一、大學(xué)治理研究的歷史溯源

大學(xué)作為一個(gè)社會(huì)組織，隨著外部環(huán)境的變革、大學(xué)職能的不斷增多以及規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，大學(xué)已從以前封閉的“象牙塔”逐步成為一個(gè)多元的“服務(wù)站”，因此一個(gè)科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)就顯得尤其重要。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論來(lái)源于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)理論，其理論源頭為企業(yè)治理理論。企業(yè)治理的發(fā)端源于古典企業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生分離，由于信息不對(duì)稱(chēng)等影響，產(chǎn)生了委托—代理等問(wèn)題。在此背景下，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)理論得以產(chǎn)生。而判斷一個(gè)組織是否需要引入治理結(jié)構(gòu)的主要標(biāo)準(zhǔn)在于其是否存在“沖突和多元利益”現(xiàn)象。和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)理論一樣，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過(guò)程。提出大學(xué)治理結(jié)構(gòu)命題的關(guān)鍵性前提,是必須確認(rèn)出現(xiàn)了“沖突和多元利益”現(xiàn)象。而判斷“沖突和多元利益”在大學(xué)是否存在的主要標(biāo)志,一是看大學(xué)是不是“非單一化組織”,二是看大學(xué)與其他社會(huì)主體之間是否存在著委托代理關(guān)系。[1]隨著大學(xué)職能的擴(kuò)展，大學(xué)與社會(huì)的聯(lián)系越來(lái)越緊密，故大學(xué)已成為一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，同時(shí)大學(xué)與政府及社會(huì)其他主體之間存在明顯的委托—代理關(guān)系。尤其是二十世紀(jì)八十年代治理理論在全球范圍內(nèi)的興起，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題得到了更多關(guān)注。

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著高校管理體制的推進(jìn)，大學(xué)治理問(wèn)題也逐步得到了政府和社會(huì)的重視。在政策層面，2010年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）明確提出要“完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)”。隨后2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)，提出了要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)于高等教育則提到了要擴(kuò)大“學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。因此，如何構(gòu)建和完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)就成為未來(lái)的重要議題。許多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了諸多富有成效的研究，提出了許多有價(jià)值的理論觀點(diǎn)和政策建議。有學(xué)者從大學(xué)如何適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境出發(fā)，認(rèn)為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)是構(gòu)建“超組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制”，以描述或表征大學(xué)與政府的關(guān)系、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系、大學(xué)與市場(chǎng)的關(guān)系、大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策機(jī)制以及大學(xué)運(yùn)行方式等方面都達(dá)到現(xiàn)代治理水平的大學(xué)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。[2]還有較多學(xué)者認(rèn)為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是權(quán)力的配置，如大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是通過(guò)大學(xué)各利益相關(guān)者之間的權(quán)力配置和制度安排實(shí)現(xiàn)彼此權(quán)力的分權(quán)制衡；[3]以及我國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力這四種公共權(quán)力的配置與制衡關(guān)系。[4]

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的研究，從不同視角，探討了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵、構(gòu)成要素、存在的問(wèn)題及構(gòu)建策略等方面的內(nèi)容，具有較大的理論和實(shí)踐價(jià)值。但與此同時(shí)，我們認(rèn)為目前對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的研究尚缺乏系統(tǒng)性的思維，即在對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)探討的整體性上稍顯不足。因此本文基于多尺度，運(yùn)用系統(tǒng)性思維，對(duì)我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建作初步探討。

二、多尺度下的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)框架

所謂尺度，主要是指考察大學(xué)治理的視野范圍，而結(jié)構(gòu)則指大學(xué)治理中各要素之間的相互關(guān)系。鑒于實(shí)際情況，尺度可以分為社會(huì)變遷、治理轉(zhuǎn)型、政府架構(gòu)、制度體系和運(yùn)行機(jī)制等五種，在不同尺度下，大學(xué)治理存在相應(yīng)五種不同的結(jié)構(gòu)。

（一）社會(huì)變遷

人類(lèi)社會(huì)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，經(jīng)歷了不同形式的社會(huì)變遷。美國(guó)未來(lái)學(xué)家丹尼爾·貝爾把人類(lèi)社會(huì)分為前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)等三個(gè)階段。在不同的社會(huì)背景下，存在不同的社會(huì)治理模式。張康之教授認(rèn)為與前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)治理模式分別為統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型等三種模式。從社會(huì)變遷的角度看，自新中國(guó)建國(guó)至改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行的是高度集權(quán)的計(jì)劃體制，政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理實(shí)施的是一種“總體支配”的方式。這種傳統(tǒng)型的管理模式，以韋伯的科層制和威爾遜的政治—行政二分為理論指導(dǎo)，其特征為從上而下的封閉式管理、重視規(guī)章制度，以實(shí)證主義哲學(xué)為指導(dǎo)。隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，我國(guó)逐步推進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的角色逐步發(fā)生改變，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)的作用。尤其是十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化正式提上政策議程，標(biāo)志著社會(huì)的管理模式由管理向治理轉(zhuǎn)變。管理和治理雖然只有一字之差，但是其指導(dǎo)思想和內(nèi)涵大相徑庭。

從系統(tǒng)論的角度看，大學(xué)作為社會(huì)的一個(gè)子系統(tǒng)，均為遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物，[5]因此大學(xué)的發(fā)展和變革既受其內(nèi)在邏輯的影響，同時(shí)與社會(huì)變遷等外部環(huán)境密切相關(guān)。從知識(shí)轉(zhuǎn)型邏輯看，前現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)大學(xué)的治理模式分別經(jīng)歷了自治模式、管制與自主模式以及共治模式的變革。[6]與此相應(yīng)，在社會(huì)變遷的角度上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為自治、管理與自主以及共治三者之間的關(guān)系。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放前，大學(xué)完全依附于政府，政府對(duì)大學(xué)實(shí)施的實(shí)高度集權(quán)的管制模式，大學(xué)采取的是類(lèi)似于政府行政部門(mén)的管理模式；改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步推進(jìn)了大學(xué)的管理體制改革。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》拉開(kāi)了改革序幕，改革突破點(diǎn)即為擴(kuò)大大學(xué)的自主權(quán)。自此，大學(xué)逐步獲得了一些自主權(quán)，大學(xué)治理逐步向自主模式發(fā)展。結(jié)合中國(guó)實(shí)際確切地說(shuō)，高校辦學(xué)自主權(quán)是具有中國(guó)特色的、是西方的大學(xué)自治理念和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理模式相結(jié)合的產(chǎn)物。[7]隨著治理理念的提出，教育治理能力的現(xiàn)代化就成為未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)大學(xué)改革的指導(dǎo)目標(biāo)。而且隨著大學(xué)利益相關(guān)者的增多，共治模式為未來(lái)大學(xué)治理發(fā)展的新模式，即在對(duì)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)上，推進(jìn)多元主體的共同治理。同時(shí)需要指出的是，在上述三種大學(xué)治理模式上，在一定時(shí)期里，三者并不是完全排斥的。在不同的社會(huì)變遷下，由一種治理模式占據(jù)主導(dǎo)地位，其他模式的一些理念和方法也是存在和發(fā)生作用的。如在共同治理的模式下，在賦予大學(xué)相應(yīng)自主權(quán)的同時(shí)，一定的政府宏觀管制也是必須的。

（二）治理轉(zhuǎn)型

一般來(lái)說(shuō)，治理結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系。而在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)上則體現(xiàn)為政府、大學(xué)、社會(huì)三者在大學(xué)治理中的角色、功能和相互關(guān)系。在某種程度上說(shuō)，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是如何處理好政府、大學(xué)和社會(huì)之間的關(guān)系。從國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，社會(huì)先于國(guó)家產(chǎn)生，隨后國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展歷經(jīng)了幾次分離。在西方，國(guó)家和社會(huì)是并行不悖的發(fā)展，形成了一種二元結(jié)構(gòu)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期處于封建專(zhuān)制皇權(quán)統(tǒng)治下，社會(huì)長(zhǎng)期被嵌入國(guó)家之中，呈現(xiàn)的是一種一元化的格局。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家和社會(huì)逐步發(fā)生分離，社會(huì)相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立性日漸增強(qiáng)，逐步向國(guó)家和社會(huì)二元化的結(jié)構(gòu)發(fā)展。對(duì)于大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，其變革的重點(diǎn)是如何協(xié)調(diào)國(guó)家、社會(huì)和大學(xué)的關(guān)系。改革開(kāi)放前，以國(guó)家總體支配的方式為主，在大學(xué)的治理中，大學(xué)缺乏自主權(quán)，社會(huì)參與處于缺失狀態(tài)。隨著治理的轉(zhuǎn)型，政府、大學(xué)和社會(huì)的關(guān)系逐步得到了改進(jìn)?！毒V要》明確提出要“構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系”，推進(jìn)“管辦評(píng)分離”。2015年5月頒布的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》中再次強(qiáng)調(diào)“到2020年，要基本形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局?！币虼耍谖磥?lái)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，政府繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、大學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大及社會(huì)參與不斷得以提升。

（三）政府架構(gòu)

政府架構(gòu)實(shí)質(zhì)上為不同政府部門(mén)之間的權(quán)力分配，主要可以從縱向和橫向兩個(gè)方面考察。從縱向來(lái)說(shuō)，主要為府際關(guān)系（Intergovernmental Relation），表現(xiàn)為不同層級(jí)政府之間的關(guān)系。不同國(guó)家，由于其具體國(guó)情不同，有不同的府際關(guān)系。如美國(guó)主要為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間的關(guān)系；我國(guó)主要分為中央、省、市和縣四級(jí)政府之間的關(guān)系?？偟膩?lái)說(shuō)，這種縱向關(guān)系的重點(diǎn)是要處理好中央和地方政府的關(guān)系。在橫向上，政府架構(gòu)主要是不同政府部門(mén)之間的關(guān)系（Interagency Relation）。對(duì)于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，從政府架構(gòu)考察，主要集中在中央和地方政府的權(quán)力分配關(guān)系。新中國(guó)自成立伊始，鑒于當(dāng)時(shí)的具體國(guó)情，我國(guó)對(duì)高校的管理主要由教育部及相關(guān)中央部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一和集中管理，形成了“條條”管理模式，在這種管理模式下，地方政府被排斥在外。此后，中央政府在高校的管理上進(jìn)行了一系列以放權(quán)為特征的改革，把一部分權(quán)力下放給地方政府，以形成“條塊結(jié)合”新的管理體制，其中重點(diǎn)為協(xié)調(diào)中央和省級(jí)政府的權(quán)力分割問(wèn)題。自1999年經(jīng)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中提出“基本形成中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理，以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主的條塊有機(jī)結(jié)合的新體制”以來(lái)，如何加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌就成為政策關(guān)注的焦點(diǎn)。但是在現(xiàn)實(shí)中，也存在所謂“一管就死，一放就亂”的治理困境，其內(nèi)在原因就是府際關(guān)系仍存在調(diào)整和優(yōu)化的空間。同時(shí)對(duì)于橫向上的政府架構(gòu)來(lái)說(shuō)，教育部作為大學(xué)管理的主要部門(mén)，但在規(guī)劃、財(cái)政撥款等方面與其他部門(mén)也存在較為密切的關(guān)系，因此在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，如何處理好教育部與其他政府部門(mén)的關(guān)系也顯得尤為重要。

（四）制度體系

制度具有較為豐富的內(nèi)涵，對(duì)于制度的概念尚無(wú)統(tǒng)一均認(rèn)可的界定。其中制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾思（North D·C）對(duì)制度的定義較有代表性，即制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法秩序和行為的道德倫理規(guī)范。因此從制度體系的角度看，對(duì)于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)至少有兩個(gè)層面的含義。其一，從制度體系的內(nèi)容來(lái)看，大學(xué)治理要想正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要一系列的制度作保障。按照制度內(nèi)涵，構(gòu)成大學(xué)治理的制度是一系列制度的集合，包括所有與大學(xué)管理和運(yùn)行相關(guān)的制度，大至由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定具有較高效力的法律法規(guī)，小到大學(xué)內(nèi)部的各種規(guī)章制度構(gòu)成的正式制度和非正式制度。其二，從制度的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，包括制度制定、執(zhí)行和評(píng)估等環(huán)節(jié)。考察我國(guó)大學(xué)治理的制度體系的構(gòu)建發(fā)展歷程，從制度內(nèi)容上看，我國(guó)自二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，相繼出臺(tái)了《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)，同時(shí)學(xué)校內(nèi)部也構(gòu)建了一系列規(guī)章制度，當(dāng)前正在大力推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)。但是同時(shí)尚存在法制制定和修訂較為滯后和不完善等問(wèn)題。從運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，與制定環(huán)節(jié)相比，我國(guó)大學(xué)治理中相關(guān)制度的執(zhí)行和評(píng)估相對(duì)重視不夠，因此也就直接影響到了大學(xué)治理的效果。

（五）運(yùn)行機(jī)制

機(jī)制和制度密切相關(guān)，制度是基礎(chǔ)，而機(jī)制是制度運(yùn)行的手段和保障?！皺C(jī)制”一詞最初來(lái)源于希臘文Mechane，最開(kāi)始的意思指機(jī)械和工具，英文中的機(jī)制的單詞為Mechanism，含有機(jī)械裝置機(jī)構(gòu)、途徑等意思。機(jī)制最初主要應(yīng)用于物理學(xué)等自然科學(xué)領(lǐng)域，后被廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)等領(lǐng)域。其中國(guó)外學(xué)者Krasner(1982)對(duì)機(jī)制下的定義得到了最為廣泛的認(rèn)可，即機(jī)制是針對(duì)某一特定領(lǐng)域的問(wèn)題，參與者期望匯聚的一整套明確或含蓄的原則、規(guī)范、規(guī)章和決策程序。[8]因此所謂大學(xué)治理運(yùn)行機(jī)制是指一個(gè)涉及大學(xué)治理的構(gòu)成、功能和各組成部分的相互關(guān)系及其工作原理等多方面內(nèi)容的概念，涵蓋了大學(xué)治理所有階段和環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于我國(guó)大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，目前在政策層面，政府制定了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的治理結(jié)構(gòu)，但這只是一個(gè)較為宏觀的制度框架，尚缺乏具體的運(yùn)行機(jī)制。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為在構(gòu)建了大學(xué)治理制度框架的基礎(chǔ)上，大學(xué)應(yīng)該構(gòu)建相應(yīng)具體的運(yùn)行機(jī)制，以落實(shí)相關(guān)的制度安排。即構(gòu)建堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、民主科學(xué)的決策機(jī)制、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力和諧發(fā)展的機(jī)制、深度對(duì)話(huà)與平等協(xié)商的共同參與機(jī)制和公開(kāi)透明的權(quán)力調(diào)控機(jī)制。[9]簡(jiǎn)而言之，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)制度框架下，應(yīng)該構(gòu)建起能具體運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、決策機(jī)制、參與機(jī)制和權(quán)力調(diào)控機(jī)制等。

三、大學(xué)治理尺度和結(jié)構(gòu)的關(guān)系及內(nèi)在邏輯

在上述對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)從不同尺度進(jìn)行了考察之后，為了進(jìn)行理論概化，我們有必要對(duì)尺度和結(jié)構(gòu)的關(guān)系及其內(nèi)在邏輯進(jìn)行一個(gè)分析。

總的來(lái)說(shuō)，可以從宏觀、中觀和微觀三種形態(tài)來(lái)考察尺度和結(jié)構(gòu)的相互關(guān)系。其一，社會(huì)變遷、治理轉(zhuǎn)型兩個(gè)尺度上的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為宏觀結(jié)構(gòu)；政府架構(gòu)尺度上的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為中觀結(jié)構(gòu)；制度體系和運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)尺度上的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)可以稱(chēng)之為微觀結(jié)構(gòu)。因此，從宏觀、中觀、微觀等三重形態(tài)出發(fā)，上述五個(gè)尺度構(gòu)成了我國(guó)大學(xué)治理的主要結(jié)構(gòu)。同時(shí)需要指出的是，根據(jù)尺度的內(nèi)涵，上述五個(gè)尺度上的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)并不是并列關(guān)系或包含關(guān)系，而只是考察的視野不同而已。

不難看到，我國(guó)大學(xué)治理在不同的尺度上具有不同的結(jié)構(gòu)，但是就其內(nèi)在邏輯來(lái)說(shuō)，并不完全相同。具體而言，在社會(huì)變遷尺度上，大學(xué)治理由管制模式逐步發(fā)展至自治模式以及未來(lái)的共治模式。在不同的社會(huì)變遷下，大學(xué)治理會(huì)采用不同的治理模式，因此從其內(nèi)在邏輯來(lái)說(shuō)，呈現(xiàn)的是一種遞進(jìn)關(guān)系；在治理轉(zhuǎn)型尺度上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)由最初的政府一元主體，逐步擴(kuò)展至大學(xué)和社會(huì)等多元主體。三者均為大學(xué)的重要利益相關(guān)者，均能以主體的身份參與大學(xué)治理，并扮演不同的角色，即政府管高校、大學(xué)自主辦學(xué)和社會(huì)評(píng)高校。因此其內(nèi)在的邏輯應(yīng)為平等關(guān)系；在政府架構(gòu)尺度上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要分為縱向的府際關(guān)系和橫向的不同政府部門(mén)的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是不同政府部門(mén)職、責(zé)、權(quán)的劃分。故其內(nèi)在的邏輯為典型的縱橫交叉關(guān)系；在制度體系尺度上，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要分為制度內(nèi)容和運(yùn)行過(guò)程兩個(gè)層面，其內(nèi)在邏輯分別為效力高低、時(shí)序先后的關(guān)系；最后在運(yùn)行機(jī)制尺度上，主要是為大學(xué)治理的制度框架制定相應(yīng)的可以具體運(yùn)作的運(yùn)行機(jī)制，因此其內(nèi)在邏輯為平行并存的關(guān)系，共同支撐大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的有序運(yùn)行。

四、我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建的新視角：多尺度的考察

在初步構(gòu)建大學(xué)治理結(jié)構(gòu)理論框架的基礎(chǔ)上，當(dāng)前我國(guó)正大力推進(jìn)大學(xué)治理的背景下，探討如何構(gòu)建我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體系就成為重要的議題。由于大學(xué)是環(huán)境的產(chǎn)物，因此大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建不僅僅是事涉大學(xué)本身的治理問(wèn)題，而是與社會(huì)環(huán)境的相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題。因此在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中，在以大學(xué)為主體的基礎(chǔ)上，應(yīng)該把其置于復(fù)雜多樣的社會(huì)環(huán)境下，從多尺度出發(fā)，分為宏觀、中觀和微觀結(jié)構(gòu)等三個(gè)層次進(jìn)行大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

（一）宏觀結(jié)構(gòu)：構(gòu)建大學(xué)共治模式

在長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，政府扮演了重要的角色，尤其是在西方福利社會(huì)發(fā)展時(shí)期，在凱恩斯理論的影響下，政府在社會(huì)治理中占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位。但自20世紀(jì)下半葉以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)等因素的影響，各種社會(huì)問(wèn)題不管是數(shù)量還是在復(fù)雜程度上都急劇上升。因此，對(duì)政府治理能力提出了更高的要求，而囿于各種因素所限，政府在面對(duì)各種復(fù)雜的問(wèn)題時(shí)，往往陷入所謂的“治理危機(jī)”的境地。故相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，對(duì)于政府職能的改革似乎總是局限于精簡(jiǎn)或擴(kuò)大的“無(wú)解怪圈”。鑒于此，有學(xué)者提出了其他出路，即擴(kuò)大多元社會(huì)主體的參與，也即在對(duì)社會(huì)的治理中，應(yīng)該推進(jìn)多元主體的共同治理。

在社會(huì)變遷尺度上，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的大學(xué)治理模式從傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)治理、科層管理轉(zhuǎn)化為共同治理，可能治理的重點(diǎn)與模式不同，但是強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)與行政的協(xié)調(diào)、強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與大學(xué)治理的共同治理是發(fā)展方向。[10]因此就我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建而言，應(yīng)處理好管制、自主和共治三者之間的關(guān)系。隨著高等教育體制改革的推進(jìn)，大學(xué)利益主體日益多元化，從而由于價(jià)值和利益訴求的多樣化，從而引發(fā)了各種沖突。因此大學(xué)治理結(jié)構(gòu)未來(lái)及以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，其發(fā)展趨向是構(gòu)建大學(xué)共治模式，即由多元主體參與大學(xué)的治理，通過(guò)協(xié)商民主的方式達(dá)成大學(xué)善治的目標(biāo)。與此同時(shí)，不應(yīng)忽視的是，大學(xué)的治理模式一直處于發(fā)展變化之中。政治、文化、經(jīng)濟(jì)、大學(xué)組織本身、外來(lái)文化都可能影響到大學(xué)治理模式的變化。[11]因此具體大學(xué)治理模式的選擇應(yīng)根據(jù)社會(huì)變遷的現(xiàn)實(shí)情況而確定。

同時(shí)，在治理轉(zhuǎn)型的尺度上。對(duì)于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，主要是處理好政府、大學(xué)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，即定位好三者之間的角色，構(gòu)建三者的新型關(guān)系，大力推進(jìn)“管辦評(píng)分離”。其一，政府應(yīng)不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，采取多種手段進(jìn)行宏觀管理。鑒于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，政府的角色應(yīng)該定位為“強(qiáng)政府”，所謂的“強(qiáng)政府”，根據(jù)美國(guó)著名政治學(xué)者福山的觀點(diǎn)：并非職能范圍的大小，而是在制定和執(zhí)行政策上的能力強(qiáng)弱。在對(duì)大學(xué)的管理上，應(yīng)該綜合運(yùn)用法律、政策、規(guī)劃、財(cái)政撥款、信息服務(wù)和必要的行政措施，穩(wěn)步推進(jìn)“負(fù)面清單管理”模式；其二，不斷擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)。我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)存在的最大問(wèn)題之一在于大學(xué)的自主權(quán)不夠，因此在歷次的大學(xué)管理體制改革中，主要以如何擴(kuò)大和落實(shí)大學(xué)自主權(quán)為主。故在大學(xué)治理的未來(lái)改革中，如何繼續(xù)擴(kuò)大和落實(shí)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)和獨(dú)立法人地位，仍是重中之重；最后，要不斷提升社會(huì)參與。隨著民主政治的發(fā)展，公民參與意識(shí)和能力的提升，社會(huì)參與的擴(kuò)大成為一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，如何保障各社會(huì)主體能共同參與大學(xué)治理就顯得尤為重要。

（二）中觀結(jié)構(gòu)：優(yōu)化政府架構(gòu)

政府架構(gòu)主要包括縱向的府際關(guān)系和橫向的各政府部門(mén)的關(guān)系。就府際關(guān)系而言，主要有集權(quán)制、分權(quán)制和混合制等三種形式。在集權(quán)制下，中央擁有較大的權(quán)力，分權(quán)制下中央權(quán)力相對(duì)較為分散，而混合制則綜合了二者的特征。一般意義而言，當(dāng)今大部分國(guó)家以混合制為主，完全的集權(quán)或分權(quán)制較為少見(jiàn)。對(duì)我國(guó)而言，由于經(jīng)歷了二千多年的中央集權(quán)的皇權(quán)專(zhuān)制統(tǒng)治，因此制度的路徑依賴(lài)極為明顯。新中國(guó)成立后，我國(guó)政治體制以中央集權(quán)為主，隨后相繼經(jīng)歷了“集權(quán)—分權(quán)”的改革循環(huán)?？偟膩?lái)說(shuō)，中央和地方的關(guān)系最重要的方面在于財(cái)權(quán)和事權(quán)的協(xié)調(diào)和匹配。我國(guó)自1994年以來(lái)實(shí)施的分稅制改革，造成了財(cái)權(quán)上收中央的效應(yīng)，而事權(quán)則未進(jìn)行相應(yīng)的變革，因此帶來(lái)了一些負(fù)面影響。同時(shí)在我國(guó)實(shí)施的行政體制改革中，對(duì)于縱向的上府際關(guān)系較為重視，而對(duì)橫向上的各部門(mén)的職能分權(quán)則關(guān)注相對(duì)較少。

隨著民族國(guó)家的出現(xiàn)和發(fā)展，大學(xué)發(fā)展逐步趨向世俗化，基于對(duì)國(guó)家利益和公共性的考量，政府逐步加大了對(duì)大學(xué)的干預(yù)。在世界上的大多數(shù)國(guó)家，高等教育主要是中央政府組織的一部分。高等教育的性質(zhì)因而取決于中央各部門(mén)的性質(zhì)，受到一般政治權(quán)力的影響。[12]考察建國(guó)以來(lái)我國(guó)大學(xué)管理體制的變革，由于中央集權(quán)制的政治體制的影響，大學(xué)受政府尤其是中央政府部門(mén)的影響表現(xiàn)的尤為突出。對(duì)于我國(guó)大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，也相應(yīng)經(jīng)歷了“集權(quán)—分權(quán)”的改革，由最初由中央部門(mén)主管的“條條模式”逐步向“條塊結(jié)合”的模式發(fā)展，并最終確定了加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌的政策改革路徑。故在治理理念指導(dǎo)下，應(yīng)不斷推進(jìn)改革，優(yōu)化政府架構(gòu)。政府架構(gòu)的優(yōu)化實(shí)質(zhì)上也是權(quán)力、責(zé)任和利益的分配和協(xié)調(diào)。首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步推進(jìn)大學(xué)治理的省級(jí)政府統(tǒng)籌。加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)平衡好中央和省級(jí)政府的權(quán)力、利益分配關(guān)系。鑒于分稅制改革帶來(lái)的一些經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，應(yīng)該協(xié)調(diào)好財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。即在授予省級(jí)政府管理大學(xué)更多職權(quán)或事務(wù)的同時(shí)，應(yīng)該賦予其相應(yīng)的財(cái)政支配權(quán)。其次，重視橫向教育部門(mén)與其他部門(mén)的協(xié)同合作。盡管在職責(zé)劃分上，大學(xué)歸屬教育部門(mén)統(tǒng)一管理，但是與規(guī)劃、財(cái)政等相關(guān)的事務(wù)與其他部門(mén)有較大關(guān)聯(lián)，因此在對(duì)大學(xué)的治理上，應(yīng)在“條塊結(jié)合”的指導(dǎo)下，加強(qiáng)與其他部門(mén)的橫向協(xié)調(diào)和合作，不斷改進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。

（三）微觀結(jié)構(gòu)：完善制度體系和運(yùn)行機(jī)制

完善大學(xué)制度體系，需要從兩個(gè)層面展開(kāi)，即制度的內(nèi)容和運(yùn)行過(guò)程。從制度的內(nèi)容來(lái)看，大學(xué)治理制度包括國(guó)家頒布的各類(lèi)法律法規(guī)以及大學(xué)內(nèi)部治相關(guān)規(guī)章制度，此外還涵括大學(xué)內(nèi)部群體的習(xí)慣、道德、文化等非正式制度。其一，加強(qiáng)大學(xué)治理的立法。在1997年十五大“依法治國(guó)”方略的指導(dǎo)下，我國(guó)大學(xué)治理的立法工作取得了一定進(jìn)展。因此大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)必須遵循《中華人民共和國(guó)憲法》和其他法律，如《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》等上位法。同時(shí)在2004年頒布的《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中也明確提出要“修訂《教育法》等法規(guī)，力爭(zhēng)用5—10年時(shí)間形成較為完善的中國(guó)特色教育法律等法規(guī)體系”。但由于各種因素影響，目前大學(xué)治理的立法工作進(jìn)展仍較為緩慢，目前的一些法律法規(guī)已無(wú)法適應(yīng)大學(xué)治理的現(xiàn)實(shí)需要。其二，以大學(xué)章程建設(shè)為契機(jī)，完善大學(xué)內(nèi)部治理制度。《綱要》中對(duì)大學(xué)治理的改革，明確提出要以建設(shè)大學(xué)章程為突破口。大學(xué)章程是大學(xué)治理的綱領(lǐng)性文件和憲法，統(tǒng)攝所有其他的校內(nèi)規(guī)章制度，是學(xué)校依法治校的基礎(chǔ)和保障。目前，黨委會(huì)及其常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)及學(xué)生代表大會(huì)、董事會(huì)（理事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)）構(gòu)成了大學(xué)治理的制度體系，形成了較為完善的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。[13]因此要在全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)下，提升大學(xué)章程制定的科學(xué)性和有效性，繼續(xù)完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)制度體系。其三，重視高校內(nèi)部文化、習(xí)俗等非正式制度的塑造。高校的核心競(jìng)爭(zhēng)力往往體現(xiàn)為其特色或個(gè)性，而特色或個(gè)性的形成則更多的依賴(lài)于其內(nèi)部的文化、習(xí)俗等非正式制度。因此應(yīng)創(chuàng)造條件，尊重師生員工各種習(xí)俗、觀念等理念的發(fā)展，培育大學(xué)獨(dú)特的文化，打造對(duì)大學(xué)治理的認(rèn)同共同體。此外，從制度運(yùn)行的環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，在重視制度制定的同時(shí)，要不斷改進(jìn)制度的執(zhí)行和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，以提高大學(xué)治理中制度的實(shí)效性。

在構(gòu)建完善的大學(xué)治理制度體系的基礎(chǔ)上，如何執(zhí)行就成為關(guān)鍵的議題。因此，應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制。2012年教育部發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》明確提出：“完善決策執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。要在學(xué)校內(nèi)形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證管理與決策等執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效”。總的來(lái)說(shuō)，大學(xué)治理的運(yùn)行機(jī)制主要包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、決策機(jī)制、參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。第一，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。目前我國(guó)大學(xué)治理的基本領(lǐng)導(dǎo)體制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，極易產(chǎn)生黨政不分、集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)以及黨委書(shū)記和校長(zhǎng)雙頭領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。因此，建立民主高效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，需明晰界定黨委書(shū)記和校長(zhǎng)的職責(zé)和權(quán)力，既分工明確，又提倡協(xié)作，共同領(lǐng)導(dǎo)好大學(xué)治理工作；第二，決策機(jī)制。正如西蒙所說(shuō)：管理就是決策。也就是說(shuō)，在管理實(shí)踐中，決策具有十分重要的作用。對(duì)于大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，如何提升決策的效益就成為影響大學(xué)治理的關(guān)鍵因素。建設(shè)科學(xué)的決策機(jī)制，需要借助于一定的權(quán)力作為保障。一般來(lái)說(shuō)，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)利和學(xué)術(shù)權(quán)力等。不同的權(quán)力由不同的主體所掌握，并利用相關(guān)權(quán)力來(lái)對(duì)所轄領(lǐng)域事務(wù)進(jìn)行決策。如黨委對(duì)涉及學(xué)校改革發(fā)展的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，校長(zhǎng)主要對(duì)學(xué)校的行政事務(wù)進(jìn)行決策，學(xué)術(shù)委員會(huì)主要對(duì)與學(xué)術(shù)有關(guān)的事務(wù)進(jìn)行決策。因此，在大學(xué)治理中，應(yīng)根據(jù)不同主體所擁有的權(quán)力，設(shè)計(jì)相應(yīng)科學(xué)、高校的決策機(jī)制；第三，參與機(jī)制。大學(xué)作為一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，由不同利益訴求的主體所組成。隨著民主政治的發(fā)展，公共政策的制定和執(zhí)行均需要通過(guò)公民的參與來(lái)提高其合法性。對(duì)于大學(xué)治理來(lái)說(shuō)，要不斷拓展形式多樣的參與渠道，為各種利益主體參與大學(xué)治理提供條件。如目前高校里建立的教職工代表大會(huì)，為廣大教職工參與學(xué)校管理提供了制度保障，但是在參與程序等方面還需進(jìn)一步改進(jìn)。此外，目前對(duì)于學(xué)生、校友、社會(huì)公眾等還缺乏相應(yīng)的參與機(jī)制，需要予以完善；第四，監(jiān)督機(jī)制。習(xí)近平總書(shū)記曾說(shuō)過(guò)：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，也就是說(shuō)要加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。在大學(xué)治理過(guò)程中，隨著大學(xué)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，如何規(guī)制和加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督就顯得尤為重要。權(quán)力最終是由人來(lái)行使，因此如何監(jiān)督權(quán)力實(shí)質(zhì)上就是如何認(rèn)識(shí)人性問(wèn)題。人性極其的復(fù)雜，無(wú)法單純以善或惡來(lái)一語(yǔ)以概之。因此應(yīng)該統(tǒng)籌制定各種監(jiān)督機(jī)制，首先，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，規(guī)制人對(duì)權(quán)力的合法合理運(yùn)用；其次，實(shí)施倫理道德教育，提升人的思想道德素養(yǎng)，形成自覺(jué)遵守制度的社會(huì)規(guī)范。

五、結(jié)語(yǔ)

馬克斯·韋伯曾說(shuō)過(guò)，一個(gè)組織不論是追求粗俗的商業(yè)目標(biāo)還是拯救靈魂的高尚目標(biāo)，它都必須憑借一套有效的治理結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。[14]大學(xué)作為社會(huì)中的一個(gè)極為重要的組織，理應(yīng)需要一套科學(xué)合理高效的治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)目前尚處在推進(jìn)大學(xué)治理的初期階段，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)仍存在較多問(wèn)題和困境。為了提升我國(guó)高等教育質(zhì)量，順利達(dá)成“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”的目標(biāo)，需要運(yùn)用系統(tǒng)性思維，以治理和依法治國(guó)理念為指導(dǎo)，進(jìn)一步推進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。當(dāng)然這是一個(gè)不斷探索的漸進(jìn)過(guò)程。

注釋?zhuān)?/p>

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