凌晨　劉旭榮

摘要：近年來隨著社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，各類項目施工和地質勘查需要臨時占用土地日益增多，國家以征收耕地占用稅的方式通過經(jīng)濟杠桿作用保護農(nóng)用土地。但在實踐操作中臨時用地稅收征管還存在一些問題，本文分析了有關稅收政策及其治理目標，總結了征收實踐中政策銜接、制度完善、協(xié)調執(zhí)行等方面存在的問題，并從企業(yè)視角提出了相關建議，以期為臨時用地稅收實現(xiàn)規(guī)范、科學、制度化管理提供參考。

關鍵詞：耕地占用稅 征管問題 政策建議

一、臨時用地耕地占用稅有關政策及其治理目標

臨時用地指土地使用者因建設項目施工需要、地質勘查需要、搶險救災急需等原因經(jīng)縣以上國土資源管理部門批準臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地，期限一般不超過二年且應給予合理補償，不得修建永久性建筑物，到期恢復土地原狀或種植條件并返還土地的一種用地行為[1]?，F(xiàn)行耕地占用稅暫行條例第13條規(guī)定：納稅人臨時占用耕地，應當依照本條例的規(guī)定繳納耕地占用稅。納稅人在批準臨時占用耕地的期限內恢復所占用耕地原狀的，全額退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。第14條規(guī)定：占用林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域灘涂等其他農(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設的，比照本條例的規(guī)定征收耕地占用稅。

據(jù)此，臨時用地耕地占用稅本質上為保證金性質，如用地單位在批準占用期限內恢復臨時用地原狀的，則全額退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅，若未履行地貌恢復義務則不予退還。運用此手段，政府部門可以掌握征收管理及土地保護工作的主動權，一方面可以促使用地單位主動恢復地貌以便辦理退稅，起到保護農(nóng)用地的作用；另一方面當用地方不依法履行地貌恢復義務時，相關部門也可將此資金直接用于農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、實踐中出現(xiàn)的問題

（一）新舊政策銜接過程中存在遺留問題

2008年以前，部分省份耕地占用稅由財政部門征收，新條例實施后，明確耕地占用稅統(tǒng)一由地方稅務機關負責征收。在當時情況下，社會經(jīng)濟發(fā)展速度較快，地方稅源充足，新條例關于臨時用地的規(guī)定并未引起部分地區(qū)稅務部門的重視，對臨時用地管理未按“先稅后證”程序執(zhí)行[2]。此外，新條例將耕地以外的農(nóng)用地比如林地、牧草地、農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面等也納入征收范圍，實際實施中為了簡化手續(xù)，此類臨時用地也多數(shù)延續(xù)了原來的“不征不退”方式執(zhí)行。企業(yè)辦理臨時用地手續(xù)時在稅務部門進行備案，稅務部門也不要求繳納耕地占用稅。

隨著近兩年來經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，地方稅收壓力逐漸增大，稅務部門為加大稅源管控力度，一方面對后續(xù)臨時用地加強管理，要求嚴格執(zhí)行“先稅后證”，另一方面通過稅務稽查的手段，對銜接過程中以前年度未繳的臨時用地稅款又收又罰。盡管不少企業(yè)在用地期間已出資實施完成了土地恢復，但由于復墾驗收的配套政策不明確，難以取得土地驗收手續(xù)，導致補繳臨時用地稅款后“先征后退”政策無法落實，企業(yè)額外承擔著政策銜接期的糾錯成本：一方面已完成地貌恢復義務，另一方面仍需補繳大量稅款甚至滯納金、罰款，且沒有明確的退回渠道，大大增加了企業(yè)的資金壓力及經(jīng)營成本。

（二）政策實施細則仍需完善

耕地占用稅原為中央和地方按比例分享的稅種，為調動地方征收積極性，1994年將其全部劃歸地方，成為地方主要稅收來源。但由于耕地占用稅的征管、使用及土地驗收等環(huán)節(jié)均由地方政府節(jié)制，容易導致地方政府為稅源和經(jīng)濟增長自然產(chǎn)生耕地占用的沖動，其結果往往與保護耕地的立法目的背道而馳。此外，耕地占用稅收本應全部用于農(nóng)用發(fā)展，但全部交由地方使用后，應當具體如何使用，由誰負責監(jiān)督管理尚欠缺法律具體規(guī)定。若實際稅收用途與耕地保護相關性不足，不僅難以實現(xiàn)保護耕地、發(fā)展農(nóng)業(yè)的目的，還會影響耕地占用者及當?shù)芈毮懿块T保護耕地的積極性；與此同時，耕地保護不足產(chǎn)生的“負外部性”成本卻需要全社會來承擔。

條例規(guī)定臨時用地恢復原狀的耕地占用稅“先征后退”，但該情況下繳納的耕地占用稅應如何管理目前缺乏相關規(guī)范：是設置兩年的使用凍結期，還是政府財政先行使用，后續(xù)用以后年度財政資金退還？如是第二種情況，當政府財政吃緊，無力退還時又應如何辦理？企業(yè)未履行土地恢復義務時，是否利用所納稅款組織恢復？此外，由于林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域灘涂等臨時用地耕地還存在一定的差異，不同用地類型應執(zhí)行怎樣的驗收恢復標準，由誰負責土地驗收、如何辦理退稅手續(xù)、先征后退等政策具體如何落地實施，也缺乏相關配套實施細則的支持。

（三）政策執(zhí)行協(xié)調難度較大

一是“先稅后證”政策的執(zhí)行，需要土地部門、稅務部門高度協(xié)調一致，但是目前稅務部門與國土部門之間的征管信息還不暢通，在臨時用地方面主要表現(xiàn)為稅務部門對土地臺賬不掌握，導致稅源數(shù)據(jù)、征收金額不準確，后續(xù)還需辦理退稅及補正措施，增加了用地企業(yè)與政府部門的時間成本。

二是已恢復地貌的臨時用地執(zhí)行先征后退政策時，也缺乏相關實施細則，政府部門間協(xié)調難度大，稅務部門只負責征收、財政部門只負責使用、國土部門只負責手續(xù)發(fā)放及驗收，部門之間溝通協(xié)調及配合不暢，形成交稅容易退稅難的局面。

三、從企業(yè)視角對政策調整的建議

（1）重新調整耕地占用稅收中央與地方的分配比例，實現(xiàn)耕地占用稅收的統(tǒng)籌規(guī)劃使用，同時進一步加強對稅收用途的監(jiān)督管理，以便達成在全國范圍內協(xié)調保護耕地、發(fā)展農(nóng)業(yè)的立法初衷。

（2）細化出臺條例配套細則，區(qū)分不同類型土地制定具體驗收標準并明確退稅操作流程，同時各級政府建立有效的協(xié)調機制，確保稅務、國土、財政部門間協(xié)調暢通，減輕企業(yè)負擔。

參考文獻：

[1]寧凌玥.耕地占用稅、契稅征管優(yōu)化問題研究[J].前沿，2013，7：102-104

[2]程俊勇.耕地占用稅征管現(xiàn)狀與對策[J].稅收征管，2011，1（12）：74-76