鄧曦東， 王光梅， 趙宇婧， 李知遇， 陳莉萍

(三峽大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院， 湖北 宜昌　443002)

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非志愿移民土地征收補償機制國際對比研究

鄧曦東， 王光梅， 趙宇婧， 李知遇， 陳莉萍

(三峽大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院， 湖北 宜昌443002)

對非志愿移民土地征收補償機制進行了國際比較分析，指出了我國現(xiàn)行非志愿移民補償?shù)墓妳⑴c機制、損失評估機制、價格機制、利益補償機制、利益保障機制、爭端解決機制等方面的缺陷，提出了構(gòu)建非志愿移民征地補償機制體系的思路。

非志愿移民；補償機制；國際對比

我國在大力推進城市化和工業(yè)化的過程中出現(xiàn)了大量的征地行為，也產(chǎn)生了大量的非志愿移民。但由于征地補償機制不完善，引發(fā)了一些經(jīng)濟和社會問題，尤其是廣大農(nóng)村，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，征地糾紛時有發(fā)生，對社會和諧穩(wěn)定造成了不利影響。

當(dāng)前我國非志愿移民土地征收補償制度的缺陷是：補償制度變遷存在路徑依賴導(dǎo)致無效率、制度設(shè)計忽視了失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展、制度安排扭曲了失地農(nóng)民的實質(zhì)產(chǎn)權(quán)、制度選擇忽視了失地農(nóng)民的無形損失等；同時，補償制度的制定忽視了利益相關(guān)者的參與權(quán)；還沒有真正建立獨立的第三方評估機制；沒有建立完善的市場化的利益補償機制；沒有建立爭端解決機制和利益分享機制。因此，我國非志愿移民土地征收的補償制度如何進一步改革和創(chuàng)新，如何構(gòu)建一個協(xié)調(diào)、完善、和諧、共贏的征地補償機制體系，已成為廣大移民工作者及研究者關(guān)注的一個重要課題。

本文擬通過非志愿移民土地征收補償機制國際比較來探討我國非志愿移民土地征收的補償機制創(chuàng)新問題，這對于保障失地人群基本權(quán)利、促進社會公平、實現(xiàn)資源的合理開發(fā)與利用具有重要理論意義和現(xiàn)實意義。

一、征地補償?shù)墓妳⑴c機制比較

所謂公眾參與是指社會公眾在政府機構(gòu)或權(quán)力機關(guān)制定公共政策、決定公共事務(wù)時，能夠通過一定的途徑去影響和參加到那些影響他們利益的決策過程中去，表達自己的意見，參與并影響決策的行為[1]。公眾參與思想源遠流長，始于古希臘羅馬奴隸主民主時代，為后來提供了很多值得借鑒的地方，對民主思想發(fā)展具有非常重要的作用。孟德斯鳩非常贊同該時期的公民參與立法制度，他認為“只有人民可以制訂法律這條基本規(guī)律，法律先由參議會制訂，但參議會對法律的效力只有一年，只有人民認可的法律才能成為永久性法律”。國內(nèi)學(xué)者劉宏認為公眾參與是社會和諧穩(wěn)定的重要保障[2]。

公眾參與在世界范圍內(nèi)被廣泛采納，并得到了長足發(fā)展。絕大多數(shù)發(fā)達資本主義國家實行土地私有制，其土地征用及補償制度都非常強調(diào)公眾的參與，特別是被征用土地的利益相關(guān)者的參與。其一般的流程有以下幾點：發(fā)布征地通告；聘請第三方評估機構(gòu)進行價值評估；召開有公眾參與的聽證會；通過協(xié)商達成征地協(xié)議；如果協(xié)商無果，可申請由法院裁定。

我國作為社會主義國家，公民的民主權(quán)利是法律賦予的。我國憲法賦予公民有很大的權(quán)力。公民可以通過各種途徑參與國家事務(wù)和社會管理，可以對國家機關(guān)和國家工作人員提出批評和建議，可以對國家公職人員的失職、瀆職行為提出申訴、控告或者檢舉。公眾參與在理論和法律上都有充分依據(jù)，但在實踐中這些權(quán)力并未得到全面保障。

我國公民參與在經(jīng)歷了發(fā)展階段(1949-1957)、挫折階段(1957-1978年)、復(fù)興與推進階段(1978年-)等三個階段。在參與觀念、參與制度、參與方式、法律約束方面都取得了一定進步，但受歷史和現(xiàn)實觀念的影響，我國公民參與依舊存在制度缺陷。

這些制度缺陷導(dǎo)致了我國土地征收補償制度在公眾參與方面還存在以下問題：政府處于強勢地位，移民處于弱勢地位，政府與移民地位不對等；政府片面強調(diào)告知義務(wù)，信息公開范圍狹窄；征求移民意見流于形式；農(nóng)民民主意識淡薄，參與積極性不高；法制不完善，渠道不暢通；政府在移民政策的制定及補償方案的設(shè)計上未與移民進行認真協(xié)商，剝奪了作為利益相關(guān)者的移民參與移民安置規(guī)劃方案制定與實施。

從以上的分析可以看出，我國非志愿移民的補償在制度設(shè)計上缺乏公眾參與，特別是利益相關(guān)者的參與；在實際操作過程中政策制定者又未充分聽取利益相關(guān)者的意見和建議，沒有讓利益相關(guān)者參與到征地補償制度的制定與方案實施中來，這必然會導(dǎo)致利益相關(guān)者的權(quán)益不能得到合理公正的補償。

二、征地補償?shù)脑u估機制比較

在世界各國的現(xiàn)代化進程中，征地是必不可少的環(huán)節(jié)，土地征收工作的質(zhì)量也直接反饋到國家經(jīng)濟發(fā)展中，征地補償制度的科學(xué)性、合理性與一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)的成效密切相關(guān)。在征地補償制度中，征地的評估機制又關(guān)系到整個征地補償行為的成敗。

美國、英國、加拿大、德國、澳大利亞、日本等發(fā)達資本主義國家的征地補償制度主要來源于它們的私有產(chǎn)權(quán)制度。其產(chǎn)權(quán)制度雖然不同于我國的公有制，但其征地補償?shù)脑u估機制卻值得我們借鑒參考。

1.征地補償評估機構(gòu)的選擇

美國、德國、日本等發(fā)達國家的征地補償評估機構(gòu)，主要是征收主體和客體雙方都認可的社會評估機構(gòu)。這些國家土地征收是政府代表國家實行職權(quán)，征收私人土地。如：美國是一個私有化程度很高的國家，土地分屬于聯(lián)邦政府和州政府管理。在美國，土地征收被稱為“最高土地權(quán)行使”。許迎春在其文章中比較了中美在補償主體與客體的差異[3]：美國的土地征收補償對象不僅包括被征地的土地權(quán)利人(土地所有人、主張權(quán)力者、擔(dān)保物權(quán)人或擁有相等權(quán)利的人)，還包括被征土地的相鄰?fù)恋氐臋?quán)利人，其補償主體客體十分清晰明了，實務(wù)處理較為簡單。因此，土地征收主體和客體很容易達成一致，選擇雙方認可的土地征收評估機構(gòu)。

我國的征地補償對象有集體成員、土地改良物所有人、安置補助人和被安置人員。其中集體成員資格很難加以判斷，如：“因超生沒有上戶的人口”、“外嫁女”、“喪偶和離婚父女”的資格認證容易出現(xiàn)糾紛。這類人對集體土地所有權(quán)的訴求更為強烈，但是我國的集體土地所有權(quán)不具有明晰個體土地權(quán)利的功能[4]。因此，我國非志愿移民的補償制度，受農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的影響及土地集體產(chǎn)權(quán)制度的約束，失地農(nóng)民的實質(zhì)性產(chǎn)權(quán)常常被扭曲[5]。盡管《農(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)民擁有30年的土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，但《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民擁有的實際上是一種土地使用持有權(quán)，這就造成了農(nóng)民土地實質(zhì)性產(chǎn)權(quán)的“產(chǎn)權(quán)殘缺”[6]。在征地補償實踐中，政府或者工程項目業(yè)主主要與村集體聯(lián)系，然后由村集體與農(nóng)民商談。土地征收人為國家，各級政府負責(zé)具體執(zhí)行，而被征收人的概念含混不清，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，還是集體農(nóng)民？關(guān)于這一問題，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法條例》均沒有做出明確規(guī)定。這也是引發(fā)征地過程中一系列糾紛的原因所在。

因此，我國征地補償評估實質(zhì)上是由政府或者是由業(yè)主指定的評估機構(gòu)完成的。

2.征地補償評估的范圍界定

國外的征地補償評估對補償范圍的界定比我國更寬、更合理，既包括有形損失，又包括無形損失。很多學(xué)者對德國、日本、英國、美國、澳大利亞、加拿大等國家的征地補償范圍進行了比較分析。德國對征用標(biāo)的物上的一切附帶損失進行補償[7]；日本的補償范圍包括：征用損失補償、少數(shù)殘存者補償、事業(yè)損失補償、離職者補償、通損補償；英國的補償范圍包括：被征收土地的補償、對土地被征收造成的分割或受到其他“有害影響”的補償、對土地被征收造成的“侵擾”的補償、租賃權(quán)損失的補償、其他必要費用支出的補償[8]；美國沒有具體規(guī)定土地補償?shù)臈l款，大致概括起來包括兩個方面：一是被征收土地，二是其他損失補償。歷年來美國對因土地征收而造成的特別損失，往往會特別指明哪些因素可以補償，哪些因素?zé)o需補償，其土地征用范圍具有很大的靈活性和變通性[3]，此外，美國將決定補償?shù)臋?quán)利交給陪審團來決定[9]；澳大利亞的補償范圍包括：土地補償費、土地所有者因征地而發(fā)生的各種損失或者費用、土地所有者發(fā)生的與征地有關(guān)的法律或者其他專業(yè)服務(wù)費用[10]；加拿大的征地補償范圍與英國的大致相似，在英國補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上新增了重新安置的困難補償。

我國的征地補償評估的范圍主要包括：土地補償費、安置補償費、地上附著物及青苗補償費。通過比較，筆者發(fā)現(xiàn)各發(fā)達國家征地補償評估的范圍有出入，但差異不大，我國的征地補償評估的范圍相對較窄，沒有把移民無形損失納入非志愿性移民補償評估的范圍，主要是對有形損失的評估。段躍芳[11]認為，移民的無形損失主要包括勞動技能的喪失，就業(yè)機會的喪失以及交通條件、商品市場的消失、社會關(guān)系丟失的損失等等。王美晶把移民無形損失分為“經(jīng)濟損失、政治損失、社會損失、環(huán)境損失”等四大類[12]。

筆者認為非志愿移民不僅包括移民的有形實物損失，還應(yīng)包括移民作為利益相關(guān)者的其它無形損失。雖然這些損失在國內(nèi)還沒有比較成熟的方法去進行評估，但我們可以借鑒其它國家及其他方法來進行計算和評估。所有的付出都應(yīng)得到合理的回報，所有的損失都應(yīng)得到合理的評估和合理的補償。

由此可見，我國非志愿移民征地補償?shù)脑u估機制存在以下問題：一是評估機構(gòu)不是雙方都認可的獨立的社會評估機構(gòu)，二是由政府或業(yè)主單方指定的評估機構(gòu)；而是只對有形損失進行評估，而很少考慮移民的無形損失。

三、征地補償?shù)膬r格機制比較

征地補償?shù)膬r格到底是由什么來決定的，也就是征地補償?shù)膬r格形成機制如何？對此，發(fā)達國家與中國有不同機制。下面我們對美國、德國、日本的補償價格的形成進行比較分析。

美國土地征收補償?shù)膬r格是由土地被征用時段的市場價格來確定的。它由二個部分組成：征用時段的市場價格、可預(yù)期的未來價值。

德國土地征收補償?shù)膬r格是由土地被征用決定時當(dāng)天的市場價格來確定，它是由被征用標(biāo)的物上的所有附帶損失的價值決定補償標(biāo)準(zhǔn)。同時，對于農(nóng)業(yè)用地與營業(yè)用地的損失補償價格又參照不同的標(biāo)準(zhǔn)來決定。如：農(nóng)業(yè)用地的價格參照被收回農(nóng)用土地的現(xiàn)行市價來確定，而營業(yè)用地的價格則參照在同類土地上進行投資可獲得的同等收益來決定。

英國土地征收補償?shù)膬r格是由土地在公開市場上自愿出售的合理價格來決定的，它既包括土地的現(xiàn)有價值，也包括土地的未來發(fā)展?jié)摿8]。

加拿大土地征收補償?shù)膬r格則是由被征用土地在土地市場價格的最高價格和最佳用途來決定。

日本的征地補償金額較于美國，還考慮了物價變動因素，為市場價格乘以物價變動修正率，其市場價格為被征用土地或類似性質(zhì)土地的地租或租金。

我國土地征收補償?shù)膬r格形成機制與以上國家都不一樣。我國現(xiàn)行農(nóng)地征收補償?shù)膬r格形成既不是由被征收土地的市場價格決定，也未考慮土地的未來價值，更別說聯(lián)系物價變動因素了，一直沿用收益倍數(shù)法與成本重置法。反映的價格是土地在農(nóng)業(yè)用途下的收益，再根據(jù)農(nóng)業(yè)收益運用“產(chǎn)值倍數(shù)法”進行計算，這一做法在中國由來已久，是在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上建立的，是原來計劃經(jīng)濟分配調(diào)撥模式的延續(xù)，對現(xiàn)在的市場經(jīng)濟而言，該補償標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的滯后性。它不僅沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，貶低了土地的真正價值，也沒有體現(xiàn)土地對于農(nóng)民來說承載的生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能，這對廣大被征地農(nóng)民來說相當(dāng)不公平，有待修改與完善。

四、征地補償?shù)睦嫜a償機制比較

發(fā)達國家的征地補償方式大致相同，比如：美國的土地征收以貨幣補償為主，還向被征地人提供土地互換的補償方式進行選擇[13]。德國的補償方法有現(xiàn)金補償、替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償?shù)鹊?；日本的土地征用補償方式與德國的類似，有現(xiàn)金補償和替代地補償(包括宅地開發(fā)、耕地開發(fā)、遷移代辦、工程代辦補償?shù)?兩種形式[10]。

相比這些發(fā)達國家，我國的征地補償方式大致有以下幾種：貨幣化補償、農(nóng)村中的留地安置補償、工作權(quán)利和社會保障等[3]。我國人口眾多，征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，只靠貨幣補償難以維持被征地農(nóng)民的生活水平，因此采用多種形式的補償來輔助貨幣補償。

五、征地補償?shù)谋Ｕ蠙C制比較

在土地被征收后，部分農(nóng)民失去原來賴以生存的土地資源和可持續(xù)發(fā)展的能力，這將會對移民未來幾代人的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。因此，需要建立征地補償?shù)谋Ｕ蠙C制，對征地移民進行就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)是建立移民保障機制的重要舉措之一。

世界上許多國家在就業(yè)保障機制方面做得相當(dāng)出色。如，美國和日本在這方面做出了努力。美國非常重視失地移民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高移民的再就業(yè)能力。在解決移民再就業(yè)問題的同時，也為美國的社會穩(wěn)定提供了保障。日本政府在對被征地移民進行失業(yè)損失補償?shù)耐瑫r，還對移民進行再就業(yè)培訓(xùn)，不斷提升他們適應(yīng)新職業(yè)、新角色、新的工作環(huán)境的能力，對征用土地的企業(yè)施行強制性的吸納被征地人口的措施，解決了移民的后顧之憂，也為征地減少了阻力。魏瑞清分析比較了不同國家在幫助農(nóng)民就業(yè)方面做出的嘗試[14]。例如：英國每年參加農(nóng)業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民達到30%，韓國政府曾發(fā)起“新村運動”，建立社區(qū)新村學(xué)校加強對農(nóng)民的教育培訓(xùn)。印度用法律保障農(nóng)民就業(yè)，規(guī)定政府每年要為每個農(nóng)村家庭提供100天的就業(yè)機會，并對工資水平進行了最低額限制。

我國在征地過程中，未重視對失地移民進行培訓(xùn)。很多移民在土地被征收后無法再就業(yè)，離開了以前生存的土地，離開了自己的家園，原有的勞動技能無用武之地，導(dǎo)致失地即失業(yè)，沒有新的收入來源。不少移民無法適應(yīng)新的環(huán)境，只能靠征地補償金來維持日常的生活開支，生存質(zhì)量堪憂。因此，我國應(yīng)該借鑒其他國家的就業(yè)補助機制，建立失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障機制、進而提供再就業(yè)崗位引導(dǎo)就業(yè)，切實做好被征地農(nóng)民的補償工作。

六、征地補償?shù)臓幎私鉀Q機制比較

土地征用是國家或者政府與私人利益的交涉過程，其中難免存在利益沖突。各國對糾紛的處理模式也存在差異。土地私有制國家的征地糾紛基本上均由司法機關(guān)進行處理。比如：英國有專門的土地裁判所對征地過程中出現(xiàn)的糾紛進行裁判，當(dāng)事人如果對土地裁判所的判決不服，還可以向法院提起上訴，由上訴法院進行裁決；德國的糾紛解決與英國類似卻更為直接，當(dāng)被征地當(dāng)事人與征地方發(fā)生糾紛時，可以直接上訴到法院，由法院來裁定[8]。美國的土地征收糾紛由司法機關(guān)處理，當(dāng)雙方協(xié)商無法達成一致的，由法院或仲裁法庭進行最終裁決。

我們發(fā)現(xiàn)，在征地制度比較完善的國家中，土地產(chǎn)權(quán)都比較清晰，例如：美國、德國、日本、英國等。這些國家均實行私有制，國家或政府征收土地實質(zhì)上就是政府將土地私有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為國有產(chǎn)權(quán)，作為代價，會對私人進行合理補償。發(fā)達國家的土地權(quán)利人享有土地所有權(quán)，對土地擁有充分的獲益權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)。比如美國土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)方式具有多樣性，不論是私人還是國家的土地所有權(quán)均可以在土地交易市場上自由平等交易，相互流轉(zhuǎn)。朱怡指出英國的土地權(quán)益流轉(zhuǎn)有兩種形式，一種是私人行為；另一種是社會公共事業(yè)建設(shè)行為[15]。在這些國家，土地征收是土地所有權(quán)發(fā)生變化，而我國土地征收不會導(dǎo)致土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

我國實行生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟制度，土地所有權(quán)歸國家和集體所有，私人不享有土地所有權(quán)。目前，我國還沒有專門針對征地設(shè)立的法律，只能在一些相關(guān)法律法規(guī)中找到與征地相關(guān)的條款。許迎春指出我國土地征收制度的相關(guān)規(guī)定散見于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、物權(quán)法、土地征用公告辦法、國土資源聽證規(guī)定以及有關(guān)司法解釋等法律法規(guī)中，這必然會出現(xiàn)法律漏洞，甚至?xí)霈F(xiàn)立法沖突的情況，無法系統(tǒng)全面的反映征地過程中遇到的問題，無法有效約束政府征收權(quán)的濫用，更無法使農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障。

我國的征地補償糾紛司法機關(guān)不予受理，由政府部門自裁自決[13]。就中國征地糾紛解決方式來看，中國缺少完善的法律和程序使被征地農(nóng)民的申訴得以實現(xiàn)，其次機關(guān)設(shè)置權(quán)責(zé)不明晰。政府在征地過程中既是征地過程的裁決者，也是征地利益的相關(guān)方，其雙重身份使政府很難保持客觀公正的立場，進而被征地農(nóng)民的利益難以得到保障。

七、構(gòu)建征地補償機制體系的思路

美國、德國、日本、澳大利亞、加拿大等發(fā)達國家的征地補償制度是當(dāng)今比較完善的制度體系，其產(chǎn)權(quán)制度雖然不同于我國的公有制，但其征地補償?shù)膮⑴c機制、評估機制、價格機制、利益補償機制、保障機制、爭端解決機制卻值得我們借鑒參考。

通過以上的比較分析，我們認為，應(yīng)當(dāng)進一步完善征地補償機制的理論體系，這主要包括：征地補償制度的利益相關(guān)者參與機制、征地補償損失的評估機制、征地補償?shù)膬r格機制、利益補償機制、保障機制、征地補償爭端解決機制等。

創(chuàng)建失地農(nóng)民作為利益相關(guān)者的參與機制是完善征地補償機制的前提；建立科學(xué)合理的失地損失評估機制是完善征地補償機制的關(guān)鍵；公平、公正的征地補償價格協(xié)商機制是完善征地補償機制的可靠保證；切實、可行的爭端解決機制完善征地補償機制的有效措施；而引入市場化機制來調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者的利益，使其能夠在公平的市場條件下進行博弈，從而形成利益均衡，則是完善征地補償機制的最有效手段；實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，照顧征地利益相關(guān)方的利益則是根本目的。在征地補償機制體系構(gòu)建過程中，還應(yīng)特別注意將這些機制形成一個有機聯(lián)系的整體，并使這些機制能夠互相聯(lián)動。只有這樣，才能構(gòu)建一個協(xié)調(diào)、完善、和諧、共贏的征地補償機制體系，才能夠有效保障失地移民的合法權(quán)益，才能促進社會公平，實現(xiàn)資源的合理開發(fā)與利用，實現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定。

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[責(zé)任編輯：馬建平]

2016-07-10

教育部人文社科規(guī)劃基金項目“和諧社會背景下構(gòu)建我國非志愿移民征地補償機制體系研究”(10YJA630026)。

鄧曦東，男，三峽大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，管理學(xué)博士。

D 632.4

A

1672-6219(2016)05-0015-04