瞿 靈 敏

● 學(xué)術(shù)專論

揭開(kāi)憲法“國(guó)家所有”的面紗—《憲法》文本中兩種不同類型的“國(guó)家所有”

瞿 靈 敏*

既有關(guān)于現(xiàn)行憲法中“國(guó)家所有”性質(zhì)的研究因未能區(qū)分憲法文本中兩種不同類型的“國(guó)家所有”而未能揭示憲法“國(guó)家所有”的真實(shí)含義。《憲法》第9條和第10條中的“國(guó)家所有”分別代表兩種不同性質(zhì)的國(guó)家所有：前者屬于“全民所有型”的“國(guó)家所有”，是全民所有制的組成部分，是憲法的一種價(jià)值選擇和政治決斷，是有待立法形成的制度框架；后者是“非全民所有型”的“國(guó)家所有”，是屬于非基本權(quán)利的民法所有權(quán)。在“全民所有型”的“國(guó)家所有”的部門法實(shí)現(xiàn)方面，各部門法應(yīng)該根據(jù)自身的功能、調(diào)整范圍、方式，運(yùn)用自身的概念和立法技術(shù)自主地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。但各部門法的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該彼此協(xié)調(diào)，避免沖突，合力助推“全民所有型”的“國(guó)家所有”價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家所有；全民所有制；民法所有權(quán)；制度框架

一、引言

隨著資源短缺和環(huán)境污染的加劇，以及城市化建設(shè)進(jìn)程中土地矛盾的日益尖銳，傳統(tǒng)上多為民法學(xué)者所關(guān)注的資源“國(guó)家所有”正成為法學(xué)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)圍繞憲法中“國(guó)家所有”的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)鳴，①就筆者所知，目前包括《法學(xué)研究》、《交大法學(xué)》、《清華法學(xué)》在內(nèi)的刊物都曾就此問(wèn)題刊發(fā)過(guò)專題文章，《中國(guó)法學(xué)》、《法制與社會(huì)發(fā)展》近年來(lái)也刊發(fā)過(guò)多篇此類文章。學(xué)術(shù)界還于2015年4月、2015年11月和2016年4月分別在蘇州大學(xué)王健法學(xué)院和青島就此問(wèn)題召開(kāi)過(guò)專門的學(xué)術(shù)會(huì)議。受到了包括憲法學(xué)、民法學(xué)、環(huán)境法學(xué)在內(nèi)的眾多學(xué)科的關(guān)注。由于研究視角和立場(chǎng)的不同，各種學(xué)說(shuō)應(yīng)運(yùn)而生，一時(shí)間難以達(dá)成共識(shí)，法學(xué)界正在上演一場(chǎng)有關(guān)憲法中“國(guó)家所有”的性質(zhì)的“諸神之爭(zhēng)”。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，既有研究呈現(xiàn)出以下特征：其一是研究對(duì)象上的聚焦，即主要圍繞現(xiàn)行憲法第9條和第10條中“國(guó)家所有”的性質(zhì)展開(kāi)學(xué)術(shù)論爭(zhēng)；其二是研究方法上呈現(xiàn)出多元化，除傳統(tǒng)以文本為對(duì)象的規(guī)范分析外，近年來(lái)還有從制度史①代表作如徐祥民：《自然資源國(guó)家所有權(quán)之國(guó)家所有制說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。、功能論②代表作如王旭：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期。視角展開(kāi)的分析；其三是多學(xué)科的交叉，這既有法學(xué)內(nèi)部不同法律部門的交叉，如大多數(shù)研究是采用憲法加一個(gè)部門法的方式展開(kāi)，③憲法、環(huán)境法、民法的交叉研究如鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)再論》，載《法學(xué)研究》2015年第2期。憲法和民法交叉研究可參見(jiàn)王涌：《自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；稅兵：《自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。也有法學(xué)與其他學(xué)科，如法學(xué)與社會(huì)學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的交叉，運(yùn)用法學(xué)以外的理論工具對(duì)“國(guó)家所有”的性質(zhì)進(jìn)行研究；④法學(xué)和社會(huì)學(xué)交叉的研究可參見(jiàn)李忠夏：《憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)》，載《清華法學(xué)》2015年第5期。其四是研究視野上的中國(guó)語(yǔ)境與比較法并重，如有學(xué)者從中國(guó)憲法文本的歷史變遷和制憲史的角度分析“城市土地國(guó)家所有”的問(wèn)題，⑤參見(jiàn)成中協(xié)：《城市土地國(guó)家所有的實(shí)際效果與規(guī)范意義》，載《交大法學(xué)》2015年第2期。也有學(xué)者試圖借助德國(guó)基本權(quán)利作為主觀權(quán)利和客觀價(jià)值秩序的雙重屬性理論來(lái)分析中國(guó)憲法文本中的“國(guó)家所有權(quán)”。⑥參見(jiàn)王涌：《自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期；稅兵：《自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。

上述研究所展現(xiàn)出來(lái)的立場(chǎng)和方法上的差異，對(duì)于拓寬研究視野、揭示憲法上“國(guó)家所有”可能的多維含義具有重要意義。但對(duì)于我國(guó)憲法中“國(guó)家所有”的考察，有幾點(diǎn)前提必須堅(jiān)持：其一，必須具有立足文本但又關(guān)注現(xiàn)實(shí)的眼光。任何脫離文本的應(yīng)然層面的功能分析都可能顯得華麗但不切實(shí)際，但僅僅將眼光盯在冷冰冰的文本之上而忽略文本變遷背后的社會(huì)變遷，那相關(guān)結(jié)論也會(huì)顯得過(guò)于膚淺。其二，必須立足中國(guó)的憲法語(yǔ)境。任何直接將西方憲政理論作為解釋中國(guó)憲法問(wèn)題的方法都難免遭遇水土不服。也正是在這個(gè)意義上，德國(guó)基本權(quán)利理論中基本權(quán)利作為主觀權(quán)利、客觀價(jià)值秩序以及由此推導(dǎo)出的國(guó)家憲法保護(hù)義務(wù)都因?yàn)槲覈?guó)違憲審查機(jī)制和憲法訴訟機(jī)制的缺失而難以在我國(guó)實(shí)現(xiàn)。其三，必須從法學(xué)內(nèi)部尋找分析工具，法學(xué)具有規(guī)范性，任何來(lái)源于法學(xué)以外的其他學(xué)科的理論都必須轉(zhuǎn)化為法學(xué)自身的基因密碼而不得直接替代法學(xué)理論對(duì)法律問(wèn)題進(jìn)行分析。其四，對(duì)憲法的解釋只能尋求憲法文本自身和憲法的歷史變遷。部門法中的制度雖然可以為憲法解釋提供線索，但原則上不得直接用來(lái)解釋?xiě)椃ā?/p>

因此，本文的研究將采用立足文本，但又超越文本的眼光，從新中國(guó)歷次憲法變遷中尋找憲法中“國(guó)家所有”的真實(shí)含義，同時(shí)從憲法和部門法的關(guān)系中尋找解釋?xiě)椃ㄖ小皣?guó)家所有”的線索。同時(shí)本文將秉持解釋論的立場(chǎng)，以新中國(guó)四部憲法以及現(xiàn)行法律體系中的“國(guó)家所有條款”為線索并采用規(guī)范法學(xué)的分析進(jìn)路，探尋我國(guó)現(xiàn)行憲法中“國(guó)家所有”的真實(shí)意蘊(yùn)，進(jìn)而揭開(kāi)憲法中“國(guó)家所有”的神秘面紗。

二、國(guó)家所有性質(zhì)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論與迷思

由于研究進(jìn)路和立場(chǎng)的差異，加之受研究者知識(shí)構(gòu)成的影響，既有研究很難在憲法中“國(guó)家所有”的性質(zhì)上達(dá)成共識(shí)，一時(shí)間學(xué)說(shuō)林立，有關(guān)憲法“國(guó)家所有”的性質(zhì)討論也陷入了“諸神之爭(zhēng)”。各種學(xué)說(shuō)都宣稱自己在解釋?xiě)椃ā皣?guó)家所有”性質(zhì)的問(wèn)題上最具解釋力，甚至認(rèn)為自己已經(jīng)揭開(kāi)了憲法“國(guó)家所有”的面紗。但在筆者看來(lái)，大多數(shù)學(xué)說(shuō)與其說(shuō)是揭示了憲法“國(guó)家所有”的本原，倒不如說(shuō)是只抓住了憲法中“國(guó)家所有”的影子。

（一）現(xiàn)有主要學(xué)說(shuō)的評(píng)析

現(xiàn)有關(guān)于憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的諸多學(xué)說(shuō)中，除傳統(tǒng)的民法所有權(quán)說(shuō)外，具代表性的觀點(diǎn)主要包括國(guó)家所有制說(shuō)、憲法公權(quán)說(shuō)、多層結(jié)構(gòu)說(shuō)、雙階構(gòu)造說(shuō)、公權(quán)私權(quán)混合說(shuō)、公共財(cái)產(chǎn)制說(shuō)、規(guī)制工具說(shuō)、所有制與所有權(quán)雙重性質(zhì)說(shuō)等。

代表學(xué)說(shuō)一：憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的國(guó)家所有制說(shuō)。主張這一觀點(diǎn)的徐祥民教授認(rèn)為，“自然資源歸國(guó)家所有是國(guó)家財(cái)產(chǎn)制的組成部分，是現(xiàn)代憲法創(chuàng)制的用以實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的的手段，其基本特征是國(guó)家壟斷，其基本工具價(jià)值是壟斷”。①參見(jiàn)徐祥民：《自然資源國(guó)家所有權(quán)之國(guó)家所有制說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。徐祥民教授的這一主張是建立在他對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)歷史進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法史和財(cái)產(chǎn)權(quán)的民法史，以及對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法史作人權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)史和國(guó)家財(cái)產(chǎn)制史的劃分基礎(chǔ)上的。②參見(jiàn)徐祥民：《自然資源國(guó)家所有權(quán)之國(guó)家所有制說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。在他看來(lái)，要探究憲法“國(guó)家所有”的本質(zhì)含義應(yīng)該尋求財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法史而非民法史。這是因?yàn)椋穹ㄘ?cái)產(chǎn)權(quán)所強(qiáng)調(diào)的主體平等難以揭示資源國(guó)家所有的政治意蘊(yùn)，只有與特殊主體相聯(lián)系，能夠揭示資源“國(guó)家所有”政治含義的財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法史才能夠?qū)议_(kāi)憲法“國(guó)家所有”的本質(zhì)有所助益。在選定將財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法史作為解釋進(jìn)路之后，他進(jìn)一步將財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法史作了人權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)史與國(guó)家財(cái)產(chǎn)制史的階段劃分。他認(rèn)為這一劃分的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)該是1918年的“蘇俄憲法”和德國(guó)的魏瑪憲法：財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法史在此前是作為人權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的歷史，而在此后卻是作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)制的歷史。其根據(jù)在于，此前的憲法多宣稱公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣不可侵犯性，其目的在于借助于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在市民社會(huì)和政治國(guó)家之間筑起一道高墻，以防止國(guó)家權(quán)力侵入市民社會(huì)。此一階段的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在性質(zhì)上屬于人權(quán)的基本權(quán)利，其功能在于給國(guó)家權(quán)力劃定界限。而此后的各國(guó)憲法文本則基本上放棄了私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的信條，并代之以私人財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有社會(huì)義務(wù)，應(yīng)服務(wù)于社會(huì)整體福祉，為了公共利益的需要可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收等規(guī)定。伴隨著私人財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯地位的喪失，作為一種憲法創(chuàng)制的結(jié)果，國(guó)家財(cái)產(chǎn)制應(yīng)運(yùn)而生，其直接功能是對(duì)抗私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。至此，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法史也從財(cái)產(chǎn)權(quán)作為人權(quán)的歷史邁向了人權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)產(chǎn)制并存的歷史。

在沒(méi)有完成充分地過(guò)渡性論證的情況下，徐祥民教授直接將他對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法史的這一階段性劃分用到了對(duì)中國(guó)憲法上資源“國(guó)家所有”的解釋上，進(jìn)而主張我國(guó)憲法第9條所規(guī)定的自然資源“國(guó)家所有”在性質(zhì)上屬于后蘇俄憲法和魏瑪憲法時(shí)代的國(guó)家財(cái)產(chǎn)制，它在性質(zhì)上屬于權(quán)力而非權(quán)利，是壟斷權(quán)或?qū)?quán)。

代表學(xué)說(shuō)二：憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的憲法性公權(quán)說(shuō)。主張這一觀點(diǎn)的鞏固教授認(rèn)為，自然資源國(guó)家所有權(quán)“并非處理平等主體之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系、以確定特定主體對(duì)特定物的‘直接支配’為內(nèi)容的民法物權(quán)，而是劃分國(guó)家與個(gè)人界限，為‘全民’意義上的抽象國(guó)家以立法和行政手段‘間接干預(yù)’資源利用提供合法依據(jù)的憲法公權(quán)”。③鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。這種憲法性公權(quán)，“從規(guī)范性質(zhì)來(lái)看，資源國(guó)家所有權(quán)為國(guó)家對(duì)資源利用的‘積極干預(yù)’之權(quán)”，“從規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，資源國(guó)家所有權(quán)是‘保障自然資源的合理利用’之權(quán)”，它的實(shí)現(xiàn)需要立法主導(dǎo)、行政執(zhí)行、司法補(bǔ)充。④鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)再論》，載《法學(xué)研究》2015年第2期 。鞏固這一主張的提出是建立在對(duì)國(guó)家所有權(quán)與民法物權(quán)所有權(quán)區(qū)分的基礎(chǔ)上的。在他看來(lái)，將資源國(guó)家所有權(quán)理解成民法物權(quán)所有權(quán)將面臨物權(quán)主體平等性與國(guó)家所有權(quán)主體的“全民優(yōu)越性”，物權(quán)客體確定性與國(guó)家所有權(quán)資源不確定性，物權(quán)內(nèi)容私權(quán)性與資源國(guó)家所有權(quán)內(nèi)容公權(quán)性，物權(quán)行使的自主性與資源國(guó)家所有權(quán)行使的非自主性，侵害物權(quán)責(zé)任的補(bǔ)充性與侵害資源國(guó)家所有權(quán)的懲罰性，用益物權(quán)的不可處分性與資源使用權(quán)的可處分性，以及所有權(quán)的唯一性與動(dòng)產(chǎn)資源所有權(quán)的雙重性等七大矛盾。⑤鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期

由于受到“個(gè)體—國(guó)家”與“權(quán)利—權(quán)力”范式的影響，鞏固在論證完資源國(guó)家所有權(quán)與物權(quán)所有權(quán)的異質(zhì)性，否定資源國(guó)家所有權(quán)“私”的權(quán)利屬性后，徑直地提出了資源國(guó)家所有權(quán)“公”的權(quán)力屬性。在他看來(lái)，在這種“個(gè)體—國(guó)家”與“權(quán)利—權(quán)力”的二元結(jié)構(gòu)范式之中，如果說(shuō)權(quán)利是公民對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的防御權(quán)的話，那么權(quán)力則是國(guó)家權(quán)力對(duì)抗公民權(quán)利的“反防御之權(quán)”。資源國(guó)家所有權(quán)即屬于此種“反防御之權(quán)”，或者說(shuō)是對(duì)個(gè)人防御權(quán)的“解除”，其實(shí)質(zhì)是對(duì)相關(guān)領(lǐng)域國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的許可、對(duì)國(guó)家權(quán)力的憲法承認(rèn)。①參見(jiàn)鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。

代表學(xué)說(shuō)三：憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的多層結(jié)構(gòu)說(shuō)、雙階構(gòu)造說(shuō)與公權(quán)私權(quán)混合說(shuō)。這三種關(guān)于憲法“國(guó)家所有”的學(xué)說(shuō)具有觀點(diǎn)上的相似性，即都認(rèn)為資源國(guó)家所有權(quán)既非純粹的私權(quán)，也非純粹的公權(quán)，而毋寧是具有公權(quán)和私權(quán)的雙重面向或公權(quán)權(quán)能和私權(quán)權(quán)能的雙層結(jié)構(gòu)。如主張多層結(jié)構(gòu)說(shuō)的王涌教授認(rèn)為，憲法上的自然資源所有權(quán)包含三層結(jié)構(gòu)：第一層結(jié)構(gòu)是私法權(quán)能。在這一層面上，它與物權(quán)法的所有權(quán)無(wú)異。第二層結(jié)構(gòu)是公法權(quán)能。其主要包括國(guó)家對(duì)自然資源的立法權(quán)、管理權(quán)和收益分配權(quán)。第三層結(jié)構(gòu)是憲法義務(wù)。國(guó)家應(yīng)該為全體人民的利益行使其私權(quán)權(quán)能和公權(quán)權(quán)能。②王涌：《自然資源國(guó)家所有權(quán)的三層結(jié)構(gòu)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。類似地，主張國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)的稅兵教授也認(rèn)為，中國(guó)語(yǔ)境下的資源國(guó)家所有權(quán)是由一個(gè)規(guī)范系統(tǒng)所調(diào)整，這個(gè)系統(tǒng)包含了以憲法文本為載體的基礎(chǔ)性規(guī)范，以物權(quán)法文本為載體的確權(quán)規(guī)范和授權(quán)規(guī)范，以及以特別法所載明的管制性規(guī)范。作為基礎(chǔ)性規(guī)范的憲法條文通過(guò)確權(quán)規(guī)范和授權(quán)規(guī)范的物權(quán)法條文這類私法通道，確立起了民法意義上的國(guó)家所有權(quán)，而引致性規(guī)范則將民法的資源所有權(quán)的行使通過(guò)特別法的管制性規(guī)范予以規(guī)制。因此自然資源國(guó)家所有權(quán)蘊(yùn)含著憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)的雙階構(gòu)造。③稅兵：《自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。同樣地，主張資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)公權(quán)私權(quán)混合說(shuō)的馬俊駒教授也認(rèn)為，“國(guó)家所有權(quán)在權(quán)利性質(zhì)、權(quán)能設(shè)置、行使方式、法律保護(hù)等方面都與傳統(tǒng)民法上的所有權(quán)存在重大差別，已經(jīng)脫離傳統(tǒng)物權(quán)和所有權(quán)的理論構(gòu)成和立法結(jié)構(gòu)”，“國(guó)家所有權(quán)具有公權(quán)和私權(quán)的二重性，受私法和公法的共同調(diào)整，是一種特殊的混合法律關(guān)系”。④馬俊駒：《國(guó)家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第4期。

不難發(fā)現(xiàn)，雖然上述三種觀點(diǎn)具有相似性，但理論基礎(chǔ)卻不盡相同。王涌教授和稅兵教授的三層結(jié)構(gòu)說(shuō)和雙階構(gòu)造說(shuō)都或明或暗地帶有德國(guó)基本權(quán)利理論的影子：王涌教授的“三層結(jié)構(gòu)說(shuō)”可分別直接對(duì)應(yīng)德國(guó)基本權(quán)利理論作為主觀權(quán)利、客觀價(jià)值秩序以及由基本權(quán)利推導(dǎo)出來(lái)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)；稅兵教授的“雙階構(gòu)造說(shuō)”也可間接與基本權(quán)利作為主觀權(quán)利的面向相勾連。實(shí)際上，將基本權(quán)利分解為憲法層面的權(quán)利與民法層面的權(quán)利已經(jīng)在我國(guó)民法學(xué)界得到了普遍的運(yùn)用。如將人格權(quán)分為憲法層面的人格權(quán)與民法層面的人格權(quán)已經(jīng)被大多數(shù)學(xué)者所接受，并認(rèn)為憲法層面的人格權(quán)是人格權(quán)的基本權(quán)利面向，或曰人權(quán)面向，是一種個(gè)人對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的防御權(quán)。而民法層面的人格權(quán)則被視為人格權(quán)的私權(quán)面向，是平等地位的民事主體之間用以防御他人侵害的一種私權(quán)。⑤關(guān)于將民事權(quán)利上升為基本權(quán)利，使其具有基本權(quán)利面向的論述詳細(xì)情況可參見(jiàn)張紅：《一項(xiàng)新的憲法上基本權(quán)利——人格權(quán)》，載《法商研究》2012年第1期。有的時(shí)候，基本權(quán)利的私權(quán)面向也被稱之為基本權(quán)利的第三人效力。⑥關(guān)于德國(guó)基本權(quán)利第三人效力的論述可參見(jiàn)張?。骸兜聡?guó)基本權(quán)利第三人效力問(wèn)題》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。顯然稅兵教授的雙階構(gòu)造說(shuō)只不過(guò)是對(duì)基本權(quán)利雙重面向的一次借用。而馬俊駒教授的公權(quán)私權(quán)混合說(shuō)則主要是從國(guó)家所有權(quán)與物權(quán)所有權(quán)的構(gòu)造的比較角度提出的，其較多地受到羅馬法和法國(guó)法中關(guān)于物的類型劃分的影響。導(dǎo)致這一理論基礎(chǔ)差異原因在于二者分析對(duì)象的差異，王涌教授和稅兵教授所分析的是憲法中資源國(guó)家所有權(quán)這一特定的“國(guó)家所有”，而馬俊駒教授討論的則主要是物權(quán)法意義上的國(guó)家所有權(quán)。

代表學(xué)說(shuō)四：王旭副教授認(rèn)為，對(duì)憲法自然資源“國(guó)家所有”不能簡(jiǎn)單認(rèn)為是國(guó)家通過(guò)占有自然資源而直接獲取其中利益，而應(yīng)理解為國(guó)家在市場(chǎng)規(guī)律下防止資源壟斷，確保社會(huì)成員持續(xù)共享資源的規(guī)制工具。憲法上資源“國(guó)家所有”的規(guī)制功能主要體現(xiàn)在通過(guò)國(guó)家調(diào)控實(shí)現(xiàn)任何人不得濫用自然資源的直接規(guī)制目的，和通過(guò)國(guó)家占有與國(guó)家受益實(shí)現(xiàn)任何人不得侵占資源和不得私分資源收益的間接規(guī)制目的。①王旭：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期。

代表學(xué)說(shuō)五：憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的公共財(cái)產(chǎn)制說(shuō)。李忠夏教授認(rèn)為，憲法中的“國(guó)家所有”是一種有別于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在，對(duì)“國(guó)家所有”的理解應(yīng)該置于憲法第12條的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)條款而非第13條的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)條款之下。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)具有完全不同的邏輯：前者重財(cái)產(chǎn)屬性，其目的在于對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的侵害，后者重公共屬性，其目的在于防止“任何組織和個(gè)人”對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的濫用；前者是私人理性的產(chǎn)物，后者是國(guó)家理性的產(chǎn)物。因此，“國(guó)家所有”條款的設(shè)立并非要建立“國(guó)家”作為所有權(quán)人對(duì)“財(cái)產(chǎn)”的一種憲法訴求，而在于實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)和合理利用，對(duì)抗的是“任何組織和個(gè)人”的恣意使用，由此實(shí)現(xiàn)附著于其上的公共目的。②參見(jiàn)李忠夏：《憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)》，載《清華法學(xué)》2015年第4期。從其對(duì)“國(guó)家所有”的理解來(lái)看，可以認(rèn)為其所主張的是“國(guó)家所有”的公共財(cái)產(chǎn)制說(shuō)。從這個(gè)角度講，李忠夏副教授的公共財(cái)產(chǎn)制說(shuō)與王旭副教授所持的國(guó)家所有權(quán)規(guī)制工具說(shuō)具有一定的相似性：二者都強(qiáng)調(diào)憲法規(guī)定自然資源“國(guó)家所有”的目的并非是要為國(guó)家創(chuàng)設(shè)一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而是要通過(guò)將自然資源歸屬“國(guó)家所有”的方式防止自然資源的利用陷入非理性的狀態(tài)，從而偏離自然資源所承載的公共利益。

代表學(xué)說(shuō)六：憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的所有制與所有權(quán)雙重屬性說(shuō)。持這一觀點(diǎn)的程雪陽(yáng)副教授認(rèn)為，憲法上的“國(guó)家所有”具有經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的雙重含義，它既是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的所有制，也是法學(xué)上的所有權(quán)。作為法學(xué)上所有權(quán)的“國(guó)家所有”在憲法和民法上只存在功能上的差異而不存在地位和構(gòu)造上的差異。就功能而言，憲法上的國(guó)家所有權(quán)不能為了國(guó)家或政府的“私利”而存在，而必須“為公民的自由和自主發(fā)展物質(zhì)、組織和制度保障”。不過(guò)在他看來(lái)，作為所有權(quán)面向的“國(guó)家所有”只是一種非基本權(quán)利的憲法權(quán)利，③程雪陽(yáng)認(rèn)為，并非所有規(guī)定于憲法之中的權(quán)利都是基本權(quán)利，我國(guó)憲法學(xué)界將基本權(quán)利與憲法權(quán)利不加區(qū)分的使用方式值得商榷。在他看來(lái)，那些位于《憲法》第二章“基本權(quán)利”之外的權(quán)利，如果不能完成屬于基本權(quán)利的論證，就不能直接以“未列舉基本權(quán)利”或“視為基本權(quán)利”納入到基本權(quán)利的范疇，憲法中的權(quán)利應(yīng)該分為基本權(quán)利與非基本憲法權(quán)利。參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。因此也就不存在李忠夏所稱的憲法國(guó)家所有權(quán)是一個(gè)誤會(huì)的問(wèn)題。他進(jìn)而認(rèn)為，憲法第9條和第10條關(guān)于自然資源和城市土地國(guó)家所有的規(guī)定并未授予國(guó)家對(duì)具體資源的所有權(quán)，它們僅僅賦予了國(guó)家通過(guò)立法取得特定資源所有權(quán)的資格，要完成“所有資格”到“所有權(quán)”的轉(zhuǎn)化，還必須依靠相關(guān)立法形成。在立法形成以前，國(guó)家對(duì)具體的、特定的自然資源和城市土地不享有所有權(quán)，但可根據(jù)主權(quán)和主權(quán)衍生權(quán)行使對(duì)這些自然資源和城市土地的管理權(quán)。④程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。

（二）對(duì)幾種代表學(xué)說(shuō)的評(píng)析

站在論者的立場(chǎng)，上述學(xué)說(shuō)不乏真知灼見(jiàn)，但如果考慮到憲法“國(guó)家所有”的中國(guó)語(yǔ)境和上述學(xué)說(shuō)的論證，又都存在難以克服的缺陷。

徐祥民教授所持的憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的國(guó)家所有制說(shuō)雖然在西方憲法的文本變遷中找到了相應(yīng)的依據(jù)，也能夠與我國(guó)“全民所有制條款”與資源“國(guó)家所有”的源流關(guān)系吻合，但僅僅依據(jù)現(xiàn)代憲法對(duì)私人所有權(quán)課以社會(huì)義務(wù)，允許為了公共利益對(duì)私人所有權(quán)進(jìn)行征收、征用的限制就得出了現(xiàn)代憲法在作為人權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)之外創(chuàng)設(shè)了一種用以對(duì)抗私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家財(cái)產(chǎn)制不免有些牽強(qiáng)?，F(xiàn)代憲法確實(shí)放棄了私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的信條，但這是否必然意味著它就創(chuàng)設(shè)了一種在價(jià)值位階上優(yōu)先于人權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家財(cái)產(chǎn)制呢？答案顯然是否定的。不管是近代憲法還是現(xiàn)代憲法，將人權(quán)保障作為其首要功能的價(jià)值選擇始終不曾改變。正如日本著名憲法學(xué)家蘆部信喜在“社會(huì)國(guó)家”最鼎盛的時(shí)期仍然主張“無(wú)論在自由國(guó)家時(shí)代，抑或是在社會(huì)國(guó)家時(shí)代，針對(duì)國(guó)家權(quán)力而保障公民基本權(quán)利和自由，防衛(wèi)個(gè)人展開(kāi)全部自由生活的自治領(lǐng)域和空間，始終是立憲主義的核心”。①［日］蘆部信喜：《憲法》，林來(lái)梵譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第14頁(yè)。我們大致可以將徐祥民教授對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法史作人權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)史和國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有制史的劃分對(duì)應(yīng)于蘆部信喜教授所說(shuō)的自由國(guó)家時(shí)代和社會(huì)國(guó)家時(shí)代，如果根據(jù)徐祥民教授的觀點(diǎn)，似乎會(huì)得出在社會(huì)國(guó)家時(shí)代憲法的價(jià)值選擇是讓對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制凌駕于對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障之上的，即國(guó)家財(cái)產(chǎn)制具有優(yōu)越于人權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的地位。這樣的推論顯然與憲法作為人權(quán)保障法的地位是背道而馳的。

鞏固所持的憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的公權(quán)說(shuō)雖細(xì)數(shù)了憲法“國(guó)家所有”與民法所有權(quán)的諸多差別。但由于受“個(gè)體—國(guó)家”與“權(quán)利—權(quán)力”二元范式的影響，其在否定《憲法》第9條“國(guó)家所有”屬于民法所有權(quán)之后，便直接將其定性為與權(quán)利對(duì)應(yīng)的權(quán)力，這同樣不無(wú)疑問(wèn)。事實(shí)上即便《憲法》第9條不是具有民事賦權(quán)的民法規(guī)范，也不能直接得出其就是賦予國(guó)家“權(quán)力”的公權(quán)力“賦權(quán)規(guī)范”。根據(jù)“私權(quán)利，法無(wú)禁止即自由；公權(quán)力，法無(wú)授權(quán)即禁止”的一般原理，公權(quán)力的創(chuàng)設(shè)必須具有明確的授權(quán)依據(jù)，而不得采取默示推定的方式取得。實(shí)際上，《憲法》第9條既未直接賦予國(guó)家民法上的所有權(quán)，也未直接賦予國(guó)家憲法性公權(quán)。此處的“國(guó)家所有”既非權(quán)利，也非權(quán)力，對(duì)《憲法》第9條“國(guó)家所有”的解釋也不應(yīng)該陷入“個(gè)體—國(guó)家”與“權(quán)利—權(quán)力”的二元對(duì)立范式之中。誠(chéng)如張翔教授認(rèn)為的那樣，憲法第9條是一個(gè)有待立法形成的條款，②參見(jiàn)張翔：《憲法所有權(quán)的具體內(nèi)容有待立法形成》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。立法既可以據(jù)此授予國(guó)家民法上的所有權(quán)，也可據(jù)此授予國(guó)家公法上的管理權(quán)。之所以如此是因?yàn)?，不同的部門法因自身功能和調(diào)整方式、范圍的差異，對(duì)憲法“國(guó)家所有”所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)也存在差異。雖然憲法第9條可以經(jīng)由立法形成賦予國(guó)家民法所有權(quán)和公法管理權(quán)，但這并不等于第9條自身就具有賦予權(quán)利或權(quán)力的功能，賦予權(quán)利與權(quán)力的是部門法立法而非《憲法》第9條，該條所賦予的是立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)，而不是國(guó)家對(duì)自然資源的所有權(quán)或公法管理權(quán)。因此鞏固將《憲法》第9條視為公權(quán)力的賦權(quán)條款，將資源“國(guó)家所有”解讀為憲法性公權(quán)，不僅忽略了本條有可能經(jīng)由立法形成賦予國(guó)家民法所有權(quán)的特征，更為重要的是，他沒(méi)有意識(shí)到第9條自身僅具有賦予立法機(jī)關(guān)立法權(quán)而不能直接賦予國(guó)家對(duì)自然資源任何權(quán)利或權(quán)力的事實(shí)。所以國(guó)家即便對(duì)自然資源享有公法管理權(quán)，這種權(quán)力也只能來(lái)自于立法機(jī)關(guān)的具體立法活動(dòng)而非《憲法》第9條。實(shí)際上，《憲法》第9條確屬授權(quán)條款，但并非授予國(guó)家對(duì)資源直接享有權(quán)利或權(quán)力的條款，而是授予國(guó)家進(jìn)行立法形成的條款，因此也可以說(shuō)是給國(guó)家課以立法形成義務(wù)的條款。

無(wú)論是王涌教授所持的自然源資源“國(guó)家所有”三層結(jié)構(gòu)說(shuō)，還是稅兵教授所持的“雙階構(gòu)造”說(shuō)，其理論依據(jù)都是直接或間接地源于德國(guó)的基本權(quán)利理論。但需要注意的是，德國(guó)的基本權(quán)利也并非一開(kāi)始就具有主觀權(quán)利和客觀價(jià)值秩序的雙重屬性，以及由此推導(dǎo)出的國(guó)家保護(hù)義務(wù)功能，基本權(quán)利的上述功能是在德國(guó)通過(guò)憲法法院建立起違憲審查和憲法訴訟機(jī)制之后才逐漸取得的。因而即便是在魏瑪憲法時(shí)期，德國(guó)的基本權(quán)利仍然是不具有規(guī)范意義的價(jià)值宣示。我國(guó)現(xiàn)階段由并未建立起以憲法訴訟為載體的司法性質(zhì)的違憲審查機(jī)制，憲法中的基本權(quán)利無(wú)法獲得在當(dāng)下德國(guó)基本法中的雙重屬性，而只具有在魏瑪憲法時(shí)代所具有的“指示”或“綱領(lǐng)”的效力。③參見(jiàn)張翔：《基本權(quán)利的雙重性質(zhì)》，載《法學(xué)研究》2005年第3期。因此將德國(guó)基本權(quán)利理論作為解釋我國(guó)憲法中的“國(guó)家所有”的工具難免水土不服。退一步講，即便能夠認(rèn)為我國(guó)憲法基本權(quán)利在應(yīng)然層面具有基本權(quán)利在德國(guó)憲法理論上的雙重屬性，但資源“國(guó)家所有”何以成為一項(xiàng)基本權(quán)利從而能夠運(yùn)用基本權(quán)利的雙重屬性來(lái)進(jìn)行分析，這無(wú)論是三層結(jié)構(gòu)說(shuō)還是雙階構(gòu)造說(shuō)均未進(jìn)行過(guò)交代。馬俊駒教授的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的公權(quán)私權(quán)混合說(shuō)本身并無(wú)問(wèn)題，但如果站在民法所有權(quán)的角度觀察國(guó)家所有權(quán)，我們則不應(yīng)該過(guò)多地強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有權(quán)的公法屬性，畢竟國(guó)家所有權(quán)的公法屬性并非物權(quán)法所能解決，如果硬要將公法權(quán)能交給物權(quán)法來(lái)完成，那必將是物權(quán)法所不能承受之重。而且，馬俊駒教授是站在物權(quán)法的角度分析國(guó)家所有權(quán)，即便其觀點(diǎn)成立，我們也不能將之適用于憲法“國(guó)家所有”的解釋，否則就屬于用部門法解釋?xiě)椃?，①此處受到了王德志教授不得用勞?dòng)法有關(guān)于勞動(dòng)權(quán)的規(guī)定解釋?xiě)椃▌趧?dòng)權(quán)的規(guī)定，憲法勞動(dòng)權(quán)的解釋只能從憲法出發(fā)的觀點(diǎn)的啟發(fā)。參見(jiàn)王德志：《論我國(guó)憲法勞動(dòng)權(quán)的理論建構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。這在邏輯上是存在問(wèn)題的。

相較于之前僅根據(jù)如果承認(rèn)憲法國(guó)家所有權(quán)將出現(xiàn)“國(guó)家對(duì)抗國(guó)家”的悖論而否定憲法國(guó)家所有權(quán)的存在的觀點(diǎn)，李忠夏教授從盧曼社會(huì)系統(tǒng)論中政治系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的關(guān)系的角度提出，如果承認(rèn)憲法國(guó)家所有權(quán)將使得政治系統(tǒng)入侵經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，進(jìn)而威脅經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的獨(dú)立性，認(rèn)為憲法“國(guó)家所有權(quán)”的出現(xiàn)也就成為了“國(guó)家所有條款”與“私人財(cái)產(chǎn)條款”之間的移花接木，是學(xué)者的一種一廂情愿的建構(gòu)。②李忠夏：《憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)》，載《清華法學(xué)》2015年第5期。這種觀點(diǎn)確有一定見(jiàn)地。不過(guò)他反對(duì)的只是將憲法國(guó)家所有權(quán)作為基本權(quán)利的觀點(diǎn)，但須知憲法上的權(quán)利并不都是基本權(quán)利。③程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期?！皯椃?quán)利和憲法上的權(quán)利也并非同一術(shù)語(yǔ)，憲法權(quán)利是基本權(quán)利的同義詞，是個(gè)體與國(guó)家二元關(guān)系中個(gè)體對(duì)抗國(guó)家的權(quán)利；憲法上的權(quán)利則包含了基本權(quán)利和非基本權(quán)利，只有那些存在于個(gè)體與國(guó)家關(guān)系中的權(quán)利才屬于憲法權(quán)利（基本權(quán)利），而那些處于個(gè)體與國(guó)家關(guān)系之外的權(quán)利則屬于憲法上的非基本權(quán)利”。④瞿靈敏：《如何理解“國(guó)家所有”——基于對(duì)憲法第9、10條為研究對(duì)象的文獻(xiàn)評(píng)析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第5期。憲法上的國(guó)家所有權(quán)并不存在于個(gè)體和國(guó)家的關(guān)系中，自然，憲法上的國(guó)家所有權(quán)也不必然就是基本權(quán)利。如果憲法上的國(guó)家所有權(quán)并非一項(xiàng)基本權(quán)利，那么李忠夏的批評(píng)真的可能就如其批評(píng)者所指出的那樣將會(huì)“仍然是向壁而虛的建構(gòu)”。⑤涂四溢：《我國(guó)憲法之“公共財(cái)產(chǎn)”的前世今生——從李忠夏〈憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)〉說(shuō)起》，載《清華法學(xué)》2015年第5期。

王旭所持的憲法國(guó)家所有權(quán)規(guī)制工具說(shuō)從憲法文本變遷的角度出發(fā)，找到了《憲法》第9條與“公有制條款”之間的源流關(guān)系。他準(zhǔn)確地指出了“第9條自然資源條款屬于‘基本經(jīng)濟(jì)制度’的規(guī)范整體范疇，因此它首先受到基本經(jīng)濟(jì)制度，尤其是第6條公有制條款的規(guī)范拘束，這是理解該條的起點(diǎn)與關(guān)鍵”。⑥王旭：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第6期。如果單就《憲法》第9條的“國(guó)家所有”而言，王旭的這種解釋是成功的，但他的這種解釋并不能夠推而廣之，進(jìn)而對(duì)《憲法》文本中的其他“國(guó)家所有”進(jìn)行相同的解釋。比如《憲法》第10條第一款的“城市土地屬于國(guó)家所有”就不能直接援引王旭的規(guī)制工具說(shuō)進(jìn)行解釋。因?yàn)樵摋l并不具有與基本經(jīng)濟(jì)制度條款之間的源流關(guān)系，它屬于1982年《憲法》新增加的內(nèi)容。因此國(guó)家所有權(quán)規(guī)制工具說(shuō)只能解決《憲法》文本中部分“國(guó)家所有”的解釋問(wèn)題，而且即便在對(duì)第9條的解釋上，該觀點(diǎn)也未能指出第9條的“國(guó)家所有”除了規(guī)制功能之外，是否還存在其他功能，以及這種規(guī)制功能是如何在部門法的立法中得以實(shí)現(xiàn)的等問(wèn)題。

程雪陽(yáng)的“所有制與所有權(quán)雙重屬性說(shuō)”是比較接近憲法“國(guó)家所有”真實(shí)含義的一種解釋理論，但遺憾的是他也只是抓住了憲法“國(guó)家所有”的影子，而未能揭示其真容。之所以說(shuō)“更接近”，是因?yàn)樗呀?jīng)明確提到憲法“國(guó)家所有”既是一種所有制，也是一種所有權(quán)，這種解釋相對(duì)于前述觀點(diǎn)將憲法“國(guó)家所有”作單一解釋更接近我國(guó)《憲法》中“國(guó)家所有”的真實(shí)意蘊(yùn)。而說(shuō)其只是抓住了憲法“國(guó)家所有”的影子則是因?yàn)槭撬茨軐?duì)《憲法》第9條和第10條中的“國(guó)家所有”進(jìn)行區(qū)分，而是以“形成憲法為統(tǒng)領(lǐng)的、統(tǒng)一和諧的知識(shí)體系和規(guī)則體系”為解釋宗旨⑦程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。，將二者視為同一性質(zhì)的“國(guó)家所有”進(jìn)行對(duì)待。雖然根據(jù)法律解釋的一般原理，對(duì)出現(xiàn)在同一文本中的同一術(shù)語(yǔ)一般應(yīng)作同一含義的解釋，以此來(lái)保證解釋上的融貫性。但如果存在讓解釋者選擇偏離同一性解釋的“更強(qiáng)有力的理由”時(shí)，這種解釋上的不融貫原則上也是可以接受的。而《憲法》第9條和第10條中的“國(guó)家所有”在規(guī)范目的上的差異構(gòu)成了一種偏離同一解釋的“更強(qiáng)理由”。通過(guò)筆者后文的分析將會(huì)發(fā)現(xiàn)，第9條的“國(guó)家所有”與第10條的“國(guó)家所有”屬于兩種類型不同的“國(guó)家所有”。

通過(guò)以上分析，不難發(fā)現(xiàn)幾種關(guān)于憲法“國(guó)家所有”的主要學(xué)說(shuō)都具有一定的啟發(fā)性，甚至在某種程度上有的觀點(diǎn)已經(jīng)與憲法“國(guó)家所有”的真實(shí)意蘊(yùn)較為接近，但終因論者未能區(qū)分《憲法》文本中的兩種“國(guó)家所有”而致使分析結(jié)論要么出現(xiàn)以偏概全，要么只關(guān)注到了《憲法》第9條的國(guó)家所有，而忽視了第10條的“國(guó)家所有”。

三、憲法文本中的兩種“國(guó)家所有”——對(duì)新中國(guó)四部《憲法》文本變遷的考察

要對(duì)《憲法》中“國(guó)家所有”作符合中國(guó)憲法語(yǔ)境的解讀，必須重新回到記載憲法“國(guó)家所有”文字的憲法文本和可能揭示文本含義的文本變遷的歷史之中，既要注重時(shí)代意見(jiàn)，對(duì)憲法“國(guó)家所有”作符合當(dāng)前中國(guó)語(yǔ)境的詮釋，更要注重歷史意見(jiàn)，透過(guò)文本的變遷和制憲歷史，看到憲法“國(guó)家所有”的本來(lái)面目。①有關(guān)時(shí)代意見(jiàn)和歷史意見(jiàn)的分析可參見(jiàn)錢穆：《中國(guó)歷代政治得失》，生活·讀書(shū)·新知 三聯(lián)書(shū)店2014年版，前言第3頁(yè)。通過(guò)對(duì)新中國(guó)1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》和1982年《憲法》的文本考察，筆者認(rèn)為現(xiàn)行憲法中存在兩種不同類型的“國(guó)家所有”：一種是《憲法》第9條中的“礦藏、水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有”中的“全民所有型”的“國(guó)家所有”；另一類是第10條的“城市土地屬于國(guó)家所有”中的“非全民所有型”的“國(guó)家所有”。前一種“國(guó)家所有”明文標(biāo)識(shí)“國(guó)家所有，即全民所有”，而后一種“國(guó)家所有”卻沒(méi)有“即全民所有”的字樣。下文筆者將分析，兩種“國(guó)家所有”是兩種不同性質(zhì)的“國(guó)家所有”，而這并非筆者在此玩弄文字游戲，更非修憲者的疏忽，有無(wú)“即全民所有”并非只是形式上的差別，而是有著質(zhì)的差異。

（一）“全民所有型”的“國(guó)家所有”——憲法第9條的“國(guó)家所有”

“全民所有型”的“國(guó)家所有”即現(xiàn)行憲法第9條第1款中的“國(guó)家所有”，它在新中國(guó)憲法文本中最早出現(xiàn)在1954年的《憲法》第6條第2款中，其完整表述為：“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林，荒地和其他資源，都屬于全民所有”。后來(lái)的1975年《憲法》和1978年《憲法》因受到文革“左”的思想的影響，對(duì)1954年《憲法》中關(guān)于公民基本權(quán)利的條款進(jìn)行了大量刪除，但此條的規(guī)定卻保留了下來(lái)。1975年《憲法》還是在第6條第2款規(guī)定“礦藏、水流，國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”；1978年《憲法》同樣是在第6條第2款的位置規(guī)定了“礦藏、水流，國(guó)有的森林、荒地和其他海陸資源，都屬于全民所有”。不難發(fā)現(xiàn)上述三部憲法對(duì)自然資源“國(guó)家所有”的規(guī)定除了具體資源范圍和指稱上有些微差別外，②如1954年《憲法》在“國(guó)有的森林、荒地等其它資源”使用了“由法律規(guī)定為”的限制，1975年《憲法》刪掉了這一限定，到1978年《憲法》又在1975年《憲法》的表述上將“其他資源”改為了“其他海陸資源”。在以下三點(diǎn)上是一致的：其一，位置上都位于憲法總綱部分第6條“社會(huì)主義全民所有制條款”之下；其二，都對(duì)礦藏、水流與其他資源做了區(qū)別對(duì)待；其三，都將國(guó)家所有的資源表述為“屬于全民所有”。1982年《憲法》與前三部憲法相比，在資源“國(guó)家所有”的條款上發(fā)生了如下變化：其一是將其從“全民所有制條款”中獨(dú)立出來(lái)，單列為憲法第9條；其二是在原有條文基礎(chǔ)上增加了國(guó)家保障條款和禁止破壞條款；其三是將“屬于全民所有”改為了“即全民所有”。

從“資源國(guó)家所有條款”在前三部憲法中被置于“社會(huì)主義全民所有制條款”之下的事實(shí)不難看出，對(duì)憲法上資源“國(guó)家所有”性質(zhì)的理解應(yīng)該回歸到“社會(huì)主義全民所有制”之中，這是理解憲法上資源“國(guó)家所有”的規(guī)范原點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)。而且，既有研究中在資源“國(guó)家所有”性質(zhì)的問(wèn)題上存在兩種對(duì)立的思路：其一是未經(jīng)任何論證直接從文本中的“國(guó)家所有”過(guò)渡到“國(guó)家所有權(quán)”，而未曾注意到無(wú)論是《憲法》第9條還是第10條均未有“國(guó)家所有權(quán)”的字樣；另一種思路則是抓住“國(guó)家所有”的字樣，認(rèn)為《憲法》文本并未采用“國(guó)家所有權(quán)”的表述，因此憲法“國(guó)家所有”不等于“國(guó)家所有權(quán)”。①參見(jiàn)李忠夏：《憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)》，載《清華法學(xué)》2015年第5期。在筆者看來(lái)，與不加論證就直接將“國(guó)家所有”等同于“國(guó)家所有權(quán)”的思路一樣，僅僅依據(jù)憲法文本未采用“國(guó)家所有權(quán)”的表述而否定其作為一種權(quán)利存在的論斷也一樣缺乏說(shuō)服力。在對(duì)憲法文本中“國(guó)家所有”的理解時(shí)，我們不能脫離文本文字所處的規(guī)范以及該規(guī)范在整個(gè)憲法規(guī)范脈絡(luò)中的位置，而應(yīng)該置于相關(guān)文本文字的規(guī)范乃至整個(gè)憲法規(guī)范體系之中。

無(wú)論是前三部憲法條文中“國(guó)家所有”的自然資源“都屬于全民所有”，還是1982年《憲法》中的自然資源“國(guó)家所有，即全民所有”，都不難發(fā)現(xiàn)憲法資源“國(guó)家所有”與“全民所有”具有某種同質(zhì)性。因?yàn)闊o(wú)論是“屬于”還是“即”都表示兩個(gè)事物在性質(zhì)上是相同的，至于是“屬于全民所有”還是“即全民所有”所體現(xiàn)的僅僅是前后兩個(gè)事物在范圍上的差異：“屬于”表示前者為后者的子集，說(shuō)明后者在范圍上大于前者；“即”表示前者與后者不僅性質(zhì)相同，而且范圍一致。因此無(wú)論是前三部憲法第6條第2款中的自然資源“國(guó)家所有”還是1982年《憲法》中的自然資源“國(guó)家所有”，都與“全民所有”具有同質(zhì)性。

縱觀四部憲法的文本，“全民所有”在1954年《憲法》共出現(xiàn)4次，除第6條第2款外，“全民所有”均直接指“全民所有制”?？紤]到第6條第2款本身位于第6條“全民所有制條款”之下，我們有理由認(rèn)為此處的“全民所有”在性質(zhì)上也是“全民所有制”?！叭袼小痹?975年《憲法》、1978年《憲法》文本中共分別出現(xiàn) 2次和4次，情況與1954年《憲法》相同，除在第6條第2款之外，其余各處均直接指“全民所有制”。而且從位置上講，仍舊位于“全民所有制條款”下，因此根據(jù)體系解釋，“全民所有”也應(yīng)該是“全民所有制”。至于1982年《憲法》，由于自然資源“國(guó)家所有”條款已經(jīng)從前三部憲法的“全民所有制條款”中單列出來(lái)，成為現(xiàn)行憲法的第9條。但根據(jù)當(dāng)時(shí)參與修憲的肖蔚云教授和許崇德教授所述，1982年《憲法》更加具體地列舉了全民所有的資源是考慮到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要和當(dāng)時(shí)自然資源遭受破壞的實(shí)際情況。②參見(jiàn)肖蔚云：《論憲法》，北京大學(xué)出版社2004年版，第336頁(yè)；許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史（下卷）》，福建人民出版社2005年版，第403-404頁(yè)。因此1982年《憲法》將自然資源“國(guó)家所有”從“全民所有制條款”中分離出來(lái)進(jìn)行單列，并非意在割裂與“全民所有制”之間的內(nèi)在聯(lián)系。所以1982年《憲法》自然資源“國(guó)家所有即全民所有”雖然不再被置于“全民所有制條款”之下，但解釋上其依然應(yīng)該與“全民所有制條款”進(jìn)行一體把握。

以上是從自然資源“國(guó)家所有”條款在憲法文本結(jié)構(gòu)中的位置和“全民所有”在憲法規(guī)范脈絡(luò)中的含義對(duì)“國(guó)家所有，屬于全民所有”或“國(guó)家所有，即全民所有”進(jìn)行的解釋。大致結(jié)論是：《憲法》第9條的自然資源“國(guó)家所有，即全民所有”，表明“國(guó)家所有”與“全民所有”具有同質(zhì)性，且“全民所有”在四部憲法的文本都指全民所有制。

其實(shí)上述結(jié)論不僅可以從憲法文本和憲法結(jié)構(gòu)中找到事實(shí)和邏輯的印證，在理論上也是成立的。因?yàn)椤叭瘛弊鳛橐粋€(gè)抽象的集合概念，本身并非一個(gè)嚴(yán)肅的法律概念，因此無(wú)論如何“全民”也不可能成為法律權(quán)利的主體。這一點(diǎn)已經(jīng)為多數(shù)學(xué)者所接受，在民法學(xué)界也已經(jīng)是共識(shí)。③如孫憲忠教授認(rèn)為：“國(guó)家”無(wú)論在哪一種法律意義上都不可以和“全體人民”等同，因此將“國(guó)家所有權(quán)”和“全體勞動(dòng)人民所有權(quán)”這兩個(gè)概念之間簡(jiǎn)單地畫(huà)等號(hào)，同樣是不科學(xué)的。不過(guò)孫憲忠教授不僅否定全民作為所有權(quán)主體的資格，也否定抽象國(guó)家作為所有權(quán)主體的資格，這一點(diǎn)與筆者有所不同。參見(jiàn)孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國(guó)家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析》，載《法律科學(xué)》2013年第3期。“全民”和國(guó)家、集體存在明顯差別。因?yàn)閲?guó)家雖為一抽象的存在，但國(guó)家具有人格的獨(dú)立性和唯一性，從這一點(diǎn)上講國(guó)家也屬于法人，而且是最大的、最重要的法人，它當(dāng)然可以成為權(quán)利的主體。而集體雖然從語(yǔ)義上解釋也是一個(gè)集合概念，是集體成員全部之集合，但現(xiàn)實(shí)中集體作為權(quán)利主體出現(xiàn)時(shí)都已經(jīng)擺脫了這種集合性，取得了獨(dú)立成員的獨(dú)立人格。如《物權(quán)法》規(guī)定集體土地所有權(quán)時(shí)，這里的集體就不是一個(gè)抽象的集合概念，而是指具體的村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。①參見(jiàn)《物權(quán)法》第60條。然而全民卻始終是一個(gè)抽象的集合概念，它本身無(wú)法成為一個(gè)獨(dú)立于其成員的人格實(shí)體，因此全民無(wú)論在何種意義上都不可能成為法律權(quán)利的主體。因此從理論上講，《憲法》第9條的“國(guó)家所有，即全民所有”也不可能是一種所有權(quán)，而只能是全民所有制。

（二）“非全民所有型”的“國(guó)家所有”——《憲法》第10條的“國(guó)家所有”

前三部憲法并無(wú)“城市土地屬于國(guó)家所有”的內(nèi)容，現(xiàn)行憲法第10條是1982年《憲法》新增加的內(nèi)容。因此，對(duì)第10條中的“國(guó)家所有”性質(zhì)的解釋不能像對(duì)第9條中“國(guó)家所有”的解釋那樣，直接尋求于憲法文本的變遷和憲法的規(guī)范脈絡(luò)。換言之，對(duì)《憲法》第10條新增的這一“國(guó)家所有”，任何直接將其等同于第9條“國(guó)家所有”，并將其納入第9條的解釋框架下的結(jié)論都不具有說(shuō)服力。由于之前的憲法文本中缺少規(guī)范依據(jù)，因此對(duì)其解釋只能向1982年《憲法》制定的制憲史和制憲材料尋找線索和答案。

從當(dāng)時(shí)直接參與此次憲法修改的許崇德教授和肖蔚云教授的關(guān)于修憲的記述中，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)憲法修改委員會(huì)對(duì)于第10條“城市土地屬于國(guó)家所有”的性質(zhì)的表述本身就不統(tǒng)一。例如肖蔚云教授在《關(guān)于憲法修改草案的輔導(dǎo)報(bào)告》中稱“第十條專門講了土地所有制”，“這是第一次規(guī)定土地存在國(guó)家所有和集體所有兩種所有制形式”；②參見(jiàn)肖蔚云：《論憲法》，北京大學(xué)出版社2004年版，第100頁(yè)。而在《論新憲法的發(fā)展》中他又提到，“1975年、1978年憲法除了規(guī)定荒地屬于全民所有以外，對(duì)其他土地所有權(quán)并無(wú)明確規(guī)定，因此新憲法專門對(duì)土地所有權(quán)的問(wèn)題做了規(guī)定”。③參見(jiàn)肖蔚云：《論憲法》，北京大學(xué)出版社2004年版，第337頁(yè)。根據(jù)許崇德教授關(guān)于《1981年的憲法修改工作紀(jì)事》記錄，胡繩采用的是“土地所有權(quán)”的表述；④許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史（下卷）》，福建人民出版社2005年版，第379頁(yè)。而在“憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議”提交討論的《憲法修改草案（討論稿）》關(guān)于總綱部分的說(shuō)明中，又采用了“明確規(guī)定我國(guó)土地所有制的第10條是新增加的”這樣的表述。⑤許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史（下卷）》，福建人民出版社2005年版，第388頁(yè)。直到后來(lái)第三次全體會(huì)議上，對(duì)于這一問(wèn)題的表述仍然是混亂的。⑥相關(guān)討論參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史（下卷）》，福建人民出版社2005年版，第425-426頁(yè)。當(dāng)時(shí)對(duì)于第10條規(guī)定的到底是土地所有制還是土地所有權(quán)并沒(méi)有引起修憲委員們的重視，這是因?yàn)榇蠹覍⒂懻摰闹攸c(diǎn)都放在了要不要對(duì)土地實(shí)施國(guó)有，以及如果要實(shí)施土地國(guó)有，是否也要將農(nóng)村的土地國(guó)有化的問(wèn)題之上，而對(duì)于土地“國(guó)家所有”到底是所有制還是所有權(quán)并未給予專門的關(guān)注。因此，上述無(wú)論是“土地所有制”還是“土地所有權(quán)”的表述都不足為憑，我們必須尋找其它能夠揭示第10條“國(guó)家所有”性質(zhì)的方法。

在筆者看來(lái)，要想分辨“城市土地屬于國(guó)家所有”是所有制還是所有權(quán)，最關(guān)鍵的就是要探究當(dāng)時(shí)憲法增加此一條款的背景和目的。只有知道當(dāng)時(shí)在土地問(wèn)題上存在什么問(wèn)題促使憲法修改者增加了這一條，以及他們?cè)黾舆@一條想要達(dá)到何種目的，《憲法》第10條的“國(guó)家所有”的性質(zhì)才能夠被揭示出來(lái)。

關(guān)于這一背景，1982年修憲委員會(huì)第三次全體會(huì)議的一段討論或許能夠給予較為直觀地呈現(xiàn)：

錢昌照說(shuō)，我國(guó)人口太多，污染很重，要建衛(wèi)星城，要開(kāi)發(fā)資源，要建港口，現(xiàn)在規(guī)定了土地是集體所有，將來(lái)就會(huì)扯皮，建議寫(xiě)明：屆時(shí)國(guó)有。

胡子?jì)胝f(shuō)，應(yīng)該規(guī)定全部土地歸國(guó)家所有，人民公社有使用權(quán)。國(guó)家挖礦藏，都在草地下面，勝利油田、遷安鐵礦，挖一棵樹(shù)就要給農(nóng)民1000元。那不行。社會(huì)主義國(guó)家土地應(yīng)該國(guó)有，使用權(quán)可以固定，以利于鄉(xiāng)村建設(shè)。

彭真說(shuō)，土地問(wèn)題起草過(guò)程中，反復(fù)了很多次。當(dāng)初蘇聯(lián)，列寧主張土地全歸國(guó)有，斯大林沒(méi)有接受。我國(guó)土改時(shí)，給農(nóng)民發(fā)了土地證。后來(lái)合作社，還實(shí)行土地分紅。到人民公社化，算是解決了。土地所有制牽涉心理狀態(tài)，其實(shí)都是農(nóng)民使用。你要用地，他一畝要你30萬(wàn)元（榮仁毅插話：要100多萬(wàn)！）。我贊成國(guó)有，但應(yīng)該采取漸進(jìn)的方式?，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院搞了個(gè)《土地征用條例》，總之無(wú)論國(guó)家所有，還是集體所有，你用地，他都要向你要錢。現(xiàn)在把城市定了，規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，郊區(qū)的土地按照法律規(guī)定。①許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史（下卷）》，福建人民出版社2005年版，第425-426頁(yè)。

從上述只言片語(yǔ)中，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)這一條的背景是：城市發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)急需用地，由于未規(guī)定土地屬于國(guó)家所有，一旦國(guó)家要用地，個(gè)人就漫天要價(jià)。只有將土地收歸國(guó)有，確立土地屬于國(guó)家所有才能避免這一狀況。但考慮到農(nóng)民在革命中的貢獻(xiàn)以及農(nóng)村土地即便收歸國(guó)有也將繼續(xù)由農(nóng)民使用的實(shí)際情況，為避免給農(nóng)村造成太大的動(dòng)蕩，暫時(shí)僅將矛盾突出的城市土地規(guī)定為國(guó)家所有。憲法修改委員會(huì)希望借這一條款，使國(guó)家擺脫用地時(shí)個(gè)人向國(guó)家漫天要價(jià)的情況，減少城市發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的用地成本。

從設(shè)置“城市土地屬于國(guó)家所有”的背景和目的來(lái)看，其與《憲法》第9條存在明顯的差別。第9條規(guī)定自然資源屬于國(guó)家所有，并不存在個(gè)人向國(guó)家漫天要價(jià)的背景，其目的也只是為了自然資源歸屬全民所有，以落實(shí)基本經(jīng)濟(jì)制度上的全民所有制。憲法確立自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有，只是實(shí)現(xiàn)資源全民所有的第一步，國(guó)家還會(huì)通過(guò)部門法的立法設(shè)置具體的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的全民所有。而全民所有在實(shí)現(xiàn)方式上是多樣的，它既可以是民法上的所有權(quán)，也可以是公法上的管理權(quán)，抑或是交由國(guó)有企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)或出租給私人經(jīng)營(yíng)的。②參見(jiàn)蔡定劍：《憲法精義》，法律出版社2004年版，第163頁(yè)。但第10條的“城市土地屬于國(guó)家所有”顯然不是這樣一種制度，它的目的就是要明確國(guó)家是城市土地的所有權(quán)人，避免此前私人在國(guó)家用地時(shí)漫天要價(jià)現(xiàn)象。因?yàn)橐坏┐_定國(guó)家作為城市土地的所有權(quán)人，國(guó)家以外的人和主體對(duì)城市土地享有的權(quán)利便只是一種他物權(quán)，必須受到所有權(quán)的制約。因此第10條的“城市土地國(guó)家所有”中的“國(guó)家所有”就是所有權(quán)，是憲法確定國(guó)家作為所有權(quán)人對(duì)城市土地的占有、使用、收益和處分的排他性支配權(quán)，而非第9條中屬于“全民所有型”的“國(guó)家所有”。這也就能夠解釋為什么第10條在規(guī)定“城市土地屬于國(guó)家所有”之后，并未緊接著跟上“即全民所有”的表述。

在明確第10條中的“國(guó)家所有”的所有權(quán)屬性之后，我們有必要進(jìn)一步回答這種所有權(quán)是否構(gòu)成一項(xiàng)憲法意義上的基本權(quán)利。在筆者看來(lái)，此處作為所有權(quán)類型的“國(guó)家所有”并非一項(xiàng)基本權(quán)利，而是憲法上的非基本權(quán)利。這一結(jié)論既可以從第10條“國(guó)家所有”在《憲法》文本中的位置中得到體現(xiàn)，也是根據(jù)基本權(quán)利根本屬性和功能進(jìn)行推論的必然結(jié)果。

從結(jié)構(gòu)上看，第10條位于憲法第一章“總綱”部分而非第二章“公民的基本權(quán)利義務(wù)”一章中，因此不能直接斷定其為基本權(quán)利。雖然“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章以外的憲法權(quán)利并非絕對(duì)不可能成為基本權(quán)利，但對(duì)于這部分權(quán)利只有完成基本權(quán)利資格的論證之后才能確認(rèn)其基本權(quán)利屬性。至于基本權(quán)利的資格論證標(biāo)準(zhǔn)，程雪陽(yáng)認(rèn)為應(yīng)該圍繞該項(xiàng)權(quán)利對(duì)于“公民有尊嚴(yán)地生活以及自由和自主發(fā)展是否直接的、重大的、不可取代影響”這一標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)，因?yàn)檫@一標(biāo)準(zhǔn)是保持人的尊嚴(yán)與基本價(jià)值的前提，是憲法序言所確認(rèn)的馬克思主義的最高追求。③程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。這一標(biāo)準(zhǔn)屬于對(duì)第二章以外的權(quán)利進(jìn)行基本權(quán)利資格論證的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，對(duì)第二章以外的憲法上的權(quán)利進(jìn)行基本權(quán)利資格論證還存在著形式標(biāo)準(zhǔn)。所謂形式標(biāo)準(zhǔn)是指根據(jù)基本權(quán)利的要素進(jìn)行論證的標(biāo)準(zhǔn)，即審查位于憲法“基本權(quán)利章節(jié)”以外的憲法上的權(quán)利是否符合了基本權(quán)利的所有要素，如果有一項(xiàng)不符合，即可宣稱此項(xiàng)權(quán)利因不符合基本權(quán)利的形式標(biāo)準(zhǔn)而不能認(rèn)定為基本權(quán)利。根據(jù)學(xué)界主流觀點(diǎn)對(duì)基本權(quán)利的定義，“所謂基本權(quán)利就是那些對(duì)于個(gè)人和公民而言不可缺少的、不可取代的、不可轉(zhuǎn)讓的、穩(wěn)定的、具有母體性的平等的共同權(quán)利”。①徐顯明：《“基本權(quán)利”析》，載《中國(guó)法學(xué)》1991年第6期。很顯然根據(jù)這一定義，基本權(quán)利的主體被限定為個(gè)人和公民，這也與基本權(quán)利作為個(gè)體對(duì)抗國(guó)家公權(quán)力侵害的防御權(quán)的功能定位相吻合。因此如果認(rèn)為《憲法》第10條的城市土地國(guó)家所有權(quán)是基本權(quán)利的話，那么就會(huì)出現(xiàn)在權(quán)利構(gòu)造上的國(guó)家作為基本權(quán)利的主體和功能上的國(guó)家對(duì)抗國(guó)家的邏輯悖論。

有學(xué)者考證，在德國(guó)隨著“國(guó)家社會(huì)化”和“民營(yíng)化”趨勢(shì)的發(fā)展，“國(guó)家侵犯國(guó)家”（前一個(gè)“國(guó)家”指作為公權(quán)力所有者的國(guó)家，后一個(gè)“國(guó)家”指代表國(guó)家在“社會(huì)化”、“民營(yíng)化”中出現(xiàn)的法人——筆者注）的情況也并非不可能，因此認(rèn)為僅從主體資格上否定國(guó)家可能享有基本權(quán)利的論證沒(méi)有說(shuō)服力。②參見(jiàn)李忠夏：《憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)》，載《清華法學(xué)》2015年第5期。筆者認(rèn)為即便在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家越來(lái)越多地以公法人的面目出現(xiàn)，從而使得公法人有了被國(guó)家侵犯的可能性，在形式上滿足了基本權(quán)利主體資格的地位，但仍然不能藉此認(rèn)為國(guó)家便有可能成為基本權(quán)利的主體。理由有三：其一，要對(duì)國(guó)家的多重身份進(jìn)行清晰地界分是不可能的，因此如何能夠區(qū)分出作為侵害主體的國(guó)家與作為被侵害對(duì)象的國(guó)家本身就是不可能的；其二，國(guó)家在“國(guó)家社會(huì)化”或“民營(yíng)化”的背景中通過(guò)設(shè)立公司參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，此時(shí)作為主體出現(xiàn)的是國(guó)家設(shè)立的法人，它并非國(guó)家自身。即便在某種意義上承認(rèn)此類法人的基本權(quán)利主體資格，也不等于國(guó)家就獲得了基本權(quán)利的主體資格；其三，也是最重要的，基本權(quán)利的功能在于為私人自治和國(guó)家干預(yù)之間劃定一條界線，其價(jià)值在于維護(hù)私人在自治空間內(nèi)的自主權(quán)，而國(guó)家并無(wú)此等私人自治的空間。因此從形式論證標(biāo)準(zhǔn)上講，國(guó)家也不可能獲得基本權(quán)利的主體資格。

實(shí)際上，李忠夏已經(jīng)提出通過(guò)將憲法上的“國(guó)家所有”納入到第12條“公共財(cái)產(chǎn)條款”而非第13條的“私人財(cái)產(chǎn)條款”下進(jìn)行解釋來(lái)否定“憲法國(guó)家所有權(quán)”的論證方法。③參見(jiàn)李忠夏：《憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)》，載《清華法學(xué)》2015年第5期。只不過(guò)由于他未能區(qū)分第9條和第10條的兩種“國(guó)家所有”，將本不屬于公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的第9條中的“國(guó)家所有”也納入到“公共財(cái)產(chǎn)條款”的解釋框架之中。從性質(zhì)上講，第10條第1款中國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)就屬于社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)，而非第12條下作為基本權(quán)利的私人財(cái)產(chǎn)。在財(cái)產(chǎn)權(quán)中，只有私人財(cái)產(chǎn)權(quán)才具有基本權(quán)利的屬性，公共財(cái)產(chǎn)權(quán)并不具備基本權(quán)利的功能，因此也不屬于基本權(quán)利。公共財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)的區(qū)別在于公共財(cái)產(chǎn)存在的所有目的都在于實(shí)現(xiàn)其所承載的公共利益，而私人財(cái)產(chǎn)雖也被課以了社會(huì)義務(wù)，可以為了公共利益對(duì)其進(jìn)行限制，但私人財(cái)產(chǎn)性質(zhì)上仍然是為了私人利益而存在的。上述區(qū)別直接導(dǎo)致了公共財(cái)產(chǎn)權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)在面對(duì)國(guó)家權(quán)力時(shí)截然相反的態(tài)度。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)要求自主地安排，以體現(xiàn)主體的意志自由，因此對(duì)國(guó)家權(quán)力的介入持天然的排斥態(tài)度。而公共財(cái)產(chǎn)權(quán)因?yàn)槌休d了公共利益，因此需要國(guó)家權(quán)力的積極介入，對(duì)其行使進(jìn)行監(jiān)督，防止公共財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行偏離公共利益的軌道。為更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，公共財(cái)產(chǎn)權(quán)非但不排除國(guó)家權(quán)力的介入，而且對(duì)國(guó)家權(quán)力的介入抱持開(kāi)放的姿態(tài)?，F(xiàn)行憲法第10條中國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)在性質(zhì)上屬于公共財(cái)產(chǎn)是確定無(wú)疑的，為了保證國(guó)家所有權(quán)行使中不至于偏離公共利益的軌道，國(guó)家權(quán)力對(duì)其介入和干預(yù)都是必需的。因此從基本權(quán)利排斥國(guó)家權(quán)力介入權(quán)利行使的天性就能夠?qū)ⅰ稇椃ā返?0條國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)排除在基本權(quán)利之外，而根本無(wú)需舍近求遠(yuǎn)，從政治系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的關(guān)系尋求論證。

（三）小結(jié)

通過(guò)對(duì)四部憲法中自然資源“國(guó)家所有”條款文本變遷所進(jìn)行的縱向考察和對(duì)“全民所有”在同一部憲法文本中含義的橫向分析，以及對(duì)城市土地“國(guó)家所有”條款制憲背景和目的的考察，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行憲法之中存在兩種不同性質(zhì)的“國(guó)家所有”。第一種是《憲法》第9條規(guī)定的自然資源的“國(guó)家所有”，它是“全民所有型”的“國(guó)家所有”，是社會(huì)主義全民所有制這一基本經(jīng)濟(jì)制度的組成部分而非一項(xiàng)實(shí)證法上的權(quán)利或權(quán)力，是尚需要通過(guò)部門法立法進(jìn)行立法形塑的制度框架 。另一種是《憲法》第10條中“城市土地屬于國(guó)家所有”的“國(guó)家所有”，它是“非全民所有型”的“國(guó)家所有”，在性質(zhì)上屬于一種所有權(quán)，是憲法賦予國(guó)家對(duì)城市土地享有占有、使用、收益和處分的排他性支配權(quán)，但其并非一項(xiàng)基本權(quán)利。

既有的研究因未能關(guān)注到兩種“國(guó)家所有”的制憲和修憲背景、與“全民所有”之間的規(guī)范表述以及與其它條款在規(guī)范脈絡(luò)中的相互關(guān)系，將兩種不同性質(zhì)的“國(guó)家所有”一體對(duì)待。致使其研究結(jié)果要么顧此失彼，使得對(duì)一種“國(guó)家所有”有效的解釋難以對(duì)另一種“國(guó)家所有”進(jìn)行合理地解釋；①如徐祥民的“國(guó)家所有制”說(shuō)，鞏固的“憲法公權(quán)說(shuō)”，王旭的“規(guī)制工具說(shuō)”，李忠夏的“公共財(cái)產(chǎn)制說(shuō)”均屬于此種情形。他們的解釋都只能算是對(duì)第9條中的“國(guó)家所有”進(jìn)行的解釋，盡管筆者并不贊同這些解釋。要么是研究者為了保持解釋上的融貫性，強(qiáng)行將兩種不同的解釋結(jié)果進(jìn)行融合，使其喪失對(duì)任何一種“國(guó)家所有”進(jìn)行解釋的價(jià)值。②程雪陽(yáng)的“所有制和所有權(quán)雙重屬性說(shuō)”即屬此種情況。參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。

四、屬于“全民所有型”的“國(guó)家所有”的性質(zhì)及其部門法實(shí)現(xiàn)

在現(xiàn)行憲法文本中兩種不同性質(zhì)的“國(guó)家所有”中，第10條“城市的土地屬于國(guó)家所有”中的“國(guó)家所有”屬于物權(quán)意義上的所有權(quán)，只需要物權(quán)法和特別法在立法中就其行使和保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行具體的完善即可，而無(wú)需再以立法形成的方式將其轉(zhuǎn)化為實(shí)證法上的權(quán)利。第9條中自然資源“都屬于國(guó)家所有，即全民所有”雖然能夠斷定其屬于全民所有制的組成部分，但具體應(yīng)該以何種方式實(shí)現(xiàn)“國(guó)家所有即全民所有”尚需要借助于該條賦予立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)，通過(guò)不同部門法的立法設(shè)計(jì)出不同的制度將“國(guó)家所有即全民所有”轉(zhuǎn)化為可以操作的法律制度。

全民所有制作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，并不具有法學(xué)上的規(guī)范內(nèi)涵，如何用法學(xué)的概念對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)化使其獲得規(guī)范內(nèi)涵，對(duì)于從法學(xué)上理解第9條中“全民所有型”的“國(guó)家所有”至關(guān)重要?！八^全民所有制，是指社會(huì)主義國(guó)家代表全體人民占有生產(chǎn)資料的一種形式。勞動(dòng)者和生產(chǎn)資料的結(jié)合是在全民的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的。人們之間的關(guān)系是平等的、互助合作的關(guān)系，而且實(shí)行按勞分配原則”。③蔡定劍：《憲法精義》，法律出版社2004年版，第163頁(yè)。很顯然，第9條的規(guī)定只是實(shí)現(xiàn)了將全民所有的自然資源交由國(guó)家占有的目的，尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)全民所有制要求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料與勞動(dòng)者在全民范圍內(nèi)結(jié)合以及人與人平等互助、按勞分配的制度目標(biāo)。因此，將全民所有制這一經(jīng)濟(jì)學(xué)概念進(jìn)行法學(xué)表達(dá)便是：全民所有制是憲法的一種價(jià)值選擇和政治決斷，它為立法實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值選擇和政治決斷提供了制度框架和立法依據(jù)，但其自身尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一目的。是故筆者贊成資源“國(guó)家所有”的種類、范圍、行使機(jī)制和收益分配機(jī)制都有待立法形成，是類似于德國(guó)基本法上的制度性保障的觀點(diǎn)。④參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。從這個(gè)意義上講，《憲法》第9條在規(guī)范性質(zhì)上便成為了一個(gè)授權(quán)條款（或曰課加義務(wù)條款），不過(guò)它既非單純地授予國(guó)家取得資源國(guó)家民法所有權(quán)的條款，⑤參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《中國(guó)憲法上國(guó)家所有的規(guī)范含義》，載《法學(xué)研究》2015年第4期。也非授予國(guó)家對(duì)抗個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的“反防御之權(quán)”的條款，①鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》，載《法學(xué)研究》2013年第4期。而是授予立法者通過(guò)部門法立法實(shí)現(xiàn)憲法自然資源國(guó)家所有的價(jià)值選擇和政治決斷，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家所有即全民所有”價(jià)值目標(biāo)的授權(quán)條款。

在現(xiàn)代法治國(guó)家的法律體系之中，憲法居于一國(guó)法制體系的頂端，具有統(tǒng)攝公法和私法的最高地位，②參見(jiàn)童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，序言第18頁(yè)。但包括民法在內(nèi)的部門法并非憲法的實(shí)施細(xì)則，③參見(jiàn)趙萬(wàn)一：《從民法與憲法關(guān)系的視角談我國(guó)民法典制定的基本理念和制度框架》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第1期。部門法立法無(wú)需對(duì)憲法的規(guī)定亦步亦趨。但進(jìn)入立憲主義時(shí)代后，憲法對(duì)部門法的立法會(huì)不可避免地產(chǎn)生影響，這種影響主要體現(xiàn)在部門法通過(guò)立法進(jìn)行制度設(shè)計(jì)將憲法的價(jià)值選擇注入部門法的具體制度之中。因而憲法對(duì)部門法的影響并不是一種操作性的規(guī)范層面的影響，而是對(duì)其價(jià)值選擇、判斷和論證的影響。④原文作者所論述的僅為憲法對(duì)民法的影響，筆者認(rèn)為這一關(guān)系同樣適用于憲法對(duì)其他部門法立法的影響。參見(jiàn)薛軍：《“民法—憲法”關(guān)系的演變與民法的轉(zhuǎn)型——以歐洲近代民法的發(fā)展軌跡為中心》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期。因此部門法立法在進(jìn)行實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值選擇的制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該享有較大的形成自由，無(wú)需與憲法規(guī)定一一對(duì)應(yīng)，更無(wú)需將憲法中的條文直接搬到部門法之中。這不僅沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，而且還會(huì)引發(fā)憲法和法律之間界限的混亂以及憲法解釋和法律解釋之間的矛盾。⑤韓大元：《由〈物權(quán)法（草案）〉的爭(zhēng)論想到的若干憲法問(wèn)題》，載《法學(xué)》2006年第3期。也因此，部門法立法并無(wú)必要注明“根據(jù)憲法制定本法”，因?yàn)椤稇椃ā返?條所確立的是“不抵觸原則”而非“為依據(jù)”原則。⑥參見(jiàn)蔣德海：《從憲法“不抵觸”原則透視憲法與其他法的關(guān)系》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。而且在筆者看來(lái)，《憲法》第5條課予立法者的只是“不抵觸”的消極義務(wù)，而非“為根據(jù)”的積極義務(wù)。在《憲法》第9條“國(guó)家所有”的立法形成中，上述原則也應(yīng)該得到貫徹。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)有關(guān)于憲法“國(guó)家所有”性質(zhì)的諸多觀點(diǎn)中，無(wú)論是傳統(tǒng)的民法所有權(quán)說(shuō)，還是新近的國(guó)家所有制說(shuō)、憲法公權(quán)說(shuō)、結(jié)構(gòu)層次說(shuō)、雙階構(gòu)造說(shuō)、公權(quán)私權(quán)混合說(shuō)、公共財(cái)產(chǎn)制說(shuō)、規(guī)制工具說(shuō)、所有制與所有權(quán)雙重屬性說(shuō)都未能完整、充分地揭示中國(guó)憲法文本中“國(guó)家所有”的真實(shí)意蘊(yùn)。這既與論者脫離中國(guó)憲法語(yǔ)境直接利用德國(guó)基本權(quán)利理論對(duì)中國(guó)憲法中“國(guó)家所有”進(jìn)行詮釋的進(jìn)路有關(guān)，也與論者用部門法中旨在實(shí)現(xiàn)憲法“國(guó)家所有”的相關(guān)制度解釋?xiě)椃ㄖ械摹皣?guó)家所有”這一錯(cuò)誤解釋方法有關(guān)，但最為重要的是由于論者未能區(qū)分現(xiàn)行憲法文本中的兩種不同性質(zhì)的“國(guó)家所有”，將其一體對(duì)待所致。

現(xiàn)行憲法中存在兩種不同性質(zhì)的“國(guó)家所有”：一種是《憲法》第9條規(guī)定的自然資源國(guó)家所有中的“全民所有型”的“國(guó)家所有”，它在性質(zhì)上屬于全民所有制的組成部分；另一種是《憲法》第10條規(guī)定的“城市的土地屬于國(guó)家所有”的“非全民所有型”的“國(guó)家所有”，它在性質(zhì)上是憲法賦予國(guó)家對(duì)城市土地所享有的占有、使用、收益、處分的排他性的支配權(quán)，是一種非屬于基本權(quán)利的民法所有權(quán)。將第9條經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上“全民所有”型的“國(guó)家所有”進(jìn)行法學(xué)上的規(guī)范表達(dá)即，“全民所有型”的“國(guó)家所有”是憲法的一種價(jià)值選擇和政治決斷，是需要立法形成的制度框架，它為部門法實(shí)現(xiàn)“全民所有”的價(jià)值目標(biāo)提供了立法依據(jù)。從憲法和部門法關(guān)系的角度出發(fā)，各部門法應(yīng)該根據(jù)自身的功能、調(diào)整范圍、方法，運(yùn)用自身的概念和立法技術(shù)自主地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)憲法的這一價(jià)值選擇。但各部門法在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該彼此協(xié)調(diào)，避免沖突，合力推動(dòng)“全民所有型”的“國(guó)家所有”價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：程雪陽(yáng)）

Piercing the Veil of State-ownership in Constitution：Two Different Types of State-ownership in the Constitutional Text

Qu Ling-min

Previous research fails to reveal the true meaning of state-ownership in the Constitution，due to its failure in distinguishing two types of state-ownership in the constitutional text. The state-ownership stipulated in article 9 and 10 of the Constitution of the People’s Republic of China represents two different types of stateownership. The former belongs to the ownership by the whole people，reflecting the value selection and political decision made by the Constitution. It’s institutional framework needs further legislation. The later，on the contrary，is not the ownership of the whole people，but a proprietary right of non-fundamental sense in civil law. The sector laws ought to set up specific rules to realize the state-ownership which belongs to the whole people according to their own characteristics，in a way of coordination and harmony.

State-ownership；Ownership by the Whole People；Qwnership in Civil Law；Institutional Framework

D911

A

2095-7076(2016)04-0053-15

*山東大學(xué)法學(xué)院博士研究生。