文/周尚君

如何有序推進(jìn)地方法治競爭

文/周尚君

導(dǎo) 讀

“郡縣治，天下無不治”。地方是國家治理的實(shí)施主體，也是全面依法治國的重要動力。自黨的十八屆三中全會以來，在全面深化改革的背景下，地方的立法權(quán)不斷擴(kuò)大。要有序推進(jìn)地方法治競爭，必須以法治思維和法治方式推動地方依法改革，確保降低改革成本，克減改革過程中的反復(fù)恣意，是有效預(yù)防和控制改革風(fēng)險的治本之道，有利于最終實(shí)現(xiàn)中央提出的全面依法治國戰(zhàn)略構(gòu)想。

黨的十八屆三中全會明確要求“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。十八屆四中全會指出，“堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”、“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，分別賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會、市人民政府以地方性法規(guī)制定權(quán)和地方政府規(guī)章制定權(quán)，使地方立法權(quán)主體從49個擴(kuò)容為282個。這是我國立法改革邁出的一大步，必將對全面推進(jìn)依法治國產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響，同時也是推動地方發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級的重要契機(jī)。

“郡縣治，天下無不治”。國家是由地方構(gòu)成的，地方特性的集合決定了國家特性。地方立法權(quán)擴(kuò)容，不僅涉及到中央與地方以及不同層級地方間的縱向關(guān)系，也囊括了地方體制和同級地方間的橫向關(guān)系，是連接中央與地方、地方與地方的重要橋梁。央地關(guān)系法治化不是一個理論框架或一種分析工具，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中實(shí)際產(chǎn)生核心競爭力的基本制度預(yù)設(shè)，是推動國家各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展的基本保證。而對于地方而言，在新一輪全面深化改革的浪潮中，“放權(quán)紅利”將逐步升級為“制度紅利”，高成本的地方制度體系不利于地方在新一輪經(jīng)濟(jì)競爭格局中勝出。隨著地方競爭目標(biāo)函數(shù)的調(diào)適與明晰，長期穩(wěn)定的、安全的、可預(yù)期的制度環(huán)境將成為地方或區(qū)域的根本競爭力。因此，被動或者主動的制度調(diào)適是地方改革的必然選擇。

地方立法權(quán)擴(kuò)容是促使地方遵守憲法和法律，以法治思維和法治方式推動地方依法改革，降低改革成本，克減改革過程中的反復(fù)恣意，有效預(yù)防和控制改革風(fēng)險的治本之道。賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)的地方性法規(guī)制定權(quán)以及具體行政管理事項(xiàng)的地方政府規(guī)章制定權(quán)，實(shí)際上將會引導(dǎo)和推動地方從初級GDP競爭、原材料和低生產(chǎn)率、低人力成本競爭邁向以制度環(huán)境優(yōu)化為基礎(chǔ)的地方法治競爭。要有序推進(jìn)地方法治競爭，必須確?！暗胤街髁x”不蛻變?yōu)榈胤奖Ｗo(hù)主義、“競爭主義”不演變?yōu)榈胤綈盒愿偁帯ⅰ霸囼?yàn)主義”不演化為機(jī)會主義。

一是要始終堅(jiān)守國家法制統(tǒng)一基本“紅線”?；谛袨椤巴獠啃浴眴栴}，競爭參與者除了做有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵，同樣也存在做不利于競爭對手的激勵，經(jīng)濟(jì)的惡性競爭背后暗含的是政治競爭的邏輯。統(tǒng)一有效的合作秩序沒有建立起來的情況下，其他領(lǐng)域中的競爭激勵可能會刺激經(jīng)濟(jì)競爭走向惡化。而國家法制統(tǒng)一就是地方法治競爭的基本條件和秩序框架，沒有這個條件，法治競爭也會走向惡化。但同時需要指出的是，長期以來，在單一制國家結(jié)構(gòu)形式及其衍生出的對中央立法過度強(qiáng)調(diào)的思想慣性下，人們傾向于將單一制和地方分權(quán)、法制統(tǒng)一和地方法治競爭對立起來看待。但實(shí)際上，任何一個國家的法律秩序都不可能是絕對意義上的集權(quán)或分權(quán)，而只能是兩者的折中或綜合。單一制絕對不是限制向地方分權(quán)的有效理由，其與聯(lián)邦制的核心區(qū)別也并不在于集權(quán)或分權(quán)的程度，單一制國家可能以分權(quán)為特征，聯(lián)邦制國家也可能以集權(quán)為特征。有的單一制國家（比如英國）的分權(quán)程度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了有的聯(lián)邦制國家（比如印度）。因此，單一制體制下堅(jiān)守國家法制統(tǒng)一，并不能成為反對中央地方事權(quán)、財(cái)權(quán)以及責(zé)任區(qū)分的理由，而應(yīng)當(dāng)成為基礎(chǔ)條件。

二是要加快推進(jìn)中央地方治理權(quán)責(zé)一致。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，“分稅制”改革以來，中央和地方財(cái)權(quán)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，1994年實(shí)施“分稅制”改革當(dāng)年，中央財(cái)政比上一年度增長了200%，占全國財(cái)政總收入的比例也由上一年的22%上升到56%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2013年中央和地方公共財(cái)政主要支出中，中央財(cái)政支出主要集中于外交（354.37億）、國防（7177.37億）兩項(xiàng)，分別在該類支出中占比99.61%和96.85%，地方財(cái)政支出在其他事項(xiàng)中占比普遍超過50%，而公共安全支出（6489.75億）占比達(dá)到83.34%，一般公共服務(wù)（12753.67億）占比甚至達(dá)到92.72%。但是，在中央財(cái)權(quán)增長的同時，中央和地方事權(quán)關(guān)系并沒有形成有效的制度性框架。而客觀上地方對于地方事務(wù)治理更具有敏感性和高效率。根據(jù)布雷頓提出的“響應(yīng)原則”、地方基于對這種地方性知識的掌握優(yōu)勢，更應(yīng)在相關(guān)事項(xiàng)上享有治權(quán)?！暗胤搅⒎ǖ谋举|(zhì)屬性在于地方的自治性，地方立法權(quán)源于并服務(wù)于地方自治權(quán)?！敝挥谐姓J(rèn)和尊重地方在這些領(lǐng)域中所具有的信息優(yōu)勢及其自治的客觀性，才能構(gòu)建出現(xiàn)實(shí)有效并富有效率的制度，也才能使法律作為“活法”發(fā)揮其應(yīng)有的社會控制功效。因此，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)，是中央和地方事權(quán)劃分的基本趨勢，也是充實(shí)地方事權(quán)責(zé)任的必然要求。

三是推進(jìn)中央地方“條塊”制約規(guī)范有力。在中國政治權(quán)力體系中，“條塊”制約指的是中央權(quán)力對地方權(quán)力的制約（“條條”制約）和地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中的相互制約（“塊塊”制約）。中央權(quán)力對地方權(quán)力的制約主要通過人事任免和財(cái)政激勵來實(shí)現(xiàn)，既有治理一體化的優(yōu)勢，同時也有治理信息不暢和地方導(dǎo)向異化的顯著缺陷。而彌補(bǔ)當(dāng)前中央權(quán)力制約不足的根本途徑是推行法治，作為中央事權(quán)的司法權(quán)正可謂中央制約地方權(quán)力的“利器”。因此，司法中央“集權(quán)”有利于加強(qiáng)中央權(quán)力對地方權(quán)力的縱向法治制約。程金華指出，統(tǒng)一司法系統(tǒng)既為地方與地方間貿(mào)易掃清壁壘，又相對防止因?yàn)檫^度中央集權(quán)而損害了地方發(fā)展的動力。他從美國各州貿(mào)易公司由全能商人向?qū)I(yè)商人轉(zhuǎn)變視角提出，當(dāng)州際貿(mào)易出現(xiàn)“州民待遇”歧視，而各州所適用的規(guī)則又不一致的情況下，統(tǒng)一的司法權(quán)治理體制就會成為地方競爭中市場主體獲得憲法上的平等保護(hù)的根本保障。同時，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的是地方權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的橫向法治制約。在地方層面，地方人民代表大會和同級司法體系等橫向問責(zé)機(jī)制是用以引導(dǎo)、規(guī)范地方政府行為的關(guān)鍵性制度安排。應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)人大及其常委會職能，實(shí)化人大監(jiān)督職權(quán)。落實(shí)基層自治原則，嚴(yán)格遵循人大代表選舉法定程序和機(jī)制，確保人大代表來自于人民，以選票制約地方權(quán)力。根據(jù)憲法和人大組織法、監(jiān)督法等，充分發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。

總之，地方是國家治理的實(shí)施主體，是全面依法治國的重要動力。在全面深化改革背景下，要讓地方在推行法治、提高治理水平和公共服務(wù)質(zhì)量方面充分發(fā)揮作用，就必須尊重和有益于可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)制度正向激勵，推動地方法治競爭良性格局的逐漸形成，從“放權(quán)紅利”向“制度紅利”轉(zhuǎn)型升級，在“誘致型”（公共服務(wù)質(zhì)量的制度化提升與“用腳投票”導(dǎo)致的人口資源集聚效應(yīng)）和“倒逼型”（社會矛盾的集中突顯）社會變遷過程中逐步突顯制度優(yōu)勢和法治優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)中央提出的全面依法治國戰(zhàn)略構(gòu)想。

（作者系西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副院長）