文/萬毅

“審判監(jiān)督”之惑
——解讀院庭長審判監(jiān)督權(quán)

文/萬毅

《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》改革了審判權(quán)運行機制，其中一個重要內(nèi)容是將院庭長的審判監(jiān)督職權(quán)（責(zé)）制度化和程序化。這種制度設(shè)置是否符合法律規(guī)定與訴訟法理？是否適應(yīng)實踐的需要？在實踐中能否發(fā)揮應(yīng)有的作用？需要我們進(jìn)一步深入探討。

《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》中的院庭長的審判監(jiān)督職權(quán)

為貫徹中央關(guān)于深化司法體制改革的總體部署，2015年9月21日最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。較之其他或以前的類似規(guī)定，《意見》的一個突出特點就在于將院庭長的審判監(jiān)督職權(quán)（責(zé)）制度化和程序化。

首先，《意見》明確將“以審判權(quán)為核心，以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障”確立為人民法院審判責(zé)任制改革的基本原則，并將院庭長的審判監(jiān)督權(quán)納入了“審判權(quán)力運行機制”的范疇和框架內(nèi)予以規(guī)范，從而將院庭長審判監(jiān)督權(quán)的運行程序正式嵌入了審判權(quán)力運行機制之中，成為審判權(quán)運行的常規(guī)機制和基本流程之一。

其次，《意見》明確賦予了院庭長審判監(jiān)督職責(zé)。按照《意見》第21條的規(guī)定，院長除依照法律規(guī)定履行相關(guān)審判職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)從宏觀上指導(dǎo)法院各項審判工作，組織研究相關(guān)重大問題和制定相關(guān)管理制度，綜合負(fù)責(zé)審判管理工作，主持審判委員會討論審判工作中的重大事項，依法主持法官考評委員會對法官進(jìn)行評鑒，以及履行其他必要的審判管理和監(jiān)督職責(zé)。同時，《意見》第22條還規(guī)定，庭長除依照法律規(guī)定履行相關(guān)審判職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)從宏觀上指導(dǎo)本庭審判工作，研究制定各合議庭和審判團(tuán)隊之間、內(nèi)部成員之間的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)隨機分案后因特殊情況需要調(diào)整分案的事宜，定期對本庭審判質(zhì)量情況進(jìn)行監(jiān)督，以及履行其他必要的審判管理和監(jiān)督職責(zé)。《意見》的上述兩個條文，均明確提出院庭長除依照法律規(guī)定履行相關(guān)審判職責(zé)外，同時還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的審判監(jiān)督職責(zé)。

再次，《意見》明確規(guī)定了院庭長實施審判監(jiān)督的具體程序。對此，《意見》第24條明確規(guī)定，對于有下列情形之一的案件，院長、副院長、庭長有權(quán)要求獨任法官或者合議庭報告案件進(jìn)展和評議結(jié)果：(1)涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；(2)疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的；(3)與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；(4)有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的。院長、副院長、庭長對上述案件的審理過程或者評議結(jié)果有異議的，不得直接改變合議庭的意見，但可以決定將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會進(jìn)行討論。據(jù)此，院庭長對于特定案件有權(quán)進(jìn)行“過問”，他可以要求獨任法官或者合議庭報告案件進(jìn)展和評議結(jié)果，并有權(quán)“干預(yù)”辦案流程，也即，在與合議庭意見相左的情況下，院庭長有權(quán)決定將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會進(jìn)行討論。雖然《意見》同時規(guī)定院庭長不得直接改變合議庭的意見，但允許院庭長“過問”、“干預(yù)”在辦案件，本身就表明院庭長享有對法官在辦案件的審判監(jiān)督權(quán)。

院庭長的審判監(jiān)督職權(quán)與審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)

從《意見》的上述規(guī)定來看，院庭長的審判監(jiān)督職權(quán)（責(zé)）實際上包含兩個方面的內(nèi)容：一是院庭長對本院或本庭內(nèi)部行政事務(wù)的監(jiān)督職權(quán)（責(zé)），又可進(jìn)一步再分為：（1）對純粹的法院行政事務(wù)的監(jiān)督職權(quán)（責(zé)）；（2）對有關(guān)審判的行政事務(wù)的監(jiān)督職權(quán)（責(zé)）。前者如對法官的考核，后者如調(diào)整分案以及對辦案質(zhì)量的監(jiān)督、評查等；二是院庭長對本院或本庭內(nèi)部審判業(yè)務(wù)的監(jiān)督職權(quán)（責(zé)），如前所述，院庭長對法官承辦案件的“過問權(quán)”、“干預(yù)權(quán)”，實際上就是一種審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，即基于防錯糾錯、統(tǒng)一法律適用或防止違法審判等目的，院庭長有權(quán)對獨任法官或合議庭承辦的案件進(jìn)行審核，并在意見相左的情況下，有權(quán)將案件提交專業(yè)法官會議、審委會討論。

從司法原理上講，法院的“院長”和“庭長”一職，本為法院內(nèi)部的行政職級和職務(wù)，故而，兼任院長或庭長者，基于其行政職務(wù)而對本院或本庭其他法官享有一定的行政事務(wù)監(jiān)督職權(quán)（責(zé)），無可厚非。但問題在于，院庭長與法官（合議庭）之間是否還存在著一種審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督關(guān)系，院庭長能否對法官（合議庭）行使審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)？不無疑議?！兑庖姟分再x予院庭長審判業(yè)務(wù)監(jiān)督職責(zé)，顯然是認(rèn)為院庭長與法官之間除了行政事務(wù)上的上下級監(jiān)督關(guān)系外，兩者在審判業(yè)務(wù)上也存在著一種上下級監(jiān)督關(guān)系。但這一認(rèn)識和判斷有現(xiàn)行法或法理上的依據(jù)嗎？

我國《人民法院組織法》第16條第2款規(guī)定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督?！睋?jù)此，我國上、下級人民法院之間是審判業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系，但這并不意味著在我國法院內(nèi)部院庭長與法官之間也存在著審判業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系，法律并未也從未明確規(guī)定我國法院院庭長與法官之間是審判業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系。因而，《意見》賦予院庭長審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)（責(zé)），似乎并無組織法上的依據(jù)。

另一方面，我國現(xiàn)行訴訟法規(guī)定了審判監(jiān)督程序，其中法院院長享有提請審委會啟動審判監(jiān)督程序的權(quán)力。對此，我國《刑事訴訟法》第243條規(guī)定：“各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)在認(rèn)定事實上或者在適用法律上確有錯誤的，必須提交審判委員會處理?！睋?jù)此，對于事實認(rèn)定和法律適用確有錯誤的生效判決，法院院長享有提請審委會啟動審判監(jiān)督程序予以糾正的權(quán)力。乍一看，這似乎可作為院庭長行使審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)的來源和依據(jù)。但實際上，訴訟法上院長提請審委會啟動審判監(jiān)督程序糾正錯案的權(quán)力，明顯區(qū)別于《意見》賦予院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)：審判監(jiān)督程序是訴訟法上的一種特別程序，有其特定的目的和任務(wù)，院長有權(quán)提請審委會啟動審判監(jiān)督程序糾正錯案，并不能合理地推論出在普通程序中院庭長也有權(quán)基于防止違法審判和冤假錯案的目的而對案件實施審判監(jiān)督。

再從訴訟法原理上看，院庭長與法官之間似乎也不應(yīng)當(dāng)存在所謂的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系。這是因為，在應(yīng)然狀態(tài)下，作為自主審判、獨立行權(quán)的辦案主體，“法官是法律世界的國王，除了法律就沒有別的上司”（馬克思），故而享有“指令自由”，即法官執(zhí)行職務(wù)時，享有不受上級指令的自由。亦即，法官在履職行權(quán)時不受上級指令的拘束與限制。對此，臺灣學(xué)者林山田先生曾有精辟論述：“法官從事審判時，不但享有權(quán)力，而且負(fù)有義務(wù)，拒受指令，一切唯法是從，依法行事。在此情狀下，法官不受上級司法權(quán)之拘束或限制，才能獨立自主行使刑事審判權(quán)。”《意見》賦予院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，雖然名為“監(jiān)督權(quán)”而非“指令權(quán)”，院庭長也不直接決定案件，但從院庭長有權(quán)否決法官（合議庭）的意見并將案件移轉(zhuǎn)至專業(yè)法官會議、審判委員會討論的角度來看，所謂的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，仍然應(yīng)當(dāng)歸屬于指令權(quán)的范疇，因為，否決合議庭的意見并移轉(zhuǎn)案件至審委會，就等于是變相剝奪了法官（合議庭）的定案權(quán)。

實際上，在我國現(xiàn)行司法體制中，真正與法官存在審判業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系的是審判委員會，而不是院庭長。我國《刑事訴訟法》第180條規(guī)定：“合議庭開庭審理并且評議后，應(yīng)當(dāng)作出判決，對于疑難、復(fù)雜、重大的案件，合議庭認(rèn)為難以作出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！庇捎谛淘V法明文規(guī)定，審判委員會的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，因而，審判委員會實際上享有對合議庭發(fā)布有拘束力的指令的權(quán)力，也就是審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)。

院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)的規(guī)范

然而，客觀地評價，在我國當(dāng)前一定時期內(nèi)保留院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，又確有其現(xiàn)實合理性。這是因為，當(dāng)前在法院一線辦案的法官，整體司法能力確實良莠不齊，即使員額制實行之后，會淘汰、裁撤部分能力不足的法官，但在一定時期內(nèi)仍會有部分法官在辦理一些疑難、復(fù)雜、重大的案件時感覺力不從心、力有不逮，在這種情況下，由司法能力更強、司法經(jīng)驗更為豐富的資深法官即院庭長從案件質(zhì)量管控的角度對案件進(jìn)行“把關(guān)”，就確有必要。加上在我國當(dāng)前社會環(huán)境下，法院的司法權(quán)威和公信力還不太高，如果有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為，而作為法院領(lǐng)導(dǎo)的院庭長對此不聞不問、聽之任之，可能會進(jìn)一步加劇社會公眾對法院的不滿情緒，也不利于案件的最終處理。因此，《意見》在廢除辦案層級審批制的同時，保留了院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，這是基于我國司法現(xiàn)實而作出的一項有針對性的制度安排，有其現(xiàn)實合理性基礎(chǔ)。

但是，另一方面，不能否認(rèn)的是，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，本身帶有指令權(quán)的性質(zhì)，如前所述，否決法官（合議庭）的意見并移轉(zhuǎn)案件，意味著變相剝奪了法官（合議庭）的定案權(quán)，若在實務(wù)中操作不當(dāng)，也確有可能對辦案法官的獨立辦案權(quán)造成某種妨害，因而，必須考慮從制度上嚴(yán)格規(guī)范、在操作層面嚴(yán)格規(guī)制：

首先，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)既是職權(quán)又是職責(zé)。對于院庭長而言，審判業(yè)務(wù)監(jiān)督首先是一項職權(quán)，這意味著院庭長有權(quán)對獨任法官或合議庭的承辦案件實施監(jiān)督，而獨任法官或合議庭不得拒絕。例如，院庭長有權(quán)要求獨任法官或合議庭向其報告案件進(jìn)展和評議結(jié)果，而負(fù)責(zé)承辦該案件的獨任法官或合議庭不得拒絕；再如，院庭長有權(quán)在意見相左時將案件提交專業(yè)法官會議、審委會討論，而無需征得承辦案件的獨任法官或合議庭的同意，獨任法官或合議庭不得對此表示異議，更不得拒絕。同時，審判業(yè)務(wù)監(jiān)督對于院庭長而言，又是一項職責(zé)，若院庭長因故意或者重大過失，怠于行使審判監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的，院庭長應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對此，《意見》第27條明確規(guī)定，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的人員等因故意或者重大過失，怠于行使審判監(jiān)督權(quán)導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。

其次，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)只有針對特定案件情形才能啟動。根據(jù)《意見》的規(guī)定，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，只能針對四種案件情形而啟動：(1)涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；(2)疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的；(3)與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；(4)有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的。除非基于上述四種情形，否則，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)保持靜默。在上述四種情形之外，皆應(yīng)由法官（合議庭）獨立辦案、獨立定案，院庭長不得以審判業(yè)務(wù)監(jiān)督為名，行干涉案件之實，否則，將構(gòu)成不當(dāng)行權(quán)而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對此，《意見》第27條規(guī)定，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的人員等因故意或者重大過失，不當(dāng)行使審判監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。追究其監(jiān)督管理責(zé)任的，依照干部管理有關(guān)規(guī)定和程序辦理。

再次，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種審核權(quán)，而不是審批權(quán)。根據(jù)《意見》的規(guī)定，院庭長有權(quán)要求法官（合議庭）報告案件進(jìn)展和評議結(jié)果，即對案件處理結(jié)果進(jìn)行審核，但院庭長并不能直接決定案件，他即使不同意法官（合議庭）的意見，也無權(quán)改變法官（合議庭）的意見，更不得指令法官（合議庭）按自己的意見辦，而只能將案件提交專業(yè)法官會議、審委會討論決定。這意味著院庭長最多只能在審核后否決法官（合議庭）的意見，卻不能直接定案。這是院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)與過去的案件審批權(quán)在權(quán)限內(nèi)容上的最大區(qū)別。

傳統(tǒng)審判模式下，承辦法官（合議庭）作出判決之前，必須將裁判文書層報院庭長審批，由此造成“審理者不裁判、裁判者不審理”的程序倒掛現(xiàn)象，背離了“審理者裁判”的司法規(guī)律和法官的辦案主體地位，造成權(quán)責(zé)不明。正如我國臺灣地區(qū)資深法官呂太郎先生所指出的：“將法官之裁判書再送請具有行政官身份的庭長審查，乃對審判獨立之一大諷刺與挑戰(zhàn)?！闭驗槿绱?，《意見》才通過廢除裁判文書院庭長審核簽發(fā)制度，“叫停”了實務(wù)中實行多年的辦案層級審批制。對此，《意見》第6條明確規(guī)定，除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進(jìn)行審核簽發(fā)。因為，裁判文書院庭長審核簽發(fā)制度只是一種形式，其實質(zhì)是院庭長借由裁判文書審核簽發(fā)權(quán)變相行使了指令定案權(quán)，動搖了法官的辦案主體地位，造成審判權(quán)運行的過度行政化。而《意見》賦予院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，僅僅只是一種審核權(quán)，而非審批權(quán)，院庭長即使對法官（合議庭）的意見有異議，也不能直接決定案件，這一制度設(shè)計較之傳統(tǒng)審判模式下的案件審批制，顯然更有利于突出法官的辦案主體地位、彰顯審判的獨立性。

再次，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)只是一種程序啟動權(quán)，而非實體處分權(quán)。根據(jù)《意見》的規(guī)定，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，只是一種程序啟動權(quán)，院庭長審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)行使的后果，并非決定案件的處理結(jié)果，而是分別啟動兩項程序：一是要求（法官）合議庭報告案件進(jìn)展和評議結(jié)果；二是在與法官（合議庭）的意見相左的情況下，啟動專業(yè)法官會議、審委會討論案件。據(jù)此，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)實際上僅僅只是一種程序啟動權(quán)，而非實體處分權(quán)，最終決定案件的是審判委員會。

這里特別需要指出的是，實務(wù)中應(yīng)當(dāng)要求院庭長在對法官（合議庭）的意見有異議時，必須將案件提交專業(yè)法官會議、審委會討論，即，院庭長不同意法官（合議庭）意見時，必須強制性開啟案件移轉(zhuǎn)程序，而不能允許院庭長將法官（合議庭）的意見發(fā)回重議，原因很簡單，實務(wù)中如果允許院庭長在否決法官（合議庭）意見的同時將案件發(fā)回重議，“懂事”的法官（合議庭）就會順著院庭長的意思重新擬具處理意見，從而使院庭長的意見得以貫徹。因而，實務(wù)操作中，必須要求院庭長在不同意法官（合議庭）意見時強制性開啟案件移轉(zhuǎn)程序。

最后，院庭長審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)的行權(quán)流程和結(jié)果，應(yīng)當(dāng)全程留痕。對此，《意見》規(guī)定，院長、副院長、庭長針對上述案件監(jiān)督建議的時間、內(nèi)容、處理結(jié)果等應(yīng)當(dāng)在案卷和辦公平臺上全程留痕。實務(wù)中要落實《意見》的上述規(guī)定，還必須配套性地要求院庭長審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)行使貫徹書面化原則，即，院庭長必須以書面方式下達(dá)審判業(yè)務(wù)監(jiān)督的指令，實現(xiàn)審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)行使的書面化。院庭長的書面指令，應(yīng)當(dāng)載入法院內(nèi)卷，并作為事后評判院庭長是否不當(dāng)行使審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)以及是否承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。

說到底，院庭長的審判業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，實際上是一項具有過渡性的改革措施，是一次不徹底的改革，因為，對于法官的違法審判和冤假錯案的監(jiān)督、防范，長遠(yuǎn)來看，主要還是應(yīng)當(dāng)依賴于法院內(nèi)部的審級監(jiān)督、外部的檢察監(jiān)督以及社會監(jiān)督等其它監(jiān)督方式。改革的不徹底性和過渡性，本身也表明改革者或者說《意見》的制定者內(nèi)心的某種焦慮：既想放權(quán)實現(xiàn)法官的獨立辦案、獨自擔(dān)責(zé)，又擔(dān)心法官在一些疑難、復(fù)雜、重大案件中違法審判或出現(xiàn)冤假錯案，因而又不得不將這部分案件管起來，試圖通過這一“放”一“管”，在審判獨立和審判質(zhì)量之間尋找一種平衡。可以說，這一改革，對于改革者和被改革者來說，都是一種無奈的改革。

（作者系四川大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）