王自強　袁亞平　李英　葉新

就目前而言，政府出版物在我國的存在是個不爭的事實，但是，我國在政府出版物管理方面存在諸多問題。本文根據(jù)中國實際，探討如何借鑒國外發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，及時建立比較完善、有效、符合數(shù)字化時代的，富有中國特色的政府出版物管理制度。

熱詞：政府出版物 問題 中國特色 出版管理

政府出版物是政府信息有形化、公開化的一種產(chǎn)物，在印刷時代表現(xiàn)為印刷型出版物，在數(shù)字時代呈現(xiàn)的是包含印刷型、數(shù)字型在內(nèi)的多媒介出版物。按美、英等西方發(fā)達國家的做法，政府出版物不限于報刊形式，還包括圖書、音像制品、電子出版物、網(wǎng)絡出版物等。

作為一種信息公開媒介，政府出版物是政府信息公開、實現(xiàn)全社會政策信息資源共享的重要渠道和載體，有利于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，增加政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。從一個角度也反映我們政府的信息公開制度有了長足的進步。

就目前而言，政府出版物在我國的存在是個不爭的事實，但是，我國在政府出版物管理方面存在諸多問題，也是有目共睹，比如對政府出版物的概念和范圍不清、不細、不明，對政府出版物管理的現(xiàn)狀和存在問題認識不夠，缺乏對政府出版物發(fā)布全流程的規(guī)范管理，總之我國政府出版物管理比較粗放，甚至可以說是缺失，缺乏必要的、專門性的政府出版物管理制度。

一、我國政府出版物出版管理制度的現(xiàn)狀

從現(xiàn)狀來看，政府出版物的出版主要由部委類出版社和各級人民出版社來完成。他們都在編輯出版政府出版物，但是經(jīng)營性大于公益性。

如果說公報、法規(guī)文件單行本是政府出版物的主要出版物形式，那么從現(xiàn)狀來看，公報類出版物基本上實現(xiàn)了免費贈閱，體現(xiàn)了其應有的公益性質(zhì)。但是文件單行本（圖書形式）的出版管理則存在較大的問題，管理的難度在加大，主要是部委出版社。

按說，部委類出版社由其所在的部委主管、主辦，應該是政府出版物的出版機構，但從其出版物內(nèi)容來看，則公益性和經(jīng)營性混雜，前者遠遠比不上后者。部委類出版社的出版物主要屬于系統(tǒng)發(fā)行，一方面是服務垂直運行的本系統(tǒng)內(nèi)部各種機構，另一方面也服務于部委及下屬政府機構的管理對象。按理說，后者更應該是政府信息公開的對象，但是部委類出版社都存在著將公益性的政府出版物作為一般出版物經(jīng)營的現(xiàn)實。標準出版物、地圖出版物、文獻出版物等，都混淆了公益出版物和一般出版物、公益發(fā)行和市場發(fā)行的界限，全面走向了市場，放棄了本應為自身職責的政府出版物出版責任。

當然，責任也不全在這些部委類出版社，其主辦單位和主管機關也難辭其咎。它們應該成為本部委的政府出版物的編輯出版主體，如果通過下屬出版社印刷發(fā)行，那么應該為之買單。首先要做的事情是：分清部委類出版社的出版物哪些是政府出版物，哪些是非政府出版物？對那些兩者界限不清、性質(zhì)兼而有之的出版物，應該劃清哪一部分、哪一個時間段由部委（政府）買單，除此之外由部委出版社經(jīng)營發(fā)行。

二、我國政府出版物管理制度的問題所在

1.家底不清，認識不夠

目前，大家對公報、政刊形式的政府出版物信息提供形式已經(jīng)有了比較明確的認識。但是還有哪些屬于政府出版物呢？這種認識是有限的。

如果單純是公報政刊，比較好管理，因為它登載的內(nèi)容、效力，它的編輯出版主體，它的發(fā)行方式和范圍都非常明確。政府和公眾充分認可它的作用和功能。

另外，對政府出版物的公益性質(zhì)認識不夠。公益出版就是一種只求社會效益的出版物，但并不是不需要經(jīng)營管理，求得合理的收入來源。在實踐中，是政府一攬子全部包辦所有環(huán)節(jié)，還是全部環(huán)節(jié)外包，還是部分業(yè)務外包，如何刺激業(yè)務外包機構的積極性，如何促進政府和外包機構的有機結合，如何認識部委類出版社的事業(yè)性質(zhì)或者政府出版機構的功能等等，也都是需要考慮的問題。

從政府部門管理權限來說，政府出版物的監(jiān)管應該屬于國家新聞出版廣電總局的管轄范圍，但具體怎么管理則無章可循、無法可依。

2.上位法沒有相關規(guī)定

我國《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條規(guī)定：“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！笨梢钥闯?，信息公開是屬于新聞傳播范圍，而不是出版發(fā)行范圍，并沒有明確將“圖書、音像制品、電子出版物、網(wǎng)絡出版物”等出版物形式納入政府信息公開的方式。另外，《出版管理條例》作為出版領域的最高法，對政府出版物管理沒有明確具體的條款。

這兩個上位法的立法缺陷直接妨礙了相應的政府出版物管理辦法的制訂和實施。

3.配套法規(guī)不健全

就出版界而言，我國目前立法地位比較高的是《出版管理條例》，雖然還沒達到單獨制定出版法的程度。有基于此，針對圖書、期刊等六大類出版物推出了相應了部門規(guī)章，比如《圖書出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《報紙出版管理規(guī)定》《音像制品出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》等；針對圖書質(zhì)量、書號實名申領、出版物市場等又出臺了《圖書質(zhì)量管理規(guī)定》《圖書質(zhì)量保障體系》《書號實名申領管理辦法》（試行）、《出版物市場管理規(guī)定》等。

為了規(guī)范法規(guī)匯編類出版物的編輯出版，國務院還頒布了《法規(guī)匯編編輯出版管理規(guī)定》。但是針對政府出版物管理，我們?nèi)狈︻愃频墓芾硪?guī)定或者管理辦法，內(nèi)容具體涉及政府出版物出版監(jiān)督管理的指定部門及其職責，政府出版物的內(nèi)容范圍及其媒介表現(xiàn)形式，政府出版物編輯出版主體的權利和義務，政府出版物的出版、發(fā)行程序，違反本規(guī)定的法律責任等。

因為法規(guī)不健全、貫通，導致一方面無法可依，另一方面政出多門，最后也不利于政府信息的及時、有效到達。

4.沒有專門管理機構和人員

從國內(nèi)外實踐來看，在現(xiàn)有政府管理框架內(nèi)和出版物出版發(fā)行機制中實行自我協(xié)調(diào)，管理到位，顯然是不現(xiàn)實的。但是像美國政府印刷局那樣進行管理，恐怕也未必符合中國實際。歸口管理應該可以達成共識，但是歸口到多大范圍和何種程度呢？怎么實施為好呢？

政府出版物的管理涉及到內(nèi)容編輯、出版發(fā)行、存儲查閱等多個環(huán)節(jié)，橫跨多個部委行政系統(tǒng)，管理難度比較大。由于沒有專門的法規(guī)可循，也就導致專門管理機構和管理制度的缺失，比如這個機構設置在哪個部委的哪個部門，級別和權限多大，人員配備情況如何，有哪些管理內(nèi)容和業(yè)務流程，就無從談起。

5.難以應對數(shù)字時代的挑戰(zhàn)

信息公開本是政府的職責。在很長一段時間內(nèi)，用編輯出版政府出版物的方式來“固定”（也就是“版”的本質(zhì)）和公開政府信息，成為一種行之有效的手段。但是隨著數(shù)字時代的到來，印刷型政府出版物的缺點也日益明顯。與數(shù)字傳播手段相比，印刷發(fā)行的成本要高，其發(fā)行范圍要窄，其傳播速度要慢得多。純粹無紙化操作不太現(xiàn)實，但是不引入數(shù)字傳播手段也不太可能。因此，如何看待印刷型政府出版物在數(shù)字時代的地位和作用，如何快速發(fā)展數(shù)字型政府出版物，如何協(xié)調(diào)印刷型政府出版物出版和其他信息公開手段的職責范圍，也成為擺在政府面前的一個首要問題。

另外，在數(shù)字時代或者信息時代，政府出版機構越來越成為“政府信息提供者”，在印刷時代特別是20世紀發(fā)揮了重要作用的“編輯”是否會邊緣化？“出版發(fā)行”作為信息公開的手段是否會弱化？這也是很值得考慮的問題。

由上述分析可見，我國在政府出版物管理方面存在諸多問題，因此，有必要根據(jù)中國實際，借鑒國外發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，及時建立一個比較完善、有效、符合數(shù)字化時代的，富有中國特色的政府出版物管理制度。

三、完善我國政府出版物管理制度的對策

（一）明確政府出版物的公共產(chǎn)品性質(zhì)

目前，我國政府的信息公開，通過政府公報雜志、政府網(wǎng)站等收到了良好的成效。包括圖書在內(nèi)的政府出版物的出版發(fā)行作為一種政府信息公開方式，理應發(fā)揮自身應有的優(yōu)勢。

我們首先要把政府出版物界定為一種公共產(chǎn)品，必須盡可能全面、快捷地提供給廣大公眾，保證政府信息傳播渠道的暢通。

政府出版物出版發(fā)行的資金來源來自于政府財政撥款。如果政府信息的收集和制作由政府內(nèi)部人員完成，比如公報類政府出版物，那么只需要將印刷業(yè)務通過競標方式外包給書刊印刷定點廠，將發(fā)行業(yè)務通過競標方式外包給擁有總發(fā)行權的相關出版社或者單獨的總發(fā)行單位。

各政府部門在及時推出政府出版物紙質(zhì)版的同時，可將其電子版放在官方網(wǎng)站上供免費下載，并在紙質(zhì)出版物上做出必要的提示，比如網(wǎng)址和獲取方式等。如果可能的話，也可建立一個統(tǒng)一的政府出版物網(wǎng)站，由各政府部門授權發(fā)布網(wǎng)絡版。

各部委下屬的出版社也可營利性出版這些政府出版物，或者對政府出版物進行進一步加工，成為新的出版物，但必須在該政府出版物首次出版之后一段時間（比如一年以上）才有操作的可能。前提必須是，接受了上級部委出版社的政府出版物出版外包業(yè)務，完成了政府采購任務。

（二）訂立規(guī)范政府出版物出版的法規(guī)和標準

1.法規(guī)

國家新聞出版廣電總局作為政府出版主管部門，應該在充分調(diào)研的基礎上，盡快頒布相關部門規(guī)章——《政府出版物出版管理規(guī)定》，或者首先出版相關規(guī)范性文件——《政府出版物出版管理辦法》。

該管理規(guī)定（辦法）的基本內(nèi)容如下：立法依據(jù)；政府出版物出版監(jiān)督管理的指定機構；該機構的權限設置和職責范圍；政府出版物的內(nèi)容范圍及其媒介表現(xiàn)形式；政府出版物編輯出版主體的權利和義務；政府出版物的出版、發(fā)行程序；指定出版機構的出版義務；違反本規(guī)定的法律責任，等等。

但是如果上位法中沒有相關規(guī)定，《政府出版物出版管理規(guī)定》就沒有立法依據(jù)。《政府出版物出版管理規(guī)定》屬于部門規(guī)章，其上位法是兩個行政法規(guī)——《出版管理條例》和《中華人民共和國政府信息公開條例》。

因此，《政府出版物出版管理規(guī)定》固然重要，但是推動國務院對上位法中的有關條款進行增訂或者修訂顯得十分必要。

國家新聞出版廣電總局可向國務院建議，將《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條修改為：“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、圖書、音像制品、電子出版物、網(wǎng)絡出版物、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。”明確將“圖書、音像制品、電子出版物、網(wǎng)絡出版物”等出版物形式納入政府信息公開的方式。

另外，《出版管理條例》是否要設置專門的政府出版物管理條款，則要依情況而定。比如以下部門規(guī)章或者規(guī)范性文件則是來自《出版管理條例》的某個具體條款：

《圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法》第二十條：圖書出版社、音像出版社和電子出版物出版社的年度出版計劃及涉及國家安全、社會安定等方面的重大選題，應當經(jīng)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府出版行政主管部門審核后報國務院出版行政主管部門備案；涉及重大選題，未在出版前報備案的出版物，不得出版。具體辦法由國務院出版行政主管部門制定。期刊社的重大選題，應當依照前款規(guī)定辦理備案手續(xù)。

《出版專業(yè)技術人員職業(yè)資格管理規(guī)定》第五十三條：國家對在出版單位從事出版專業(yè)技術工作的人員實行職業(yè)資格制度；出版專業(yè)技術人員通過國家專業(yè)技術人員資格考試取得專業(yè)技術資格。具體辦法由國務院人力資源社會保障主管部門、國務院出版行政主管部門共同制定。

但是大部分下位法規(guī)則不能在上位法《出版管理條例》找到對應條款，比如《圖書出版管理規(guī)定》《圖書質(zhì)量管理規(guī)定》《關于規(guī)范圖書出版單位此書出版業(yè)務范圍的若干規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《音像制品出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》等就是如此。

因此，如果能在《出版管理條例》中設置專門的政府出版管理條款則更好，沒有相應條款也不妨礙《政府出版物管理規(guī)定》的制訂。

2.格式標準

有關部門應該為政府出版物制作統(tǒng)一的logo，放置在紙質(zhì)版政府出版物的面封或者其他版本的顯著位置上，推薦位置為右上角。

3.出版物號

如果是圖書形式的政府出版物，應該按規(guī)定申領中國標準書號（ISBN）?？捎筛倶说南嚓P出版社提供書號，或者在中國ISBN中心獲取書號。如果政府出版物體現(xiàn)為內(nèi)部資料性出版物形式，應該向當?shù)厥。ㄊ袇^(qū)）新聞出版廣電主管部門申請內(nèi)部準印證。

如果是期刊形式的政府出版物，應該按規(guī)定申請中國標準連續(xù)出版物號。

領有書號、刊號的政府出版物都得及時申領、制作出版物條碼，并放在規(guī)定的位置上。

（三）設立政府出版物專門管理機構

建立我國政府出版物管理體制的關鍵是要設置政府出版物專門管理機構。當然怎么設置，應該有多個選項可供參考。

1.第一方案：政府機構框架內(nèi)設置

在國家新聞出版廣電總局某個司局下面成立一個處室，因為不僅是圖書，而且還有期刊等出版物形式，因此不能放在出版管理司或者新聞報刊司。建議在以下三個司中進行選擇：

（1）公共服務司：擬訂新聞出版廣播影視基本公共服務政策和保障標準，協(xié)調(diào)推進基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。組織實施重大公益工程，對老少邊窮地區(qū)進行扶助，指導監(jiān)督相關重點基礎設施建設。

理由：政府出版物是一種公共產(chǎn)品。

（2）政策法制司：研究新聞出版廣播影視管理重大政策。組織起草新聞出版廣播影視和著作權管理法律法規(guī)草案和規(guī)章，承擔規(guī)范性文件的合法性審核工作。承擔重大行政處罰聽證、行政復議、行政應訴、涉外法律事務等工作。

理由：政府出版物大多是法律文件。

（3）印刷發(fā)行司：承擔印刷、復制、出版物發(fā)行單位和業(yè)務的監(jiān)督管理工作，組織查處、糾正重大違法違規(guī)行為。組織指導黨和國家重要文件文獻、教科書的印制發(fā)行工作。指導內(nèi)部資料性出版物的印刷管理工作。推動印刷業(yè)轉型升級及新興印刷業(yè)發(fā)展。

理由：政府出版物的管理重心在復制和發(fā)行，對應其中的“組織指導黨和國家重要文件文獻的印制發(fā)行”的職責。

根據(jù)其管轄范圍，該處的名稱可為：政府出版處；政府出版物管理處；政府出版物處，或者其他可用的名稱。

2.第二方案：下屬機構框架內(nèi)設置

將政府出版物管理處作為國家新聞出版廣電總局一個處級機構，但是放置在總局下屬的某個機構內(nèi)。比如中國印刷博物館、即將籌建的中國出版博物館、總局信息中心等。

如果在中國印刷博物館和中國版本圖書館合并的基礎上成立中國出版博物館，可增加政府出版物專業(yè)管理的職能，包括編目、標引、備份存儲等。

3.功能定位

政府出版物專門管理機構處于政府管理體制的中心地位。它的功能包括：

（1）對政府出版物的信息收集、制作、鑒定、發(fā)布、銷售、儲存等環(huán)節(jié)進行日常管理；

（2）政府出版物管理法規(guī)的制訂和監(jiān)督實施；

（3）對各部委有關部門的協(xié)調(diào)；

（4）對違法行為提出行政處罰建議；

（5）政府出版物目錄的編制；

（6）代表政府與國外政府相應機構進行信息溝通。

（四）專門成立政府出版物出版社

為統(tǒng)一管理政府出版物的方便，建議成立專門的政府出版物出版社，比如可稱為“中國政府出版社”（Government Press of PRC），或者“中國政府出版中心”（Government Publishing office of PRC）等。定位為非營利性的出版社，類似人民出版社的角色。由于政府出版物的數(shù)量極其龐大，可給予兩位數(shù)的出版者號，比如“978-7-05”，能出100萬種書，專門給圖書形式（包括非連續(xù)性電子出版物、音像制品、網(wǎng)絡出版物等）的政府出版物發(fā)放書號?；蛘邥簳r給予一個三位數(shù)的出版者號——“978-7-XXX”，能出10萬種書。

另外，這個出版社還可以創(chuàng)辦有關政府出版物管理的專門期刊，比如《政府出版物管理月報》等，加強有關信息的溝通。

這個出版社的級別建議為廳局級，與設置該出版社的部門為“兩塊牌子，一幫人馬”，比如“中國出版博物館（中國政府出版中心）”、“中國版本圖書館（中國政府出版中心）”等。

（五）理順政府出版物傳播機制

1.信息收集和制作

從時間上看，政府信息收集起于政府信息產(chǎn)生之后。有關部門可對政府信息進行必要的加工，制成適當?shù)某霭嫖锔袷剑〞?、刊等）。從現(xiàn)狀來看，公報類政府出版物已經(jīng)形成了良好的出版發(fā)行機制。但圖書類、數(shù)字類政府出版物的制作則較為混亂。有關部委應該明晰政府出版物的類別范圍和公益性質(zhì)，與下屬出版社明確政府出版物的出版發(fā)行范圍、操作流程。

2.發(fā)布和發(fā)行

紙質(zhì)型政府出版物的發(fā)行可由政府通過公開競標方式外包給相關機構或者指定下屬出版社發(fā)行，相關費用列入財政支出。發(fā)行范圍包括各級政府（下沉到村）、各個機構、企業(yè)、學校、農(nóng)家書屋，等等。

政府出版物的電子版可放置在政府網(wǎng)站或者“人民網(wǎng)”等相關網(wǎng)站上，由公眾免費下載。

也可以在檔案館、圖書館、政府管理大廳等地設置自動印書機或者一體化機，公眾可通過投幣方式低價索取紙質(zhì)版政府文件。

3.儲存和檢索

政府可指定政府出版物的收藏圖書館，免費繳送政府出版物。中國國家圖書館信息咨詢中心目前正在著手建立中國政府出版物數(shù)據(jù)庫并印行《中國政府出版物目錄》。各政府部門可與包括國家圖書館在內(nèi)的各級圖書館展開合作。

4.信息溝通

為加強各環(huán)節(jié)、上下、國內(nèi)外的信息溝通，建議創(chuàng)辦一份政府出版物信息管理雜志，比如《政府出版物管理月報》《政府出版物》《政府出版物通訊》，定位為專業(yè)雜志，兼及新聞信息傳達、專業(yè)探討和學術研究。出版格式分為紙質(zhì)版、網(wǎng)絡版和光盤版，分別申請國內(nèi)統(tǒng)一連續(xù)出版物號（CN）和國際標準連續(xù)出版物號（ISSN）。

此外，國家新聞出版廣電總局可與國家圖書館、中國知網(wǎng)等機構密切合作，制作可回溯的政府出版物數(shù)據(jù)庫，編制相應目錄。

（作者單位：王自強，國家新聞出版廣電總局政策法制司司長；袁亞平，中國印刷博物館館長；李英，中國印刷博物館；葉新，北京印刷學院，本文節(jié)選自“政府出版物管理制度”課題研究成果）