●甘詩(shī)璐

內(nèi)部控制視角下的公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)探討

●甘詩(shī)璐

公共財(cái)政資金合理使用與否關(guān)乎社會(huì)公平以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。傳統(tǒng)公共財(cái)政支出管理采取了控制財(cái)政支出總量、編制預(yù)算等措施，取得了事前控制的效果，但也存在不計(jì)成本、不講效益、權(quán)責(zé)不清、責(zé)任不明、浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題。為加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，提高財(cái)政資金使用效益，建立科學(xué)的公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是新常態(tài)下發(fā)展的需要。本文從內(nèi)部控制制度對(duì)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性出發(fā)，探討了內(nèi)部控制在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的主要問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的構(gòu)建途徑提出幾點(diǎn)建議。

公共財(cái)政支出 績(jī)效評(píng)價(jià) 內(nèi)部控制

一、加強(qiáng)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的重要性

傳統(tǒng)公共財(cái)政支出側(cè)重于評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益的指標(biāo)有支出總量指標(biāo)和支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)，總量指標(biāo)是絕對(duì)指標(biāo)，結(jié)構(gòu)指標(biāo)是相對(duì)指標(biāo)，在政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，重視總量指標(biāo)、忽視結(jié)構(gòu)指標(biāo)，更沒(méi)有內(nèi)部控制。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，更加注重公共財(cái)政支出的社會(huì)績(jī)效和生態(tài)績(jī)效，強(qiáng)化了內(nèi)部控制。社會(huì)績(jī)效是長(zhǎng)期的、間接的，難以用貨幣來(lái)衡量和評(píng)價(jià)，如教育支出對(duì)全民素質(zhì)的提高等方面的影響。生態(tài)環(huán)境績(jī)效是指治理環(huán)境污染、恢復(fù)生態(tài)平衡等方面的投入與產(chǎn)出的比較，也是一種非貨幣化的效益。如政府投資興建公園等，生態(tài)環(huán)境的影響在許多方面難以用精確的指標(biāo)量化，只能運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)盡可能量化指標(biāo)，同時(shí)結(jié)合定性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政支出管理已進(jìn)入以綜合績(jī)效評(píng)價(jià)為主的階段，實(shí)行經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和生態(tài)績(jī)效“三位一體”的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方法，建立科學(xué)的財(cái)政支出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，是深化公共財(cái)政支出改革的時(shí)代要求。我國(guó)財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的支出年年增加，但財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不合理，收支狀態(tài)不平衡、不協(xié)調(diào)，有的地方資金充足，大搞“形象工程、政績(jī)工程”，有的地區(qū)財(cái)政支出工資都不能及時(shí)發(fā)放，基本和正常的支出得不到有效保障，開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是優(yōu)化資源配置的客觀需要?！皠?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，調(diào)整公共財(cái)政支出政策，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大在“科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施”等方面的投入，公共財(cái)政支出重點(diǎn)解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是全面建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的要求。

強(qiáng)化公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)部控制，有利于防止財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理和效率低下以及社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，有利于財(cái)政支出和財(cái)務(wù)信息的透明度，有利于防止政府職能部門(mén)的“錯(cuò)位”和“越位”。內(nèi)部控制主要包括內(nèi)部過(guò)程控制、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制、現(xiàn)金控制、采購(gòu)控制和內(nèi)部審計(jì)等方面。內(nèi)部過(guò)程控制，旨在確保只有正確的財(cái)政支出才可以執(zhí)行，對(duì)預(yù)算支出的每一個(gè)過(guò)程、每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)時(shí)間都要進(jìn)行有效的控制，對(duì)關(guān)鍵的人、關(guān)鍵的事、關(guān)鍵的物、關(guān)鍵的部門(mén)進(jìn)行全方位的監(jiān)督，這種內(nèi)部過(guò)程控制有利于內(nèi)部牽制。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，能保證清晰地記錄預(yù)算支出、撥款或預(yù)算項(xiàng)目分?jǐn)偤妥芳拥淖兓?。?nèi)部現(xiàn)金控制，在整個(gè)財(cái)政績(jī)效支出控制中有其獨(dú)特性，表現(xiàn)在現(xiàn)金余額的集中化，通過(guò)“國(guó)庫(kù)專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)”來(lái)實(shí)現(xiàn)，這有助于資金使用效用最大化。內(nèi)部采購(gòu)控制，實(shí)行招投標(biāo)有助于財(cái)政支出資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公平性，為實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，降低腐敗，國(guó)家成立了公共資源管理辦公室，有利于采購(gòu)控制的陽(yáng)光化。內(nèi)部審計(jì)，是對(duì)內(nèi)部控制的再控制，審查財(cái)政支出的日常核算工作是否合理、合法，審查預(yù)算編制是否粗化，支出預(yù)算約束是否軟化。

推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)而提高財(cái)政支出透明度、增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任度迫在眉睫，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。財(cái)政資金使用單位應(yīng)強(qiáng)化績(jī)效觀念和責(zé)任意識(shí)，必須要學(xué)會(huì)對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)合理的管理和評(píng)價(jià)，按規(guī)定對(duì)所使用的財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，確保財(cái)政支出合理、高效以及規(guī)范。而績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利進(jìn)行，需要一套科學(xué)合理的內(nèi)部控制體系來(lái)支持和保障。內(nèi)部控制制度既能夠發(fā)揮管理和監(jiān)督作用，確保財(cái)政資金使用單位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)有章可依，也能夠增強(qiáng)相關(guān)人員的績(jī)效觀念和責(zé)任感。總之，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利執(zhí)行離不開(kāi)有效的內(nèi)部控制制度，首先，內(nèi)部控制制度能夠約束財(cái)政資金使用單位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)遵守相關(guān)的規(guī)章制度；其次，可以從制度上保證資金使用的規(guī)范性和透明度；最后，內(nèi)部控制制度能夠有效提升財(cái)政資金使用單位財(cái)政支出的管理效率。

二、公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中的內(nèi)部控制現(xiàn)狀

由于財(cái)政資金涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，因此其使用效果具有廣泛的影響。目前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍處于探索階段，對(duì)績(jī)效考評(píng)制度仍處于試點(diǎn)階段，績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度普遍缺失問(wèn)題日益突出，存在諸多需要解決的問(wèn)題。

（一）財(cái)政資金使用單位內(nèi)部控制制度缺乏法律及制度保障

我國(guó)公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度起步較晚，繼黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制”后，在2015年1月1日起施行的新《預(yù)算法》中，首次以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求。新《預(yù)算法》為我國(guó)預(yù)算體制由“傳統(tǒng)預(yù)算”向“績(jī)效預(yù)算”轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)，是對(duì)財(cái)政管理在全過(guò)程預(yù)算中扮演何種“角色”的重新界定。新《預(yù)算法》下財(cái)政管理的模式和財(cái)政部門(mén)在預(yù)算管理體系中所扮演的“角色”將被迫改變，被迫由過(guò)去“控制追加分配”的模式向“控制預(yù)算分配”模式轉(zhuǎn)變，財(cái)政干預(yù)被迫前置，財(cái)政資金監(jiān)管難度增大，倒逼財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督力度。新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制的詳細(xì)性以及不可追加的強(qiáng)制性作了嚴(yán)格約束。

新形勢(shì)下，財(cái)政支出預(yù)算內(nèi)部管理如何開(kāi)展、內(nèi)部控制如何進(jìn)行、內(nèi)部結(jié)構(gòu)如何安排、最小的資金如何取得最大的效益是我國(guó)在當(dāng)前財(cái)政工作中迫切需要解決的制度保障問(wèn)題。到目前為止，各部門(mén)尚未出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則及配套的管理制度，與績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的內(nèi)控制度更是缺失。由于沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的制約和監(jiān)督，一些單位在獲得項(xiàng)目資金后，出現(xiàn)各種執(zhí)行力不強(qiáng)等情況以至降低了財(cái)政資金的使用效益。

（二）財(cái)政資金使用單位績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

我國(guó)財(cái)政資金長(zhǎng)期以來(lái)就存在重分配輕管理、重支出輕績(jī)效的弊端，使得財(cái)政資金使用單位績(jī)效理念基礎(chǔ)比較薄弱，以至于主動(dòng)建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度來(lái)提高財(cái)政支出效率的意識(shí)淡薄。由于我國(guó)財(cái)政預(yù)算編制采用的是增量預(yù)算法，今年的預(yù)算用得多，則下年的會(huì)相應(yīng)增加，今年的預(yù)算沒(méi)用完，則明年的可能會(huì)削減，導(dǎo)致許多部門(mén)都有一種財(cái)政資金不花白不花的心理，這種傳統(tǒng)觀念使績(jī)效評(píng)價(jià)工作面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)。另外，許多部門(mén)認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)工作只是走個(gè)形式，即便有要求績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目也是敷衍了事，達(dá)不到有效的考核效果，沒(méi)有意識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政資金管理的重要性。

（三）財(cái)政支出預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程控制存在問(wèn)題

自2000年部門(mén)預(yù)算改革起，十幾年的預(yù)算改革已大大提升了預(yù)算編制管理水平，當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是預(yù)算體系不完整及與此相關(guān)聯(lián)的預(yù)算編制管理粗放。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果反映普遍存在預(yù)算編制不夠完整和細(xì)化、支出的控制把關(guān)不嚴(yán)、專(zhuān)項(xiàng)支出頻繁追加以及預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果偏差較大等情況。這些問(wèn)題歸根結(jié)底是因?yàn)椴块T(mén)預(yù)算只是一種擺設(shè)，并沒(méi)有真正執(zhí)行而僅僅是流于形式。如某部門(mén)年初財(cái)政支出預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行結(jié)果分別為159.71萬(wàn)元和362.42萬(wàn)元，支出預(yù)算完成率為227%，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行超支嚴(yán)重。財(cái)政支出預(yù)算編制的初衷就是要求各部門(mén)按照預(yù)算支出，但是仍然有很多部門(mén)嚴(yán)重脫離預(yù)算，繼續(xù)按原來(lái)的經(jīng)驗(yàn)管理預(yù)算資金，支出隨意性較大，影響了預(yù)算的權(quán)威性和約束力。

（四）尚未建立有效的追蹤問(wèn)效及后續(xù)獎(jiǎng)懲機(jī)制

在績(jī)效考核工作完成后，財(cái)政部門(mén)僅僅告知各部門(mén)考評(píng)結(jié)果，未深究評(píng)價(jià)結(jié)果反映的問(wèn)題及應(yīng)采取的措施，如對(duì)未達(dá)到規(guī)定績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目或績(jī)效評(píng)價(jià)級(jí)次較低的項(xiàng)目責(zé)令其尋求原因并進(jìn)行改進(jìn)等。由于缺乏針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲辦法，績(jī)效考核結(jié)果好和差的單位分別得不到相應(yīng)的激勵(lì)和處罰。以至于先進(jìn)單位漸漸失去對(duì)支出管理工作的積極性，也不能鞭策落后單位正確面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題并奮發(fā)改進(jìn)，導(dǎo)致績(jī)效考核工作失去原有的意義。

(五)缺乏科學(xué)完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系

由于財(cái)政支出涉及范圍甚廣,因此就需要一套科學(xué)完整的指標(biāo)體系對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域各種類(lèi)型的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。但該體系目前尚未建立，財(cái)政部門(mén)也無(wú)法采取比較準(zhǔn)確的辦法來(lái)衡量財(cái)政支出績(jī)效，使得績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)踐過(guò)程中缺乏客觀性。一方面，由于支出績(jī)效的多樣化，除了經(jīng)濟(jì)效益可以用一些具體的指標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確衡量，仍有許多不易或無(wú)法簡(jiǎn)單地用貨幣進(jìn)行衡量的社會(huì)效益，且各項(xiàng)目之間的直接、間接效益和長(zhǎng)短期效益也各不相同。另一方面，由于各級(jí)單位的項(xiàng)目預(yù)算在申報(bào)時(shí)細(xì)化的績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)都大相徑庭，這使得最終績(jī)效考核時(shí)各項(xiàng)目之間的橫向比較變得異常困難。

三、公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的構(gòu)建途徑

（一）構(gòu)建科學(xué)完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

從日常實(shí)踐中看，公共財(cái)政資金使用單位的財(cái)政支出不同于企業(yè)的支出情況，后者可以直接衡量其經(jīng)濟(jì)效益，而公共財(cái)政資金使用單位無(wú)法僅僅依靠簡(jiǎn)單的收入、成本、費(fèi)用等具體指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，必須建立起完善的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和生態(tài)環(huán)境績(jī)效“三位一體”的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系。根據(jù)我國(guó)目前的績(jī)效考核實(shí)踐，建議從以下幾個(gè)方面盡快完善績(jī)效考核指標(biāo)體系。第一，將考評(píng)的主要對(duì)象集中在與年度重點(diǎn)任務(wù)、部門(mén)職能以及社會(huì)效益等緊密相關(guān)的項(xiàng)目上，以此來(lái)制定績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。第二，堅(jiān)持定量為主，定性為輔。單位績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)該盡量以量化指標(biāo)的形式出現(xiàn)，減少概念性指標(biāo)的數(shù)量。對(duì)于量化衡量支出效果有困難的項(xiàng)目，采用定性的指標(biāo)可增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際可操作性和結(jié)果的參考價(jià)值。第三，財(cái)政部門(mén)應(yīng)針對(duì)各部門(mén)與項(xiàng)目特點(diǎn)，盡快編制出財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)，以便增強(qiáng)各單位績(jī)效考評(píng)結(jié)果的橫向及縱向可比性，另外，在評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)有不科學(xué)或不合理等問(wèn)題，應(yīng)積極尋找有效的解決辦法并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

（二）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的信息流動(dòng)與溝通

建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)、項(xiàng)目的信息共享。一方面可以通過(guò)信息平臺(tái)整合有關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)各部門(mén)相互交流借鑒經(jīng)驗(yàn)，提高工作效率；另一方面可以利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，調(diào)整各項(xiàng)目之間的資金分配，優(yōu)化社會(huì)資源配置，爭(zhēng)取公共支出的效益最大化。同時(shí)加大對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的宣傳培訓(xùn)力度，可以吸引中介機(jī)構(gòu)等來(lái)監(jiān)督完善績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（三）完善財(cái)政支出預(yù)算編制和執(zhí)行的內(nèi)部控制制度

預(yù)算編制是預(yù)算管理的龍頭，可以把績(jī)效預(yù)算編制作為切入點(diǎn)來(lái)構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在預(yù)算編制過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算編制，推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)管理；單位的預(yù)算必須囊括全部財(cái)務(wù)收支且收支項(xiàng)目的數(shù)字必須有充分計(jì)算依據(jù)，而不是估算來(lái)的；完善預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的有機(jī)結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算“全覆蓋”。要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，堅(jiān)持投入與績(jī)效并重、分配與管理并重的原則，加強(qiáng)各職能機(jī)構(gòu)與各主管部門(mén)的協(xié)調(diào)配合；深化公務(wù)卡改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)支付全覆蓋，對(duì)預(yù)算單位全部財(cái)政性資金實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

（四）建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用缺失是績(jī)效評(píng)價(jià)觀念淡薄的最主要原因。由于缺少績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果往往與各單位應(yīng)承擔(dān)的后果嚴(yán)重脫節(jié)，無(wú)法觸及各單位的切身利益。建立嚴(yán)格的績(jī)效考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，使之與資金安排掛鉤，同時(shí)將績(jī)效結(jié)果作為部門(mén)考核的內(nèi)容之一，時(shí)刻挑動(dòng)各級(jí)單位的利益神經(jīng)，這必將使得單位及個(gè)人的績(jī)效觀念得到根本性轉(zhuǎn)變。一方面，各部門(mén)應(yīng)將財(cái)政支出控制指標(biāo)逐級(jí)分解、逐級(jí)落實(shí)，對(duì)控制指標(biāo)嚴(yán)重超支的單位，追究該單位一把手的責(zé)任，并取消其年終評(píng)優(yōu)資格。另一方面，建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)制度，對(duì)支出管理科學(xué)、規(guī)范的單位予以表彰，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用。另外，也可采用將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政支出關(guān)鍵環(huán)節(jié)人員年終考核掛鉤等辦法，激發(fā)其加強(qiáng)支出管理的主動(dòng)性。

（作者單位：長(zhǎng)江職業(yè)學(xué)院）

1.李昊鵬.2014.淺釋行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)[J].時(shí)代金融，29。

2.潘賡.2014.完善事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，15。

3.王立萍.2010.事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效自我評(píng)價(jià)的內(nèi)部控制[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，16。

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）