徐天

“年輕人對員額制很迷惑，看不到自己的成長路徑，不知道怎么能入額，下一級法院的法官也不清楚怎么能晉升到上一級法院。他們無法作出清晰的職業(yè)規(guī)劃，這影響了他們從事法官職業(yè)的信心?！?/p>

2016年3月13日下午，參加全國政協(xié)十二屆四次會議的委員們，針對當天上午發(fā)布的“兩高”報告逐一發(fā)表自己的看法。

在民革中央屆別的政協(xié)委員小組討論會上，廈門海事法院院長、福建省高級人民法院原副院長夏先鵬對前來列席討論的最高法、最高檢工作人員拋出了上述意見。

“福建的一些法院招聘，像廈門大學法律系這樣名校的畢業(yè)生，幾乎不來參加考試，他們都去當律師了。有的法院里培養(yǎng)了七八年的人才，因為外面公司、律所的高薪聘請就走了?！?夏先鵬說。

今年年初，隨著第三批14個省、自治區(qū)、直轄市啟動司法體制改革試點，本輪司法體制改革已進入全面推進時期。

在最高人民法院院長周強于3月13日所作的最高人民法院工作報告中，“2015年深化司法改革情況”被列為單獨的一章。

報告指出，本輪司法體制改革已取得了不少成效，包括推行立案登記制，推進法官員額制以及司法責任制等方面，但與此同時，本輪司法改革還存在六個問題亟待解決，如案多人少、配套設施不夠、人才流失等。

在司法改革全面推進的2016年，中央的各項政策怎樣落地，成為擺在各級司法系統(tǒng)法院眼前的命題。

員額制期待配套

這是一個面試的現(xiàn)場。長條桌的南面，坐著法官檢察官遴選委員會的8名委員，委員的左邊分別是監(jiān)督席、計分席、核分席，委員的右前方放置著全程記錄的攝像機，鏡頭直直對準長條桌的另一側(cè)。

“你更愿意專職做一名法官還是領導干部？”

“入額之后你將如何處理好辦案與作為院領導之間的關系？”

“請介紹一件辦案過程中給你印象最深的一件事?！?/p>

2015年12月中旬的山西太原，來自山西省司法體制改革試點市縣的部分遴選對象，參加為期兩天的山西省首批法官、檢察官入額遴選陳述答辯考試。

問題并不復雜。但無論是見過大場面、從業(yè)多年的老法官，還是剛剛?cè)胄胁痪玫闹韺徟袉T，都有些緊張。

一名法官回答道：“法官的職責更具榮耀感和責任感，二選一的話我更愿意做一名法官?！?/p>

2014年6月，中央全面深化改革領導小組第三次會議，審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》?！兑庖姟诽岢隽怂痉w制改革的基礎性、制度性設施，其中之一便是完善司法人員分類管理，建立法官、檢察官員額制。

按照中央要求，法官員額應當控制在中央政法專項編制的39%以下，入額法官均要到一線進行審判工作。

山西省作為第二批司法體制改革試點之一，于2015年6月在本省1市8縣（市區(qū)）正式推行試點工作。到當年年末，共有符合條件的264名法官報名參與遴選，包括法院院級領導、院內(nèi)辦案骨干以及資歷尚淺的助理審判員。

全國政協(xié)委員、山西省高級人民法院副院長王文婭告訴《中國新聞周刊》，山西的入額法官遴選分五個步驟，分別是報名申請、資格審查、筆試面試、業(yè)績考核、測評推薦。至2016年1月下旬，共有214名法官通過遴選，成為首批員額制法官。

福建省也是第二批司法體制改革試點之一。在公布了包括福州、廈門、南平市中院及基層法院在內(nèi)的18個省內(nèi)試點單位之后，福建也于2015年10月中下旬進行了法官入額考試。

報名參加入額考試，有一定的限定條件，包括學歷、從事審判工作的年限等，滿足基本條件才可以報名。

夏先鵬向《中國新聞周刊》介紹，筆試側(cè)重于司法能力的考察。之后進行考核，結(jié)合每一位遴選對象的辦案數(shù)量、改判發(fā)回案件數(shù)量、投訴情況等綜合考慮。考核完畢后，將初步確定人選上報給福建省法官遴選委員會審查。

夏先鵬說，從中院的院領導到基層的法官都要參加筆試，概不例外。

福建省法官遴選委員會共有14名委員，其中專門委員7名，專家委員7名，包括資深法官、學者、律師以及人事部門的領導。委員會主任由資深法學專家擔任。

以上兩個省份，為首次法官入額遴選制定的員額比例均不足39%。福建的員額為35%左右，山西的員額則在30%左右。據(jù)前述兩位副院長介紹，首次法官入額，不能把員額占滿，要給之后入額的人留下空間，如年輕人、優(yōu)秀律師等。首次遴選的百分比是按照各院編制分配的。比如，一個中院有100名中央政法編制人員，則該院入額法官人數(shù)不超過39人。

作為山西省高院分管業(yè)務的副院長，王文婭提出，在下一輪入額遴選時，省內(nèi)應擁有更多的自主協(xié)調(diào)性，將員額向案件多的法院傾斜，綜合經(jīng)濟發(fā)展水平和案件數(shù)量增長情況考慮。比如省會城市的法院案件較多，可多分配員額。

根據(jù)最高人民法院工作報告，截至目前，上海、廣東、海南、青海等18個試點省區(qū)市已完成10094名法官入額工作。

除了法官，各法院編制內(nèi)還有另外兩類人，即司法輔助人員和司法行政人員。

對這兩類人均無進一步的工作性質(zhì)闡釋。“行政人員”較好理解，司法輔助人員則語義模糊。目前，各地的普遍做法是，將未入額的法官、助理法官等編入司法輔助人員序列，分擔入額法官的工作。

王文婭認為，司法輔助人員是一個新名詞，國家應先修法，給這類人群一個法律地位，規(guī)定他做什么、怎么做。比如，成為司法輔助人員的未入額法官，都曾是人大任命的職務法官，他們應該參與案件的其他工作，尤其是在立案率逐年上升的情況下。

全國政協(xié)委員、安徽省高級人民法院副院長汪利民告訴《中國新聞周刊》，他認為，司法輔助人員可以成為年輕人的“半步臺階”。過去，剛剛畢業(yè)的年輕人進入法院，通常會被任命為書記員，之后成為助理審判員、審判員。改革后，年輕人未能入額的，會成為司法輔助人員，再根據(jù)各個法院的空缺情況參加遴選。

但是，由于司法輔助人員、行政人員沒有明確的定義，有的年輕人看不清自己的成長路徑，尤其是司法輔助人員和法官之間是否存在通道尚不清楚，他們覺得沒有未來，因此選擇離職，這種情況在一線城市出現(xiàn)得更多。

有些法院正在出現(xiàn)人員斷層。在山西的一些貧困地區(qū)，工資低，案件多，壓力大，不少法律專業(yè)畢業(yè)生都不愿意入職，40歲以下的法官比較少。

幾位副院長均認為，必須明確法官、司法輔助人員、司法行政人員各自的職責范圍，給年輕人指明一條上升通道。

另外，司法輔助人員除了未入額法官和年輕人之外，還包括了編制內(nèi)的書記員及法警，而這兩項編制也有缺口。政協(xié)委員汪利民的提案就與此有關。

按照司法體制改革的部署，入額法官與書記員的比例應在1：1，但是目前各地編制內(nèi)的書記員遠遠少于法官。

2015年內(nèi)，安徽省內(nèi)新增書記員1000多人。這些人或者通過勞務派遣公司，由政府購買服務；或者由政府出錢，法院出面聘用，但沒有編制。聘用制書記員由于薪酬低，發(fā)展前景不明，人員流動性很大。

山西省也前后招錄了幾批書記員，并決定在2016年招聘1500名書記員。這次招聘由山西省人社廳牽頭，法院參與，選擇合格以后，和勞務派遣機構(gòu)合作，聘用書記員。山西預期能入額的法官總數(shù)在3000人左右，但新招錄名額和原有的書記員加起來，仍然無法達到這個數(shù)量。

汪利民認為，司法體制改革中，應給書記員做頂層設計?！耙诜缮辖o他們地位，也要給他們建立完善的薪酬制度。”

據(jù)前期報道，司法體制改革中，各法院將推動法官單獨職務序列及工資制度改革試點，實行法官等級與行政職級脫鉤，建立有別于其他公務員的法官單獨序列管理及工資制度。

最先做出工資制度改革試點的是上海。上海規(guī)定，全市試點法院、檢察院進入員額內(nèi)的法官、檢察官收入暫按高于普通公務員43%的比例安排。

而在很多省份，這一項改革尚未啟動。汪利民表示，有關法官的薪資問題，要看頂層設計，最高法院、財政部或者中央司改小組發(fā)布統(tǒng)一標準，下面才能有據(jù)可依。

山西省則在承載了80%案件的基層法院，做出了一些嘗試。具體的做法是，縣一級基層法院除了院長之外，可以保留3到4名三級高級法官和四級高級法官，也就是相當于行政的縣處級。

“這是為了讓優(yōu)秀的法官明白，他不需要擠行政職務，當法官完全可以享受好的待遇?！蓖跷膵I告訴《中國新聞周刊》。

夏先鵬認為，法官的待遇保障仍然沒有得到很好的落實。最高人民法院工作報告指出：“人民法院在推進司法改革過程中，存在政策配套不夠、解讀不夠以及分類指導不夠等問題。”

如何破解“案多人少”

汪利民走出辦公樓前，習慣性地抬頭看了看。晚上9點，法院辦公樓仍然燈火通明。

2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》。自當年5月1日起，人民法院案件受理制度由立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?，對依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)。

至2015年末，各省立案數(shù)激增。福建省立案數(shù)同比上升26.47%，而山西和安徽則同比上升32.3%和33.2%。

福建沿海比如福州、廈門的法官，有的人在2015年審理了三四百件案子。也就是說，按照一天一件的速度審理的話，全年幾乎無休。

這其中占比較大的，是民商事糾紛案件。2015年，中國經(jīng)濟下行，不少企業(yè)資金鏈斷裂，紛紛違約倒閉。這一現(xiàn)象十分普遍，從沿海的福建到西部的新疆，民商事案件所占比例都在快速增長。

最高人民法院的工作報告指出，2016年，法院應繼續(xù)“依法審理民間借貸等案件，規(guī)范融資行為”。

隨著員額制的推行，法官數(shù)量減少，各省怎么能在立案數(shù)激增的情況下，保持結(jié)案率，已成為當下亟須解決的問題。

目前，在試點法院中，院庭長辦案都已成為常態(tài)。過去，優(yōu)秀法官通常升遷至管理層，級別越高，辦案越少，往往只負責審批案件。現(xiàn)在，這批院長、庭長又重新回到一線，成為審判長審理案件。

即便如此，法官的工作量仍遠遠超出負荷。能應對的最直接也是最常規(guī)的方法，便是加班加點，但這并非長久之計。

三位副院長均認為，案件應該分流。一部分案件在到法院起訴之前，應交給行業(yè)調(diào)解組織、人民調(diào)解委員會等進行調(diào)解。另一部分案件應通過簡易程序、速裁程序解決。只有一小部分案件進入普通程序，這樣才能提高訴訟效率。

他們認為，這部分進入普通程序的案件，也應由司法輔助人員組織庭前會議、證據(jù)調(diào)查，法官只應負責上庭、審判。簡單的案例直接讓司法輔助人員寫文書，復雜的案例則由法官指導司法輔助人員寫文書。

山西省正是試驗通過遠程辦案來提高訴訟效率。王文婭說，目前辦過最遠的案子在甘肅。一對70多歲的老年夫婦離婚，一個在山西，一個在甘肅。山西法院采用視頻遠程開庭的方式，辦理了案件。

案多人少已給法官帶來極大的負荷，然而，除了辦案之外，法官們還承擔著大量的非司法事務，包括送法下鄉(xiāng)、送法進企業(yè)，以及擔任中小學的法制副校長等。

汪利民認為，目前確實存在一種現(xiàn)象，有些基層法院為了提高自己在當?shù)攸h政機關的影響力，承擔了很多額外的事務。

夏先鵬向《中國新聞周刊》表示，法官有義務做法制宣傳，但應通過案件的審判來實現(xiàn)，大量普法工作應由司法行政部門、宣傳部門承擔?！胺ü俦緛砭蜏p少了，這些事務不剝離開，案子又持續(xù)增多，法官無法專心辦案，對他的健康和責任感都會造成很大的影響?！?/p>

2016年，各級法院又增加了一項新的工作，就是處理“僵尸企業(yè)”。最高人民法院的工作報告提到，法院應“依法保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利進行。……依法審理企業(yè)破產(chǎn)重整案件，建立全國企業(yè)破產(chǎn)重整案件新希望，穩(wěn)妥處理‘僵尸企業(yè)，推動用法治手段化解產(chǎn)能過剩”。

夏先鵬認為，法院在其中面臨的一個重要問題，是誰來申請“僵尸企業(yè)”的處理?！胺ㄔ翰荒苤鲃尤テ飘a(chǎn)，要有人來申請，如果說符合破產(chǎn)的條件，法院還要組織一個管理人的團隊去清查資產(chǎn)，這涉及不小的費用，破產(chǎn)程序很復雜。”

從法律上處理“僵尸企業(yè)”，還有很多工作要做，比如需要對方保持較為完整的賬冊。但從目前的情況來看，有些企業(yè)賬面作假，或者賬冊盡毀，難以清算。“這個需要債權(quán)人、債務人的配合?！?/p>

另外，入額法官在平均承擔300件案子的基礎上，每年恐怕只能處理少量破產(chǎn)案件，而且一個案子往往又因清算程序持續(xù)兩三年?！斑@個只能逐步、分批次地做。”

隔離非法干預

作為一名從1985年就開始從業(yè)的法官，王文婭感慨，法官的壓力越來越大，難度也越來越大。

最高人民法院的工作報告指出，過去在審判中存在行政化、層層審批、權(quán)責不清等問題，司法責任制改革有望改變這種現(xiàn)狀，很多地方提出了“讓審理者裁判，由裁判者負責”，院庭長去一線辦案，不再簽發(fā)未參加審理案件的裁判文書，法官在職責范圍內(nèi)對案件質(zhì)量終身負責。

王文婭認為，終身責任制是一個倒逼機制，倒逼法官提高自己的素質(zhì)，加強業(yè)務學習。同時，也倒逼法官不可枉法，每個人都應站在客觀的、法律的角度處理案件，凈化社會的政治生態(tài)環(huán)境。

與“以審判為中心”相對應的，是以“偵查為中心”，即偵查機關在偵查中獲取的證據(jù)，對法庭認定事實具有預設效力。在這種情況下，審判程序被架空，法庭審理成了走過場。

而“以審判為中心”強調(diào)，只有法官才具有定罪的權(quán)力，只有經(jīng)過公正審判才能將一個人定罪。換言之，在刑事審判方面，公安的證據(jù)收集能不能認定，檢察院提起公訴的罪名是否有效，均要在法庭上認定。

據(jù)夏先鵬介紹，這項工作在福建推進得不錯，近幾年有不少案子是改判無罪的，比如陳夏影案。

汪利民認為，這項改革更多是對公安和檢察機關提出了要求，需要對方扭轉(zhuǎn)以偵查為中心的思路。而在這項改革推進的過程中，越來越多的律師懂得在庭審中提出“非法證據(jù)排除”，質(zhì)疑證據(jù)的取得是否合法，是否涉及刑訊逼供等。

2014年12月28日，上海三中院成立。不少外地人提著行李箱，急急忙忙想來登記立案。他們來自江蘇、湖南甚至四川。

這是中國首個跨行政區(qū)劃法院，它在一定程度上打破了“民告官”案件受制于地方政府的桎梏。

但上海三中院無法跨省審理案件，這些外省來的當事人只好拎著包回鄉(xiāng)。但法官們能感受到民眾對跨行政區(qū)劃法院的期待。

至2016年1月，上海三中院所受理的上海市政府成為被告的案件有242件，而2014年上海全市法院系統(tǒng)中，告市政府的案件僅有13件。因上海市三中院建立了庭前釋明的制度，杜絕非法干預，案件審結(jié)后服判息訴率達100%。

最高人民法院工作報告指出，推進跨行政區(qū)劃法院的建設，是為了解決“訴訟主客場”的問題。隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展，跨行政區(qū)劃的當事人越來越多。中共中央十八屆四中全會提出，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。

2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》。

當時，山西省已經(jīng)在縣一級法院探索跨行政區(qū)劃審理行政案件。過去，山西的一些縣城從未有過行政訴訟案件。但是根據(jù)最高法的規(guī)定，每個法院都要有行政庭。沒有行政訴訟案件可審理的法官，只能開庭審理其他案子，造成人員的浪費。

2012年下半年，山西省推行“行政案件相對集中管轄”，每個地市均可指定兩三個審判人員數(shù)量多、素質(zhì)高的下轄縣級法院，集中審理全縣行政案件。

2015年，該政策進一步擴大實施范圍，在訴訟中由市級人民政府做被告的，可在各市級法院之間相互交叉處理。

安徽和山西一樣，也做出了類似的嘗試。

安徽省有十六個省轄市，分別指定了蕪湖市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)法院、合肥鐵路運輸法院、蚌埠市禹會區(qū)法院以及相對應的這三個地級市的中級法院，處理全省的行政案件。同時，三個地級市的行政案件也彼此交叉處理。

在這些地方，當事人擁有選擇權(quán)，如果愿意在本地起訴，也可以不進行跨區(qū)域?qū)徖?。另外，為了方便當事人，安徽省還考慮試驗巡回審判。

據(jù)汪利民介紹，最高人民法院已經(jīng)批復了安徽省的這個方案，他們正在做前期準備工作，比如從減少行政案件管轄的法院拿出一些編制來。今年下半年，跨行政區(qū)劃審理行政案件將正式推開。如此大規(guī)模的省域跨區(qū)劃管轄，在這一輪司法改革中走在了前面。

對于地方政府、領導干部對司法的不當干預，中辦、國辦于2015年3月印發(fā)了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》。《規(guī)定》明確，對任何領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的情況，司法人員都應當全面、如實記錄，做到全程留痕，并定期匯總報告同級黨委政法委和上級司法機關。

作為分管業(yè)務的副院長，汪利民過去常常接到打招呼的電話，但此規(guī)定出臺實施之后，這類電話明顯少了。

“但我覺得這項規(guī)定還應該更細化，比如說，與案件沒有利益相關的人大代表、政協(xié)委員過問某個案子，是否屬于干預？反映案件審理存在的問題，與干預辦案如何界定？” 汪利民告訴《中國新聞周刊》。

長期以來，地方法院、檢察院經(jīng)費均按照行政區(qū)域?qū)嵭蟹旨壒芾?、分級負擔的體制，為了擺脫地方政府的不當干預，十八屆三中全會《決定》提出，將推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。

半年之后，《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》明確了試點地區(qū)省級統(tǒng)管的改革路徑。其中，對人的統(tǒng)一管理，主要是建立法官、檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。對財物的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理機制。

“地方各級法院、檢察院經(jīng)費上收省級統(tǒng)一管理時，要考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，使各地辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員收入不低于現(xiàn)有水平，為辦公、辦案提供必要的物質(zhì)保障。”

目前，福建和山西均在進行前期摸底工作，清算地市級中院和縣級基層法院一年的財政支出、基礎設施建設情況等，計劃在2017年全面推開。

安徽已經(jīng)做了一些探索。最近，安徽幾個基層法院的院長履新，均經(jīng)省高院和省委組織部考察，并報省委同意后，再履行相關的程序。

安徽省針對法檢系統(tǒng)的財物統(tǒng)一管理，成立了“一處兩中心”：省財政廳設立了一個專門的處級單位，對接檢察院和法院的財政預算部門。而省高院和檢察院也設立了相應的財務管理中心，對接該處，統(tǒng)一管理經(jīng)費預算的問題。

一處兩中心的模式，目前已經(jīng)開始試運行。

夏先鵬發(fā)現(xiàn)，近兩年，涉法涉訴的信訪量明顯減少了。最直觀的例子是，過去，法院門口常常有人堵路信訪，現(xiàn)在則少多了。