關(guān)鍵詞：兩法銜接；行政執(zhí)法；刑事司法；法律監(jiān)督；移送監(jiān)督；檢察監(jiān)督；權(quán)力制約；法治中國

摘要：“兩法銜接”的本質(zhì)在于對(duì)我國憲法視野下的政治體制架構(gòu)及其主導(dǎo)下的權(quán)力分配、運(yùn)作機(jī)制做進(jìn)一步權(quán)力劃界、理順和深層次調(diào)整，對(duì)我國現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)作實(shí)踐、政治體制改革和司法體制改革都將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。建立和完善“兩法銜接”在當(dāng)下深入推進(jìn)開展的法治中國建設(shè)中具有非常重要的價(jià)值：它為從根本上解決行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、以罰代刑”這一執(zhí)法頑癥，有效銜接行政執(zhí)法與刑事司法追訴提供“治本”方案；它具有對(duì)權(quán)力運(yùn)作機(jī)制中的行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)的雙向規(guī)制作用，有助于準(zhǔn)確厘清和合理確立打擊違法行為向犯罪行為過渡、升格的“數(shù)量”與“質(zhì)量”，從而實(shí)現(xiàn)承載相異使命和追求不同目的的部門法之間兼顧社會(huì)保護(hù)機(jī)能與人權(quán)保障機(jī)能、維護(hù)社會(huì)秩序與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一；它符合人類社會(huì)認(rèn)識(shí)事物的客觀規(guī)律，有利于釋放行政執(zhí)法與刑事司法各自的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，提高執(zhí)法效率，發(fā)揮“行刑合力”，從而實(shí)現(xiàn)追求形式合理的效率與實(shí)質(zhì)合理的公平正義之雙重價(jià)值目標(biāo)；它契合當(dāng)下深入推進(jìn)開展的司法體制、政治體制、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革要求，順應(yīng)權(quán)力分立、制衡的權(quán)力運(yùn)作理念，符合法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，應(yīng)予肯定和堅(jiān)持并逐步完善和深入推進(jìn)兩法銜接機(jī)制建設(shè)。

中圖分類號(hào)：D926.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-4474（2016）01-0121-15

Analysis on the Function and Value of “the Connection between

Administrative Law Enforcement and Criminal Justice”

——Based on the development of “the rule of law” in China under the global field of vision

WEN Zhiqiang1，2

（The Graduate Education Institute of East China University of Political Science and Law，Shanghai，200042； 2.The Researchment Department of Hitotsubashi University， Tokyo， 1868601）

Key words： the connection between administrative law enforcement and criminal justice； administrative law enforcement； criminal justice； legal supervision ； transfer supervision； procuratorial supervision； power restriction； the rule of law in China

Abstract： From the indepth investigation， in view of the architecture of our country political system and its distribution of power and operation mechanism under the dominant power demarcation， the nature of “the reduced cohesion” mechanism is to streamline and further deepen adjustment， and it will have a significant and farreaching influence on the current power operation practice， the political system reform and the reform of the judicial system in our country. On the basis of accurate connotation of “the connection between administrative law enforcement and criminal Justice”， and from the perspective of the function and value of what it ought to be， establishing and perfecting “the reduced cohesion” in the deepening of the rule of law in the construction of China， has very important value. It will fundamentally solve the persistent problem in the field of administrative law enforcement， such as “dont move the case ” “ take the administrative punishment instead of the penalty punishment” the ailment， and provide effective connection “cure” for criminal judicial prosecution. It has effects of regulation on the power operation mechanism of the administrative law enforcement and criminal justice twoway regulating functions， in order to accurately crack down the crime of illegal behavior and clarify and establish reasonable behavior of transition and upgrade the “quantity” and “quality”， so as to realize the mission and purpose of the pursuit between the dissimilarity of differents department loaded， to give attention to social protection function and to safeguard function of human rights， maintaining social order and promote economic and social development， the coordination and unity. It accords with the objective law of human society to know things， and it is advantageous to the release of administrative law enforcement and criminal justice their advantages and strengths， improve the efficiency of law enforcement， strengthen “the execution force between administrative law and criminal law ”， so as to realize reasonable pursuit of reasonable justice in both form and essence of the dual value target of justice. It fits the deepening reform of the judicial system， political system， power operation mechanism， complies with the separation of powers， checks and balances power operation concept， and is in line with the Chinese national strategy target of the construction of the rule of law. Therefore， it should be positive persisted， and gradually improved and further promoted in the connection with administrative law enforcement and criminal justices mechanism construction.西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）第17卷第1期聞志強(qiáng)“兩法銜接”之功能與價(jià)值分析——基于法治中國建設(shè)全局視野下的考察

一、“兩法銜接”的概念辨析與內(nèi)涵解構(gòu)“兩法銜接”①，又稱兩法銜接機(jī)制，即行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制，是當(dāng)下我國在進(jìn)一步深入推進(jìn)包括政治體制改革、司法體制改革等權(quán)力分配、運(yùn)作機(jī)制改革中的一項(xiàng)事關(guān)全局而且非常重要的新舉措、新實(shí)踐、新探索，迄今已經(jīng)吸引了包括全國各級(jí)各地行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)乃至社會(huì)各界的目光。表面上看，這只是行政執(zhí)法領(lǐng)域和刑事司法領(lǐng)域在違法與犯罪認(rèn)定領(lǐng)域的權(quán)力協(xié)作與配合，實(shí)際上，這是事關(guān)法治中國建設(shè)的一項(xiàng)非常重要的權(quán)力運(yùn)行體制改革。從深層次考察可知，這一機(jī)制的本質(zhì)在于對(duì)我國憲法視野下的政治體制架構(gòu)及其主導(dǎo)下的權(quán)力分配、運(yùn)作機(jī)制做進(jìn)一步理順和深層次調(diào)整，對(duì)我國現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)作實(shí)踐、政治體制改革和司法體制改革都將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，其積極意義和價(jià)值不容小視和忽視，需要立足更高視角，從法治中國建設(shè)全局上對(duì)這一機(jī)制內(nèi)層和本質(zhì)做更加深入的考察和分析。作為我國走向從完備法制到逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范、全面法治的里程碑，“兩法銜接”的建立和開展對(duì)我國當(dāng)下推進(jìn)行政執(zhí)法領(lǐng)域和刑事司法領(lǐng)域的法治建設(shè)裨益頗多。尤其值得一提的是2011年2月9日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院法制辦等八個(gè)部門協(xié)商擬定、出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)[2011]8號(hào)），該意見進(jìn)一步明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”工作中的職責(zé)和工作程序，對(duì)完善銜接工作機(jī)制、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督制約等提出了具體要求〔1〕。這充分表明兩法銜接工作已經(jīng)納入黨中央領(lǐng)導(dǎo)決策層的視野，實(shí)現(xiàn)了這一機(jī)制從剛開始的“由上而下”主導(dǎo)“試水”，進(jìn)而“由下而上”實(shí)踐、反饋、完善，再到現(xiàn)今的全面推開、深入開展，從而促使自上而下與自下而上相結(jié)合、聯(lián)結(jié)互動(dòng)的“兩法銜接”工作機(jī)制備受矚目、廣獲認(rèn)可和深受重視。這份最新文件的出臺(tái)和執(zhí)行實(shí)際上標(biāo)志著“兩法銜接”工作進(jìn)入了一個(gè)新的階段，達(dá)到了一個(gè)新的層次，并日趨成熟和完善〔2〕。但是考察兩法銜接工作機(jī)制的發(fā)展、演變歷程，關(guān)于“兩法銜接”工作機(jī)制的爭(zhēng)議與分歧仍然不斷，例如這一機(jī)制的概念、基本內(nèi)涵、適用對(duì)象、適用范圍、理論定位和實(shí)踐走向等重要問題，在理論界和司法實(shí)務(wù)界仍存在莫衷一是的認(rèn)識(shí)、看法和結(jié)論。雖然這些爭(zhēng)議從根本上看并無本質(zhì)上的重大分歧，但對(duì)于正確理解、把握和不斷推進(jìn)、完善“兩法銜接”機(jī)制仍然顯得關(guān)系重大。因此，亟需對(duì)這些理論爭(zhēng)議和實(shí)踐困惑加以厘清，以消弭分歧，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)而正確指導(dǎo)行政執(zhí)法和刑事司法實(shí)踐，并切實(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮兩法銜接機(jī)制在國家法治戰(zhàn)略建設(shè)和法治全局中的戰(zhàn)略布局功能產(chǎn)生指導(dǎo)價(jià)值和積極意義。

如前所述，針對(duì)“兩法銜接”的概念和基本內(nèi)涵，理論界和司法實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)不盡相同，迄今仍存有爭(zhēng)議和分歧。概而言之，主要有以下幾種不同的定義和概念：（1）將兩法銜接定義為，具有行政執(zhí)法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位，依照法律法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，履行管理社會(huì)秩序、管理公共事務(wù)的行政執(zhí)法義務(wù)過程中，發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人或第三人的行為可能涉嫌犯罪，將該案件移交或移送刑事案件管轄機(jī)關(guān)處理而在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事管轄機(jī)關(guān)之間發(fā)生的程序性事務(wù)，稱為行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接機(jī)制〔3〕；（2）兩法銜接是指在查處涉嫌犯罪的行政違法案件過程中，各有關(guān)部門在各司其職、各負(fù)其責(zé)的前提下，相互配合、相互制約，確保依法追究涉嫌犯罪人員的刑事責(zé)任的辦案協(xié)作制度〔4〕；（3）兩法銜接是指工商、稅務(wù)、煙草、質(zhì)監(jiān)、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等具有行政執(zhí)法職能的政府主管部門或市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在依法查處違法行為的過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或案件線索，如何及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事查處和公安司法部門在辦理刑事案件過程中，對(duì)不構(gòu)成犯罪或不需要處以刑罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件，如何依法移送有關(guān)行政執(zhí)法部門進(jìn)行處理的一種工作機(jī)制〔5〕；（4）兩法銜接是指具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織在行政執(zhí)法過程中，將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，自然過渡和轉(zhuǎn)移到刑事執(zhí)法程序之中，進(jìn)而進(jìn)行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機(jī)制〔6〕；（5）兩法銜接是指以檢察機(jī)關(guān)為中心，將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法吸納到刑事執(zhí)法過程中來的辦案協(xié)作機(jī)制〔7〕。

筆者認(rèn)為上述認(rèn)識(shí)與概括大同小異，在一定程度上和某些方面都存在重合之處，比如，對(duì)這一工作機(jī)制的參加主體、銜接機(jī)制的基本運(yùn)作與內(nèi)容等方面的看法和認(rèn)識(shí)是基本一致的，這表明對(duì)兩法銜接基本含義的把握，在理論界和實(shí)務(wù)界的理解中并無根本差異和重大沖突。但細(xì)致考察之，對(duì)于概念內(nèi)容的具體細(xì)節(jié)認(rèn)定和外延的涵括范圍則存在不同認(rèn)識(shí)，這就使得上述定義在一些方面都或多或少地存在一些不足或不妥之處。例如，第一種定義將“兩法銜接”僅僅定位在程序機(jī)制上，就是值得商榷的?！皟煞ㄣ暯印痹诶碚撗芯恐泻退痉▽?shí)踐中不僅包括程序方面的銜接機(jī)制及其運(yùn)作，也包含實(shí)體層面的具體內(nèi)容銜接。而且，更進(jìn)一步地考察，認(rèn)真審視實(shí)體銜接與程序銜接的互動(dòng)關(guān)系，程序?qū)用娴你暯邮菍?shí)體層面銜接的重要保障和外部條件，實(shí)體層面的銜接是程序?qū)用驺暯拥年P(guān)鍵內(nèi)容和基本前提，也是保證這一機(jī)制順利運(yùn)作不可或缺的重要組成部分。缺失作為基本前提的實(shí)體層面銜接的依托和支撐，僅僅只談程序銜接無異于“紙上談兵”，顯然是不切實(shí)際的，根本無法真正發(fā)揮這一機(jī)制的良好效果，也無法切實(shí)推進(jìn)這一工作機(jī)制向縱深開展。第二種和第五種定義僅僅將兩法銜接機(jī)制局限于辦案制度層面，不僅使得這一機(jī)制的層級(jí)定位過低，而且過于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)。此外，這一觀點(diǎn)僅注重行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安、司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件這一單向銜接機(jī)制，是不全面的也是不完整的。應(yīng)當(dāng)看到刑事司法機(jī)關(guān)在處理和判斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的疑似犯罪案件和自行辦理的各類案件中，如果經(jīng)過認(rèn)真審查得出不構(gòu)成犯罪、不值得動(dòng)用刑罰處罰的無罪結(jié)論但需要給予行政制裁、行政處罰或行政處理時(shí)，亦會(huì)使得這一工作機(jī)制倒轉(zhuǎn)、回流，從而使得相關(guān)案件及行為人回到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所處的行政執(zhí)法領(lǐng)域之可能性甚或必然性。第三種和第四種定義對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和移送機(jī)制的表述基本沒有較大偏頗，各有優(yōu)劣，有互補(bǔ)之處，值得吸收和借鑒其合理之處。

針對(duì)上述定義的優(yōu)缺點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“兩法銜接”是指在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法將履行行政執(zhí)法職責(zé)和權(quán)能過程中即時(shí)發(fā)現(xiàn)的、可能構(gòu)成犯罪的疑似犯罪案件和行為人，移送公安、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事立案、偵查、追訴；與此同時(shí)，公安、司法機(jī)關(guān)在辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件或其他自行辦理的刑事案件過程中，對(duì)經(jīng)認(rèn)真審查作出最終決定后，認(rèn)為行為人不構(gòu)成犯罪或者有罪但免予刑事處罰，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)或需要給予行政處罰（處理）的相關(guān)案件和行為人，依法移交有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的實(shí)體銜接制度規(guī)范和程序銜接制度規(guī)范的總稱。審視這一定義，其具有如下內(nèi)涵需要注意和把握：

（1）從理論上看，一切具有行政執(zhí)法權(quán)能和職責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都有可能進(jìn)入兩法銜接機(jī)制，原則上都是移送涉嫌犯罪案件及行為人的工作主體。即使是一些較為基層或者作為被派出、被委托等各種形式行使行政權(quán)能、承擔(dān)行政責(zé)任的單位、機(jī)構(gòu)和部門乃至個(gè)人，亦能間接地通過被派出、被委托機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、部門、單位自身或其相應(yīng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)建立兩法銜接機(jī)制。（2）公安機(jī)關(guān)自身既具有行政執(zhí)法權(quán)又具有刑事司法權(quán)，兼具行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的雙重角色和使命，承擔(dān)著兩種性質(zhì)完全不同的職權(quán)與責(zé)任，但在“兩法銜接”機(jī)制中，它主要是作為刑事司法機(jī)關(guān)的角色履行相關(guān)職能和權(quán)責(zé)，但這并不排除它在一定情況下，履行雙重職能，承擔(dān)雙重責(zé)任。（3）“兩法銜接”工作機(jī)制不僅僅局限于原來的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)管理社會(huì)事務(wù)和公共事務(wù)中，查處涉及破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和妨礙社會(huì)管理秩序兩大類案件，而是擴(kuò)展到一切行政執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)于其中發(fā)現(xiàn)的任何涉嫌犯罪的案件和行為人都必須移交司法機(jī)關(guān)處理。因此，行政執(zhí)法和兩法銜接的內(nèi)容相應(yīng)地都將大大拓寬，這一機(jī)制的工作領(lǐng)域也得以并將在未來的發(fā)展中得到進(jìn)一步的推進(jìn)和擴(kuò)充。（4）原則上看，“兩法銜接”的適用對(duì)象和范圍既包括行政執(zhí)法過程中行政相對(duì)人或第三人涉嫌犯罪的案件和行為人，也包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員自身涉及瀆職、侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等合法權(quán)益、侵犯其他單位等各種性質(zhì)組織的合法權(quán)益，和涉嫌貪污、受賄、濫權(quán)、瀆職等違法犯罪的案件和行為人。但從司法實(shí)務(wù)統(tǒng)計(jì)情況來看，以行政機(jī)關(guān)移送在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的針對(duì)行政相對(duì)人或第三人涉嫌犯罪案件這一類型為主。但無論涉嫌犯罪的是“對(duì)外”的案件及行為人，還是“內(nèi)部自身”的案件及行為人都應(yīng)積極主動(dòng)移送，不可偏廢。這實(shí)際上就意味著履行行政權(quán)責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，不僅要對(duì)其他單位和個(gè)人進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，自身也要進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和接受外部一切形式的監(jiān)督，尤其是來自于作為行政相對(duì)人、第三人等被監(jiān)督者的監(jiān)督和其他用權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。（5）“兩法銜接”原則上無例外地適用于全國各地、各級(jí)、各類行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，既包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件和行為人，也包括司法機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)案件處理后認(rèn)為不構(gòu)成犯罪或免予刑罰但需予以行政處罰移交行政機(jī)關(guān)處理的案件和行為人。雖然實(shí)踐中前一類型的案件多發(fā)常發(fā)，以前者為重心是工作機(jī)制運(yùn)作的常態(tài)，但應(yīng)當(dāng)在工作理念上和工作實(shí)踐中，堅(jiān)持并重兼顧的基本態(tài)度和立場(chǎng)，不可偏廢。（6）建立“兩法銜接”的初衷在于依法追究行政執(zhí)法領(lǐng)域特別是發(fā)生在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)公共管理領(lǐng)域的違法——犯罪分子的刑事責(zé)任，嚴(yán)懲由行政違法向行政犯罪過渡和轉(zhuǎn)化的案件和行為人，這在很大程度上意味著“兩法銜接”必須以公、檢、法等刑事司法機(jī)關(guān)為主線和核心來全面建立、協(xié)調(diào)運(yùn)作和系統(tǒng)完善。同時(shí)這一機(jī)制的基本目的也決定了“兩法銜接”應(yīng)當(dāng)涵蓋所有行政執(zhí)法過程，既包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和懲處行政違法行為的所有階段，也包括工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等在內(nèi)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)各自執(zhí)法過程。而且，應(yīng)當(dāng)注意到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展和法治建設(shè)的深入推進(jìn)以及國際國內(nèi)形勢(shì)的發(fā)展變化，各方面體制改革都將不斷深入推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)情境下，伴隨這一進(jìn)程的政府職能也將會(huì)不斷發(fā)生變化、調(diào)整和重新分配，這就意味著銜接機(jī)制的作用范圍也會(huì)相應(yīng)地發(fā)生變化〔8〕，必須在堅(jiān)持基本原則和根本目的的前提下靈活地予以動(dòng)態(tài)把握以防止僵化，從而拓展這一機(jī)制的生命力，保持適應(yīng)性、靈活性、延展性。（7）“兩法銜接”不僅包括實(shí)體內(nèi)容銜接，也包括程序規(guī)范銜接，如果只注重其中任何一個(gè)方面都難免有失偏頗，這是應(yīng)當(dāng)十分注意和加以避免的。沒有實(shí)體運(yùn)作內(nèi)容的依托和保障，程序機(jī)制將會(huì)無所依從；沒有程序機(jī)制的合理銜接和配置，也會(huì)阻礙實(shí)體內(nèi)容銜接的開展和最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，必須統(tǒng)籌兼顧，實(shí)體銜接機(jī)制與程序銜接機(jī)制并重，只有將實(shí)體銜接和程序銜接有機(jī)結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮這一工作機(jī)制的功能和價(jià)值，形成打擊違法——犯罪的“行刑合力”，從而發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)承載相異使命和追求不同目的的行政法與刑法兩大部門法之間，兼顧社會(huì)保護(hù)機(jī)能與人權(quán)保障機(jī)能、維護(hù)社會(huì)秩序與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，進(jìn)而達(dá)到合法、合情、合理與法律效果、社會(huì)效果兼具的“1+1>2”的社會(huì)優(yōu)良治理效應(yīng)，形成更為全面、規(guī)范、健全、優(yōu)良的法治運(yùn)行模式和法治社會(huì)環(huán)境。

二、法治中國視野下“兩法銜接”的功能與價(jià)值剖析

（一）功能與價(jià)值的基本內(nèi)涵

功能，一般而言是指事物或方法所發(fā)揮的或可能具有的作用和/或效果，具體是指其所發(fā)揮的積極作用和/或良好效果。細(xì)究之，這一概念內(nèi)蘊(yùn)著如下含義：（1）事物或方法必須是已經(jīng)存在的，這是發(fā)揮其效能的事實(shí)前提；（2）事物或方法在已經(jīng)存在的現(xiàn)實(shí)前提下，必須借助一定的形式或手段等媒介抑或者通過使用、行動(dòng)來體現(xiàn)、發(fā)揮出其所具有的積極作用，產(chǎn)生良好的效果；（3）事物或方法在運(yùn)作過程中發(fā)揮的必須是正面的、有利的作用，而不是其他負(fù)面的、消極的作用。這表明判斷一種事物或者方法的功能必須建立在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上，通過其實(shí)際運(yùn)作來展現(xiàn)自己的有利作用，以滿足主體的需要。

價(jià)值，在古今中外的學(xué)術(shù)發(fā)展史中留下了濃墨重彩的一筆，是包括哲學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)等人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域歷久彌新的討論話題，甚至在純粹技術(shù)層面的自然科學(xué)領(lǐng)域也同樣成為人們追問和探索的重要問題和工作。但是需要明確的是，由于人文社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)兩個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的討論視角和思維不同，并受解讀者的立場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)和判斷因素取舍等各方面主客觀因素的影響，對(duì)價(jià)值的看法、意見和結(jié)論等會(huì)出現(xiàn)一些差異甚至是重大分歧。迄今為止，人們還無法就這一話題達(dá)成一個(gè)普適的結(jié)論和絕對(duì)一致的看法，這在筆者看來并不奇怪，實(shí)際上也是非常難以實(shí)現(xiàn)的。但是從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，比較各種理論學(xué)說對(duì)于價(jià)值基本內(nèi)涵的理解和把握仍然是存在基本共識(shí)的，這就是對(duì)于價(jià)值兼具主觀性和客觀性雙重特性的判斷，“事物本身并無所謂價(jià)值，也不會(huì)僅僅因?yàn)槲覀冃枰陀辛藘r(jià)值。事物之所以有價(jià)值，是因?yàn)樗拇嬖诤蛯傩?，同我們的需要之間有某種一致的關(guān)系，或者說，是因?yàn)樗軌驖M足人的需要、適合人的能力”〔9〕。根據(jù)學(xué)說理論上尤其是哲學(xué)理論上對(duì)價(jià)值及其內(nèi)涵研究的一般結(jié)論，我們可以得出對(duì)價(jià)值的基本認(rèn)識(shí)——價(jià)值的基本內(nèi)涵在于主體與客體之間的一種需要與被需要、滿足與被滿足的特定關(guān)系〔10〕。這種特定關(guān)系的存在，使得主觀和客觀建立了可靠的、直接的、現(xiàn)實(shí)的重要聯(lián)系，也使得價(jià)值的認(rèn)定不再是純粹建立在某一個(gè)方面，這種需要與被需要、滿足與被滿足的特定關(guān)系充實(shí)和確證了價(jià)值主觀性與客觀性兼具的雙重屬性。從這一認(rèn)識(shí)角度和基本共識(shí)出發(fā)，筆者認(rèn)為，它包含著如下含義：（1）價(jià)值的存在必須以某一現(xiàn)實(shí)事物為前提和基礎(chǔ)，一般來說是作為客體或曰對(duì)象出現(xiàn)和存在的；（2）主體在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)中不可或缺，正是有了主體的需要甚至是重大、迫切的需要才賦予了客體自身價(jià)值歸屬和存在本身的意義與內(nèi)涵，但是這并非價(jià)值的全部?jī)?nèi)涵，不能忽視作為客體或曰對(duì)象的價(jià)值存在性；（3）價(jià)值最終落腳于一種特殊的關(guān)系——需要與被需要、滿足與被滿足的關(guān)系，這是一種雙向互動(dòng)的關(guān)系，缺少主體和客體任何一方都將難以實(shí)現(xiàn)。在事物自身的實(shí)際運(yùn)作中，通過調(diào)濟(jì)互動(dòng)，這種關(guān)系逐漸建立聯(lián)結(jié)、固化和加深進(jìn)而獲得更大意義，發(fā)揮更大積極推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)更加優(yōu)良的效果，轉(zhuǎn)而促進(jìn)事物自身的發(fā)展和完善。

筆者認(rèn)為，上述對(duì)功能和價(jià)值基本內(nèi)涵的簡(jiǎn)要闡述與分析，對(duì)全面、深入、透徹地理解和把握兩法銜接機(jī)制具有重要指導(dǎo)作用。本文據(jù)此從分析“兩法銜接”的有利作用和積極意義這一角度出發(fā)，進(jìn)而闡明“兩法銜接”在法治中國建設(shè)這一事關(guān)中國法治國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的全局定位中具有的重大法治價(jià)值與積極意義，從而為開展、推進(jìn)和完善這一關(guān)系包括司法改革、政治體制改革等在內(nèi)的權(quán)力再分配、調(diào)整、改革和協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制提供理論指引。

（二）“兩法銜接”的功能與價(jià)值

客觀地看，當(dāng)前在我國行政執(zhí)法領(lǐng)域，仍然存在為數(shù)不少的“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、以罰代刑、以罰代管、以罰了事”等不正常、不符合法治的現(xiàn)象，在個(gè)別領(lǐng)域如社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會(huì)治安綜合治理和在一些法治素養(yǎng)不高的地區(qū)甚至還比較突出。這一現(xiàn)象表面上看是行政機(jī)關(guān)自身在執(zhí)法履職方面存在失職、瀆職、濫權(quán)等行政執(zhí)法問題，深究之，其背后顯露的本質(zhì)問題是行政權(quán)的擴(kuò)張以及相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制的渙散無力和監(jiān)督權(quán)的缺位甚或無效。內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制不健全、不完善和內(nèi)外部監(jiān)督的缺位、低效甚或無效，導(dǎo)致本已經(jīng)過分強(qiáng)大的行政權(quán)，尤其是與社會(huì)公眾基本生產(chǎn)、生活息息相關(guān)、使其產(chǎn)生直接聯(lián)系和切身感受的行政執(zhí)法權(quán)，在一定程度上和某些范圍內(nèi)僭越甚至取代了司法權(quán)，在基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制中打破了各種不同性質(zhì)權(quán)力之間，尤其是管理社會(huì)生活的行政權(quán)與公平正義終局裁決權(quán)的司法權(quán)之間的界分、制約和平衡，這將進(jìn)一步波及和影響憲政視野下的國家政治架構(gòu)和其背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法、穩(wěn)定運(yùn)作，最終損害我國法治的效力、尊嚴(yán)和權(quán)威。針對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的上述突出問題，建立兩法銜接機(jī)制以形成“組合拳”，合力打擊違法犯罪行為，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)、配合，通過權(quán)責(zé)劃分，共同擔(dān)負(fù)著打擊違法——犯罪的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)盡快全面建立和深入完善“兩法銜接”工作機(jī)制，有利于督促和保障行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法、主動(dòng)、及時(shí)向公安、司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件，促進(jìn)嚴(yán)格依法行政和公正執(zhí)法；有利于充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法在執(zhí)法領(lǐng)域的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)和資源共享，整合執(zhí)法資源，形成打擊違法——犯罪的合力和無縫、立體、全程、順暢銜接，實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正的行政執(zhí)法、刑事司法，最終形成依法行政、公正司法、依法治國；有利于強(qiáng)化法律監(jiān)督，提升檢察權(quán)地位，改善檢察監(jiān)督效果，維護(hù)法制統(tǒng)一和法治權(quán)威；有利于全面落實(shí)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，完成法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.“兩法銜接”的建立和完善為從根本上解決行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、以罰代刑”等執(zhí)法頑癥探索“治本”途徑

在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法領(lǐng)域，至今仍然較大范圍地存在執(zhí)法不嚴(yán)、有罪不糾、打擊力度不夠等不合理現(xiàn)象，進(jìn)而滋生其他執(zhí)法問題。概括起來，集中地和突出地表現(xiàn)為查處經(jīng)濟(jì)犯罪案件中的“四多四少”現(xiàn)象：即對(duì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪案件，實(shí)際發(fā)生多、查處少；行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少；查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少；判緩刑多、判實(shí)刑少〔11〕。將考察視野擴(kuò)展至整個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域，歸結(jié)為一點(diǎn)即是行政執(zhí)法實(shí)踐中“有案不移不送不處（理）、以（行政）罰代刑（罰）”問題非常突出，綜合來看相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料和數(shù)據(jù)已經(jīng)鮮明地印證了這一問題的廣泛性與嚴(yán)重性。2001～2004年，全國工商系統(tǒng)共查處各類經(jīng)濟(jì)違法違章案件706萬余件，案值942億余元，移送司法機(jī)關(guān)案件3625件；質(zhì)檢系統(tǒng)共查獲假冒偽劣產(chǎn)品貨值111億元，立案查處案件60余萬件，移送司法機(jī)關(guān)952件；公安機(jī)關(guān)共破獲破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件22.1萬起，抓獲犯罪嫌疑人20.1萬余名，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失545億余元。檢察機(jī)關(guān)共批捕此類案件47721件73902人，法院審結(jié)此類案件4.5萬件，判處犯罪分子近6萬名〔12〕。直接比對(duì)數(shù)據(jù)，可以看出在工商、質(zhì)檢等社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法領(lǐng)域，行政違法——犯罪行為多發(fā)、常發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢(shì)非常明顯，然而這樣的頻發(fā)高發(fā)勢(shì)頭和廣闊行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)處理的犯罪案件數(shù)量和涉案數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成比例，窺一斑而知全豹，這其中隱藏的執(zhí)法問題可見一斑。另外，根據(jù)原全國整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱“全國整規(guī)辦”）提供的數(shù)據(jù)，2003年全國工商行政管理機(jī)關(guān)查處各類商標(biāo)違法案件37489件，移送司法機(jī)關(guān)僅45件；各級(jí)版權(quán)行政管理機(jī)關(guān)共受理案件23013件，移送司法機(jī)關(guān)僅224件〔13〕。2006～2008年，北京市公安機(jī)關(guān)受理刑事案件417264件，而由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件只有40件，不到萬分之一，且呈逐年遞減之勢(shì)，2008年僅移送了4件。2006～2007年，全國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件5229件中，有4664件是檢察機(jī)關(guān)建議移送的案件；同期檢察機(jī)關(guān)立案查處徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人246人，2008年1至11月又立案?jìng)刹?36人〔14〕。這些具體數(shù)據(jù)的直觀性和客觀性足以表明我國行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的突出問題之嚴(yán)重性和不容回避、亟待解決的迫切性。

此外，在行政執(zhí)法實(shí)際運(yùn)作過程中，一些地方、領(lǐng)域和某些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在較為嚴(yán)重的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義、小團(tuán)體主義思想，出于維護(hù)本地方、本部門等小團(tuán)體利益甚或牽涉?zhèn)€人私利的經(jīng)濟(jì)、政治等現(xiàn)實(shí)利益考慮，把一些涉嫌構(gòu)成犯罪的案件及行為人本應(yīng)向司法機(jī)關(guān)移送處理的沒有移送或者擅自以各種方法、手段“減量、減額”，最終成功幫助行為人“減性”（從刑事違法性減為行政違法性），使得相關(guān)案件被“降級(jí)處理”（從應(yīng)由司法機(jī)關(guān)處理變?yōu)橛尚姓C(jī)關(guān)自行處理），從而使得以行政處罰代替刑事處罰或僅僅給予較輕微的行政處理等不正常、反法治現(xiàn)象屢見不鮮。將一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的犯罪案件僅作行政違法行為處理，甚至對(duì)一些違法犯罪行為不及時(shí)處理，久而久之，最終導(dǎo)致其演變?yōu)閲?yán)重的經(jīng)濟(jì)刑事犯罪，帶來更為嚴(yán)重的危害后果和更為惡劣的社會(huì)影響。在部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義等錯(cuò)誤思想作祟下，相關(guān)執(zhí)法部門擔(dān)心將這類案件移送司法機(jī)關(guān)處理會(huì)影響相應(yīng)的小團(tuán)體利益甚或個(gè)人私利，甚或牽涉出自身的失職、瀆職、濫權(quán)等問題，因而把一些應(yīng)移送的涉嫌犯罪案件沒有移送或者以罰代刑，甚至遮蔽各自在監(jiān)管、執(zhí)法過程中的過失或?yàn)^職等違法犯罪行為。

認(rèn)真分析上述統(tǒng)計(jì)資料和數(shù)據(jù)，同時(shí)結(jié)合行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中存在的各種問題，可以發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向刑事司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件方面，呈現(xiàn)出三個(gè)較為明顯的特點(diǎn)，這可以概括為“三多三少”：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)數(shù)量多，執(zhí)法領(lǐng)域廣，但移送涉嫌犯罪的案件及行為人的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)數(shù)量少；二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自行查辦和處理的行政違法案件數(shù)量多，移送涉嫌刑事犯罪案件的數(shù)量少；三是根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的建議移送涉嫌犯罪案件多，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法、主動(dòng)、及時(shí)、積極移送涉嫌犯罪案件少。上述“三多三少”的鮮明特點(diǎn)表明，在行政執(zhí)法領(lǐng)域中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑、有案不移”現(xiàn)象較為普遍和嚴(yán)重，即使是在移送涉嫌犯罪案件的場(chǎng)合，也是比較被動(dòng)、消極的，相當(dāng)數(shù)量是來自于外部的檢察機(jī)關(guān)的移送處理建議而被動(dòng)為之。由于知情渠道不暢通，制約權(quán)力有限，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)雖然作為我國《憲法》和《人民檢察院組織法》明文規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域查處、移送涉嫌犯罪案件的情況卻在事實(shí)上難以開展及時(shí)、有效的、實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督。長(zhǎng)此以往，既會(huì)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、正常、有序、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，損害社會(huì)主義法治權(quán)威，也為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的國家工作人員提供滋生貪污賄賂、濫權(quán)瀆職等職務(wù)違法犯罪的不良土壤和生存空間，從而消蝕國家工作人員行使公權(quán)的廉潔性和摧毀法律執(zhí)行的公信力，破壞社會(huì)公眾對(duì)政府和法律應(yīng)有的合理期待和法治信仰。

對(duì)此，筆者認(rèn)為上述問題出現(xiàn)的原因是多方面的，也是比較復(fù)雜的：既有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員自身內(nèi)部的原因，也有監(jiān)督機(jī)制低效、無效甚或缺乏等外部因由，導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)用權(quán)和行政執(zhí)法領(lǐng)域成為“針插不進(jìn)、水潑不入”的“獨(dú)立王國”，這在以罰代刑、以罰了事等擅自處理應(yīng)由司法機(jī)關(guān)履行司法權(quán)力處理涉嫌犯罪案件等事務(wù)方面表現(xiàn)得極為明顯。審視這些內(nèi)外因由，筆者認(rèn)為行政權(quán)力自身的天然惰性和排斥監(jiān)督性已成為法治理論上的基本共識(shí)，期望行政機(jī)關(guān)自身能夠徹底解決這些問題無異于癡人說夢(mèng)、異想天開。出現(xiàn)上述違反法治和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、架構(gòu)現(xiàn)象的一個(gè)重要原因就是，目前政治架構(gòu)和權(quán)力分配運(yùn)行體制下的行政權(quán)與司法權(quán)并立，及其同時(shí)采取的“兩條途徑、并行運(yùn)作”的行政執(zhí)法與刑事司法分離執(zhí)法體制，使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)沒有形成打擊社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法——犯罪的執(zhí)法合力，分離排斥遠(yuǎn)多于協(xié)調(diào)配合，各自為政遠(yuǎn)甚于互補(bǔ)監(jiān)督。針對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域的“有案不移、以罰代刑”等行政執(zhí)法頑癥和查處社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件中存在的“四多四少”現(xiàn)象等，從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中的相互脫離的執(zhí)法體制弊端這一現(xiàn)狀進(jìn)行考慮，為破解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件線索不告知、不移送，涉嫌犯罪案材料不轉(zhuǎn)交，擅自以罰代刑、以罰了事做“降格、降級(jí)、降質(zhì)”處理這一執(zhí)法難題，建立和完善“兩法銜接”機(jī)制是根治上述頑癥、解決現(xiàn)實(shí)難題的有效手段和可行路徑。“兩法銜接”建立最初的適用范圍和目的定位就是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，重點(diǎn)打擊和治理行政執(zhí)法領(lǐng)域中存在的破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序違法——犯罪和妨礙社會(huì)管理秩序違法——犯罪的案件及行為人，并最終擴(kuò)展、延伸至整個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域。其基本目標(biāo)在于推動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將在執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的、尚處在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)疑似構(gòu)成犯罪的案件及行為人，依法移送給刑事司法機(jī)關(guān)立案、偵查、起訴及審判以正確定罪、處罰，從而實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的有效銜接，避免出現(xiàn)行政處罰代替刑事處罰，徹底消除以罰代刑、有罪不究的現(xiàn)象發(fā)生，最終實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)法、依法行政和公正司法。

進(jìn)一步考察之，“以罰代刑”問題背后呈現(xiàn)的是行政執(zhí)法權(quán)的膨脹、濫用和法律監(jiān)督機(jī)制的軟弱、低效甚或無效，尤其是強(qiáng)大的外部監(jiān)督機(jī)制的缺失，從本質(zhì)上講是國家權(quán)力配置失衡的問題。我國各級(jí)各地行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為政府的職能部門，在行使行政執(zhí)法權(quán)的過程中代表著政府的絕對(duì)法律權(quán)威，這就導(dǎo)致原先單一行政執(zhí)法權(quán)逐漸演變?yōu)榫哂行姓⒎?、?zhí)法、司法三權(quán)合一的復(fù)合行政權(quán)，而檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其難于有效開展監(jiān)督。主要原因在于：（1）檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)財(cái)政權(quán)缺失，在涉及人、財(cái)、物等方面受制于地方行政機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算與經(jīng)費(fèi)保障，不免在用權(quán)方面受到現(xiàn)實(shí)掣肘而難以放開監(jiān)督；（2）在我國法律體系中尤其是憲法規(guī)定中，檢察機(jī)關(guān)作為“一府兩院”政治架構(gòu)中的一員，法律地位高，但在實(shí)際運(yùn)作的政治體制中，地位優(yōu)勢(shì)難于體現(xiàn)。通過建立和完善“兩法銜接”機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)將獲得對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、查處、移送涉嫌犯罪案件情況的知情權(quán)、調(diào)查權(quán)和監(jiān)督權(quán)等切實(shí)有效的權(quán)力保障，從而開展切實(shí)有效的移送監(jiān)督和立案監(jiān)督，彌補(bǔ)行政執(zhí)法外部監(jiān)督的低效和缺位。這一機(jī)制的運(yùn)作將為檢察機(jī)關(guān)提前并積極主動(dòng)介入行政執(zhí)法領(lǐng)域行政執(zhí)法行為的監(jiān)督工作，并對(duì)涉嫌犯罪案件移送進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督提供規(guī)范依據(jù)和現(xiàn)實(shí)保障，有利于樹立法律監(jiān)督權(quán)威，提高法律監(jiān)督的效能，同時(shí)也將約束和規(guī)范行政權(quán)的依法行使，最大限度地減少以至消除以罰代刑、以罰了事等不合理的反法治現(xiàn)象。

2.“兩法銜接”的建立和完善具有對(duì)行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)的雙向規(guī)制作用，以合理把握違法——犯罪的“度”，兼顧社會(huì)保護(hù)與人權(quán)保障、維護(hù)社會(huì)秩序與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

認(rèn)定行政違法行為和追究行政違法責(zé)任的合法性依據(jù)，內(nèi)容繁雜，范圍廣闊，形式多樣：既有全國人大和全國人大常委會(huì)制定的具有普遍適用效力的法律，也有最高國家行政機(jī)關(guān)——國務(wù)院制定、頒布的行政法規(guī)，還有國務(wù)院下屬的各個(gè)部委機(jī)構(gòu)、單位和地方上的省一級(jí)、較大的市等地方行政機(jī)關(guān)制定的部委規(guī)章、地方政府規(guī)章。此外，還有數(shù)量極其龐大的地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法部門等單獨(dú)或者聯(lián)合制定、發(fā)布的規(guī)范性、非規(guī)范性行政法律文件、決定等，其中還不乏相應(yīng)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的有關(guān)規(guī)定和解釋。然而，即使如此，行政執(zhí)法和刑事司法的界限也并未在很多領(lǐng)域得到清晰的劃定，行政法和刑法兩大部門法仍然存在一些糾葛。與此同時(shí)，由于先天原因使然，基于管理龐雜社會(huì)公共性、即時(shí)性事務(wù)的需要，行政機(jī)關(guān)及其通過各種形式設(shè)定的行政執(zhí)法部門數(shù)量多、形式多，加之行政執(zhí)法領(lǐng)域涵括的廣闊性特質(zhì)，各級(jí)各地的行政執(zhí)法情況存在地域差異性，導(dǎo)致執(zhí)法多樣性問題突出，統(tǒng)一性、一致性標(biāo)準(zhǔn)無形中虛置而難以實(shí)現(xiàn)，同質(zhì)和類似行為、案件及其行為人的處理不一致、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響法律適用公平性和執(zhí)法公信力。即使是有些標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)趨于相對(duì)明確化，然而自由裁量權(quán)的廣泛存在，使得標(biāo)準(zhǔn)的遵行仍然會(huì)在多樣的執(zhí)法實(shí)踐中走樣，偏離預(yù)設(shè)軌道和違背用權(quán)初衷，故而也需要進(jìn)一步加以完善。蓋由上述立法與行政執(zhí)法之現(xiàn)實(shí)情況所決定，就必然導(dǎo)致刑法與行政法兩大部門法在認(rèn)定一些領(lǐng)域的違法與犯罪之過渡區(qū)域、灰色地帶存在抵牾。行政違法與行政犯罪的過渡與競(jìng)合，始終是行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)在行政執(zhí)法領(lǐng)域所必須面對(duì)的重要問題，在筆者看來，解決這一問題的關(guān)鍵著力點(diǎn)就在于把握判斷行政相對(duì)人、第三人行為的性質(zhì)，而性質(zhì)的認(rèn)定落腳點(diǎn)就在于確立和厘清行政違法與行政犯罪的界限——“度”。如果沒有準(zhǔn)確清晰、協(xié)調(diào)一致、貫徹始終的衡量標(biāo)準(zhǔn)，期望行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)各守其位、互不越界以致相安無事無異于癡人說夢(mèng)。在既有標(biāo)準(zhǔn)不清晰、不明確、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)情境下，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法部門將可能涉嫌犯罪的案件及其行為人，僅僅依據(jù)自身的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)判斷作出行政違法的性質(zhì)認(rèn)定，并僅僅通過行政處罰簡(jiǎn)單處理，這實(shí)際上是對(duì)刑事司法權(quán)的不尊重，嚴(yán)重者則可謂是行政權(quán)的自我膨脹中心主義泛濫，違背了憲法基礎(chǔ)上的權(quán)力架構(gòu)下的權(quán)力界限，進(jìn)而導(dǎo)致通過對(duì)行為性質(zhì)的判斷這一手段，行政執(zhí)法權(quán)力在無形中架空司法權(quán)的終局裁決權(quán)，以致僭越行政權(quán)與司法權(quán)的合法邊界。與此同時(shí)，執(zhí)法實(shí)踐中也存在另一不合理現(xiàn)象，司法機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)介入，大力擴(kuò)張刑事司法權(quán)，將一些本應(yīng)行政處罰的案件納入刑事領(lǐng)域，并處以刑罰。在一些司法機(jī)關(guān)履職用權(quán)的過程中，存在司法擴(kuò)大化傾向，認(rèn)為作為犯罪處理總比降格做行政違法處理要有更好的效果和更嚴(yán)厲的懲罰強(qiáng)度，導(dǎo)致犯罪成立界限在不斷降低定罪標(biāo)準(zhǔn)向違法這一下位方向位移的權(quán)力運(yùn)作中，無形地?cái)U(kuò)大司法權(quán)并導(dǎo)致犯罪圈、刑罰圈相應(yīng)擴(kuò)大。相應(yīng)地，造成了對(duì)不少案件及其行為人處罰過重、司法權(quán)介入過早、過多、過剩等負(fù)面問題，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域、金融犯罪領(lǐng)域和侵犯財(cái)產(chǎn)類犯罪領(lǐng)域等表現(xiàn)的較為突出，使得重刑主義和立足于懲治危險(xiǎn)的刑罰預(yù)防主義有所抬頭和張揚(yáng)，過分突出地集中體現(xiàn)懲罰意圖和預(yù)防效果的社會(huì)保護(hù)機(jī)能，對(duì)于人權(quán)保障機(jī)能重視不夠，將引發(fā)不可忽視的權(quán)力——權(quán)利沖突問題，亟需予以重視、遏制和加以系統(tǒng)性審視、解決。

眾所周知，行政權(quán)和司法權(quán)是一個(gè)國家在權(quán)力架構(gòu)中和權(quán)力配置中非常重要的而又性質(zhì)迥然有別的兩種權(quán)力，二者的基本內(nèi)容、價(jià)值目標(biāo)、基本屬性和界限定位等方面都存在很大差異，這決定了二者的差異性、特殊性和不可相互替代性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的是行政權(quán)，公（從刑事偵查的角度而言）、檢、法等刑事司法機(jī)關(guān)行使的是司法權(quán)。行政權(quán)的本質(zhì)是一種社會(huì)公共事務(wù)管理權(quán)，主導(dǎo)的價(jià)值訴求是效率，而司法權(quán)的本質(zhì)是一種判斷權(quán)、終決權(quán)，主導(dǎo)的價(jià)值訴求是公平、正義。行政權(quán)與司法權(quán)的界限不清晰，認(rèn)定違法與犯罪的標(biāo)準(zhǔn)不明確，將會(huì)造成兩種截然不同的現(xiàn)象和后果：（1）激發(fā)兩種權(quán)力的擴(kuò)張沖動(dòng)，造成二者競(jìng)相執(zhí)法，導(dǎo)致競(jìng)合領(lǐng)域、范圍、情形增多，權(quán)力糾葛與沖突易發(fā)、多發(fā)、常發(fā)，造成執(zhí)法資源的無謂浪費(fèi)，對(duì)于保護(hù)社會(huì)與保障人權(quán)的機(jī)能實(shí)現(xiàn)都會(huì)帶來不可避免的惡劣影響。（2）造成兩種權(quán)力的萎縮和消極處置，尤其是在本身就具有強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張這一天然特性的行政權(quán)面前，司法權(quán)更容易陷于萎縮和消極退讓境地。標(biāo)準(zhǔn)不清、界限不明，導(dǎo)致過多的事實(shí)判斷、性質(zhì)判斷和價(jià)值判斷由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)做出，取而代之的將是司法權(quán)的無能為力和事實(shí)上被虛置、架空。特別是在一些專業(yè)性較強(qiáng)的違法——犯罪領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)由于各種主客觀原因，無法切實(shí)、有效、精準(zhǔn)地做出即時(shí)性判斷，行政機(jī)關(guān)作為前置部門法的行政性判斷之天然優(yōu)越性凸顯和膨脹。刑事司法機(jī)關(guān)在專業(yè)領(lǐng)域的判斷如果由于條件不具備或者能力不夠，對(duì)行政機(jī)關(guān)之行政性判斷進(jìn)行參考和借鑒是無可厚非的，但需要注意的是，如果對(duì)于某一行為涉嫌違法——犯罪界限不明，刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)其中涉及的重要、關(guān)鍵事實(shí)之性質(zhì)認(rèn)定和判斷過于依賴行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法判斷，無異于混淆了行政權(quán)與司法權(quán)兩種權(quán)力的基本性質(zhì)和應(yīng)有定位。事實(shí)上，內(nèi)在地有行政權(quán)僭越乃至取代司法權(quán)的嫌疑，有損行政執(zhí)法合法性和司法裁決終局效力的公信力，也破壞了權(quán)力架構(gòu)視野下不同權(quán)力之間的不同配置、運(yùn)作之根本要求——相互制約和接受監(jiān)督。畢竟，隨著法治文明的幾多發(fā)展、演變，現(xiàn)在已經(jīng)普遍認(rèn)可的基本共識(shí)是，在一個(gè)現(xiàn)代法治文明的國家，只有掌握司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)能夠?qū)π袨?行為人是否構(gòu)成犯罪做出終局性判斷。掌握行政執(zhí)法權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)至多是補(bǔ)充、輔助的角色，而且大多只限于事實(shí)問題和訴訟程序方面，而司法機(jī)關(guān)掌握著法律判斷尤其是司法判斷的專屬權(quán)和終決權(quán)。在現(xiàn)代法治國家，基于權(quán)力分立、制約的普遍共識(shí)，在憲法和法律已經(jīng)對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)作了相對(duì)明確劃分的前提下，認(rèn)定一個(gè)行為是否構(gòu)成犯罪的權(quán)力，無論是事實(shí)認(rèn)定上，還是法律性質(zhì)判斷上，特別是在法律性質(zhì)判斷上應(yīng)當(dāng)屬于司法機(jī)關(guān)〔15〕。故此，行政權(quán)與司法權(quán)在行政違法——犯罪領(lǐng)域的性質(zhì)認(rèn)定和判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不一致、不協(xié)調(diào)，界限不清晰，權(quán)力運(yùn)行邊界不穩(wěn)定，將會(huì)造成兩種截然不同的現(xiàn)象，但是后果和影響都非常嚴(yán)重，力求防止對(duì)社會(huì)保護(hù)或人權(quán)保障任何一個(gè)方面的過分倚重和偏向，使得二者保持合理的平衡和銜接于妥適范圍、程度內(nèi)是需要引起我們重視的重要工作。

而上述問題的存在，借由“兩法銜接”這一機(jī)制將得到很好地解決。通過建立和完善“兩法銜接”機(jī)制，將借助檢察機(jī)關(guān)所擁有的法律監(jiān)督權(quán)，促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件，充分發(fā)揮行政執(zhí)法打擊違法犯罪行為的前置性過濾作用。同時(shí)運(yùn)用這一機(jī)制也有利于抑制刑事司法權(quán)的擴(kuò)張，堅(jiān)守刑法謙抑性原則，最終確立規(guī)制違法——犯罪行為問題上，行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的區(qū)“分度”和適用“度”，統(tǒng)籌二者的過渡和協(xié)調(diào)，防止?fàn)幭喙茌牷蚧ハ嗤普喌痊F(xiàn)象出現(xiàn)，保障執(zhí)法的公信力和權(quán)威性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，這一機(jī)制的建立將會(huì)逐步界定行政執(zhí)法領(lǐng)域與刑事司法領(lǐng)域規(guī)制各種違法——犯罪行為的界限，使行為性質(zhì)認(rèn)定和違法——犯罪競(jìng)合判斷標(biāo)準(zhǔn)逐步清晰化、確定化、規(guī)范化、一致化、體系化、科學(xué)化、實(shí)用化。這對(duì)于準(zhǔn)確把握打擊違法——犯罪行為的范圍、力度、程度、寬度和廣度確立適當(dāng)、適度的行政罰圈和刑事處罰圈，有助于切實(shí)厘清行政權(quán)與司法權(quán)、行政法與刑法、行政違法與犯罪的界域，對(duì)實(shí)現(xiàn)兼顧社會(huì)保護(hù)的一般預(yù)防與保障公眾基本人權(quán)的特殊預(yù)防之協(xié)調(diào)統(tǒng)一具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和法治價(jià)值。此外，前已述及，行政違法與刑事犯罪的界限不清，導(dǎo)致執(zhí)法競(jìng)合和權(quán)力運(yùn)作發(fā)生抵牾等沖突，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域、金融犯罪領(lǐng)域和侵犯財(cái)產(chǎn)類犯罪領(lǐng)域等表現(xiàn)的較為突出，尤其需要指出的是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、有罪不究、以罰代刑、以罰了事”等問題十分突出，囿于違法——犯罪界限并不完全清晰、明確，加上（行政）罰不“當(dāng)”（刑事）罪，不足以威懾違法犯罪分子，形成了一定的犯罪黑數(shù)累加效應(yīng)。還有一些違法犯罪分子鉆行政法與刑法、行政處罰與刑事處罰銜接不暢的漏洞，導(dǎo)致輕判輕罰、屢犯屢罰、屢罰屢犯，衍生出對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的犯罪“打不疼”、“打不死”的惡劣循環(huán)現(xiàn)象不時(shí)出現(xiàn)，嚴(yán)重妨害了我國經(jīng)濟(jì)的正常、快速、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，這同樣引起了中央高層的重視和積極反應(yīng)。例如，國務(wù)院原副總理吳儀曾在2007年召開的“全國整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序電視電話會(huì)議”上的講話中明確指出：“為了震懾破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪勢(shì)力，我們一直強(qiáng)調(diào)，要從查處大案要案入手，特別注重加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，做到當(dāng)罰則罰，當(dāng)刑則刑?！辈⒃凇叭珖訌?qiáng)食品藥品整治和監(jiān)管工作電視電話會(huì)議”上的講話中指出：“食品藥品專項(xiàng)整治中存在著打不疼、打不死的問題，一個(gè)重要原因就是行政執(zhí)法與刑事司法銜接不夠，執(zhí)法不嚴(yán)、打擊不力。有些涉嫌犯罪案件該移送的沒有移送，滯留在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，沒有進(jìn)入刑事訴訟程序，甚至以罰代刑、以罰了之?！币虼?，要整頓和規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，建構(gòu)良好、和諧、穩(wěn)定、有序的社會(huì)管理秩序，必須加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，充分發(fā)揮行政和司法兩種管理手段的積極作用，二者既相互獨(dú)立，又相互銜接，形成職能互補(bǔ)的良好工作機(jī)制和格局〔1〕。而上述這些突出問題的解決，借助“兩法銜接”工作機(jī)制的建立和完善，對(duì)做好以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法領(lǐng)域和社會(huì)公共管理領(lǐng)域?yàn)橹饕淼男姓?zhí)法領(lǐng)域與刑事司法領(lǐng)域的權(quán)力劃界，從而準(zhǔn)確、有效地把握罪與非罪、違法與犯罪的性質(zhì)“度”和打擊“度”，進(jìn)而使得執(zhí)法效果達(dá)到合法、合情、合理與法律效果、社會(huì)效果兼具的“1+1>2”的社會(huì)優(yōu)良治理效應(yīng)。同時(shí)，也將對(duì)切實(shí)保障我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，維護(hù)和諧、有序的社會(huì)秩序和塑造、形成、保持優(yōu)良發(fā)展環(huán)境，助力國家政治穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法治中國建設(shè)。

3.建立和完善“兩法銜接”機(jī)制符合認(rèn)識(shí)事物的哲學(xué)原理和客觀規(guī)律，有利于發(fā)揮行政權(quán)與司法權(quán)在各自執(zhí)法領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，整合執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率，發(fā)揮“行刑合力”，實(shí)現(xiàn)兼顧效率與公平正義的體系性價(jià)值目標(biāo)

馬克思主義哲學(xué)的辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論中的一個(gè)基本觀點(diǎn)是，強(qiáng)調(diào)對(duì)于存在于世界之中、事物之間的客觀性、必然性、普遍性聯(lián)系的認(rèn)識(shí)、理解和把握，而這些聯(lián)系所形成的規(guī)律或曰客觀規(guī)律性，是指客觀事物之間的一種內(nèi)在的、必然的、客觀的普遍聯(lián)系。因此，正視上述這類聯(lián)系和客觀規(guī)律的存在，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)客觀世界和改造客觀世界的過程中，必須切實(shí)尊重客觀規(guī)律，從這些客觀性、必然性、普遍性聯(lián)系出發(fā)，尋求對(duì)事物基本面貌、外在現(xiàn)象及其內(nèi)在本質(zhì)的全面認(rèn)識(shí)和深刻把握，并指導(dǎo)我們科學(xué)、有效地開展實(shí)踐工作。同樣地，依據(jù)這一哲學(xué)原理，從事物之間的客觀性、必然性、普遍性聯(lián)系出發(fā)，也決定了我們?cè)谡J(rèn)識(shí)、理解和把握行政權(quán)與司法權(quán)、行政執(zhí)法與刑事司法之間的互動(dòng)關(guān)系上，以及執(zhí)法辦案工作實(shí)踐中，都要遵循這一客觀認(rèn)識(shí)活動(dòng)和改造活動(dòng)的普遍規(guī)律。當(dāng)前，我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其通過各種形式授權(quán)或代為履行行政執(zhí)法權(quán)能的機(jī)構(gòu)、部門、單位、人員眾多，涉及公共管理和社會(huì)生活事務(wù)的廣闊領(lǐng)域。在現(xiàn)行的權(quán)力架構(gòu)、配置和運(yùn)行機(jī)制下，形成行政執(zhí)法與刑事司法脫離式、分別走路的“兩條腿”執(zhí)法機(jī)制，即在發(fā)現(xiàn)需要對(duì)一個(gè)行為進(jìn)行性質(zhì)判斷時(shí)，首先進(jìn)入行政執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)定和判斷一般是先由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)做出判斷，然后依循結(jié)論對(duì)行為其后的走向做出不同處理：進(jìn)行行政違法認(rèn)定并給予行政處罰，或者在行為涉嫌犯罪判斷不明的情況下移送刑事司法機(jī)關(guān)做進(jìn)一步審查處理。與此相伴隨的是程序機(jī)制的啟動(dòng)和運(yùn)作：行政執(zhí)法程序的啟動(dòng)一般在刑事程序啟動(dòng)之前，行政違法犯罪案件往往先由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并先行查處，在查處過程中，對(duì)于一般違法的行為予以行政處罰；對(duì)于違法行為性質(zhì)或情節(jié)比較嚴(yán)重，已經(jīng)涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送給具有專門懲治犯罪職責(zé)的公安、司法機(jī)關(guān)〔1〕。應(yīng)當(dāng)說，這樣的程序安排和運(yùn)行機(jī)制，完全符合認(rèn)識(shí)事物以及執(zhí)法辦案的一般規(guī)律。但問題恰恰出在移送判斷領(lǐng)域，在行政執(zhí)法與刑事司法的銜接上出現(xiàn)了薄弱地帶、灰色區(qū)域，導(dǎo)致判斷的標(biāo)準(zhǔn)不清、權(quán)力的界限不明、銜接的通暢度不夠，在移與不移、送與不送、接與不接等方面都存在對(duì)于法律理解和自身自由裁量權(quán)的多重考慮甚或顧慮，使得追求相應(yīng)合法、妥適之處理，在不同案件、行為人中出現(xiàn)不盡一致甚至截然不同的處理結(jié)果，這對(duì)既有的權(quán)力分配運(yùn)行機(jī)制提出了必須做進(jìn)一步改進(jìn)、協(xié)調(diào)和完善的內(nèi)在要求。

事實(shí)上，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一般針對(duì)社會(huì)危害性較小的行政違法行為，做出行政處罰的處理決定，構(gòu)成犯罪的則要移送刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事追訴。一般而言，行政執(zhí)法針對(duì)的是違反行政管理法律法規(guī)情節(jié)輕微的行為，做出的是行政處罰，而刑事司法針對(duì)的則是違法情節(jié)比較嚴(yán)重達(dá)到犯罪程度的行為，需要?jiǎng)佑眯塘P手段予以懲治。相對(duì)而言，刑罰處罰比行政處罰要嚴(yán)厲得多，不僅可以限制犯罪人的人身自由，甚至可以剝奪其生命權(quán)利〔1〕。必須看到，行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)在權(quán)力性質(zhì)、適用對(duì)象、處理范圍、懲罰強(qiáng)度和最終法律效果等很多方面，都存在很大差異。而且，行政執(zhí)法體制與刑事司法體制是兩種不同的執(zhí)法體制，二者從主體到客體、從實(shí)體到程序都存在較大差別，在執(zhí)法主體、執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法程序、執(zhí)法措施、處罰手段等方面都有不同的、契合自身性質(zhì)的機(jī)制安排和法律規(guī)范。正是由于行政權(quán)與司法權(quán)、行政違法與刑事違法、行政處罰與刑事處罰有著本質(zhì)的不同，行政執(zhí)法與刑事司法才有各自存在的理論基礎(chǔ)和不同的價(jià)值追求，兩者既不能互相取代，又不能越俎代庖，只有相輔相成，才能共同為維護(hù)穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)秩序發(fā)揮著重要作用〔1〕。從形式上看，尤其是從程序運(yùn)作機(jī)制上看，行政權(quán)主導(dǎo)下的行政執(zhí)法與司法權(quán)主導(dǎo)下的刑事司法，雖然各自獨(dú)立運(yùn)行、相互分離，但兩者之間并非真的毫不相干，反倒是存在著客觀的、必然的、內(nèi)在聯(lián)系并產(chǎn)生根本上的銜接關(guān)系。這種內(nèi)在聯(lián)系與銜接并非憑空產(chǎn)生的，而是由執(zhí)法對(duì)象的客觀行為方面所決定的。一方面，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法履行行政管理職責(zé)、查處行政違法行為的過程中，對(duì)于行政相對(duì)人（公民、法人或者其他社會(huì)組織）或第三人的違法行為，做出性質(zhì)嚴(yán)重、超越行政違法涉嫌刑事違法，可能觸犯刑律構(gòu)成犯罪的，就不能予以行政處罰，而應(yīng)移送刑事司法機(jī)關(guān)處理，以做出最終合理合法的判斷。另一方面，對(duì)于刑事司法機(jī)關(guān)而言，有時(shí)甚至也會(huì)出現(xiàn)程序倒流的問題，即對(duì)于經(jīng)由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)初步判斷涉嫌犯罪而移送司法機(jī)關(guān)處理的案件，在其已經(jīng)進(jìn)入刑事司法程序后，經(jīng)過偵查、起訴、審判等程序做出最終司法判斷，認(rèn)為行為人的行為不構(gòu)成犯罪或可免于刑事處罰的，再行移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理。這種雙向的執(zhí)法聯(lián)系在實(shí)踐中必然存在，因此只有做到了相互聯(lián)系、相互銜接，才能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)各自的優(yōu)良互補(bǔ)、協(xié)調(diào)配套功能，既沒有履職缺位，又沒有越俎代庖〔1〕，在相互配合的前提下，各司其職，各負(fù)其責(zé)，同時(shí)也體現(xiàn)了執(zhí)法判斷和銜接處理的規(guī)范、嚴(yán)格和公正，促進(jìn)追求效率的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與追求公平正義的刑事司法機(jī)關(guān)在各自價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化、協(xié)調(diào)化、體系化和最優(yōu)化。

在對(duì)違法屬性的判斷上，犯罪居于最高程度、最為嚴(yán)重的違法性層次，刑事司法機(jī)關(guān)通過處于后置法、保障法地位的刑法認(rèn)定犯罪，離不開民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等前置的部門法對(duì)于行為先行違法的判斷。正如有觀點(diǎn)指出的，要加大對(duì)犯罪的打擊力度，必須提高發(fā)現(xiàn)犯罪的能力以及對(duì)犯罪的偵查能力，而這需要在民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等前置的部門法對(duì)于先行違法的判斷中尋找線索和案源。具體而言，在作為刑事司法機(jī)關(guān)之一的公安機(jī)關(guān)的刑事立案過程中，案件來源主要有三個(gè)渠道：（1）公民、有關(guān)單位的控告、舉報(bào)或犯罪嫌疑人的自首；（2）通過辦案發(fā)現(xiàn)；（3）有關(guān)部門的移送，重點(diǎn)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送〔1〕。在這三個(gè)方面的案件來源中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪的線索和案源，比其他兩種渠道數(shù)量更多、更直接也更真實(shí)，因?yàn)樾姓?zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)和證據(jù)以及其他情況的了解和掌握，保證了可信度和權(quán)威性，有利于司法機(jī)關(guān)迅速獲得全面的一手資料并盡快立案?jìng)刹楹烷_展后續(xù)的追訴審判。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》對(duì)移送涉罪材料等已作了明確規(guī)定。同時(shí)“兩高一部”（即最高人民法院、最高人民檢察院和公安部）出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件，也已對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法取得涉案相關(guān)證據(jù)的效力做了較為明確的規(guī)定。在行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的事實(shí)和證據(jù)有較大保證的情況下，將在一定程度上減輕司法機(jī)關(guān)工作量，節(jié)約了司法資源，同時(shí)在相互配合的銜接機(jī)制下，也將在一定程度上提高執(zhí)法效率。建立和完善兩法銜接機(jī)制，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法、主動(dòng)、及時(shí)并積極地向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，既為司法機(jī)關(guān)依法打擊刑事犯罪提供數(shù)量較多、涉及領(lǐng)域廣泛、相對(duì)穩(wěn)定、直接、可靠性較高的案源，同時(shí)通過前期的行政執(zhí)法活動(dòng)和處理程序，也為案件的后續(xù)順利偵查、起訴、審判等刑事處理工作提供了較為便利的資源和可資利用的先天條件，一定程度上節(jié)省了刑事辦案資源，降低了司法機(jī)關(guān)工作量和重復(fù)勞動(dòng)，有利于司法資源的優(yōu)化配置和提高辦案效率。同時(shí)，在行政執(zhí)法和刑事司法、行政處罰和刑罰處罰等實(shí)體處理和程序處理方面，建立無縫銜接和協(xié)同配合工作機(jī)制、信息共享機(jī)制等配套機(jī)制，將充分發(fā)揮二者在各自管轄領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，形成打擊違法——犯罪的“行刑合力”，以徹底消解我國目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的脫節(jié)和沖突現(xiàn)狀，特別是刑事司法跟進(jìn)處置的滯后和乏力，從而取得最佳懲治效果〔16〕。

實(shí)現(xiàn)公平和正義是法治的基本價(jià)值目標(biāo)。美國學(xué)者羅爾斯在《正義論》中提出：“公平即正義”，同時(shí)指出正義之于社會(huì)價(jià)值體系中的重要位置，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”〔17〕。盡管對(duì)于公平正義的理解和結(jié)論可能存在分歧，出現(xiàn)仁者見仁智者見智的不同意見，但是相同（或類似）情況相同（或類似）處理、不同情況不同處理的“各得其所”可謂一般的共識(shí)結(jié)論。當(dāng)前，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的大背景下，維護(hù)社會(huì)的公平正義，無疑具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，而建立兩法銜接機(jī)制正是對(duì)公平正義這一根本價(jià)值理念的貫徹和落實(shí)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的案件，依法、主動(dòng)、及時(shí)移送刑事司法機(jī)關(guān)處理，由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，有利于遏制和消除以罰代刑，否則就會(huì)出現(xiàn)有的案件及行為人被追究了刑事責(zé)任并給予刑事處罰，而同質(zhì)或者類似的案件及行為人卻沒有被追究刑事責(zé)任，僅僅作為行政違法處理而被行政處罰了事等截然相反的處理，導(dǎo)致因人而異、因案而異的不公正、不公平等問題，從而損害社會(huì)公眾基本的公平正義價(jià)值觀念，影響社會(huì)的和諧、穩(wěn)定，阻礙法治中國建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)和法治中國建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這一機(jī)制的建立和完善也有利于克制、打擊和治理并著力消除部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義等不正之風(fēng)；制約和監(jiān)督行政權(quán)的擴(kuò)張和濫用，維護(hù)法治權(quán)威下的權(quán)力分立和制衡這一基本理念；通過司法機(jī)關(guān)的提前、積極介入和擴(kuò)大有效監(jiān)督，打擊和震懾貪污、賄賂、濫權(quán)、瀆職等常發(fā)、頻發(fā)職務(wù)違法犯罪行為，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡、優(yōu)良運(yùn)行這一權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)的意旨。與此同時(shí)，公平正義這一價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開對(duì)于效率尤其是高效的積極訴求，而兩法銜接機(jī)制的建立和完善，將會(huì)縮短在行政違法處理和刑事司法犯罪認(rèn)定之間的“時(shí)間差”，最大限度整合執(zhí)法資源，形成快速移送處理機(jī)制和程序、實(shí)體雙層銜接機(jī)制，最大程度地提高執(zhí)法效率，從而為公平正義的價(jià)值目標(biāo)提供效率層面的重要保障，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的效率訴求和司法權(quán)的正義價(jià)值目標(biāo)之兼顧統(tǒng)一有重要意義，也將發(fā)揮和凸顯這一機(jī)制在這些方面的積極價(jià)值和重要功能。應(yīng)當(dāng)說，兩法銜接機(jī)制對(duì)于涉嫌犯罪被給予處罰的涉案行為人和整個(gè)社會(huì)的法治進(jìn)程而言，都是公平公正的，是對(duì)公平正義這一社會(huì)公眾最為根本的價(jià)值理念和基礎(chǔ)的法治理念的詮釋和彰顯，應(yīng)予肯定和堅(jiān)持。

4.建立和完善“兩法銜接”契合當(dāng)下我國推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行體制改革、司法體制、政治體制改革的內(nèi)在要求，順應(yīng)權(quán)力分立制衡的權(quán)力運(yùn)作理念，符合法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)

首先，“兩法銜接”的建立和完善符合當(dāng)前我國深入推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行體制改革尤其是司法體制改革的內(nèi)在要求。司法體制改革工作已經(jīng)持續(xù)了一段時(shí)間，在當(dāng)下開展司法體制改革的進(jìn)程中，仍然存在不少重要問題需要攻關(guān)解決，其中最為關(guān)鍵也是比較突出的問題是，重新劃定、厘清司法機(jī)關(guān)與其他權(quán)力主體之間的權(quán)力范圍和界限，配置合理的權(quán)力內(nèi)容，理順各種權(quán)力運(yùn)作的邊界，科學(xué)、合理、妥當(dāng)?shù)囟ㄎ粰?quán)力之間的互動(dòng)關(guān)系。與此同時(shí)，上述要求也一如既往地在司法機(jī)關(guān)實(shí)際工作中被貫徹、執(zhí)行，這其中就包括作為司法機(jī)關(guān)之一的檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)積極參加和深入執(zhí)行兩法銜接機(jī)制，也是貫徹落實(shí)黨的十六大直至十八大、十八屆三中全會(huì)以來，關(guān)于“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”等中央關(guān)于權(quán)力架構(gòu)改革完善的重大舉措。建立和完善“兩法銜接”，從權(quán)力分配、運(yùn)行機(jī)制層面出發(fā)來看，將外部的檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督引入行政機(jī)關(guān)內(nèi)部相對(duì)較為封閉的行政執(zhí)法領(lǐng)域及其具體廣泛的執(zhí)法活動(dòng)，將起到對(duì)強(qiáng)大行政執(zhí)法權(quán)的制約作用，防止其過分?jǐn)U張和被濫用。進(jìn)而通過這一銜接機(jī)制厘清行政權(quán)與司法權(quán)、行政執(zhí)法與刑事司法的權(quán)力運(yùn)作邊界，解決行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)在執(zhí)法領(lǐng)域的沖突、競(jìng)合、過渡和銜接協(xié)調(diào)等具體現(xiàn)實(shí)問題，從而促進(jìn)行政權(quán)尤其是處于一線的行政執(zhí)法權(quán)規(guī)范化、機(jī)制化、法治化運(yùn)作。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)借助這一機(jī)制開展行政執(zhí)法領(lǐng)域的職務(wù)犯罪查處、監(jiān)督和預(yù)防等工作，將促進(jìn)行政執(zhí)法隊(duì)伍純潔化、廉潔化、高素質(zhì)化，進(jìn)而提升行政執(zhí)法水平、能力、形象和執(zhí)法公信力。借助兩法銜接機(jī)制的建立和開展，檢察機(jī)關(guān)不僅在法律上而且在事實(shí)上獲得了對(duì)行政法執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中是否移交涉嫌犯罪案件至司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，使得憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，而且與刑事訴訟法中賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案的權(quán)力有機(jī)、高效銜接，從而極大豐富和拓展檢察監(jiān)督的范圍和內(nèi)涵，切實(shí)保證檢察機(jī)關(guān)從行政執(zhí)法領(lǐng)域到刑事訴訟領(lǐng)域開展全程、全方位、立體式監(jiān)督。這將對(duì)進(jìn)一步提高檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作能力和法律監(jiān)督能力，彰顯、強(qiáng)化和提高檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實(shí)際效能和樹立公正權(quán)威產(chǎn)生重要的積極影響。

其次，建立和完善“兩法銜接”契合當(dāng)下我國推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行體制改革中關(guān)于政治體制改革和權(quán)力架構(gòu)深層次調(diào)整的內(nèi)在要求。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件問題開展有效監(jiān)督的基本目標(biāo)，除了需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法、自覺、積極主動(dòng)地移送涉嫌犯罪案件外，強(qiáng)有力的外部監(jiān)督特別是檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督和法律監(jiān)督是必不可少也是十分必要的。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行監(jiān)督，就是要在檢察職能的范圍內(nèi)，解決以罰代刑、以罰了事等不符合法治的執(zhí)法頑癥難題。立足于世界范圍內(nèi)的比較考察可知，我國與世界上大多數(shù)國家的執(zhí)法機(jī)制存在顯著差異，例如對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)涉嫌犯罪的案件之處理，一般而言首先是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)先行查處，而后視情況與否再自行決定是否移送到刑事司法機(jī)關(guān)，這里最終結(jié)論的得出很有可能在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“一面之詞”中，憑借行政執(zhí)法權(quán)予以終結(jié)。雖然我國刑法中也有一些罪名單獨(dú)針對(duì)行政機(jī)關(guān)履職用權(quán)而設(shè)，以為打擊、預(yù)防行政執(zhí)法濫用自由裁量權(quán)、以罰代刑等問題，但是實(shí)際使用數(shù)量有限，效果也不佳。而從刑事訴訟程序的角度來看，在我國刑事訴訟實(shí)踐操作中，開啟刑事追訴必須首先滿足前提要求——符合公安機(jī)關(guān)的立案階段之要求。學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界一般認(rèn)為，“立案”是刑事訴訟中一個(gè)非常重要的而且是較為獨(dú)立的訴訟階段，也是訴訟程序不可或缺的必要組成部分，是對(duì)犯罪進(jìn)行追究的前提〔18〕。如果公安機(jī)關(guān)不立案，則刑事追訴無法開展，刑事訴訟程序無法啟動(dòng)，這實(shí)際上是在第二個(gè)層面和階段，借助公安機(jī)關(guān)的立案裁決權(quán)終結(jié)案件，某種意義上在深層次上契合、維持、延續(xù)了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的判斷。上述這些情況就導(dǎo)致行政執(zhí)法與刑事司法在相互銜接過程中經(jīng)由兩次自由裁量權(quán)的判斷出現(xiàn)銜接空檔的問題，就會(huì)衍生出是否要移交和接收、怎么移交和接收的雙向問題。礙于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)雙方都有自身對(duì)于法律的理解和標(biāo)準(zhǔn)的判斷、把握，難免在各自適用法律的執(zhí)法實(shí)踐中產(chǎn)生差異，而且雙方都有自由裁量權(quán)，更會(huì)加劇這一理解的分歧和多樣性、差異性。而此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的介入最早只能從公安機(jī)關(guān)的立案階段行使立案監(jiān)督權(quán)予以破除，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之處理則束手無策，這顯然不利于法律監(jiān)督權(quán)的切實(shí)有效、最大化發(fā)揮。建立“兩法銜接”機(jī)制的初衷在于打擊破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪案件的特殊性，內(nèi)在地要求檢察機(jī)關(guān)必須將法律監(jiān)督的范圍加以拓展，將監(jiān)督的視野從介入立案監(jiān)督向前延伸至行政執(zhí)法領(lǐng)域。由于經(jīng)濟(jì)犯罪與普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處再移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)立案與否很大程度上取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與否。如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不主動(dòng)、及時(shí)、積極向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，甚至自行處理、以罰代刑乃至隱瞞、瀆職，將直接影響公安機(jī)關(guān)的案源和有效查處這一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪。要改變這種狀況，就必須從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件這一源頭抓起，檢察機(jī)關(guān)不能僅僅滿足于監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案，還需要拓展視野，向前延伸，適度擴(kuò)大檢察監(jiān)督權(quán)的范圍和力度，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件〔19〕，使涉嫌犯罪的案件都能夠順利地進(jìn)入法律監(jiān)督的視野和啟動(dòng)刑事訴訟程序予以追訴。隨著中央關(guān)于深入開展兩法銜接工作的相關(guān)文件的陸續(xù)出臺(tái)和實(shí)施，“兩法銜接”工作機(jī)制的覆蓋范圍在逐步延伸，適用領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能也進(jìn)一步在擴(kuò)展、深化和提前，檢察機(jī)關(guān)參與銜接機(jī)制的廣度、寬度和深度也在不斷加大。同時(shí)，以兩法銜接機(jī)制的建立為契機(jī)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的定位和范圍也得到了加強(qiáng)。在檢察權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)，檢察監(jiān)督擴(kuò)展從傳統(tǒng)的立案監(jiān)督提早到移送監(jiān)督的前沿，這背后是對(duì)現(xiàn)行政治體制下權(quán)力分配與運(yùn)行具體內(nèi)容、方式的深層次調(diào)整和進(jìn)一步完善，內(nèi)蘊(yùn)著權(quán)力分立和制衡的精義。檢視這一機(jī)制建立之初，現(xiàn)在的發(fā)展情況應(yīng)當(dāng)說也是出乎這一機(jī)制建立初衷的。因?yàn)椤案母镆坏┱归_，就有其自身的邏輯?！a(chǎn)到戶是想提高糧食產(chǎn)量，結(jié)果是瓦解了整個(gè)人民公社制度”〔20〕。同樣，檢察機(jī)關(guān)對(duì)兩法銜接機(jī)制的積極參加和深度介入，本著初衷是有利于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，但卻導(dǎo)致了兩法銜接機(jī)制基本定位的提升和價(jià)值目標(biāo)的升華。促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)變政府職能”和“規(guī)范政府行為”兩大要求逐漸成為新的價(jià)值訴求，并在兩法銜接工作實(shí)踐中越來越具有目的性價(jià)值，“依法行政與依法治國”成為高于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的更高目的和追求。隨之而來的也即兩法銜接機(jī)制自身的轉(zhuǎn)變和擴(kuò)展，即從最初的僅僅定位于打擊市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪，到打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪，再向打擊各類犯罪的協(xié)作配合機(jī)制演變。這實(shí)際上意味著“兩法銜接”機(jī)制定位的提升，是隨著檢察機(jī)關(guān)在銜接機(jī)制建立和完善中地位的提高和作用的加強(qiáng)而實(shí)現(xiàn)的〔4〕，以檢察監(jiān)督權(quán)制衡和規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)為契機(jī)和切入點(diǎn)，對(duì)于提高檢察機(jī)關(guān)的地位，改變檢察機(jī)關(guān)在我國現(xiàn)行政治體制和權(quán)力分配與運(yùn)作體制中的“兩高兩低”現(xiàn)象——“憲法法律地位高，普通法律地位低”、“理論地位高，實(shí)踐地位低”，拓寬檢察監(jiān)督領(lǐng)域，強(qiáng)化檢察監(jiān)督權(quán)威，改善檢察監(jiān)督效果都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)現(xiàn)行政治體制下的權(quán)力分配之隱性、深層調(diào)整具有重要“試水”價(jià)值。

最后，從本質(zhì)上看，建立和完善“兩法銜接”契合當(dāng)下我國推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行體制改革的內(nèi)在要求，順應(yīng)權(quán)力分立制衡的權(quán)力運(yùn)作理念，對(duì)于實(shí)現(xiàn)法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要的積極意義。權(quán)力制衡是整個(gè)社會(huì)權(quán)力體系的核心思想，任何權(quán)力運(yùn)行過程都不是單純權(quán)力意志的體現(xiàn)，而是權(quán)力限制權(quán)力、權(quán)力制約權(quán)力的雙向乃至多向互動(dòng)過程。行政權(quán)是憲法和法律賦予國家行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等公共事務(wù)的最重要的國家權(quán)力，是與公民、法人等組織切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)權(quán)力〔13〕。針對(duì)制約政府的行政權(quán)力，西方法學(xué)家和思想家們?cè)缫延羞^精妙的闡述。洛克在《政府論》中集中闡述了他關(guān)于權(quán)力制約的政治思想，為了最有效地保護(hù)人們的生命、自由、財(cái)產(chǎn)，他認(rèn)為政治權(quán)力必須受到法律的約束〔21〕。孟德斯鳩繼承和發(fā)展了洛克的分權(quán)學(xué)說，他認(rèn)為一個(gè)自由、健全的國家，必然是一個(gè)權(quán)力受到合理、合法限制的國家，因?yàn)樽杂芍荒茉趪业臋?quán)力不被濫用的時(shí)候才存在，但是一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止〔22〕。因而，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行特別從外部進(jìn)入權(quán)力內(nèi)層開展有效的制約和監(jiān)督，尤其是權(quán)力體系中行政機(jī)關(guān)掌握的非常龐大的行政權(quán)。

行政管理、行政執(zhí)法具有時(shí)效性、寬泛性、即時(shí)性、單向性等明顯特點(diǎn)和基本屬性，行政權(quán)具有無限擴(kuò)張的天然沖動(dòng)和傾向，因而成為最不愿接受監(jiān)督也是最難以監(jiān)督的國家權(quán)力之一。因此，制約和監(jiān)督權(quán)力的核心是制約和監(jiān)督行政權(quán)，必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督權(quán)力從外部監(jiān)督進(jìn)入行政權(quán)運(yùn)作內(nèi)層予以實(shí)質(zhì)性的制約，以權(quán)力制約權(quán)力，從而保證行政權(quán)的規(guī)范有序運(yùn)行〔13〕。從我國的現(xiàn)實(shí)來看，行政執(zhí)法權(quán)處于強(qiáng)勢(shì)，法律監(jiān)督權(quán)處于弱勢(shì)，兩種權(quán)力系統(tǒng)的強(qiáng)弱反差致使對(duì)行政執(zhí)法權(quán)乃至整個(gè)行政權(quán)系統(tǒng)缺乏應(yīng)有的和行之有效的監(jiān)督。從實(shí)然層面看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)涵蓋不夠，剛性不足，使法律監(jiān)督的效果難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。行政機(jī)關(guān)在依法移送涉罪案件上的恣意與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的缺位，是銜接機(jī)制關(guān)鍵問題的一體兩面。解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法移送涉罪案件問題，即是解決法律監(jiān)督權(quán)缺位問題；解決了法律監(jiān)督權(quán)的缺位問題，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法移送涉罪案件問題即迎刃而解〔4〕。構(gòu)建和完善兩法銜接機(jī)制正是從權(quán)力運(yùn)行中的制約、監(jiān)督機(jī)制層面，從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件這一執(zhí)法領(lǐng)域遭遇的以罰代刑、以罰了事等執(zhí)法頑癥入手，通過適度擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)享有的法律監(jiān)督權(quán)，拓展其在移送監(jiān)督和立案監(jiān)督兩大領(lǐng)域的職權(quán)和規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)從外部介入內(nèi)部的對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力強(qiáng)有力的監(jiān)督制約，從而規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)依法、有序、規(guī)范、妥適運(yùn)作。同時(shí)，這一機(jī)制將保障行政執(zhí)法權(quán)力與刑事司法權(quán)力在分立和配合的基礎(chǔ)上，在檢察監(jiān)督權(quán)制衡行政執(zhí)法權(quán)的前提下，改善檢察監(jiān)督效果，提高檢察監(jiān)督效能，樹立和強(qiáng)化檢察監(jiān)督威信，以保證國家法律的準(zhǔn)確理解、統(tǒng)一執(zhí)行和規(guī)范適用，最終完成法治中國建設(shè)的國家法治戰(zhàn)略目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)依法治國，建成社會(huì)主義法治國家的目的訴求，而這實(shí)際上也是出于這一工作機(jī)制定位初衷的“兩法銜接”之建立和完善，在不斷發(fā)展、完備過程中所要深入推進(jìn)的根本精義和終極目的之所在。

三、結(jié)語黨的十八大召開以來，法治中國建設(shè)徐徐拉開大幕并逐漸深入和拓展到法治建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。從建設(shè)社會(huì)主義法治國家向建成社會(huì)主義法治國家轉(zhuǎn)變、提升的發(fā)展進(jìn)程和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中，非常重要的內(nèi)容就是進(jìn)一步改革、完善我國權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，“兩法銜接”機(jī)制的建立和完善正是在貫徹和踐行這項(xiàng)工作的內(nèi)在要求，其本質(zhì)在于對(duì)我國憲法視野下的政治體制架構(gòu)及其主導(dǎo)下的權(quán)力分配、運(yùn)作機(jī)制做進(jìn)一步權(quán)力劃界、理順和深層次調(diào)整，對(duì)我國現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)作機(jī)制改革、政治體制改革和司法體制改革都將產(chǎn)生積極意義和重要作用，這在前文的分析中已經(jīng)得到了明確體現(xiàn)和深刻說明。因此，應(yīng)當(dāng)肯定、堅(jiān)持并深入推進(jìn)“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)走向成熟和完備，為實(shí)現(xiàn)法治中國的國家法治建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)提供支持和保障。

注釋：

①出于行文方便和保持前后用語統(tǒng)一、規(guī)范之考慮，下文中一般以“兩法銜接”或“兩法銜接機(jī)制”指稱行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。目前，理論界與司法實(shí)務(wù)界一般皆用此簡(jiǎn)稱，尤其是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部已為約定俗成之稱。但也有學(xué)者提出不同意見，認(rèn)為這一簡(jiǎn)稱不太準(zhǔn)確，容易引起誤解，而將其稱為“行刑銜接”。此外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為“銜接”一詞不如改為“對(duì)接”恰當(dāng)。具體論述參見周國君、程紹燕：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法對(duì)接之正當(dāng)性及建言——以疑似罪案材料移送為視閾》，載《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期，第41—47頁。對(duì)此，筆者認(rèn)為，“行刑”一詞在法學(xué)意義上尤其是刑法學(xué)理上有其固定的、特有的意義，即作為刑罰執(zhí)行的代名詞之謂，這在刑法學(xué)理論研究和司法實(shí)務(wù)中都是較為通行和普遍的稱謂。如果將行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制簡(jiǎn)稱為“行刑銜接”（機(jī)制），恐易與上述的一般理解產(chǎn)生混淆，造成理解上不必要的沖突和混亂，如此簡(jiǎn)稱確有值得商榷之處，筆者對(duì)此持保留意見。而將通用的“銜接”一詞改為“對(duì)接”，筆者認(rèn)為這種語詞上的替換在理論研究和司法實(shí)務(wù)中并無多大實(shí)際意義和價(jià)值，似應(yīng)以通用的“銜接”一詞為標(biāo)準(zhǔn)更為妥適。

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