胡潔

（西藏大學 經(jīng)濟與管理學院，西藏 拉薩 850012）

西藏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的政策建議

胡潔

（西藏大學 經(jīng)濟與管理學院，西藏 拉薩 850012）

西藏自和平解放以來取得了翻天覆地的變化，但是由于地域限制等原因仍然存在非典型的二元發(fā)展結構、城鎮(zhèn)化水平低等問題，從而阻礙西藏的城鄉(xiāng)一體化進程.本文通過對這些問題的分析，提出從改革戶籍制度、重建城鄉(xiāng)互補共生的發(fā)展規(guī)劃、提高農(nóng)牧區(qū)公共服務能力等方面破除西藏的城鄉(xiāng)二元結構，從而確保西藏的城鄉(xiāng)一體化能夠健康、協(xié)調和可持續(xù)地發(fā)展，以期為進一步推動西藏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供理論借鑒和參考.

西藏；城鄉(xiāng)一體化；新格局

全面建成小康社會的一個重要內涵，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要完成這一重要的歷史使命，就必須改變長期形成的城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系.加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系.

1 西藏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展基本概況

西藏自治區(qū)位于我國西南部，面積為120.22萬平方公里，占中國陸地總面積的八分之一；土地資源十分豐富，是全國主要的牧區(qū)之一.2015年末全區(qū)常住人口總數(shù)為317.55萬人，西藏轄5個地級市、2個地區(qū)，5個市轄區(qū)、74個縣.①近年來，在中央政府的大力支持和兄弟省市的積極援助下，經(jīng)過西藏人民的不懈努力，西藏的經(jīng)濟實力不斷增強，人民生活水平不斷提高，基礎設施不斷完善，城鎮(zhèn)化建設獲得長足發(fā)展.2015年，全區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）1026.39億元，全區(qū)居民消費價格總水平比上年上漲2.0%.全區(qū)居民人均可支配收入12254元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入25457元，農(nóng)村居民人均可支配收入8244元，②據(jù)統(tǒng)計，2015年，西藏城鎮(zhèn)化率達到23.72%，初步形成了以拉薩市為中心，以各地市所在地為支點，以縣城、邊境城鎮(zhèn)、特色文化旅游城鎮(zhèn)為網(wǎng)絡的城鎮(zhèn)體系.雖然西藏的城鎮(zhèn)建設取得輝煌成就，但傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟體制并未消除，在城鄉(xiāng)空間、經(jīng)濟、社會和環(huán)境方面均有所體現(xiàn)，嚴重制約著西藏城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，也增加了西藏社會的不穩(wěn)定因素.

2 西藏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的問題

2.1 非典型二元結構影響西藏城鄉(xiāng)一體化

西藏的經(jīng)濟結構和社會結構帶有明顯的非典型的二元性特征，其中的非典型性主要表現(xiàn)在：西藏的經(jīng)濟在構成上與其他地區(qū)是一樣的，都是由現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門構成，但是由于西藏的傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)是根植于西藏，而第二、第三產(chǎn)業(yè)則屬于外來資本投資的“嵌入式”產(chǎn)業(yè)，這就導致一元與二元之間并不存在聯(lián)系，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)沒有為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)提供相關的資本積累，第二、第三產(chǎn)業(yè)無法為第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成熟的工業(yè)產(chǎn)品，二者之間幾乎不存在溝通和互動，幾乎相互獨立.由此形成的經(jīng)濟結構大大制約了現(xiàn)代化部門的發(fā)展，這也導致西藏的經(jīng)濟發(fā)展缺乏經(jīng)濟良性增長的初始條件.加上西藏的現(xiàn)代化部門和傳統(tǒng)部門都缺乏內部活力機制，兩者之間處于一種互不相干的低水平的均衡狀態(tài)，也就是“二元割裂陷阱”，無法自發(fā)優(yōu)化和化解二元經(jīng)濟結構所帶來的制約，限制西藏的經(jīng)濟發(fā)展.這成為了制約西藏經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的主要因素.

2.2 西藏城鎮(zhèn)化水平偏低影響城鎮(zhèn)吸納力、帶動力不足

由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的限制、人口因素、自然條件因素和地理因素等多方面的原因，西藏城鎮(zhèn)化率低，發(fā)展速度緩慢，城鎮(zhèn)間缺少經(jīng)濟聯(lián)系和經(jīng)濟發(fā)展動力，都使得城鎮(zhèn)的吸引和輻射能力不足，不能有效帶動區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展.加之城鎮(zhèn)基礎設施落后，土地利用率低，城鎮(zhèn)管理水平低，影響城市發(fā)展質量.盡管國家不斷加大對西藏城鎮(zhèn)建設的力度，但是這種單一的投資模式，西藏無法真正完善市場經(jīng)濟體制和動力機制.對于新建的城鎮(zhèn)而言，自身缺乏“造血”功能，大部分只能依靠中央財政的“輸血”，其發(fā)展受到很多內外因素的制約，缺乏完善的動力機制，發(fā)展動力不足.

2.3 地方政府財力有限造成對西藏城鄉(xiāng)一體化投入不足

西藏這幾年的固定資產(chǎn)投資總額雖然呈現(xiàn)出上升的趨勢，但是投資趨勢是向第二和第三產(chǎn)業(yè)轉移，農(nóng)牧區(qū)所獲得投資比重越來越小，這種投資的不平衡不利于農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展，農(nóng)牧區(qū)固定資產(chǎn)投資的不足將阻礙其基礎設施等方面的建設，加大了解決農(nóng)牧民增收的難度，直接影響農(nóng)牧民的生活水平，城鄉(xiāng)差距將進一步拉大.當政府財力有限的情況下，農(nóng)牧業(yè)想要得到跨越式發(fā)展，必須通過間接融資渠道，尋找金融機構融資，但是，西藏的金融業(yè)也無法為農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展提供強大的資金支持.

2.4 西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平低影響城鄉(xiāng)一體化推進進程

西藏的農(nóng)業(yè)近年來取得了一些發(fā)展，但是總體來說其總量規(guī)模偏小，無法發(fā)揮其對經(jīng)濟的拉動作用.特別是其內部產(chǎn)業(yè)結構不平衡，嚴重制約了農(nóng)牧業(yè)的進一步發(fā)展，這主要源于極端的天氣條件、脆弱的生態(tài)資源條件.西藏具有極特殊的地理環(huán)境，86%以上地區(qū)海拔在4000米以上，45.6%以上地區(qū)海拔高于5000米，地貌差異明顯，氣候呈現(xiàn)出復雜多變，高寒缺氧的特征都導致西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展帶來諸多不利影響.落后的生產(chǎn)方式也抑制了勞動生產(chǎn)率的提高，在這種情況下，西藏農(nóng)牧民的收入增長陷入困境，將阻礙西藏城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展.

3 構建西藏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的政策建議

3.1 著力破除西藏城鄉(xiāng)二元結構

西藏要以戶籍制度改革為切入點，消弭農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的鴻溝，取消按居住地劃分城鄉(xiāng)人口的作法，探索根據(jù)農(nóng)牧民工作期限長短、繳納社會保險與否、職業(yè)穩(wěn)定與否等，作為落戶的條件，并依法擁有市民應享有的權利和應盡的義務，打通西藏農(nóng)牧民自由遷徙與生產(chǎn)要素自由流動的通道，建立起新型的符合西藏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戶籍管理制度，促進城鄉(xiāng)之間人力、智力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和有序流動.要想破除西藏城鄉(xiāng)二元結構，就需要花大力氣提高農(nóng)牧區(qū)公共服務能力，賦予農(nóng)牧民與城市居民同等的發(fā)展權，千方百計促進農(nóng)牧民增收，加大對進城農(nóng)牧民的社會保障力度.

3.2 構建符合西藏特色的城鄉(xiāng)體系

創(chuàng)建西藏特色的城鄉(xiāng)關系，要理清思維認知，遵循城鄉(xiāng)一體、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，切實搞好城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃編制.要科學規(guī)劃、因地制宜構建城鎮(zhèn)體系，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設籌資機制，完善縣城、中心城鎮(zhèn)基礎設施，形成城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長極，推動城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，提高城鎮(zhèn)化率，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟.要抓住西藏獨特的資源優(yōu)勢，突出特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展幾大專業(yè)市場，如旅游文化創(chuàng)意專業(yè)市場、資源精深加工專業(yè)市場等，共享基礎設施，實現(xiàn)專業(yè)市場“抱團式”發(fā)展，帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展，輻射城鎮(zhèn)建設，提高農(nóng)村剩余勞動力收入水平，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深度融合.積極推進新農(nóng)村建設，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為核心，構建符合西藏特色的新型城鄉(xiāng)關系，構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的格局.

3.3 加大對西藏城鄉(xiāng)一體化的財政支持

基于西藏特殊的實際情況，一是要在充分考慮現(xiàn)行標準支出因素的基礎上，對西藏特殊性的因素如：國防安全、邊境維穩(wěn)、民族團結、地域面積、生態(tài)環(huán)境、貧困狀況、人均收入、公共服務成本等綜合考量，構建符合西藏實際情況的轉移支付的基本計算模式，逐步提高對西藏的轉移支付補助系數(shù)，彌補西藏財政收入不足.二是重新確定西藏基本公共服務支出需求和標準收入測算范圍.三是優(yōu)化轉移支付結構，整合轉移支付項目，規(guī)范專項轉移支付項目，做到公開透明.四是清理不合理的專項轉移支付項目.五是完善自治區(qū)以下的轉移支付制度，緩解西藏市縣基層財政困難給城鎮(zhèn)化帶來的影響.六是將援藏資金納入財政管理，提高援藏資金的使用效益.七是結合國家財政改革進程，做好西藏地方政府的財政管理制度改革，積極推動財政管理信息化進程.

3.4 大力落實好“三集中”戰(zhàn)略

一是積極穩(wěn)妥推進西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)建設，壯大西藏工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺.整合區(qū)域內現(xiàn)有的各自為政的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，建設西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群區(qū)，突出西藏經(jīng)濟特色.積極引導扶持園區(qū)內企業(yè)，合理有序發(fā)展西藏特色旅游資源、文化和民族手工業(yè)，打造園區(qū)支柱產(chǎn)業(yè).二是積極推動農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)集中.合理確定小城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，規(guī)范新城新區(qū)發(fā)展，調整優(yōu)化建設用地結構，提高建成區(qū)人口密度，增強城鎮(zhèn)對人口和經(jīng)濟活動的吸納支撐能力.加快小城鎮(zhèn)居住小區(qū)建設，保證進城農(nóng)民能夠購買廉價商品房.加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展勞動密集型的商貿經(jīng)濟，吸納進城農(nóng)牧民.加快傳統(tǒng)服務業(yè)改造升級，運用好互聯(lián)網(wǎng)思維，培育壯大現(xiàn)代服務業(yè)，為進城農(nóng)牧民提供就業(yè)機會.三是土地向規(guī)模經(jīng)營集中.因地制宜對農(nóng)牧地區(qū)土地資源進行整合，對土地經(jīng)營權進行轉包、轉讓、互換、租賃、入股，規(guī)范土地流轉機制，積極穩(wěn)妥地推進土地向規(guī)模經(jīng)營集中，有重點地規(guī)劃建設一批示范基地、農(nóng)業(yè)生態(tài)園和休閑觀光園，促使規(guī)模生產(chǎn)基地和規(guī)模生產(chǎn)大戶做大做強.加大科技轉化成果力度，將農(nóng)業(yè)科技成果與專業(yè)種養(yǎng)殖大戶基地相結合，增加單位土地產(chǎn)出量，提高科技進步對農(nóng)業(yè)貢獻率，進一步實現(xiàn)土地規(guī)模效益.

注 釋：

①百度百科：西藏經(jīng)濟綜述http://baike.baidu.com/link?url= C17p12FH3992X1hD4dg4outCVX3DxlkuL39zOPDa7Of W0qMX2QsnLsOFSwgYp1Pkf1ZHRcph_usRJwLCpKMs D0qp75UyUk7KxkuU9z1A0Oy#reference-[32]-147683 29-wrap.

②2015年西藏國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.中國經(jīng)濟網(wǎng)——國家經(jīng)濟門戶.http://district.ce.cn/newarea/roll/ 201605/24/t20160524_11969956.shtml.

〔1〕楊西平，張志恒.西藏農(nóng)牧業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展：事實與戰(zhàn)略[M].福建：廈門大學出版社，2013．

〔2〕李碩.民間資本白皮書——關于西部大開發(fā)的戰(zhàn)略思考[M].哈爾濱：黑龍江科學技術出版社，2011．

〔3〕黃晗，李娟，肖志雄.城鄉(xiāng)一體化評價指標體系的構建與應用——以武漢城市圈為例[J].湖北農(nóng)業(yè)科學，2014(6)．

〔4〕蔣大國.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新探索——湖北省經(jīng)驗的總結與思考[M].北京：中國社會科學出版社，2014．

〔5〕國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）(全文)．[DB/OL].http: //news.163.com/14/0317/08/9NHBGA5O00014JB6.html．

〔6〕西藏自治區(qū)“十三五”時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱[DB/OL].http://www.xzxw.com/zw/qwfb/201604/t2016 0423_1194984.html.

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1673-260X（2016）11-0066-02

2016-06-10