●丁守生

抬頭看路與埋頭拉車
——對財政監(jiān)督改革的幾點(diǎn)思考

●丁守生

本文試圖從哲學(xué)層面，提出“抬頭看路”與“埋頭拉車”的關(guān)系問題，以期對做好財政和財政監(jiān)督工作有啟迪作用?！疤ь^看路”，就是說要有戰(zhàn)略思維、把握好工作方向，不做無用功，克服工作的盲目性與低效率。“埋頭拉車”，就是要有具體的路徑、重點(diǎn)、方法，注重抓好落實。拙文以黨的十八屆三中全會、四中全會和“十三五”規(guī)劃建議為指引，首先從宏觀層面闡述了“十三五”時期財政面臨的環(huán)境與任務(wù)，是謂“抬頭看清路”。在此基礎(chǔ)上，為服務(wù)財政改革、推進(jìn)財政管理，更好地發(fā)揮財政的職能作用，全面分析了財政監(jiān)督存在的主要問題，從技術(shù)層面闡明探索財政監(jiān)督改革的主要內(nèi)容、方法，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的作用，實現(xiàn)在清晰正確的道路上“埋頭拉好車”。

財政監(jiān)督 改革 思考

“抬頭看路”，就是說要有戰(zhàn)略思維、把握好工作方向，不做無用功，克服工作的盲目性與低效率?！奥耦^拉車”，就是要有具體的路徑、重點(diǎn)、方法，著力抓好落實。正確認(rèn)識“抬頭看路”與“埋頭拉車”的關(guān)系問題，對做好財政和財政監(jiān)督工作富有啟迪作用。

財政的前路在哪里？怎么才能看清、看準(zhǔn)這個“路”？黨的十八屆三中全會《決定》指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，建立現(xiàn)代預(yù)算制度、稅收制度、政府間財政關(guān)系是建立現(xiàn)代財政制度的主體內(nèi)容。四中全會和“十三五”規(guī)劃建議，對依法理財、依法治稅、建設(shè)法治中國和深化財稅體制改革、全面建成小康社會也作出明確規(guī)定和制度要求。指明了做好 “十三五”和今后財政經(jīng)濟(jì)工作的方向。

談?wù)撠斦O(jiān)督改革，必須全面了解財政監(jiān)督面臨的社會環(huán)境與市場環(huán)境。近年來國際經(jīng)濟(jì)形勢與國內(nèi)社會環(huán)境與市場環(huán)境，與十多年前相比，發(fā)生了很大的改變。當(dāng)前，我們正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、發(fā)展動力生成轉(zhuǎn)換的“潛移默化、醞釀蓄積”期。財稅改革任務(wù)繁重、財政收支壓力增大。財政監(jiān)督也面臨著全新的環(huán)境，肩負(fù)著落實新 《預(yù)算法》、服務(wù)財稅體制改革、優(yōu)化財政管理、提高財政整體管理效能的全新使命。財政發(fā)展的新形勢、財政監(jiān)督面臨的新任務(wù)，要求我們必須有全新的謀劃，正確處理好“抬頭看路”與“埋頭拉車”的關(guān)系。

一、對財政監(jiān)督現(xiàn)狀的分析

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財政具有資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理等職能。而監(jiān)督管理的職能具有“內(nèi)生性”，是財政發(fā)揮好資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能作用的內(nèi)在要求。同時，加強(qiáng)財政監(jiān)督和管理，有利于規(guī)范財經(jīng)秩序、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，也有利于保證政令統(tǒng)一，維護(hù)國家和人民根本利益。

目前，財政監(jiān)督理念、方法、技術(shù)、制度和隊伍建設(shè)還有諸多不適應(yīng)現(xiàn)代政府管理、公共財政管理需要的地方。

一是缺乏創(chuàng)新思維、法治思維和服務(wù)理念。工作理念陳舊，跟不上形勢發(fā)展需要。突出表現(xiàn)在缺乏創(chuàng)新精神，對市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律認(rèn)識不到位，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展；缺乏法治思維，受“官本位”、“監(jiān)督就是查處”等陳舊、僵化觀念影響，多年來形成的監(jiān)管思維固化，不能從實際出發(fā)、具體問題具體分析、依法、客觀、理性地進(jìn)行處理；行政機(jī)關(guān)脫離實際、遠(yuǎn)離基層的“長官意志”仍然不同程度地存在于財政監(jiān)督系統(tǒng)；難以適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)需要，服務(wù)企業(yè)、服務(wù)基層、服務(wù)群眾意識差，存在作風(fēng)不實、不作為、慢作為甚至亂作為問題。

二是工作方式單一，調(diào)研、分析能力不足。還沒有從熱衷于檢查的模式中解放出來。依法檢查是監(jiān)督的基本手段，但監(jiān)督更多的是要深入基層、深入一線開展調(diào)研，廣泛收集情況和材料，并根據(jù)占有的資料分析、判斷，對存在的問題分門別類處理。專員辦監(jiān)督“從檢查為主向預(yù)算監(jiān)管為主，從事后檢查為主向事前審核、事中監(jiān)控為主轉(zhuǎn)變”（“兩個轉(zhuǎn)變”）轉(zhuǎn)型提出兩年多來，還沒有趟出有效的監(jiān)管路子。

三是工作重點(diǎn)不夠突出、效果不明顯?？床坏矫艿钠毡樾耘c特殊性，問題的共性與個性差異。限于對國情、省區(qū)市情乃至縣情、鄉(xiāng)情的認(rèn)識，從局部利益、部門利益“個性”、“特殊性”考慮多，從全局、從整體“共性”、“普遍性”考慮少；或者相反。有時不分主要矛盾與次要矛盾，不注意矛盾的轉(zhuǎn)化，不分主次導(dǎo)致工作“眉毛胡子一把抓”。如對重大財稅政策的跟蹤分析落實不夠，對中央基層部門預(yù)算監(jiān)管多用力，而對一般轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、專項轉(zhuǎn)移支付的源頭監(jiān)管和跟蹤問效等還有待加強(qiáng)。

四是基礎(chǔ)薄弱、家底不清，監(jiān)管效率低。主要表現(xiàn)在：對監(jiān)管服務(wù)對象情況不明、數(shù)據(jù)不清；信息化支撐手段有限，面對監(jiān)管工作中大量數(shù)據(jù)，大多仍停留在手工操作層面，應(yīng)用“大數(shù)據(jù)”技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)思維解決問題能力弱、效率低。

五是對干部人才隊伍建設(shè)重約束、少激勵。目前有些干部干事創(chuàng)業(yè)的勁頭普遍不足、影響效率，不同年齡段干部“多干多錯、少干少錯”怕出錯心理重，不同程度存在“不求有功但求無過”思想。缺乏鼓勵干事創(chuàng)業(yè)、包容工作過失的激勵措施。有的干部素質(zhì)、能力與承擔(dān)的職責(zé)不匹配，亟待提升。

二、對財政監(jiān)督改革面臨主要任務(wù)的思考

財政收支數(shù)據(jù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的 “晴雨表”、財政預(yù)算安排和支出政策是公共財政的集中體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財政治理面臨一系列新課題、新任務(wù)，如何謀劃“十三五”時期乃至更長一個時期的財政工作，努力發(fā)揮好財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用？如何當(dāng)好決策的參謀、助手？財政監(jiān)督改革怎么跟上去，發(fā)揮好應(yīng)有的作用？因此要既抬頭看路、又埋頭拉車，概括起來：站位要高、理念要新、重點(diǎn)要準(zhǔn)、步子要實。

所謂“站位要高”，即指站在“十三五”全面建成小康社會，促進(jìn)建立現(xiàn)代財政制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度來謀劃、布局。為此，必須全面審視我們所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大環(huán)境，正確認(rèn)識宏觀與微觀、全局與局部的關(guān)系，樹立全國“一盤棋”思想。建構(gòu)財政體制機(jī)制，應(yīng)充分考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展的特點(diǎn)與差距，行業(yè)、系統(tǒng)與局部的特點(diǎn)與差異，有利轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進(jìn)社會公平正義。在制度設(shè)計層面，必須從全局出發(fā)，打破部門既得利益，借助政府其他部門、社會中介、智庫等外力，形成合力，努力促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、生活改善、生態(tài)治理，努力縮小城鄉(xiāng)與地區(qū)差距，促進(jìn)全面小康社會建設(shè)；而不是相反，因受部門與局部利益驅(qū)使，假改革之名搞方案、設(shè)制度，妨礙財政在國家治理過程中的作用發(fā)揮，導(dǎo)致花了大力氣而效果不好。

所謂“理念要新”，要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，統(tǒng)籌謀劃財政和財政監(jiān)督工作。堅持依法監(jiān)督、科學(xué)監(jiān)督、文明監(jiān)督、績效監(jiān)督。適應(yīng)法治政府、有限政府、服務(wù)政府建設(shè)需要，樹立服務(wù)理念，“公務(wù)員”——人民的勤務(wù)員、公共事務(wù)服務(wù)員（公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者）；樹立法治思維，法無授權(quán)不可為，在法定職責(zé)范圍內(nèi)充分高效地作為，遇事講法，減少主觀隨意性；樹立行政成本意識，節(jié)約行政開支與監(jiān)督成本；有理有節(jié)、平等對待每一個服務(wù)對象；對使用公共資源、公共資金的每一個決策、每一項檢查都應(yīng)樹立“績效”理念。

所謂“重點(diǎn)要準(zhǔn)”，建立現(xiàn)代預(yù)算制度、建立現(xiàn)代稅制、厘清中央與地方事權(quán)、財力關(guān)系，適應(yīng)新常態(tài)，由傳統(tǒng)財政管理向現(xiàn)代財政管理轉(zhuǎn)化系統(tǒng)龐大、工作紛繁?！笆濉睍r期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，為提供必要的公共產(chǎn)品、服務(wù)與民生事業(yè)等需要，財政監(jiān)督必須立足于加強(qiáng)預(yù)算管理這個中心，圍繞促進(jìn)重大財稅政策落實，促進(jìn)財政職能的高效行使，促進(jìn)財政高效運(yùn)行與管理，促進(jìn)部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付等財政資金高效分配、管理、使用，促進(jìn)政府投資重大項目（含PPP項目）建設(shè)，促進(jìn)政府債務(wù)規(guī)?？刂婆c結(jié)構(gòu)優(yōu)化等重點(diǎn)，來組織人力開展工作。需要我們努力突出工作重點(diǎn)、改進(jìn)工作方法、提升監(jiān)督效能。

所謂“步子要實”。建立現(xiàn)代財政制度涉及預(yù)算、稅收、政府間財政關(guān)系等方方面面；財政監(jiān)督涉及方方面面，日常工作、特殊事項、階段性重點(diǎn)事項，每一項工作來不得半點(diǎn)虛假，都要真抓實干。基于以上“兩個方方面面”情況，限于人手、時間有限與監(jiān)管對象、事項的廣泛性，必須堅持有所為有所不為，統(tǒng)籌規(guī)劃、分清輕重緩急、分類監(jiān)管、分步實施。如選準(zhǔn)切入點(diǎn)，應(yīng)從收入的源頭正本清源，建立科學(xué)的稅收制度、減稅清費(fèi)；錢收上來，怎么分配更有效、更合理、更能體現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的差異、更好體現(xiàn)人民群眾的主體地位與民本思想？激活財政沉淀資金，更好地發(fā)揮資金的使用效益；確立清晰的事權(quán)，劃分合理的財力，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度等方面還有很多工作要做。

在練好監(jiān)督之內(nèi)功夫的同時，還應(yīng)練好監(jiān)督之外功夫，正確處理好監(jiān)督之內(nèi)功與功夫之外的關(guān)系。即應(yīng)跳出財政看財政、跳出監(jiān)督看監(jiān)督，而不應(yīng)就財政說財政、就監(jiān)督說監(jiān)督。伴隨實際工作和實踐的需要，不斷創(chuàng)新監(jiān)督理念、拓寬監(jiān)督思路，借助外部發(fā)改、審計、行業(yè)主管部門、社會中介等力量，改進(jìn)監(jiān)督方法、調(diào)整監(jiān)督重點(diǎn)。

三、創(chuàng)新工作思路、穩(wěn)步推動財政監(jiān)督改革

思路決定出路、布局決定結(jié)局。當(dāng)前和今后一個時期，著力從以下五方面推動財政監(jiān)督改革。

（一）加強(qiáng)理論研究和政策學(xué)習(xí)

理論之樹常青。財政監(jiān)督實踐一刻也離不開理論的指導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)決定財政，財政折射經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行狀況與運(yùn)行結(jié)果。改革實踐的豐富性、國情地域的廣闊與差異性決定了財政基本職能作用發(fā)揮空間的廣大、形式的多樣、效果的不同。收支總量、結(jié)構(gòu)的關(guān)系，供給側(cè)改革對調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的影響，財政與經(jīng)濟(jì)形勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，預(yù)算管理、稅制結(jié)構(gòu)、財力與事權(quán)關(guān)系等等，都需要不斷深化研究。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)人民的主體地位，做到取之于民、用之于民，同樣需要不斷探索財政工作的規(guī)律。

財政監(jiān)督與財政管理的關(guān)系，財政監(jiān)督主體、客體、內(nèi)容、手段、方法，財政監(jiān)督風(fēng)險與內(nèi)控機(jī)制，工作動力（獎懲機(jī)制、干部管理作用機(jī)制）等等，都需要不斷向縱深推進(jìn)。充分利用監(jiān)督工作成果，及時總結(jié)、提煉、分析帶有規(guī)律性的東西，也是不容忽視的現(xiàn)實問題。例如，筆者對以下幾點(diǎn)就有相關(guān)粗淺思考分析。

是不是GDP越大、財政收入就越多？在一個既定的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)水平下，財政收入可以確定合理的規(guī)模，量出而入，便可輕稅輕負(fù)。

僅就轉(zhuǎn)移支付的因素法、項目法，也還需要結(jié)合實際加以改進(jìn)與完善。例如，現(xiàn)在有些省份還存在“要多向中央財政申請資金，沒有項目先把錢要來再說”等觀念，其結(jié)果容易造成財政資金大量沉淀、使用低效，也因監(jiān)管缺失導(dǎo)致財政資金違紀(jì)違規(guī)問題時有發(fā)生。目前轉(zhuǎn)移支付資金管理這種狀況還沒有根本改變。

（二）調(diào)整工作重點(diǎn)

一是摸清工作底數(shù)，吃透工作?。▍^(qū)、市）情。從宏觀管理的情況看，各地區(qū)的“個性差異”應(yīng)得到承認(rèn)與尊重。一個省區(qū)市，以及一個省級政府轄區(qū)內(nèi)各基層政府，人口、資源、環(huán)境的變化，經(jīng)濟(jì)增長快慢、市場發(fā)育程度高低，涉及的財政供養(yǎng)（吃財政飯）的人數(shù)、支出標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)底數(shù)，土地資產(chǎn)、政府債務(wù)水平、政府資產(chǎn)負(fù)債情況等，一般轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)，專項轉(zhuǎn)移支付的項目、內(nèi)容等,是個動態(tài)變化過程，應(yīng)動態(tài)更新、動態(tài)掌握，是要花氣力來應(yīng)對的。

二是調(diào)整工作著力點(diǎn)。目前實行分級監(jiān)督，即專員辦代表財政部駐地監(jiān)督；省級以下財政部門對其職責(zé)內(nèi)財政事項實施監(jiān)督。推動新《預(yù)算法》的落實，是各級財政部門的重要職責(zé)，也是財政監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。而專員辦開展中央駐基層二級（含二級）以下預(yù)算單位預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)、內(nèi)控的監(jiān)督，從2010年試點(diǎn)以來，前后6個年頭，基本走上正軌。其部門預(yù)算（基本支出、項目支出）、決算，宜就每年新增變化的情況作為重點(diǎn)，不宜花費(fèi)太多人力。而中央對地方轉(zhuǎn)移支付仍是個薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)加大力度——基準(zhǔn)是厘清中央與地方的事權(quán)，劃分中央與地方的財力。此項工程浩大，搞準(zhǔn)搞清需要部門司局和中央一級預(yù)算單位平衡各方利益，也需要省級政府積極配合。涉及政府間財政關(guān)系劃分等法律層面，還需要全國人大等加以推動。中央重大項目、中央與地方政府債務(wù)也應(yīng)作為中央財政監(jiān)督重點(diǎn)。近年來，國家推出一系列推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)保障、民生事業(yè)的政策措施和財稅政策，保障、督促重大財稅政策在基層有效落實，無疑也是我們工作的著力點(diǎn)。而對省以下財政管理與運(yùn)行的監(jiān)督、指導(dǎo)、考核，中央財政義不容辭。清理與盤活財政性存量資金，提高資金使用績效，才剛剛起步，任重道遠(yuǎn)。

（三）改進(jìn)工作方法

一是在財政監(jiān)督的技術(shù)層面，不斷優(yōu)化工作手段與技術(shù)條件。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與應(yīng)用。借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)，優(yōu)化“金財工程”，促進(jìn)財稅庫銀聯(lián)合，并有序開放、公開有關(guān)預(yù)、決算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，接受社會公眾、納稅人的監(jiān)督，倒逼改善財政改革、管理、監(jiān)督的技術(shù)環(huán)境。

二是綜合運(yùn)用檢查、調(diào)研、核查、問詢、分析等多種方式，對前述的重點(diǎn)事項開展分類監(jiān)管?？茖W(xué)制定監(jiān)管計劃，合理安排人力，講究工作方法、注重工作程序，堅持結(jié)果與問題導(dǎo)向，實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。

三是提高監(jiān)督成果的利用與轉(zhuǎn)化。花了大量人力、時間、物力開展財政監(jiān)督（管），形成的豐富的監(jiān)督（管）成果，有效轉(zhuǎn)化為完善財政政策、制度和決策的依據(jù)，有效利用于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生事業(yè)改善，還有待深化。相關(guān)考察培訓(xùn)學(xué)習(xí)的成果，也有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)化與利用。

（四）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)

財政監(jiān)督職能是財政的基本職能之一。其基本業(yè)務(wù)涉及預(yù)算收支管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理與會計核算、內(nèi)控建設(shè)監(jiān)督等方方面面。其基本監(jiān)督權(quán)包括審核審批、日常監(jiān)管、檢查調(diào)查、處理處罰等。分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，強(qiáng)化流程控制、依法合規(guī)運(yùn)行，規(guī)范各項財政監(jiān)督事項的用權(quán)。為此，近年來財政部做了大量工作，專員辦系統(tǒng)也基本建立了內(nèi)控操作規(guī)程。但進(jìn)一步落實和完善，防止履職過程“重形式、重程序、輕實體”，還有待具體業(yè)務(wù)程序的優(yōu)化、抽樣樣本的合理選擇、實際工作過程質(zhì)量的控制、監(jiān)督結(jié)果的分析判斷等，需要進(jìn)一步著力推進(jìn)，防止工作風(fēng)險、廉政風(fēng)險與“燈下黑”。

（五）鼓勵干事創(chuàng)業(yè)

加強(qiáng)財政監(jiān)督隊伍建設(shè)，加強(qiáng)人力資本的有效配置與使用，處理好人才存量與增量的關(guān)系。充分利用現(xiàn)有人力資源，對全國財政監(jiān)督隊伍進(jìn)行整合，結(jié)合不同年齡段，優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)。實行人才階梯培養(yǎng)計劃和柔性培養(yǎng)計劃，適當(dāng)引進(jìn)、交流、消化吸收，堅持老、中、青“三結(jié)合”，力求合適的人干合適的事，各得其所、人盡其才。

創(chuàng)新人才管理理念，完善干部管理辦法，提高人才管理工作能力與水平。建立人才工作動態(tài)管理機(jī)制，優(yōu)化獎懲制度。大力起用有思想、有能力、勇?lián)?dāng)、善管理、作風(fēng)硬朗的干部。鼓勵他們干事創(chuàng)業(yè)，既抬頭看清改革之路、又埋頭拉好事業(yè)之車。鼓勵創(chuàng)新、大膽探索，包容試錯、包容工作過失，不求全責(zé)備，努力形成“比、學(xué)、趕、幫、超”、百舸爭流的人才輩出局面。

（作者單位：財政部駐海南專員辦）

1.丁守生.2002.論財政監(jiān)督環(huán)境建設(shè)[J].財政監(jiān)察，11。

2.丁守生.2013.主動思考 大膽探索 積極推進(jìn)財政監(jiān)督和專員辦轉(zhuǎn)型升級[J].財政監(jiān)督，24。

3.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[S].新華社，2013-11-15。

4.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[S].新華社，2014-10-28。

5.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[S].新華社，2015-11-3。

6.中華人民共和國財政部.2015.中國財政情況（2014-2015）[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。