高國梁，周京中

(1.南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093；2.常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州213164；3.常州市武進區(qū)法院少年庭，江蘇常州213164)

?

地方立法權(quán)主體擴容的挑戰(zhàn)與法治回應(yīng)

高國梁1，2，周京中3

(1.南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093；2.常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州213164；3.常州市武進區(qū)法院少年庭，江蘇常州213164)

摘要：地方立法權(quán)主體的擴容適應(yīng)了我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，但也帶來了地方立法人才儲備和立法能力不足、法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性消解、立法公共理性背離等挑戰(zhàn)，為此需要通過構(gòu)建多元化的立法人才選拔和培養(yǎng)機制，強化立法審查、適度擴大司法審查范圍，以及完善地方立法公共理性的保障機制等方面做出法治化的回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：地方立法； 主體擴容； 法治中圖分類號：D921

伴隨著我國改革開放事業(yè)的深入發(fā)展和國家治理法治化的大力推進，區(qū)域發(fā)展不均衡、社會利益多元化、社會管理事務(wù)高度復(fù)雜化等現(xiàn)象愈發(fā)突出，各地對法治資源的需求也日趨增長，而原有的高度中央集權(quán)的立法體制已經(jīng)遠遠無法適應(yīng)各地經(jīng)濟社會發(fā)展和法治化的需要，進一步放開地方立法權(quán)已是大勢所趨。為此，中共十八屆三中全會提出要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，十八屆四中全會進一步提出要“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，2015年新修訂的《立法法》正式將地方立法權(quán)賦予設(shè)區(qū)的市，我國迎來了地方立法權(quán)大面積“擴容”的時期。地方立法權(quán)的擴容既適應(yīng)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，也帶來了廣泛而又深刻的挑戰(zhàn)，面對這些挑戰(zhàn)，需要進行相應(yīng)的法治化的回應(yīng)。

一、地方立法權(quán)主體擴容的背景及意義

中央與地方立法權(quán)的劃分是中央與地方關(guān)系中最重要的維度之一，也是各國憲法體制中所需要處理的最重要的問題之一。各國根據(jù)本國的政治、經(jīng)濟、社會、法治及歷史文化傳統(tǒng)的不同狀況選擇不同的劃分立法權(quán)的方式，但不管如何劃分都需要為中央和地方的立法權(quán)留下合理的空間，如果劃分不當(dāng)，有失偏頗，就可能會產(chǎn)生一系列消極影響。立法權(quán)的高度集中統(tǒng)一會使普遍適用的中央立法難以兼顧地方的特殊情況和滿足地方特定的制度需求，束縛了地方的自主性、創(chuàng)造性和積極性；而地方立法權(quán)的過度分散且缺乏監(jiān)控則會導(dǎo)致法律規(guī)則的統(tǒng)一程度受到?jīng)_擊，不同地區(qū)之間的制度協(xié)調(diào)成本上升，民眾在不同地區(qū)受到差異化對待的機會激增，并可能削弱中央的立法和統(tǒng)治權(quán)威，造成地方保護主義和地方權(quán)力的尾大不掉。如何在立法體制的統(tǒng)一性和多樣性之間保持合理的張力，尋找到中央立法權(quán)和地方立法權(quán)的黃金分割點，是各國的憲政體制中所面臨的共同挑戰(zhàn)和重大課題，正如奧地利法學(xué)家凱爾森所指出的，在一個法治社會里，立法權(quán)限劃分必須有一個集權(quán)的最低限度和一個分權(quán)的最高限度，國家才不致有瓦解的危險。而全部的集權(quán)和全部的分權(quán)，或是“過分”的集權(quán)和“過分”的分權(quán)，勢必導(dǎo)致這種瓦解的發(fā)生[1]。

即便不看這些大的并購案，小微并購案可能在中國的物流市場每天都在發(fā)生。2018年10月24日，申通快遞發(fā)布公告稱，其全資子公司申通快遞有限公司擬以3866.85萬元收購收購貴州、昆明的兩大中轉(zhuǎn)中心。同年6月6日消息,申通快遞收購深圳、廣州等轉(zhuǎn)運中心資產(chǎn)?！岸嗟牟恢奈锪鞯谌狡髽I(yè)因為利潤下降，生意不好做，轉(zhuǎn)賣給同樣不知名的物流第三方企業(yè)這樣的案例會更多?！蓖醭杀硎?，不論大案例，還是小案例，都在表明這個行業(yè)正在向更高的集中度邁進。

我國從新中國成立后至《立法法》修訂之前，在設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)發(fā)展上經(jīng)歷了全面開花—全部取消—有區(qū)別地賦予三個階段。從新中國成立到54憲法頒布之前，從省級到縣級都有地方立法權(quán)；從54憲法頒布后到1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》頒布之前，由54憲法確定了高度中央集權(quán)立法體制，全國人大擁有絕對立法權(quán)，而全國人大常委會只是享有解釋法律、制定法令的權(quán)力，地方立法權(quán)被全部取消；從1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》頒布至2000年《立法法》頒布，地方立法權(quán)有了逐步的恢復(fù)和擴張，省級人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大市以及經(jīng)濟特區(qū)先后獲得了地方立法權(quán)[2]。這一地方立法權(quán)主體的逐步擴容過程是與我國改革開放的事業(yè)逐步深入發(fā)展的進程相適應(yīng)的，通過賦予特定地方一定的立法權(quán)，使地方擺脫高度集權(quán)的立法體制和計劃經(jīng)濟的束縛，有利于調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟、抓住市場機遇的主動性、創(chuàng)造性和經(jīng)濟性，極大地推動了我國經(jīng)濟、社會事業(yè)的整體發(fā)展。但由于獲得地方立法權(quán)的主體范圍有限，且受到中央的嚴格控制，大量的未獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市與有立法權(quán)的地方在治理手段的競爭中就處于不平等的地位，再加上各地的發(fā)展都面臨著經(jīng)濟社會管理事務(wù)高度復(fù)雜化、社會矛盾尖銳化、利益關(guān)系多元化、民眾的法治意識和民主訴求普遍化等問題，中央和省級層面的普遍性立法難以滿足地方性的經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的需要，而地方政府在正式制度供給不足的情況下廣泛存在的依靠“紅頭文件”治理經(jīng)濟和社會事務(wù)的方式，也存在著主觀性、隨意性、不穩(wěn)定性和非法治性等弊端，“紅頭文件”頻繁發(fā)生的違法和侵權(quán)現(xiàn)象嚴重損害了法治的權(quán)威性。同時，在中央強調(diào)“重大改革都要于法有據(jù)”的背景下，地方立法的供給不足也會使地方的一些改革創(chuàng)新舉措面臨著于法無據(jù)甚至違法無效的風(fēng)險和窘境，這會嚴重束縛地方經(jīng)濟社會改革發(fā)展的進程。

面對這些巨大的現(xiàn)實需求，我國《立法法》在2015年做了重大的修改，其中最引人注目的是地方立法權(quán)主體的擴容，也就是賦予設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，賦予設(shè)區(qū)的市的政府制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，同時為了防止地方立法權(quán)的無序擴張，又將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，并由省級人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)其所轄的設(shè)區(qū)的市的“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素”綜合考慮后確定新增設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)?？梢钥闯?，新修訂的《立法法》雖然極大地擴張了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)主體范圍，但對其立法權(quán)的內(nèi)容卻進行了嚴格的限制，體現(xiàn)出一種“雖放仍收、雖授猶控的審慎心態(tài)”[3]，但畢竟在擴大地方立法權(quán)方面邁出了非常重大的一步，并且由于在地方立法權(quán)內(nèi)容的界定方面還存在較大的彈性空間，所以必將會對地方治理乃至整個國家的治理都產(chǎn)生一系列重大的意義和影響。

這樣一些專業(yè)性極強的活動對于那些沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練和長期的經(jīng)驗積累的人來說是難以勝任的，而由于我國大部分設(shè)區(qū)的市在《立法法》修訂之前沒有獲得地方立法權(quán)，在地方立法的人才儲備、經(jīng)驗積累乃至機構(gòu)設(shè)置方面都存在極大的空缺，“設(shè)區(qū)的市一般都沒有專司立法的專門委員會或工作機構(gòu)，常委會組成人員中法律背景出身的人員比例極低，缺乏熟悉立法理論與實踐的人才儲備。這樣一來，所立之法的質(zhì)量就無法保證”。由于我國地域發(fā)展不平衡，地方立法人才缺乏的現(xiàn)象在經(jīng)濟文化不發(fā)達的邊遠和貧困地區(qū)會尤其突出[6]。地方立法人才的多寡及其素質(zhì)的高低直接影響和制約著立法質(zhì)量及其實施效果的好壞，并且關(guān)系到開放地方立法權(quán)的預(yù)期目的能否實現(xiàn)的問題，所以地方立法權(quán)主體擴容之后，當(dāng)務(wù)之急是加快地方立法人才的培養(yǎng)和儲備，設(shè)立專門的機構(gòu)研究和處理地方立法事務(wù)，逐漸積累立法的經(jīng)驗，提高立法能力。

地方立法權(quán)主體的擴容還能夠為多元利益的表達和社會矛盾的化解提供理性交涉的平臺，促進地方治理的民主化。中國社會經(jīng)濟的深入發(fā)展已造就了日益多元化的利益主體和錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，這些利益關(guān)系再難以依靠傳統(tǒng)的簡單化的道德教諭、行政命令和強力管制來加以調(diào)整，而需要一種更加理性和包容的機制為多元利益主體提供平等表達和交涉的平臺，并通過多元利益的理性表達和和平交涉形成更廣泛的共識，以此確立共同的行為規(guī)則，化解彼此的利益沖突。而民主的立法過程能夠提供這樣一種理性的平臺。由于立法過程涉及社會重大的資源和利益關(guān)系的調(diào)整和分配，往往能成為社會多方利益主體關(guān)注和博弈的對象，地方立法通過民主和開放的立法程序，吸引盡可能廣泛的相關(guān)利益主體參與利益的表達、意見的交涉以及共識的形成，可以對民眾的民主參與意識和能力的培養(yǎng)、地方治理民主化水平的提升以及社會矛盾的理性化解決都起到積極的促進作用。

地方立法主體的擴容也為利益集團“俘獲”地方立法提供了契機。隨著社會利益的不斷分化，各種利益集團也開始在我國出現(xiàn)，其中一部分掌握了較多的社會和經(jīng)濟資源，在政治領(lǐng)域也開始尋求得到更大的話語權(quán)，爭取對本利益集團更有利的立法資源。但他們往往不滿足于通過公開的利益博弈和政治辯論爭取對自身有利的立法規(guī)定，而是通過一些非公開非正常的手段操控相關(guān)的政府官員或第三方的立法起草人員，影響并扭曲法規(guī)和公共政策的制定，為本集團牟取不當(dāng)利益。這種情況在中央部委規(guī)章的制定過程中已經(jīng)出現(xiàn)，部分腐敗分子利用其起草法規(guī)的權(quán)力與利益集團進行權(quán)錢交易。而在地方立法的過程中，立法所涉及的事務(wù)更加具體，與當(dāng)?shù)毓?、企業(yè)和各類社會組織發(fā)生利益糾葛的機會更多，發(fā)生政府部門或其他立法參與主體被利益俘獲的幾率也就越大?！罢@是腐敗不斷升級的必然結(jié)果，而且這種狀態(tài)一旦形成，俘獲者就可以利用改變社會規(guī)則的權(quán)力影響社會發(fā)展進程，使得腐敗可以形成自我保護的力量，消除腐敗的努力將更加難以實行?！盵10]

地方立法權(quán)主體的擴容也能夠促進當(dāng)?shù)鼐用衩裆鸂顩r的改善。新的《立法法》將設(shè)區(qū)的市的立法事項的內(nèi)容主要限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面，而這些事項與當(dāng)?shù)鼐用竦纳姝h(huán)境與生活福祉有著密切的關(guān)聯(lián)。對于這些地方性的事務(wù)，地方立法相比于中央立法有著更為便利的信息優(yōu)勢和因地制宜的條件，能夠充分了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤蛯嶋H需求，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣⒔?jīng)濟和文化條件進行有針對性的立法，提供適銷對路的公共產(chǎn)品和服務(wù)，更好地滿足居民的相關(guān)民生需求。由于這些地方立法事項關(guān)系到當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝妫癖娨灿懈蟮膭恿θリP(guān)注和以不同方式參與相關(guān)的立法進程，積極表達意見、建議和利益訴求，設(shè)法發(fā)揮對立法內(nèi)容的影響和監(jiān)督作用，防止地方立法的恣意。在相關(guān)法律生效后，當(dāng)?shù)鼐用窬陀忻鞔_的法律依據(jù)尋求對自身民生權(quán)利的保障，對抗施政者在民生領(lǐng)域的濫權(quán)和消極不作為現(xiàn)象。

隨著工業(yè)自動化的快速發(fā)展,越來越多的機器人參與到智能制造中,特別是在搬運和傳送等工作簡單繁瑣需要投入大量人力的崗位上,機器人發(fā)揮著重要的作用[1-2].機器人在各生產(chǎn)線上一旦投入使用,且需要調(diào)整新的生產(chǎn)線時,其原有的控制程序?qū)⑿枰罅康木S護和編程投入,此外,在多機器人協(xié)同作業(yè)方面,對機器人位置的定位是實現(xiàn)協(xié)同工作的基礎(chǔ),因此,對機器人軌跡跟蹤是機械制造行業(yè)發(fā)展的必然需求[3].

二、地方立法權(quán)主體擴容帶來的挑戰(zhàn)

地方立法權(quán)主體的擴容帶來了一系列積極變化，滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需求，但也面臨地方立法的人才儲備匱乏、立法能力不足，對法制的統(tǒng)一性構(gòu)成威脅，以及偏離立法的公共理性等一系列挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，關(guān)系到地方立法權(quán)主體的擴容能否實現(xiàn)預(yù)期目的，地方法治乃至全國的法治進程能否順利推進。

《指南》中提出，幼兒早期數(shù)學(xué)認知能力的發(fā)展包含了對集合、量、數(shù)、時間/空間、形狀的認知的發(fā)展。《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》（以下簡稱《綱要》）也明確要求：“引導(dǎo)幼兒對周圍環(huán)境中的數(shù)、量、形、時間和空間等現(xiàn)象產(chǎn)生興趣，建構(gòu)初步的數(shù)概念，并學(xué)習(xí)用簡單的數(shù)學(xué)方法解決生活和游戲中某些簡單的問題。”結(jié)合幼兒的學(xué)習(xí)特征與心理發(fā)展特點，幼兒數(shù)學(xué)教學(xué)活動可從集合、量、時間/空間、數(shù)、形狀五方面著手，在教學(xué)設(shè)計、教學(xué)活動、教學(xué)實施過程中滲入生活化理念，讓幼兒在親自操作與探索中感受數(shù)學(xué)的魅力，從而激發(fā)幼兒學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)的好奇心、求知欲，不斷提高幼兒學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)的興趣，最終能用簡單的數(shù)學(xué)方法解決生活中的簡單問題。

(一)地方立法人才儲備的匱乏和立法能力的不足

立法不僅是一項民主性的活動，也是具有較強的科學(xué)性和專業(yè)性的活動?！八^科學(xué)立法的科學(xué)性是指立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，并使法律規(guī)范嚴格地與其規(guī)制的事項保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件?！盵4]在地方立法活動中，要保證立法的科學(xué)性，需要關(guān)注的因素包括，“地方立法須符合法律體系構(gòu)成規(guī)律、須符合社會現(xiàn)實與社會發(fā)展規(guī)律、須選擇適當(dāng)?shù)姆烧{(diào)整方式、須作出法律調(diào)整所需要的資源投入”[5]。在立法項目的選定，法案的起草、討論、表決、修改等一系列的活動中，需要認識自然和社會發(fā)展的規(guī)律，預(yù)測社會發(fā)展的趨勢，了解社會的立法需求，比較法律調(diào)整與其他社會規(guī)范調(diào)整方式的利弊和成本收益，并以規(guī)范、明確、嚴謹和可操作的法言法語將社會的普遍性需求轉(zhuǎn)換為法律的制度性表述，防止出現(xiàn)法律之間的矛盾和沖突……

地方立法權(quán)主體的擴容首先能夠更好地滿足地方治理法治化的需求。通過創(chuàng)制出適應(yīng)地方實際情況的制度規(guī)范，為地方的城鄉(xiāng)建設(shè)、社會管理、環(huán)境保護等事業(yè)提供有效的制度資源和治理手段，改變過去過分依靠“紅頭文件”和長官意志等人治化的治理方式，為地方政府的施政行為和民眾的參與及監(jiān)督活動提供更為可靠的制度保障和穩(wěn)定的行為預(yù)期，倒逼施政者以法治思維和法治方式處理各項事務(wù)，使地方政府和民眾在法治的軌道上推動相關(guān)改革創(chuàng)新舉措，做到于法有據(jù)，有法可依，并激發(fā)更大的改革動力和創(chuàng)新活力，實現(xiàn)本地經(jīng)濟、社會、環(huán)保和文化事業(yè)更好更快發(fā)展。地方立法所積累的治理經(jīng)驗，對于豐富和完善我國的法律體系，提高整個國家治理的法治化和合理化水平也有積極影響。

(二)對法制統(tǒng)一性和權(quán)威性的消解

選擇該院收治的大腸癌合并糖尿病圍手術(shù)期患者108例，隨機分為對照組和研究組，各54例，對照組：男患38例，女患16例，年齡51～73歲，平均年齡(62.4±5.8)歲，結(jié)腸癌 39例，直腸癌15例；研究組：男患 36例，女患 18 例，年齡 52～75 歲，平均年齡(63.7±5.9)歲，結(jié)腸癌38例，直腸癌16例，排除心臟、腎、肺功能衰竭者，兩組患者基礎(chǔ)資料差異無統(tǒng)計學(xué)意義(P＞0.05)，具有可比性。

這些例子揭示了許多有關(guān)人們使用技能方式的問題，人力資本理論從經(jīng)濟學(xué)角度做了詳細的描述?？墒?，傳統(tǒng)上這些是教育學(xué)研究的領(lǐng)域。通過考察人們?nèi)绾螐慕?jīng)濟學(xué)角度思考、學(xué)習(xí)和使用技能，表明經(jīng)濟學(xué)在這些問題上作出了貢獻。

設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的全面放開，使我國的地方立法權(quán)的享有主體從過去的49個較大的市擴展到了全部的284個設(shè)區(qū)的市以及若干的自治州和部分不設(shè)區(qū)的地級市。地方立法主體的極大擴張，必然意味著地方性立法的數(shù)量在未來會有迅猛增長，在立法人員的素質(zhì)不能得到保證、立法的規(guī)范審查機制和質(zhì)量保證機制虛置或匱乏的情況下，立法質(zhì)量低劣、立法沖突頻繁的現(xiàn)象將不可避免。一些地方可能會把立法作為一項政績工程來對待，不顧本地社會經(jīng)濟的實際狀況和民眾的實際需求，盲目攀比，在長官意志的主導(dǎo)下出臺一系列政績立法或景觀立法，抄襲和重復(fù)上位法或其他地區(qū)的立法內(nèi)容，造成立法資源的浪費，并淹沒了地方立法應(yīng)有的針對性和地方特色；一些地方可能會把地方立法作為擴充地方行政權(quán)力和地方經(jīng)濟勢力的工具，不顧上位法的限制隨意為當(dāng)?shù)鼐用裨O(shè)置法律義務(wù)和負擔(dān)，實行壟斷和地方保護主義，破壞統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則，加大了經(jīng)濟競爭和規(guī)則協(xié)調(diào)的社會成本，造成了法律秩序的混亂。

地方立法權(quán)主體的擴張也會對司法權(quán)的行使產(chǎn)生重要影響。按照新的《行政訴訟法》，作為地方立法主體擴張之前重要施政手段的“紅頭文件”可能在行政訴訟中成為司法的附帶審查對象，但在立法權(quán)主體擴張后，很多“紅頭文件”的內(nèi)容可能會轉(zhuǎn)化為地方性的法規(guī)或政府規(guī)章。而按照我國現(xiàn)有的法律體制，地方性法規(guī)可以成為法院判案的依據(jù)，地方的政府規(guī)章也會成為法院判案的重要參照，這就會造成不但地方法院難以審查和監(jiān)督設(shè)區(qū)的市的重要施政行為，而且“勢必導(dǎo)致設(shè)于各級地方的人民法院被裹挾入地方意志之中，影響司法機關(guān)的獨立地位”[7]。司法權(quán)過多地受制于地方意志的情況與我國目前推進的司法改革的總體思路和趨勢存在明顯的沖突，會造成更多的制度內(nèi)耗，并進一步消解法制的權(quán)威性和人們對法治的信心。

法制統(tǒng)一原則是現(xiàn)代法治的基本要求，對于一國的法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)一致、法律的平等適用和法律權(quán)威的維護，以及促進全國統(tǒng)一市場的形成都具有重要意義。法制統(tǒng)一首先意味著中央與地方的立法,以及不同的地方立法之間保持基本的協(xié)調(diào)一致，不會發(fā)生明顯的下位法與上位法的沖突，或不同地方立法之間的沖突。但由于立法者認知能力和立法技術(shù)水平的有限性、不同利益主體對立法利益爭奪產(chǎn)生的沖突性,以及由于法律對不同立法主體之間立法權(quán)限和內(nèi)容的界限劃分不清晰、立法的審查監(jiān)督機制缺位等因素，不同主體之間的立法彼此沖突并破壞法制統(tǒng)一的現(xiàn)象在中國已經(jīng)屢見不鮮，這對于法律的權(quán)威性構(gòu)成了極大的損害。

(三)對立法公共理性的偏離

(一)構(gòu)建多元化的立法人才選拔、培養(yǎng)機制

（五）藥物效果評價 利用新型復(fù)合驅(qū)蟲藥的驅(qū)蟲模式是在對我國大中型豬場寄生蟲危害進行大量調(diào)查基礎(chǔ)上，篩選目前最有效、安全和廣譜的藥物通過目標規(guī)劃優(yōu)選而成。據(jù)應(yīng)用效果統(tǒng)計，對寄生蟲驅(qū)蟲效果達94.9%～100%，飼料轉(zhuǎn)化率提高5%～6%，每頭肥豬節(jié)約飼料18～20 kg，肥豬提前10～20 d出欄。整個豬場蒼蠅數(shù)量減少80%以上，使環(huán)境衛(wèi)生大為改善。證明該驅(qū)蟲模式適用于全國各地規(guī)?；i場的寄生蟲控制，具有重要的經(jīng)濟效益和推廣價值。

地方立法主體的擴容為地方性法規(guī)和規(guī)章偏離公共理性提供了更多的可能性。地方立法主體的擴張為地方政府及其強力部門主導(dǎo)和掌控立法提供了契機。由于各地方普遍的“強政府弱人大”的現(xiàn)實，政府掌握著地方重要的社會資源，掌控著地方的社會經(jīng)濟管理事務(wù)，從事著一線的管理和執(zhí)法活動，在一些專業(yè)技術(shù)和立法信息的掌握上比人大有更大的優(yōu)勢，因此，地方政府部門在地方立法中扮演重要角色是不可避免的。但政府部門在參與或主導(dǎo)地方立法的制定過程中，如果沒有外在的監(jiān)督和制約機制，就難免會把反映部門利益和長官意志的主張上升為法律，進而背離法律的公共理性和民眾的普遍意愿。實踐中一些地方立法已經(jīng)演變成政府部門擴張權(quán)力的工具，對政府的權(quán)力最大化，約束最小化，而對被管理對象則附加不當(dāng)?shù)募s束和負擔(dān)，這種通過立法來擴張和固化政府部門利益的狀況在地方民主基礎(chǔ)薄弱、人大權(quán)威性闕如、民眾參與渠道匱乏的條件下會更加突出。

改造前，制硫溶劑再生（小再生）單元使用的溶劑（MDEA）未并入溶劑再生（大再生）單元系統(tǒng)，而改造后，小再生溶劑并入大再生系統(tǒng)。改造前后溶劑再生單元蒸汽單耗如圖5所示。改造前的溶劑再生（大再生）單元蒸汽單耗（107kg蒸汽/t溶劑）比改造后蒸汽單耗（100kg蒸汽/t溶劑）多消耗7kg蒸汽/t溶劑，所以改造后，蒸汽單耗有少量下降，這與裝置負荷有一定的關(guān)系，相當(dāng)于提高了大再生的負荷，降低了裝置能耗。

三、地方立法權(quán)主體擴容的法治回應(yīng)

在價值觀念多元和利益主體多元的現(xiàn)代社會，立法要得到人們的普遍接受和認可，必須體現(xiàn)公共理性的精神。按照羅爾斯的觀點，“公共理性是一個民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性”[8]。公共理性能夠超越人們因局限于特定的價值觀念、意識形態(tài)、利益格局而形成的非公共理性，形成人們之間的“交疊共識”，“公共理性具有超越國家理性、政黨理性、利益集團理性和個人理性的公共屬性，具有統(tǒng)一工具理性與價值理性、協(xié)調(diào)個人理性與國家(政府)理性、溝通大眾理性與精英理性的能力”[9]。在民主社會中，法律應(yīng)該是公共理性的集合，法律中的權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容應(yīng)該最大限度地反映社會廣大成員的“交疊共識”，這樣的法律才能得到人們自覺的接受和服從。如果法律只是反映了特定的統(tǒng)治階級、強力部門或利益集團的私利，只是被作為維持統(tǒng)治秩序和攫取集團私利的工具，而沒有體現(xiàn)社會的公共理性，那么這樣的法律就難以得到人們發(fā)自內(nèi)心的尊重和服從，只能過多地依靠國家的暴力加以強制推行。所以現(xiàn)代民主政治應(yīng)該為公共理性反映到立法的過程和內(nèi)容中提供權(quán)利和程序的保障，并用公共理性的評判標準監(jiān)督和約束立法者和施政者的施政行為。

針對地方立法人才匱乏，立法能力不足的問題，可以從多渠道入手，構(gòu)建多元化的立法人才選拔培養(yǎng)機制。當(dāng)務(wù)之急是要加強對現(xiàn)有地方立法機構(gòu)人員的專業(yè)培訓(xùn)和經(jīng)驗交流，通過專業(yè)培訓(xùn)、學(xué)術(shù)交流以及到上級立法機構(gòu)參觀訪問和掛職鍛煉等方式提高專業(yè)素養(yǎng)，積累立法經(jīng)驗。對于地方立法機關(guān)也要進行相應(yīng)的機構(gòu)和人員的調(diào)整，增設(shè)相關(guān)的專業(yè)委員會和法制工作委員會從事常規(guī)性的法案起草和審議工作，增加法律專家學(xué)者在專職委員和人大常委中的比例，同時可聘請專家學(xué)者擔(dān)任立法顧問，為立法中的專業(yè)問題建言獻策。設(shè)立立法助理的職位，聘請具備法律專業(yè)知識的人員擔(dān)任立法機構(gòu)和人大代表的立法助理，幫助他們處理部分立法的專業(yè)事務(wù)，以彌補非法律專業(yè)的代表和委員法律知識的不足。對于一些專業(yè)性強、部門利益糾葛比較復(fù)雜的立法事項，可以委托相對專業(yè)和中立的第三方機構(gòu)進行法律草案的起草，以彌補自身能力的不足。從長遠看，要保證地方立法機構(gòu)人員的素質(zhì)，需從法律上明確專職立法人員的任職條件、職業(yè)行為規(guī)范以及選拔任命的程序和條件，可以考慮把立法的專職人員和律師、法官、檢察官一道納入全國統(tǒng)一法律資格考試的范疇，只有通過法律資格考試才能從事專職的立法工作，同時建立立法、司法及法學(xué)教育中法律專業(yè)人才的交流互動機制。由于我國現(xiàn)行的法學(xué)教育和司法考試都以司法人才的培養(yǎng)為中心，而對立法學(xué)的學(xué)科設(shè)置和人才培養(yǎng)的重視不夠，因而各地對立法人才的需求很大，但難以滿足，所以在將來的法學(xué)課程設(shè)置、學(xué)科建設(shè)以及法律資格考試的內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)增加立法學(xué)的比重。而為了吸引和留住立法人才，可以比照法官和檢察官的待遇標準給予立法專業(yè)人才相對于普遍公務(wù)員更高一些的待遇。

(二)強化立法審查，適度擴大司法審查范圍

地方立法權(quán)主體的擴容對維持法制的統(tǒng)一帶來巨大的挑戰(zhàn)，地方法規(guī)規(guī)章發(fā)生越界、抵觸、沖突及出現(xiàn)地方保護主義的幾率大增。我國修訂后的《立法法》為了保障法制的統(tǒng)一架構(gòu)了四道防線：“事前，法律保留原則框定了劃分中央與地方、權(quán)力機關(guān)立法到行政機關(guān)立法的范疇；法律優(yōu)先原則的擴大化適用確立了各個立法主體按照憲法法律優(yōu)先的原則，遵循下位法服從于上位法的層級效力規(guī)律來立法。事后，通過對規(guī)范性文件的主動審查激活了事后監(jiān)督的備案制度；啟動對法規(guī)的合憲合法的被動審查，糾正違憲違法的法規(guī)，從而實現(xiàn)對立法的監(jiān)督。”[11]其中全國人大的有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查是新修訂的《立法法》中的亮點之一，該法同時規(guī)定對于有關(guān)機關(guān)、團體、個人通過被動審查的方式所提出立法審查建議或要求，全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將審查、研究情況向提出審查建議的主體進行反饋，并可以向社會公開。這些舉措對于減少和糾正地方性立法中違憲和違法的現(xiàn)象都有積極的影響。

但新修訂的《立法法》對于其他接受備案的主體進行立法審查的程序沒有做進一步的具體規(guī)定，而是授權(quán)接受備案的機關(guān)根據(jù)維護法治統(tǒng)一的原則進行規(guī)定。由于全國人大及其相關(guān)工作機構(gòu)承擔(dān)了大量的各類工作任務(wù)，寄希望于由全國人大及其相關(guān)工作機構(gòu)承擔(dān)大量的地方性立法的備案審查工作是不現(xiàn)實的，所以省級人大常委會和政府就成為對設(shè)區(qū)的市人大和政府的地方性立法進行合法性審查的主要防線。為此相關(guān)的其他備案審查機構(gòu)應(yīng)參照全國人大的備案審查程序，制定對地方性立法進行備案審查的細則，改變“備而不查”的舊習(xí)慣，設(shè)立審查責(zé)任機制，強化主動審查和向相關(guān)主體反饋公開的工作，把違法和無效的地方性立法阻擋在第一線。但受備案審查機構(gòu)的能力、精力及立場等因素的限制，再加上有更多的法律抵觸和沖突的現(xiàn)象需要在法律法規(guī)實施后才能發(fā)現(xiàn)，所以應(yīng)更多地完善地方性立法的被動審查機制，應(yīng)鼓勵其他社會組織、團體和個人在發(fā)現(xiàn)法規(guī)抵觸、沖突現(xiàn)象后積極向?qū)彶闄C構(gòu)提出法規(guī)沖突報告和審查建議。此外，雖然新《行政訴訟法》增加了法院對“紅頭文件”附帶審查的規(guī)定，但在一些“紅頭文件”改頭換面成為地方性的法規(guī)和規(guī)章后卻可以逃避掉司法的審查，這樣就不利于對違反上位法的地方性立法的發(fā)現(xiàn)和糾正，故可以考慮在將來的立法中適度將司法審查的范圍擴大到設(shè)區(qū)的市一級的地方性立法。

(三)完善地方立法公共理性的保障機制

要保持地方立法中的公共理性，首要的是需保證多元的民眾意見和利益訴求都能夠在立法中得到充分的體現(xiàn)，防止政府機構(gòu)的部門利益主導(dǎo)立法的過程和結(jié)果，為此，需要確立地方人大在地方立法中的主導(dǎo)地位，并充分吸納社會多元的意見和利益訴求。由于中國“強政府弱人大”的現(xiàn)實狀況，政府不僅在政府規(guī)章的制定中處于絕對主導(dǎo)地位，而且也能夠在人大立法中以其強大的影響力主導(dǎo)地方立法項目的選擇和立法草案的起草，使地方人大淪為被動審議的機器。新《立法法》規(guī)定地方政府制定政府規(guī)章要有地方性法規(guī)的依據(jù)，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)，這些規(guī)定對地方政府的規(guī)章制定權(quán)給予了較大的限制。但由于政府機構(gòu)往往在業(yè)務(wù)技能、立法信息、人力資源等方面都處于優(yōu)勢地位，如果對于地方政府和人大的立法權(quán)限劃分不清晰，對政府參與人大立法的程序設(shè)置不合理，政府主導(dǎo)地方立法的局面就難以改觀。為此，地方人大應(yīng)在深入調(diào)研和廣泛吸納社會意見的基礎(chǔ)上，制訂地方的立法規(guī)劃和年度立法計劃，確定立法項目，而不是被動地依賴地方政府的提議來確定立法項目。在立法草案的起草方面，可以借助第三方起草法規(guī)草案，以座談會、聽證會、論證會等形式向利益攸關(guān)方、普通社會民眾、專家學(xué)者多方征求意見等，與行政機關(guān)的法律草案形成競爭與制約關(guān)系，讓行政機關(guān)公開草案的理由和依據(jù)，接受社會的監(jiān)督和檢驗，通過各方的博弈、協(xié)商與辯論，最終形成一個充分反映社會共識和公共理性的法律方案。

為防止利益集團通過錢權(quán)交易、暗箱操作等方式來俘獲政府機關(guān)和其他法案起草和審議人員，以牟取集團或個人的私利，扭曲地方立法的公共理性，首先需要正視這些利益集團的現(xiàn)實存在，承認其合法地位，并設(shè)定利益集團通過公開合法的途徑表達其利益訴求的程序，使其正當(dāng)合理的立法主張和利益訴求能夠得到表達和傾聽，同時對于以賄賂、操縱等非法手段扭曲地方立法過程的行為應(yīng)依法予以打擊，對于存在立法腐敗、立法失范行為的公職人員進行依法懲戒，并將存在不當(dāng)交易的第三方起草機構(gòu)納入誠信黑名單。此外，考慮到社會中一些弱勢群體組織能力薄弱、訴求表達能力欠缺，難以與強勢的利益集團形成有效的博弈和制衡關(guān)系，應(yīng)充分發(fā)揮人大代表和地方人大的作用，對與立法事項有直接利益關(guān)聯(lián)的弱勢群體，應(yīng)進行有針對性的調(diào)查研究和征求意見，傾聽弱勢群體的呼聲，并在法案起草和審議中兼顧和平衡不同利益群體的利益關(guān)系，力求實現(xiàn)地方立法的公平、公正和公共理性。

紐斯凱爾小堆正在接受美國核管會(NRC)的設(shè)計認證評審，是迄今為止第一種也是唯一一種接受核管會設(shè)計認證評審的小堆設(shè)計。核管會于2018年4月完成了第一階段的評審，并計劃于2020年8月完成安全評估報告。紐斯凱爾預(yù)計將在2020年9月獲得核管會發(fā)放的設(shè)計合格證。

[參考文獻]

[1]凱爾森.法與國家的一般理論[J]. 沈宗靈，譯.北京：中國大百科全書出版社，1996：337-338.

[2]王春業(yè).論賦予設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2015(3):109-110.

[3]苗連營.立法法重心的位移:從權(quán)限劃分到立法監(jiān)督[J].學(xué)術(shù)交流，2015(4):77-82.

[4]關(guān)保英.科學(xué)立法科學(xué)性之解讀[J].社會科學(xué)，2007(3)：75-91.

[5]黃建武.地方立法科學(xué)性諸因素之探析[J].中山大學(xué)法律評論，2014(4)：3-18.

[6]秦前紅，李少文.地方立法權(quán)擴張的因應(yīng)之策[J].法學(xué)，2015(7):11-18.

[7]鄭毅.對新《立法法》地方立法權(quán)改革的冷思考[J].行政論壇，2015(4)：61-64.

[8]約翰·羅爾斯.政治自由主義[M].萬俊人，譯.譯林出版社，2000：225.

[9]吳英姿.司法的公共理性:超越政治理性與技藝理性[J].中國法學(xué)，2013(3):62-73.

[10]王保民，王焱.當(dāng)代中國利益集團多元利益立法表達的問題及對策[J].河北法學(xué)，2011(2):50-58.

[11]劉莘，覃慧.論我國“法制統(tǒng)一”的保障體系：兼評修正后《立法法》的有關(guān)規(guī)定[J].江蘇社會科學(xué)，2015(4):161-169.

責(zé)任編輯：莊亞華

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2016.03.020

收稿日期：2015-12-23

作者簡介：高國梁(1974—)，男，南京大學(xué)博士研究生，常州大學(xué)講師。

基金項目：2015年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目(15YJC710048)

文獻標志碼：A

文章編號：1673-0887(2016)03-0078-06