孫洪軍，高廷愛

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按察使與清代社會(huì)治安

孫洪軍，高廷愛

（江蘇科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江 212003）

按察使是清代主管一省司法的官員，維護(hù)社會(huì)治安是其重要職責(zé)之一。清代按察使維護(hù)社會(huì)治安的舉措在不同時(shí)期有不同的重點(diǎn)。清末新政中按察使改為提法使，將維護(hù)社會(huì)治安的職責(zé)改歸巡警道，提法使成為職責(zé)單一的司法行政官員，這是司法現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。

清代；按察使；社會(huì)治安；現(xiàn)代化

按察使作為一種職官具有悠久的歷史，唐宋時(shí)期按察使主管巡察；明代按察使“戢奸暴，平獄訟”[1]的職掌明顯包含維護(hù)社會(huì)治安的內(nèi)容。清代按察使“掌振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，澄清吏治”，[2]“察吏安民”職責(zé)中“安民”即屬社會(huì)治安的范疇。事實(shí)上，“按察使作為一省刑名總匯，維持一省的社會(huì)治安是其義不容辭的責(zé)任”。[3]在清代不同時(shí)期，按察使維護(hù)社會(huì)治安的措施也各有側(cè)重，不盡相同。

一、晚清以前按察使的治安措施

晚清以前中國(guó)處于封建社會(huì)末期，自然經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，居民多土著，人口流動(dòng)性差，政府管理水平低下，社會(huì)控制力薄弱。此時(shí)“社會(huì)安定與否，是封建統(tǒng)治鞏固與否、政治腐敗程度如何和政府司法職能是否正常行使的表象。”[4]作為一省刑名總匯的按察使維持社會(huì)治安理所當(dāng)然。在此階段，按察使維護(hù)治安的主要措施包括推行保甲、緝捕逃犯、取締邪教與整飭民風(fēng)等。

（一）推行保甲 加強(qiáng)控制

推行保甲是我國(guó)封建時(shí)代加強(qiáng)基層控制的重要舉措。早在北宋時(shí)期，政府即推行保甲，后世興廢無恒。傳統(tǒng)社會(huì)里自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，農(nóng)民作為社會(huì)主要成員多居住農(nóng)村，遠(yuǎn)離州縣治所，官府的控制鞭長(zhǎng)莫及，容易形成權(quán)力真空。而“保甲正是一個(gè)使政府能夠把自己的控制力擴(kuò)展到最基層單位以填補(bǔ)權(quán)力真空的設(shè)置?！盵5]因此，清朝統(tǒng)治者也借推行保甲來加強(qiáng)對(duì)人民的控制：“國(guó)初定，凡州縣鄉(xiāng)城，每十戶立一牌頭，十牌立一甲長(zhǎng)，十甲立一保正。每戶給印牌一張，書姓名丁數(shù)，出則記其所往，入則記其所來。”[6]在理論上“編查保甲，團(tuán)練鄉(xiāng)勇之法，無事則稽查盜賊，以遏亂萌；有事則相機(jī)救援，防御堵剿；不動(dòng)支糧餉而兵足，不調(diào)撥官兵而賊除，兵農(nóng)合為一家，戰(zhàn)守不分兩局；自古及今消彌奸逆，安靖封疆，未有善于此者”。[7]以此觀之，保甲之利可謂盡善盡美。

清代將保甲歸入刑名司法范疇，黃六鴻在《福惠全書·凡例》中說：“夫保甲，亦刑名也。”按察司為一省“刑名總匯”，主管保甲事務(wù)理所當(dāng)然。但是，在清初保甲事務(wù)由督撫總管而非由按察使主管。嘉慶三年六月諭令：“保甲事務(wù)改由臬司辦理”。雖然有明文規(guī)定臬司主管保甲，但各省并不劃一。嘉慶十年十月十三日戶部尚書祿康奏：“查各省編查保甲，有臬司遵例詳報(bào)者，亦有藩臬二司會(huì)詳造報(bào)者，辦理均未劃一，相應(yīng)一并請(qǐng)旨飭令各督撫等嗣后編查保甲概令臬司詳查造報(bào)。如有疏漏，照例嚴(yán)參，以昭核實(shí)?！盵8]這使推行保甲事有專管、責(zé)有專歸，奉旨允準(zhǔn)施行。理論上設(shè)計(jì)完美的保甲制度在現(xiàn)實(shí)生活中卻難以落到實(shí)處，甚至從清初起就沒有得到很好的貫徹執(zhí)行。雍正四年即出現(xiàn)“地方憚其煩難，視為具文，奉行不實(shí)，稽查不嚴(yán)”的現(xiàn)象。[6]3536到清朝中期的嘉慶十七年，“近來地方官視保甲為虛應(yīng)故事，雖章程周備，亦屬徒托空言”。[6]3545推行保甲確是困難重重。

（二）緝捕罪犯 維護(hù)治安

按察使維護(hù)社會(huì)治安最經(jīng)常的措施是督促所屬，緝拿案犯。清代對(duì)危害社會(huì)安全的命盜案件極為重視，對(duì)緝捕命盜案犯清律有嚴(yán)格規(guī)定：“凡捕強(qiáng)、竊盜賊，以事發(fā)于官之日為始。限一個(gè)月內(nèi)捕獲”，超越規(guī)定期限，衙門捕役與軍營(yíng)汛兵都要受到相應(yīng)處分，而負(fù)有專責(zé)的“捕盜官罰俸兩個(gè)月。”[9]為了能夠及時(shí)查獲命盜案犯，按察使經(jīng)常督促地方切實(shí)厲行保甲。如四川按察使張集馨“諭各屬州縣先查明境內(nèi)，共計(jì)若干村堡，四至毗連何處，各場(chǎng)堡責(zé)令鄉(xiāng)保場(chǎng)頭，隨時(shí)稽察，遇有形跡可疑之人，盤詰送官，究追來歷”。[10]保甲既是彌盜之術(shù)，又是緝盜之技，是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。湖北按察使惲祖翼偵知濱漢六州縣盜匪窟穴，讓知縣包鵬飛乘夜圍捕，“獲匪累累如魚貫……匪徒斂跡?！盵11]如果按察使在維護(hù)治安方面有瀆職行為就會(huì)受到懲處。乾隆四十年九月山東富山縣稟報(bào)發(fā)現(xiàn)匿名揭帖。巡撫楊景素到沂州檢閱綠營(yíng)，布政使國(guó)泰打算親往查辦，按察使孫廷槐以此事難查再三推諉。乾隆獲知真相異常震怒：“臬司為刑名總匯，地方遇有如此案件，臬司即應(yīng)親往查拿。豈有藩司欲辦，轉(zhuǎn)行攔阻之理。況匿名揭帖，訐告叛逆實(shí)有關(guān)于世道人心，無論事之難易，皆當(dāng)徹底根究。若畏難不辦，尚何藉此無用大員為?！盵12]按察使孫廷槐在其位不謀其政，瀆職負(fù)恩，被降職為道員。這充分說明按察使履行社會(huì)治安職責(zé)的嚴(yán)肅性。

（三）取締邪教 端正人心

宗教是一種社會(huì)意識(shí)形態(tài)和文化歷史現(xiàn)象。當(dāng)宗教為統(tǒng)治者利用成為籠絡(luò)人民思想的工具時(shí)，宗教就成為統(tǒng)治者提倡、支持的正教；反之，當(dāng)宗教被利用危害統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治、影響社會(huì)安定時(shí)，這樣的宗教就被統(tǒng)治者定義為邪教而加以取締。中國(guó)歷史上的許多農(nóng)民起義領(lǐng)導(dǎo)者就是借助宗教發(fā)展會(huì)眾，揭竿而起，打擊封建統(tǒng)治的。因此，清代統(tǒng)治者十分重視對(duì)邪教的偵探與鎮(zhèn)壓。順治十三年上諭規(guī)定：儒釋道三教為勸人行善的正教；此外，“乃有左道惑眾，如無為、白蓮、聞香等教名色，起會(huì)結(jié)黨，夜聚曉散，小者貪圖財(cái)利恣為奸淫；大者招納亡命希謀不軌”，此皆謂之邪教，政府立法嚴(yán)禁，各省“督撫按道有司等設(shè)法緝拿，窮究奸狀，于定律外加等治罪?！盵13]康熙三十八年又諭：“邪教妖言，大有關(guān)于人心風(fēng)俗。該地方官一有所聞即當(dāng)留心根究，庶可以消奸宄而安良善……各省督撫藩臬皆地方大吏，勉之毋忽”，[13]40以作防微杜漸之計(jì)。清代白蓮教、八卦教、天理教、紅陽教、白陽教、渾元教、收元教、三陽教、西天大乘教、哥老會(huì)、天地會(huì)等教派眾多，規(guī)模不一，多以“反清復(fù)明”為號(hào)召，威脅封建統(tǒng)治安全。清律將邪教歸入“謀反大逆”的重罪；清律規(guī)定：創(chuàng)立邪教倡言邪說為首者判“絞監(jiān)候”、“斬立決”，懲罰已很嚴(yán)厲。乾隆年間于反逆律中特纂邪教條例，對(duì)“倡立邪教”、“編造邪說”者，均“比照反逆及謀叛定罪”，將邪教條例附入反逆律中，以加大打擊力度。[14]

按察使作為一省刑名總匯，取締邪教是其職責(zé)所在，如果不能履行職責(zé)就會(huì)受到懲處。乾隆年間滿洲正紅旗人山東按察使綿格“因失察段文經(jīng)邪教等降去頂戴七級(jí)?！盵15]前述山東按察使孫廷槐也因查拿邪教不力而被降職為道員。

（四）戒賭戒淫 端正風(fēng)俗

民間習(xí)俗的好壞直接影響社會(huì)的治亂。按察使職司安民，維護(hù)社會(huì)治安，就要端正風(fēng)俗，戒絕社會(huì)的陳規(guī)陋俗。賭博是一種不正當(dāng)?shù)膴蕵坊顒?dòng)，賭徒因賭場(chǎng)失利小則傾家蕩產(chǎn)，影響家庭和睦；大者作奸犯科危害社會(huì)安定。如陜西涇陽縣賭徒馬書新因妻子李氏反對(duì)他賭博，將李氏打傷，“用切草鍘刀將李氏頭顱砍下”，[10]86造成觸目驚心的家庭慘劇。較之他省，廣東賭風(fēng)更盛，偷盜犯罪較他省為多，二者密切相關(guān)：“前惠州守李用清銳意禁賭，匪徒斂跡，地方晏然。及其去也，而賭復(fù)熾?！盵16]賭博敗壞風(fēng)氣，毒害人心，是社會(huì)的不安定因素之一，按察使是皇帝的耳目，禁絕賭博維護(hù)治安是其教化百姓、管理社會(huì)的重要責(zé)任。雍正十一年正月天津縣民郭來儀私造紙牌，“潛往霸州之信安鎮(zhèn)貨賣，即被該州巡役拿獲，并將牌板起出”，[17]直隸按察使竇啟瑛稟請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)霸州知州，奉旨允準(zhǔn)。浙江杭州“城內(nèi)賭局廣布，不能禁絕?！闭憬床焓苟喂馇逵H自“帶數(shù)差往拿……將兩人帶回臬署，街上觀者笑之，以年來未聞?dòng)性诤汲侵心觅€者也?！敝猿霈F(xiàn)這種奇怪現(xiàn)象，就是因?yàn)橘€場(chǎng)莊家與官府衙役、綠營(yíng)汛兵暗中勾結(jié)，結(jié)成利益共同體：“縣府差役及營(yíng)署員弁，俱有陋規(guī)，官不往拿，亦不能拿也?！盵18]官府、軍營(yíng)成為賭場(chǎng)的黑后臺(tái)和保護(hù)傘，正是政治黑暗的表現(xiàn)，社會(huì)失序的癥結(jié)所在。

淫書淫畫蠱惑人心，誘人作奸犯科，因而為律法所嚴(yán)禁。清律規(guī)定百姓制作刊印淫書淫畫者判令杖一百，流三千里；出賣者杖一百徒三年；買看者杖一百，“如有違禁造作刻印者，系官革職，買看者系官罰俸一年。若該管官員不行查出一次者，罰俸六個(gè)月，二次者罰俸一年，三次者降一級(jí)調(diào)用?！盵19]蘇州作為商貿(mào)繁華的都市，刊刻淫書淫畫售賣獲利者屢禁不止。道光十八年，江蘇按察使裕謙刊發(fā)告示，警告民眾：“凡一應(yīng)淫詞小說永遠(yuǎn)不許刻販出售，及與外來書賈私相兌換銷售。淫畫亦不準(zhǔn)繪畫作賣。現(xiàn)在吳縣學(xué)宮設(shè)有公局收買爾等舊存淫書板本及淫畫冊(cè)卷，概行送局銷毀，仍給價(jià)值，并免究問。如敢不遵及外來書賈攜帶淫書在蘇逗留，一經(jīng)訪聞，或被告發(fā)，定即委員嚴(yán)拿，照例治罪。”[20]

除此之外，清代中期以前，按察使還通過調(diào)解民間糾紛、懲辦貪官污吏、勸課農(nóng)桑等措施來安定社會(huì)、鞏固封建專制統(tǒng)治。

二、晚清時(shí)期按察使的治安新舉措

晚清時(shí)期，外有列強(qiáng)屢次入侵，內(nèi)有農(nóng)民起義此起彼伏，民族矛盾與階級(jí)矛盾日益尖銳，社會(huì)秩序漸趨混亂，社會(huì)治安面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。按察使在承襲傳統(tǒng)治安措施的同時(shí)不得不變更成法，因時(shí)就勢(shì)，采取新的舉措加強(qiáng)社會(huì)控制，維持社會(huì)治安。

（一）平定叛亂 恢復(fù)秩序

國(guó)家承平時(shí)節(jié)，文官牧民經(jīng)管百姓、武官領(lǐng)兵駐防彈壓地方，文武分途不相混淆。晚清時(shí)期外敵入侵與農(nóng)民起義的勃興打亂了封建統(tǒng)治秩序，“隨著眾多叛亂的發(fā)生，即使最相信通過示范、說服的保甲制度進(jìn)行管理的人，也都主張嚴(yán)刑重罰。”[21]日益腐敗的八旗、綠營(yíng)軍隊(duì)不能完成平叛任務(wù)，以“修齊治平”為理想的封建文人開始舉辦團(tuán)練，領(lǐng)兵作戰(zhàn)。咸同年間按察使領(lǐng)兵作戰(zhàn)已經(jīng)成為屢見不鮮的現(xiàn)象。同治二年福建臬司張運(yùn)蘭“募勇成軍，隨同來粵，剿平李復(fù)猷巨股，連破鄧二尺七，并搜捕各路伏莽，實(shí)為粵中緩急足恃之軍?！盵22]同治六年八月太平軍會(huì)攻武漢，形勢(shì)萬分危急。各路清軍裹步不前。湖北按察使胡林翼慷慨陳詞：“我湖北臬司也，義當(dāng)回援。請(qǐng)于曾公，得副將王國(guó)才三千人以行?！盵23]在鎮(zhèn)壓人民反叛問題上，按察使之間是有分歧的，如庚子之變后，廣西農(nóng)民起義遍地而起，社會(huì)秩序大亂，“有署臬司事攬權(quán)，跡近蒙蔽，不談匪而諱匪，不恤民而病民，變制更章，剛愎自用?！卑床焓瓜Ｙt對(duì)此深感氣憤：“當(dāng)?shù)胤饺绱嗣訝€，不但不痛加剿捕，反以查辦保甲為急需，任性妄為，頗招物議。大局安危所系，整頓已緩不濟(jì)急。”[24]

晚清以前，“國(guó)家席承平之業(yè)，高官美仕，一出于科舉?！碧杰娕c捻軍興起后，蕩平反叛民眾成為清政府政治生活中的第一件大事。許多文人參軍，或指揮作戰(zhàn)，或參贊軍機(jī)，因軍功由道府晉升為按察使或由按察使擢升為藩司督撫者不可勝數(shù)。棄文從武、追求功名成為時(shí)尚，所以郭嵩燾說“訖于軍興，崇獎(jiǎng)武功。負(fù)劍提戈，收一戰(zhàn)之效，名尤高，仕尤顯。其間用科舉之資，赴功名之會(huì)，馴至封疆節(jié)鉞，肩項(xiàng)相望?！盵25]

（二）清理積案 免除拖累

晚清時(shí)期，由于社會(huì)動(dòng)蕩不安，階級(jí)矛盾尖銳，導(dǎo)致訴訟案件激增。統(tǒng)治階級(jí)的懈怠、軍務(wù)倥傯而疏于判案，造成大量積案；案件的大量積壓，又對(duì)社會(huì)治安埋下更大的禍患。清理積案免除百姓拖累成為按察使的一項(xiàng)重要任務(wù)。湖南督糧道夏獻(xiàn)云署理按察使期間“先后清理積案千余起，案牘為之一空?！遍L(zhǎng)沙洪水退卻，因布政使嚴(yán)禁百姓舉辦迎神賽會(huì)祈福禳災(zāi)，“于是群情洶洶，刁民乘勢(shì)聚眾數(shù)千人焚藩署，幾成大變”，夏獻(xiàn)云“曉以利害，示以首禍者法必懲，解散脅從，民心以定?！盵26]同治年間，曾國(guó)藩任直隸總督，該省積案眾多，威脅社會(huì)的安定。因?yàn)樨?fù)責(zé)鎮(zhèn)壓捻軍，“頻年辦理軍務(wù)，積壓極多，督署應(yīng)題之本未辦者，二百三十余件。府局京控上控之案未結(jié)者，一百三十余件，各屬委審及自理之案未完者，殆以萬計(jì)。或延擱二三年或五六年、八九年不等?！痹鴩?guó)藩與直隸按察使張樹聲“力籌清厘積案之法，日夜孜孜，甫有端緒?！盵27]張樹聲還制定獎(jiǎng)懲制度，督促僚屬清理積案，基本解決直隸積案問題。同治九年二月初二日曾國(guó)藩奏報(bào)：從同治八年四月至十一月，直隸各地“審結(jié)，并注銷、息銷七年以前舊案一萬二千零七十四起，又結(jié)八年新案二萬八千一百二十一起。此外尚存未結(jié)舊案，僅止九十五起，或緊要犯、證無獲，或隔省關(guān)查未復(fù)，均已咨部展限……多年淹滯廛牘為之拂拭一清。凡無辜被牽者，從此得免拖累?！盵27]1526-1527江蘇“命盜案之多，每日約有一、二百件”，江蘇按察使效曾勤于審斷及時(shí)清理，不敢積壓，工作繁忙以至于“自早至于日昃，無片刻之暇”。[24]196

（三）試辦警察 創(chuàng)新治安

晚清時(shí)期政府執(zhí)政能力不斷下降，對(duì)社會(huì)的控制力日益削弱。歷代帝王三令五申推行保甲，“率視為具文，詔書憲檄，絡(luò)繹傍午而卒不行；間行之而亦無效。”[28]在湖南省城長(zhǎng)沙，根據(jù)定制設(shè)置保甲總局，委任道府官員及大小士紳數(shù)十人共同辦理，“而統(tǒng)于臬司，歲糜金錢三萬余串，久成虛設(shè)，痞匪盜賊充斥市廛?！盵29]在通商口岸，“司法管理已經(jīng)崩潰?！盵21]179傳統(tǒng)的保甲制度已經(jīng)失效，尋求新的治安方式成為當(dāng)時(shí)急務(wù)，創(chuàng)辦近代警察維持社會(huì)治安成為歷史的必然選擇。

在創(chuàng)辦近代警察方面，湖南率先進(jìn)行了有益嘗試。戊戌變法期間，署理湖南按察使黃遵憲在長(zhǎng)沙創(chuàng)設(shè)保衛(wèi)局，頒布《湖南保衛(wèi)局章程》，在長(zhǎng)沙設(shè)總局，職能是“去民害，衛(wèi)民生，檢非違，索罪犯。”總局管轄五個(gè)分局，每個(gè)分局下轄六個(gè)小分局，“每小分局設(shè)巡查長(zhǎng)一名，巡查吏二名，巡查十四名，小分局三十所，共設(shè)巡查四百二十名?！盵30]湖南保衛(wèi)局在組織層次設(shè)計(jì)、責(zé)任權(quán)限劃分、管理人員構(gòu)成、巡捕職能擬定等方面都有詳細(xì)規(guī)定，這種設(shè)計(jì)近似今日省城所屬市公安局——區(qū)公安分局——基層公安派出所的組織形式，黃遵憲創(chuàng)辦的湖南保衛(wèi)局是中國(guó)近代警政的肇始。學(xué)界亦有人認(rèn)為中國(guó)警察制度“倡于袁世凱任東撫時(shí)代”。[31]1901年山東巡撫袁世凱裁撤綠營(yíng)制兵及海陸防軍改練巡警，維護(hù)社會(huì)治安。調(diào)任直隸總督后，他擬定警務(wù)章程，組成500人規(guī)模的巡警隊(duì)，“分布于保定城內(nèi)外，以維護(hù)治安?！盵32]接袁世凱任山東巡撫的周馥于1902年11月開始招募巡警，委派按察使尚其亨總理警務(wù)。同年，湖廣總督張之洞“裁撤保甲，創(chuàng)辦警察，設(shè)立武昌警察總局，推及漢口?！盵33]1903年江蘇按察使恩銘也“遵新法，改設(shè)巡警，沿江圩洲及諸湖，久為盜窟，時(shí)遣驍將，率健兒捕擒之，盜風(fēng)以息?！盵34]警察的職能是檢索非違，維護(hù)治安，屬于刑名司法的范疇，因此，各省新設(shè)巡警局、警察局等治安機(jī)構(gòu)，多由按察使主管或參與管理。

（四）調(diào)解糾紛 消除爭(zhēng)端

傳統(tǒng)社會(huì)中，除訴訟外通過官府調(diào)處化解民間糾紛也是解決社會(huì)矛盾的方式之一。晚清時(shí)期華洋雜處、新舊并存，社會(huì)沖突日益增多。按察使通過司法調(diào)解處理百姓紛爭(zhēng)、中外爭(zhēng)端的案例比比皆是。1853年，“川民與陜商構(gòu)釁，焚其居。掠其財(cái)帛，凡九百余家，事連二十七州縣，大吏將以軍務(wù)聞”，川北道胡興仁認(rèn)為通過舉兵討伐雖能治標(biāo)但不能治本，只能加深川陜兩省商民的矛盾，埋下再次沖突的種子；他主張通過耐心調(diào)停予以解決，“乃親歷各州縣諭以禍福事，遂定論，戍四十余人，所保全實(shí)多”，[13]4092胡興仁因功晉升四川按察使。1863年廣東新寧土著居民與客家人因故發(fā)生糾紛，此本百姓私仇舊恨引發(fā)的民間糾紛，屬于人民內(nèi)部矛盾，應(yīng)該用說服教育的方式進(jìn)行司法調(diào)解以化解民怨、安定地方。但是，廣東按察使吳昌壽“信聽士民之言，輕于一試，客民遂據(jù)廣海寨瑤窟以抗官兵?！盵23]119此后巡撫郭嵩燾“飭署臬司郭祥瑞前赴那撫等處，體察情形，傳集土、客各紳，宣布朝廷德意，共籌善處之法，或幸批郤導(dǎo)窾，獲有轉(zhuǎn)機(jī)。”[22]218經(jīng)郭祥瑞等共同努力，土客矛盾有所緩解。當(dāng)然，由于封建時(shí)代民族關(guān)系并不平等，加上歷史原因，在當(dāng)時(shí)形勢(shì)下并不能從根本上解決土客之爭(zhēng)。

晚清時(shí)期列強(qiáng)在中國(guó)進(jìn)行資本輸出，侵犯華人利益，經(jīng)常惹起中外爭(zhēng)端。1900年德國(guó)華德公司在山東境內(nèi)修建膠濟(jì)鐵路時(shí)侵害沿線百姓的權(quán)益，引起高密百姓的激烈反抗，施工無法開展。山東按察使胡景桂奉命前往處置。胡景桂查明事件真相，進(jìn)行耐心調(diào)停，在保證百姓土地財(cái)產(chǎn)不受損失的前提下，百姓與華德公司冰釋前嫌，達(dá)成諒解協(xié)議；他飭令將乘亂鬧事的罪犯孫汶等人拿獲，“其余脅從，一概免究。”[35]按察使胡景桂運(yùn)用調(diào)解方法解決百姓與華德鐵路公司的糾紛，充分保護(hù)百姓的現(xiàn)實(shí)利益，獲得百姓的尊重。紛爭(zhēng)平息后，筑路工程得以照常開工。

三、官制改革解除按察使治安職掌

《辛丑條約》的簽訂使中國(guó)完全淪入半殖民地半封建社會(huì)的深淵，慈禧太后“量中華之物力結(jié)與國(guó)之歡心”的媚外宣言表明清政府已經(jīng)成為帝國(guó)主義統(tǒng)治中國(guó)的代理人，滿清政府的執(zhí)政能力與合法性受到社會(huì)各界普遍質(zhì)疑。為挽救統(tǒng)治、挽回人心，不得不變更成法，推行新政。清末新政中地方官制改革的成果之一是在各省增設(shè)巡警道，負(fù)責(zé)社會(huì)治安；按察使改為提法使，解除其治安等職責(zé)，使之成為職掌單一的司法行政專官。

（一）改革官制 實(shí)行法政分離

清末新政是清政府主導(dǎo)的一場(chǎng)自上而下的政治改革，其指導(dǎo)思想是在吸收英國(guó)君主立憲的基礎(chǔ)上，揉合了美國(guó)的三權(quán)分立理論，又吸取日本明治維新的部分經(jīng)驗(yàn)，可以說是東西方各種政治理論的大雜燴。早在戊戌變法時(shí)期，康有為梁?jiǎn)⒊鬓k的《清議報(bào)》即撰文鼓吹孟德斯鳩的三權(quán)制衡理論：“須設(shè)三個(gè)機(jī)關(guān)，分任立法行政司法三權(quán)，不可使一人總收此三權(quán)。是保護(hù)自由之要?jiǎng)?wù)也?！盵36]對(duì)清朝統(tǒng)治者而言，變法當(dāng)然是要保護(hù)“君上之權(quán)”，故清政府宣布“立法者議院，公議全國(guó)通行之法律而奏請(qǐng)君主裁定頒布之事也。行政者，閣部按法律命令而施行國(guó)家之政務(wù)也，三權(quán)分立而以君主大權(quán)統(tǒng)之。見在議院遽難成立，先從行政司法厘定，當(dāng)采用君主立憲國(guó)制度以合大權(quán)統(tǒng)于朝廷之諭旨?！盵37]行政改革是社會(huì)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。舊的行政組織因世易時(shí)移而僵化過時(shí)，不能適應(yīng)日新月異的社會(huì)發(fā)展需要，難于承擔(dān)社會(huì)現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，因此對(duì)舊的行政組織進(jìn)行變革成為必然，變革的形式主要有三種：對(duì)不適應(yīng)新形勢(shì)要求的機(jī)構(gòu)予以裁撤；對(duì)功能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合；創(chuàng)設(shè)新機(jī)構(gòu)承擔(dān)新職能。

1907年7月7日清廷頒布上諭改革地方官制：“各省按察使擬改為提法使，并增設(shè)巡警、勸業(yè)道……應(yīng)即次第施行?！盵38]地方官制改革的核心是實(shí)行行政、司法分離：“須使官衙，各執(zhí)當(dāng)然之職，不許使一官衙，兼數(shù)種之職……處辦其事務(wù)，各要適當(dāng)之才能，夫同為一人，已能為出眾之行政官，又能為邁群之法曹者，未可保其必?zé)o，然亦稀矣。”[36]2030-2031官制改革推進(jìn)了行政與司法、司法行政與司法審判的專業(yè)化進(jìn)程。

（二）增設(shè)巡警道接管社會(huì)治安

1906年清政府改巡警部為民政部。1907年清廷改革地方官制，增設(shè)巡警道負(fù)責(zé)管理全省巡警事務(wù)，維護(hù)社會(huì)治安。民政部擬定《巡警道官制并分科辦事細(xì)則》十五條呈請(qǐng)審批，1908年4月3日奉旨依議。其第一條規(guī)定：“各省按照奏定官制通則，設(shè)巡警道一員，受本省督撫節(jié)制，管理巡警事務(wù)”；其第八條規(guī)定，巡警道應(yīng)就治所地方設(shè)立警務(wù)工所，分為四科：總務(wù)科負(fù)責(zé)文件收發(fā)、制定制度、編制經(jīng)費(fèi)等；行政科“掌行政警察、高等警察、國(guó)際警察之事，凡整頓風(fēng)俗、保護(hù)治安、調(diào)查戶口、稽核工程及消防警察各事項(xiàng)皆屬之。”，司法科“掌司法警察之事，凡預(yù)審、探訪、督捕、拘押及違警罪各事項(xiàng)屬之”。[38]186-187此后，憲政編查館將民政部擬定的《巡警道官制并分科辦事細(xì)則》略加修改，擬定《考核各省巡警道官制并分課辦事細(xì)則》十五條呈請(qǐng)審批。5月25日奉旨依議，頒布全國(guó)施行。其第六條規(guī)定：“巡警道應(yīng)督飭各廳州縣按照奏定官制通則，各就所管地方分畫區(qū)域舉辦巡警”，第十一條規(guī)定：“巡警有保衛(wèi)地方監(jiān)察人民之責(zé)”[38]190-191

1907年9月湖廣總督張之洞奏報(bào)：因擒獲巨匪立功的候補(bǔ)知府馮啟鈞“辦理巡警緝捕將及十年，凡城廂內(nèi)外長(zhǎng)江一帶襄河以上無不聲息靈通”，[39]提請(qǐng)署理湖北省巡警道，用其所長(zhǎng)，負(fù)責(zé)社會(huì)治安。1908年陜西巡撫恩壽奏請(qǐng)改鹽巡道為巡警道：“查警務(wù)向歸臬司督辦，該司為刑名總匯之區(qū)，事煩不及兼顧，今議改歸道員專理”，奉旨依議。[39]19081909年浙江巡撫增韞奏請(qǐng)創(chuàng)設(shè)全省警務(wù)處為總攬機(jī)關(guān)：“各處保甲及城門稽查均在警務(wù)范圍以內(nèi)，見將全省保甲及稽查各事宜統(tǒng)歸警務(wù)處管轄，應(yīng)派之員亦由該處主持?！盵37]8801

（三）按察使改為提法使解除治安職掌

1908年1月27日法部等會(huì)奏提請(qǐng)憲政編查館擬定提法使官制。憲政編查館認(rèn)為：“憲政之初基莫要于司法，而司法之統(tǒng)一尤莫重于設(shè)官。自厘定官制，改按察使為提法使，并另設(shè)高等審判以下各廳專理詞訟，是提法使一官，名為按察使所改建，實(shí)乃法曹之分司。其制雖為各國(guó)所無，而其集權(quán)中央之旨則一也。”[38]401憲政編查館擬定《各省提法使官制》十八條，于1909年11月26日奉旨依議，頒布實(shí)施；其第一條規(guī)定：“各省照奏定直省官制通則，以原設(shè)提刑按察使司改為提法使司，設(shè)提法使一員，承法部及本省督撫之命，管理全省司法之行政事務(wù)，監(jiān)督各級(jí)審判廳、檢察廳及監(jiān)獄。”[38]402經(jīng)此改革，按察使由此前無所不管、職掌寬泛的一省“刑名總匯”變?yōu)橹徽乒芤皇∷痉ㄐ姓膶Ｂ毿姓L(zhǎng)官，其社會(huì)治安、審判、監(jiān)察等職責(zé)一概剝離出去。

按察使是清代主管司法的一省“刑名總匯”，維護(hù)社會(huì)治安是其職責(zé)所在。晚清時(shí)期由于西方列強(qiáng)的入侵和國(guó)內(nèi)農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的打擊，滿清貴族統(tǒng)治搖搖欲墜，社會(huì)治安面臨復(fù)雜而嚴(yán)峻的形勢(shì)，按察使采用新的措施維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

清末新政中將按察使原管理社會(huì)治安的職掌剝離下來轉(zhuǎn)交新增設(shè)的巡警道，使事無不管的按察使改為專管一省司法行政的提法使，實(shí)現(xiàn)了職掌的專業(yè)化，這與司法的現(xiàn)代化趨勢(shì)相適應(yīng)，是社會(huì)現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)之一。清代按察使維護(hù)社會(huì)治安的舉措隨著中國(guó)社會(huì)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變而不斷變化，體現(xiàn)了社會(huì)治理必須與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新才能適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步現(xiàn)實(shí)需要的內(nèi)在規(guī)律性。

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（責(zé)任編校：彭 萍）

Surveillance Commissioners and the Societal Order in Qing Dynasty

SUN HongjunGAO Tingai

（Collage of Marxism, Jiangsu University of Science and Technology, Zhenjiang, Jiangsu 212003, China）

The Surveillance Commissioners superintended a province’s judicatories in the. It was one of their duties to maintain the social order. The measures for Surveillance Commissioners took to maintain societal order in difficult phases with different emphases. The Surveillance Commissioners transformed to the name of the officer of chief justice, their duty of maintaining the societal order delivered to police superintendent. The officer of chief justice was the official whose duty was only in charge of justice administration. This was a significant exhibition of justice modernization.

Qing Dynasty (1644-1911); surveillance commissioners; societal order; modernization.

K 251

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.04.013

2096-059X(2016)04–0070–06

2016-01-02

孫洪軍（1970-），男，山東沂水人，副教授，博士，主要從事中國(guó)近現(xiàn)代史研究。高廷愛（1966-），女，山東沂水人，中學(xué)高級(jí)教師。