[美]羅伯塔·羅曼諾

沈 偉 陶永祺 譯

目錄

導(dǎo)言

一、巴塞爾與2008年至2009年間的金融危機

(一)《巴塞爾I》與《巴塞爾II》中的國際監(jiān)管一體化

(二)巴塞爾資本適足要求與2008年金融危機

1.影子銀行部門的危機

2.對比遵守巴塞爾的機構(gòu)和在巴塞爾管制之外運營的實體在金融危機中的表現(xiàn)

3.國際監(jiān)管對危機的回應(yīng)：《巴塞爾III》

4.維持巴塞爾向前運行的影響

二、促進國際金融監(jiān)管的實驗和靈活性

(一)修改巴塞爾框架以增加適應(yīng)性

1.成員國提議

2.同行審查

3.審查標(biāo)準(zhǔn)

4.正當(dāng)程序的考慮

5.實時監(jiān)督與評估

6. 正當(dāng)程序的考慮

7.多樣性機制是否會增加系統(tǒng)性風(fēng)險？

8.巴塞爾規(guī)則的日落立法

9.巴塞爾偏離的實例

(1)改變巴塞爾風(fēng)險權(quán)重

(2)次級債務(wù)

10.巴塞爾是否已經(jīng)允許有意義的多樣性，以致本文所提議的機制變得多余呢？

(二)跨境因素的考量

1.巴塞爾下的跨境協(xié)作

2.監(jiān)管多樣性體制下的跨境協(xié)作

3.對國際性銀行的影響

4.監(jiān)管套利

三、結(jié)論

附錄：在金融危機之前巴塞爾是否有效地達(dá)成了其所謂的目標(biāo)

(一)銀行監(jiān)管、銀行表現(xiàn)和金融系統(tǒng)穩(wěn)定之間的關(guān)系

1.巴塞爾委員會工作小組對《巴塞爾I》資本適足要求有效性的分析

(1)資本適足要求對銀行行為的影響

(2)對實體經(jīng)濟的影響

2.利用銀行監(jiān)管者調(diào)查評估《巴塞爾I》與《巴塞爾II》

(二)銀行監(jiān)管與銀行競爭之間的關(guān)系

二、促進國際金融監(jiān)管的實驗和靈活性

本章提出了一個將多樣性和實驗引入巴塞爾框架，并且最小程度改變現(xiàn)有監(jiān)管設(shè)置的程序性機制。在具體討論多樣性機制后，本部分將會探討三個重要的具有監(jiān)管多樣性的監(jiān)管體制的跨境議題：跨越母國與東道國監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)之完成；對國際性銀行運營的影響效果；以及監(jiān)管套利的潛在可能。

(一)修改巴塞爾框架以增加適應(yīng)性

本文所提議的將多樣性引入巴塞爾框架的程序性機制，有三個組成部分：(1)一個成員國提議采用不同于巴塞爾的監(jiān)管方法或要求；(2)同行委員會對提議的評估；(3)對被批準(zhǔn)的偏離的實時監(jiān)控與周期性再評估[注]采用銀行內(nèi)部的風(fēng)險評級措施來設(shè)定資本適足要求乃是《巴塞爾II》的核心創(chuàng)新，并且在《巴塞爾III》中被保留。原來是法學(xué)教授現(xiàn)在是聯(lián)邦儲備委員會成員的Daniel Tarullo對該機制進行批評，認(rèn)為一個“更易可管理”的國際資本體系“可能會”以用普通要求(國家監(jiān)管者與巴塞爾委員會進行磋商并采納特定形式的風(fēng)險權(quán)重，其細(xì)節(jié)由監(jiān)管者自行決定，且同時同意采納委員會確定的一系列細(xì)節(jié)的監(jiān)管措施)取代《巴塞爾II》的內(nèi)部風(fēng)險評估規(guī)則的方式“被構(gòu)建”。Tarullo，見本文上期第23頁注釋④，第273頁。本文所闡述的提議與Tarullo構(gòu)想的替代方案的第一部分相匹配——允許國家監(jiān)管者“排除使用”巴塞爾的風(fēng)險權(quán)重要求——但更進一步允許監(jiān)管者排除使用風(fēng)險權(quán)重路徑本身。這個建議也指出了一個問題，提醒Tarullo不要提倡排除巴塞爾II的內(nèi)部風(fēng)險管理路徑，因為一系列的建議已經(jīng)作為備用選項提了出來，但是這些選項不是“充分發(fā)展的監(jiān)管模式”。同上，第263頁。通過本文所提倡的機制對巴塞爾實行替代路徑，較之在全球范圍內(nèi)實施這樣的路徑風(fēng)險降低很多，而按照Tarullo的構(gòu)想去實行任何替代措施就會產(chǎn)生這樣的后果。這也會減少任何廣泛試驗的風(fēng)險，因為背離巴塞爾的國家經(jīng)驗會產(chǎn)生關(guān)于更加廣泛適用這一背離潛在影響的信息。。

1.成員國提議

國家監(jiān)管者可以通過向巴塞爾委員指定的接收提議的辦公室提交書面通知以啟動對巴塞爾協(xié)議的偏離。與書面通知同時提交的文件應(yīng)包括：(1)所提議的與巴塞爾規(guī)定偏離的具體說明；以及(2)對該提議將會如何影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的經(jīng)濟分析、理論分析及/或?qū)嵶C分析。

所要求的分析性文件不應(yīng)當(dāng)對尋求偏離巴塞爾的國家制造無法逾越的障礙。金融監(jiān)管機構(gòu)的技術(shù)人員利用一系列方法，包括回歸分析和模擬技術(shù)，例行地進行經(jīng)濟分析以預(yù)測資本適足要求等監(jiān)管政策變化將會產(chǎn)生的影響[注]比如，Basel Comm. on Banking Supervision, An Assessment of the Long-Term Economic Impact of Stronger Capital and Liquidity Requirements, Bank for Int’l Settlements (Aug. 2010), http://www.bis.org/publ/bcbs173.pdf; Macroeconomic Assessment Group, Interim Report: Assessing the Macroeconomic Impact of the Transition to Stronger Capital and Liquidity Requirements, Bank for Int’l Settlements (Aug. 2010), http://www.bis.org/publ/othp10.pdf; Paul Kupiec, Is the New Basel Accord Incentive Compatible?, Int’l Monetary Fund (Dec. 2001) (unpublished manuscript), http://www.bis.org/bcbs/events/b2eakup.pdf。實證分析對于高度創(chuàng)新的監(jiān)管路徑之提議而言可能并不可行。在此情況下，此提議可以被理論性評估，且/或進行模擬，且擁護國需要在獲得數(shù)據(jù)后，提供實證分析，作為在本文第二(一)3部分討論過的持續(xù)監(jiān)管過程的一部分。。更重要的是，已經(jīng)有大量的分析手段可供測算系統(tǒng)性風(fēng)險，包括識別系統(tǒng)性風(fēng)險增加的初期信號、創(chuàng)設(shè)模型以理解金融部門沖擊的傳輸渠道[注]Basel Comm. on Banking Supervision, Models and Tools for Macroprudential Analysis, Bank for Int’l Settlements (Working Paper No. 21, 2012), http://www.bis.org/publ/bcbs_wp21.pdf；同時參見 Dimitrios Bisias et al., A Survey of Systemic Risk Analytics, 4 Annual Rev. Fin. Econ. 255 (2012)(考察了經(jīng)濟和金融研究著作中的31種系統(tǒng)性風(fēng)險的量化測定方式)。。但是，由于目前人們沒有達(dá)成哪種測算方式是最佳方式的強烈共識，而且上述方法才被發(fā)明不久，因此謹(jǐn)慎起見，可以使用多種測算方式進行分析。該路徑的優(yōu)點在于，當(dāng)不同的測算方法對提議之影響得出相似的預(yù)測時，我們會對預(yù)測更有信心。

考慮到識別和預(yù)測系統(tǒng)性風(fēng)險的復(fù)雜性，除了經(jīng)濟分析之外，還可以要求提議進行偏離的國家確認(rèn)所提議偏離對個體機構(gòu)或金融系統(tǒng)的潛在弱項之影響，這類似于能源、食品以及藥品領(lǐng)域的安全通知審查[注]關(guān)于監(jiān)管和審查系統(tǒng)的說明，參見Sabel，見本文上期22頁注釋①，第137-138頁；及Sabel & Simon，見本文上期22頁注釋①，第84-86頁。。在核電領(lǐng)域，一家公司向監(jiān)管者報告設(shè)施的非關(guān)鍵性閥門的失靈，就會觸發(fā)所有公司對相同的閥門進行確認(rèn)，這一機制可以作為一種重要功能被應(yīng)用于其他領(lǐng)域[注]參見Sabel & Simon，見本文上期22頁注釋①，第84頁。。

在金融系統(tǒng)這一無形的管道——相對于有形的閥門而言——中明確需要被檢查的弱項并非易事。調(diào)查事項可以包含提議對于激勵機構(gòu)采納特定投資策略的影響，以及受監(jiān)管金融機構(gòu)與非銀行(即不受監(jiān)管)金融服務(wù)公司之間的交易關(guān)系的數(shù)量[注]參見，比如，Haldane，見本文上期22頁注釋①，第12頁(討論了非典型肺炎流行病傳染控制所采取的措施對金融系統(tǒng)規(guī)制所帶來的啟發(fā)，包括有能力辨識結(jié)點之間的關(guān)聯(lián)，即金融網(wǎng)絡(luò)中的銀行)。就金融危機而言，經(jīng)濟學(xué)家們在金融機構(gòu)和公司之間構(gòu)建了一系列相關(guān)性措施，以辨識系統(tǒng)性風(fēng)險。參見，比如，Monica Billio et al., Econometric Measures of Connectedness and Systemic Risk in the Finance and Insurance Sectors, 104 J. Fin. Econ. 535 (2012); Viral V. Acharya et al., Measuring Systemic Risk (Am. Fin. Ass’n, 2011 Denver Meetings Paper, 2010), http://ssrn.com/abstract=1573171。對所提議的政策對這些措施的效果進行調(diào)查，可以以系統(tǒng)性風(fēng)險分析的方式進行。Acharya等，同上，利用標(biāo)準(zhǔn)單位對個體公司的系統(tǒng)性風(fēng)險進行排名并每周更新，公布于紐約大學(xué)史登商學(xué)院波動性實驗室的網(wǎng)站上：http://vlab.stern.nyu.edu/welcome/risk/。然而，就銀行之間的關(guān)聯(lián)會增加或降低系統(tǒng)性風(fēng)險的問題，存在意見不一：對銀行間關(guān)聯(lián)與系統(tǒng)穩(wěn)定性之間的關(guān)系，不同的經(jīng)濟模型得出了相反的結(jié)論，還有模型顯示上述關(guān)系因經(jīng)濟沖擊性質(zhì)的不同，從增加穩(wěn)定性轉(zhuǎn)向降低穩(wěn)定性。相關(guān)對比參見，F(xiàn)ranklin Allen & Douglas Gale, Financial Contagion, 108 J. Pol. Econ. 1 (2000) (提供的模型顯示，擁有更密集的銀行間關(guān)聯(lián)的金融系統(tǒng)更為穩(wěn)定)；Daron Acemoglu, Asuman Ozdaglar & Alireza Tahbaz-Salehi, Systemic Risk and Stability in Financial Networks (Nat’l Bureau of Econ. Research, Working Paper No. 18727, 2013), http://www.nber.org/papers/w18727(提供的模型顯示，內(nèi)部關(guān)聯(lián)性增加了面對小型沖擊的系統(tǒng)穩(wěn)定性，降低了面對大型沖擊的穩(wěn)定性)；Sébastien Vivier-Lirimont, Contagion in Interbank Debt Networks (Feb. 2006)(未公開出版), http://evenements.univ-lille3.fr/recherche/jemb/programme/papiers/vivierlirimont_lille06.pdf(提供的模型顯示，擁有更密集的銀行間關(guān)聯(lián)的金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性正在降低)。。此外，也可以對銀行間風(fēng)險暴露進行網(wǎng)絡(luò)分析，以評估一家機構(gòu)失敗對其他機構(gòu)的影響，以及在諸如銀根緊縮等財務(wù)危機情況下，對單個金融系統(tǒng)或跨金融系統(tǒng)的影響[1]。

然而，使用網(wǎng)絡(luò)分析方法也存在嚴(yán)重的局限性。這種模型假定靜態(tài)的機構(gòu)行為[1](P63)并且需要包括表外業(yè)務(wù)在內(nèi)的機構(gòu)間風(fēng)險暴露與持有相關(guān)的詳細(xì)信息[1](P63)[注]雖然此類信息不是公開可以獲取的，但中央銀行有能力獲得。澳大利亞央行的經(jīng)濟學(xué)家Martin Summer在一篇文獻綜述中提到，目前尚無模型將網(wǎng)絡(luò)理論與金融和經(jīng)濟理論相結(jié)合，因此沒有模型有能力捕捉金融危機中的擴散的動態(tài)。Martin Summer, Financial Contagion and Network Analysis, 5 Ann. Rev. Fin. Econ. 277, 293-94 (2013)。如他所述，危機前的擴散模擬研究采用網(wǎng)絡(luò)模型，發(fā)現(xiàn)擴散很有可能是稀有的，而都未能預(yù)測全球金融危機的范圍和深度，這成為支撐他認(rèn)為的需要此模型的事實。同上，第287-288頁。。而且，識別銀行系統(tǒng)潛在薄弱環(huán)節(jié)在一般情況下就非常困難，更不用說在監(jiān)管偏離的執(zhí)行之前運用這些方法了。這類分析似乎更適合在本文提議的審查流程的第三部分，即監(jiān)控已經(jīng)批準(zhǔn)的偏離中應(yīng)用，而非用來在最初階段評估提議。到那時，才能從偏離體系對機構(gòu)聯(lián)系和商業(yè)策略產(chǎn)生影響的經(jīng)驗中獲得信息。

偏離啟動流程應(yīng)當(dāng)適用于非巴塞爾委員會成員的國家。雖然那些國家沒有義務(wù)遵守《巴塞爾協(xié)議》，但當(dāng)他們希望偏離《巴塞爾協(xié)議》要求時，應(yīng)當(dāng)鼓勵他們進入審核流程，如同它們是巴塞爾成員國那樣需要遵守這個流程。將非成員國納入這個機制會對所有相關(guān)方帶來益處。對非成員國的監(jiān)管者而言，因為其他經(jīng)驗豐富的監(jiān)管者對其提議的創(chuàng)新進行再審查，其決策將得到改善，并因此獲益。相應(yīng)地，對巴塞爾委員會成員而言，能夠通過非成員國金融機構(gòu)在監(jiān)管偏離下運作的經(jīng)驗，獲得更多信息，并從中受益。

而對非巴塞爾委員會成員國而言，審核機制為其帶來的另一個好處是，它們將因此有機會以更注重它們獨特的制度和經(jīng)濟環(huán)境的方式參與到國際協(xié)議中[注]對非巴塞爾委員會成員國而言，它們適用的提議偏離的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)降低，因為它們可能缺乏技術(shù)能力及資源對提議的偏離造成系統(tǒng)性風(fēng)險之影響分析進行評估。在這種情況下，審查委員會的員工可以為它們進行分析。然而，如果無法現(xiàn)場考察導(dǎo)致審查委員會無法獲得進行分析必要的數(shù)據(jù)，則代為分析將會十分困難。一些新興國家的銀行部門可能非常小，由此審查委員會可以認(rèn)定提議的偏離沒有重大的全球影響，因此無需大量文件材料就能批準(zhǔn)該偏離。。非成員國金融部門的發(fā)展在許多方面與委員會成員截然不同，因此遵守巴塞爾沒有可行性，甚至?xí)a(chǎn)生不利，比如：一項全面的針對巴塞爾規(guī)制的跨國調(diào)查發(fā)現(xiàn)，加強版的監(jiān)管監(jiān)督(《巴塞爾II》的第二部分)與更高級別的金融系統(tǒng)穩(wěn)定性或銀行表現(xiàn)無關(guān)，但與更嚴(yán)重的銀行借貸腐敗有關(guān)，而其原因便是國家的法律和政治制度缺陷[注]Barth et al.,見本文上期參考文獻[3]，第240-245頁。腐敗的測算是基于對全球商業(yè)環(huán)境調(diào)查的回應(yīng)，后者詢問公司，銀行工作人員是否是他們商業(yè)運營和增長的障礙。在監(jiān)管體系較弱的國家，符合巴塞爾資本適足要求的更強大的監(jiān)管工具往往伴隨著銀行借貸中的腐敗，這可能是因為監(jiān)管者向銀行施壓，將款項借給政治上受到優(yōu)待的公司。同上，第236頁。。此外，經(jīng)濟模型顯示，降低系統(tǒng)性風(fēng)險的金融規(guī)制之有效性，取決于金融部門的組織形態(tài)[注]參見Thomas F. Cosimano & Dalia S. Hakura, Bank Behavior in Response to Basel III: A Cross-Country Analysis (Int’l Monetary Fund, Working Paper No. 11/119, 2011); Doris Neuberger & Roger Rissi, Macroprudential Banking Regulation: Does One Size Fit All?, (Thünen-Series of Applied Econ. Theory, Working Paper No. 124, 2012), http://ssrn.com/abstract=2082940。事實上，許多新興市場和發(fā)展中國家相信，實施《巴塞爾III》的流動性要求將會對它們的經(jīng)濟產(chǎn)生負(fù)面影響。參見Identifying the Effects of Regulatory Reforms on Emerging Market and Developing Economies: A Review of Potential Unintended Consequences, Fin. Stability Board 16-17 (June 2012), http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_120619e.pdf [以下簡稱Identifying the Effects]。。通過采納雙軌制的資本適足要求，《巴塞爾II》認(rèn)識到了對不同經(jīng)濟和政治情況的國家采用不同監(jiān)管的重要性。多樣性機制通過允許因國而異地特制更為精確的監(jiān)管將此推進一步。

2. 同行審查

在一個國家提交對《巴塞爾》的偏離申請后，同行審查委員會將會被設(shè)立以評估該提議。審查委員會以臨時形式得以委任，并且由央行行長和銀行監(jiān)管者(即巴塞爾委員會的成員)及其高級職員組成，類似于巴塞爾委員會工作小組以及《巴塞爾III》評估團隊的組成，以及其他國際組織以國際銀行標(biāo)準(zhǔn)評估國家金融部門穩(wěn)定性、發(fā)展情況及合規(guī)情況的委員會的組成[注]《巴塞爾III》的評估項目由同行審查組成，由來自成員國當(dāng)局以及委員會秘書處的五到七人的臨時團隊承擔(dān)，由“資歷及/或經(jīng)驗相當(dāng)”的委員會成員國人員(央行行長或銀行監(jiān)管者)帶領(lǐng)。Basel Comm. on Banking Supervision, Basel III Regulatory Consistency Assessment Programme, Bank for Int’l Settlements 5 (Apr. 2012), http://www.bis.org/publ/bcbs216.pdf [以下簡稱Basel Assessment Programme]。鑒于對央行行長或銀行監(jiān)管者的需求，評估團隊通常由代表巴塞爾委員會的機構(gòu)的員工組成。FSB與IMF評估國家對國際銀行標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)。參見FSB Framework for Strengthening Adherence to International Standards, Fin. Stability Board 1 (Jan. 2010), http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_100109a.pdf(該文提及FSB成員們承諾接受FSAP下FSB進行的每五年一次的定期同行審查)。IMF每五年對系統(tǒng)性重要國家進行評估，并在自愿基礎(chǔ)上對其他國家進行評估。其與世界銀行合作評估發(fā)展中國家與新興市場國家。更多FSAP項目之信息，參見Financial Sector Assessment Program, Int’l Monetary Fund, http://www.imf.org/external/np/fsap/fsap.aspx (last updated Sept. 27, 2013); and Financial Sector Assessment Program: Frequently Asked Questions, Int’l Monetary Fund, http://www.imf.org/external/np/fsap/faq/index.htm(最后更新日期2013年8月5日)[以下簡稱FSAP FAQ]。FSB與IMF審查與《巴塞爾III》的評估在以下方面相似：成員由隸屬組織成員的個人組成，而非來自被審查國家。。

鑒于多樣性機制將會在一段時間內(nèi)被頻繁使用的可能性，也許有人會認(rèn)為建立常設(shè)審核委員會更加合理。然而，臨時委員會的決定性優(yōu)勢是，委員會成員將很難互投贊成票，致使一個國家非常糟糕的提議，基于其他國家一個糟糕的提議也會被批準(zhǔn)的理解，而被批準(zhǔn)，或以此獲取其他的戰(zhàn)略性優(yōu)勢。如果使用臨時委員會，那么國家在提交提議前，無法事先得知審核國家提議的委員身份，此外通過反復(fù)嘗試以等待合適的委員會成員組合以成功通過批準(zhǔn)的概率也大大降低。

審查委員會的唯一任務(wù)就是評估被提議的偏離是否會被預(yù)期增加全球系統(tǒng)性風(fēng)險。批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)將會緊盯這一問題以保證監(jiān)管創(chuàng)新不會造成負(fù)外部性，由此與巴塞爾促進全球金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的目標(biāo)保持一致[注]對國際競爭的影響——《巴塞爾協(xié)議》的另一闡述的目標(biāo)——被審查委員會排除考慮，原因是，通過保留巴塞爾的跨境合并監(jiān)管原則，偏離將不會實質(zhì)增加監(jiān)管套利的機會。參見下文第二(二)部分。。

除了評估國家所提議的偏離并進行分析之外，在決策過程中，審查委員會還可以進行獨立分析或要求獲取更多信息并進行分析。由于巴塞爾委員會并沒有自己的員工，委員會成員將必須和巴塞爾委員會的實踐一樣，使用他們自己的技術(shù)支持員工。正如BIS雇用的經(jīng)濟學(xué)家為巴塞爾委員會的項目所做的一樣，他們也能夠向?qū)彶槲瘑T會提供額外的技術(shù)支持。此外，長期派遣BIS經(jīng)濟學(xué)家審查被提議的偏離也是合理的。這樣的路徑可以創(chuàng)造臨時性質(zhì)的審查委員會所缺少的機構(gòu)判斷連貫性。

考慮到尚無現(xiàn)成的員工協(xié)助審查，可以向巴塞爾委員會的成員和進行提議的非成員國家收取一定的費用以支付BIS員工執(zhí)行此工作的花費[注]收取費用還有額外的好處，通過激勵國家僅在偏離被期待能帶來實質(zhì)好處足以彌補花費的情況下，才進行提議，由此顯示出提議被期待的質(zhì)量(即，一國意圖改善金融體系水準(zhǔn)的嚴(yán)肅性)。然而，為實現(xiàn)上述目的，將提議被批準(zhǔn)所需的分析與文件材料整合在一起所需的費用可能完全足夠多了。。不過，由于提出偏離的國家應(yīng)當(dāng)提交其提議之影響的綜合分析以及分析所依賴的數(shù)據(jù)，審查委員會的基礎(chǔ)工作已經(jīng)被完成。這將使得審查階段的費用大大降低。

一種經(jīng)濟危機后被監(jiān)管者越來越多采用的、非常適合審查流程的評估路徑便是壓力測試。在壓力測試中，將通過在一系列可能出現(xiàn)的外部沖擊場景下擾亂相關(guān)經(jīng)濟變量，來評估銀行投資組合的假設(shè)表現(xiàn)，比如提高利率或降低資產(chǎn)價值[注]參見，比如，Basel Comm. on Bank Supervision，見第33頁注釋②，第8-9頁。提議偏離的國家可能會很自然地實施壓力測試以便為其提議提供支持。為節(jié)省委員會工作人員時間，壓力測試可以被要求作為提交程序的一部分，尤其是提議對巴塞爾要求進行影響深遠(yuǎn)的改變時。。在多樣性機制的語境下，壓力測試將試圖查明申請國家的金融系統(tǒng)較之個體銀行，將會如何應(yīng)對嚴(yán)重的沖擊。壓力測試之方法應(yīng)當(dāng)更進一步與一國銀行的全球互聯(lián)性分析進行結(jié)合，以確定金融系統(tǒng)經(jīng)受壓力時，是否應(yīng)當(dāng)對國際性擴散問題予以關(guān)注。

之所以讓審查委員會關(guān)注其對壓力測試的評估，其背后重要的原因是：委員會評估具有僅僅包含對國家在其提議和在巴塞爾協(xié)議下的假定表現(xiàn)進行比較的天然趨勢，而讓審查委員會關(guān)注其對壓力測試的評估將對這個趨勢有所緩解。鑒于問題的要點是偏離對全球系統(tǒng)性風(fēng)險的潛在影響，僅僅通過與巴塞爾協(xié)議進行簡單對比以測量對提議國家金融系統(tǒng)負(fù)面影響沒有什么重要性。相關(guān)的問題是：是否該負(fù)面影響有很大可能會越過國境線進行擴散。

審查委員會還應(yīng)當(dāng)對申請國家的信息系統(tǒng)進行審計，以評估所提交的數(shù)據(jù)和分析的準(zhǔn)確性。由于其他國際銀行組織對國家進行審計以確保其對巴塞爾協(xié)議的遵守，因此，除了其他國際標(biāo)準(zhǔn)外， 審核委員會可以通過從那些組織獲取信息而節(jié)省時間和資源[注]參見第35頁注釋①；見本頁注釋②～④。巴塞爾委員會進行的《巴塞爾III》合規(guī)評估也可以被利用。。此外，當(dāng)一個申請者所提議的偏離與曾經(jīng)被批準(zhǔn)的提議一致，委員會可以利用前一次審查的分析，盡管委員會仍然需要對數(shù)據(jù)進行審計，因為不同的事實情況無疑將會產(chǎn)生不同的全球影響。

推薦的流程包括書面文件的技術(shù)審查，但同時應(yīng)當(dāng)賦予審查委員會強制要求申請國家提交完成分析所需的額外文件之權(quán)力，且應(yīng)有權(quán)采訪申請國家的官員和/或監(jiān)管人員[注]提議的程序與《巴塞爾III》監(jiān)管評估程序十分相似，評估團隊依靠被評估國提交的自我評估調(diào)查和文件工作。Basel Assessment Programme，見第35頁注釋①，第5頁。然而，《巴塞爾II》評估小組被期待參與現(xiàn)場審查。同上，第6頁。。比如，若委員會認(rèn)為，偏離對系統(tǒng)性風(fēng)險的影響取決于申請國家的監(jiān)管能力，那么它將針對該國家的監(jiān)管資源和技術(shù)能力問題，要求對方提供更多的文件，或者進行實地審查。

如果一個申請國系FSB或國際貨幣基金組織-世界銀行財政部門評估項目(FSAP)審查的對象，那么委員會可以核查FSB或FSAP報告，并采訪FSB或FSAP團隊成員[注]關(guān)于FSB和FSAP項目的討論，參見第35頁注釋①。關(guān)于FSAP審查經(jīng)常淪為機械性判斷的批評分析，參見Barth et al.,見本文上期第26頁注釋⑤，第51頁。他們對FSAP項目評估的定性顯示，多樣性機制審查委員會可能無法依賴這些評估作為其自行審查的替代。。這將能夠允許委員會對國家監(jiān)管機構(gòu)的能力獲得深入了解。因為上述報告是保密的，申請者應(yīng)當(dāng)被要求同意向?qū)彶槲瘑T會分享報告內(nèi)容，而審查委員會成員則應(yīng)被要求保證報告的保密性[注]參見Standing Comm. on Standards Implementation, Handbook for FSB Peer Reviews, Fin. Stability Board 9, 12 (2011), http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_120201.pdf；FSAP FAQ，見第35頁注釋①。。此外，理所當(dāng)然的，審查委員會也應(yīng)當(dāng)可以獲取國家的《巴塞爾III》評估報告中的信息。

3. 審查標(biāo)準(zhǔn)

在收到審查委員會批準(zhǔn)后，申請國家可以立即執(zhí)行其提議的監(jiān)管偏離。審查提議的標(biāo)準(zhǔn)自然而然地成為有效執(zhí)行多樣性機制的關(guān)鍵，并且必須緊緊著眼于委員會成員的激勵和判斷傾向。比如，我們很有理由相信，作為巴塞爾的守護者，審查委員會成員將會存在維持現(xiàn)狀和否決偏離的傾向，由此損害開放巴塞爾供試驗的目的。此外，基于對人性的承認(rèn)，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，審查委員會的成員們對于巴塞爾的統(tǒng)一體系的適當(dāng)性問題存在強烈的事先預(yù)設(shè)。畢竟，審查委員會中的巴塞爾的談判者一直以來就明確地追求統(tǒng)一化，且認(rèn)為其乃是國際監(jiān)管重要組成部分。毫無疑問，他們真誠地相信他們將最佳實踐編纂成了規(guī)則。因此，他們將會預(yù)設(shè)替代性路徑具有潛在問題，并在此基礎(chǔ)上工作。

此外，即便一個委員會成員原則上對創(chuàng)新抱有開放的態(tài)度，仍然可能由于心理路徑和認(rèn)知偏見的原因，會無意地對創(chuàng)新的提議持嚴(yán)厲態(tài)度。這已經(jīng)被心理學(xué)家們和行為經(jīng)濟學(xué)家們所確認(rèn)，即決策者傾向于偏向現(xiàn)狀而非變化[注]在實驗室試驗中，心理學(xué)家和行為經(jīng)濟學(xué)家找到了“現(xiàn)狀”和“包裝”偏見的證據(jù)，即決策者傾向于青睞現(xiàn)狀或習(xí)慣政策而非新選擇，且情況被如何呈現(xiàn)或“包裝”也會影響決策者。參見，如，William Samuelson & Richard Zeckhauser, Status Quo Bias in Decision Making, 1 J. Risk & Uncertainty 7 (1988)(該文發(fā)現(xiàn)，當(dāng)某個選項被置于現(xiàn)狀位置時而非中性地包裝所有選項時，人們更頻繁地選擇該選項)。。為降低這類偏見的出現(xiàn)，審查過程應(yīng)當(dāng)被設(shè)定為默認(rèn)批準(zhǔn)所有偏離，然后再以該提議很有可能負(fù)面影響全球金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的表征之理由進行反駁。這樣的標(biāo)準(zhǔn)還有一個益處就是能夠降低審查流程轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤暨x冠軍”的可能性，即委員會試圖猜測哪種創(chuàng)新更有可能改善現(xiàn)狀而被批準(zhǔn)，并以此作為審批的標(biāo)準(zhǔn)。而在上述情況下，顯然無法期待委員會成員盡職。

相應(yīng)地，若要反對某個提議，審查委員會將承擔(dān)舉證責(zé)任證明：該提議將會更有可能增加全球系統(tǒng)性風(fēng)險，且增加程度不能被忽略不計。上述結(jié)論應(yīng)當(dāng)基于多樣壓力測試的定量分析，且分析顯示，如果提議被采納，全球系統(tǒng)性風(fēng)險在統(tǒng)計上將出現(xiàn)顯著的增加。理論分析可以補充壓力測試分析(即，在可信的假設(shè)下顯示模型的經(jīng)濟效果)。如果和訴訟程序進行類比，設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于民事訴訟所采用的“證據(jù)優(yōu)勢”標(biāo)準(zhǔn)(“證據(jù)優(yōu)勢”標(biāo)準(zhǔn)僅要求在負(fù)面影響上有稍稍的偏重打破平衡)，因此類似于稍高于“清楚和可信的證據(jù)”之標(biāo)準(zhǔn)。否決的標(biāo)準(zhǔn)必須很高，這不但是因為現(xiàn)狀偏見，而且因為，在大多數(shù)情況下，不可能結(jié)論性地預(yù)測一個提議的效果，且申請者所承擔(dān)的比較高的舉證責(zé)任將會阻礙允許監(jiān)管試驗以實現(xiàn)多樣化機制的目標(biāo)[注]多樣性機制中保護全球金融穩(wěn)定的關(guān)鍵組成部分是持續(xù)地監(jiān)控被批準(zhǔn)的偏離，在下文第二(一)5-6部分中有討論。。證明標(biāo)準(zhǔn)的操作——即如何通過清楚可信的證據(jù)證明提議將會對全球系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生不利影響——需要通過時間和審查委員會的決定來明確，這和普通法法院如何發(fā)揮功能類似。

由于巴塞爾的資本適足要求規(guī)則只強制設(shè)定了下限，因此國家目前可以在不進行磋商的情況下，采用諸如提高巴塞爾要求的提議，盡管如此，對僅僅尋求提高巴塞爾要求的提議，也應(yīng)當(dāng)進行審查[注]Annual Report 81, Bank for Int’l Settlements 75 (2011)(“《巴塞爾III》設(shè)立了最低要求?！?；Basel Comm. on Banking Supervision, Basel II: International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework, Bank for Int’l Settlements 3 (June 2004), http://www.bis.org/publ/bcbs107.pdf(“修改版的框架被設(shè)計用來為國際上活躍的銀行建立最低水平的資本”)。國家很少提高巴塞爾的最低資本適足要求。然而，在全球金融危機之后，瑞士對大銀行適用了大幅度提高的資本適足要求。參見Urs Geiser, Switzerland: Critics Warn of Loopholes in New Banking Rules, Swissinfo.ch (Sept. 30, 2011), http://www.eurasiareview.com/30092011-switzerland-critics-warn-of-loopholes-in-new-banking-rules/。。對巴塞爾的偏離在程序上要求統(tǒng)一，將有助于避免判斷一國監(jiān)管者行為是否屬于偏離進而需要審查的爭議。然而，此類提議較之那些實質(zhì)性偏離的提議(即，與巴塞爾的風(fēng)險權(quán)重資本適足要求截然不同的監(jiān)管路徑)，應(yīng)當(dāng)適用更為快速的審查，甚至可以僅僅進行形式上的審查?？焖賹彶榛蜃詣优鷾?zhǔn)將會與目前國家無需批準(zhǔn)即可行事安排更相符合，且與提議機制的目標(biāo)也一致，因為此等提高監(jiān)管下限的提議將增加全球系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性可謂相當(dāng)之小[注]國家會計或稅收規(guī)則的改變可能影響銀行資本的計算，并因此可能影響系統(tǒng)性風(fēng)險。比如，日本在20世紀(jì)90年代證券市場崩潰的時候修改了會計規(guī)則，使得銀行表面上繼續(xù)遵守巴塞爾。Charles K. Whitehead, What’s Your Sign?—International Norms, Signals, and Compliance, 27 Mich. J. Int’l L. 695, 729 (2006)。但是對這種規(guī)則的修改不需要多樣性機制的批準(zhǔn)，因為它們既不受巴塞爾規(guī)制——它們不屬于銀行監(jiān)管者的監(jiān)管范圍——也沒有在國際層面上被統(tǒng)一化。比如，國家稅收體系是不統(tǒng)一的。金融會計規(guī)則已經(jīng)在很多國家被統(tǒng)一，采用國際會計準(zhǔn)則委員會的準(zhǔn)則。然而，美國采用金融會計標(biāo)準(zhǔn)委員會設(shè)定的自己的準(zhǔn)則，不過近些年來這兩個標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置者正努力統(tǒng)一它們的規(guī)則。。

然而，提高資本適足要求導(dǎo)致銀行增加更多的風(fēng)險承擔(dān)，這樣的可能性是存在的，且也有一些證據(jù)證明此效果[注]參見附件第(一)1(1)部分，見下文，銀行對同一風(fēng)險類別內(nèi)最具風(fēng)險的資產(chǎn)的持有，參見本文上期第27頁注釋①，乃是一個類似的現(xiàn)象。。銀行采取此類應(yīng)對策略的前景，可以由快速審查來分析，其中委員會會考慮提高資本的程度以及提議國家的銀行部門的國際化或全球互聯(lián)性程度。這一調(diào)查將能夠表明：一個國家的銀行應(yīng)對此提議承擔(dān)更多風(fēng)險時，涉及全球系統(tǒng)性風(fēng)險的負(fù)面波及影響是否需要得到進一步關(guān)注(即，擴大的審查)[注]國家的銀行的資產(chǎn)投資組合，在提議批準(zhǔn)后增加的風(fēng)險承擔(dān)應(yīng)當(dāng)被仔細(xì)監(jiān)控，以協(xié)助評估被批準(zhǔn)提議對全球系統(tǒng)性風(fēng)險的影響，參見下文?；阢y行對風(fēng)險承擔(dān)之增加而對該提議的快速或自動審查之顧慮可能沒有它看上去那么重要。第二(二)部分，見下文，討論了在巴塞爾跨境監(jiān)管原則下(本文的提議將不會被改變)，巴塞爾偏離國特許設(shè)立的銀行在巴塞爾遵守國的運營將如何因本地設(shè)立公司要求而受制于巴塞爾。因此，即便公司可以預(yù)見地增加了其所承擔(dān)的風(fēng)險以回應(yīng)更高的最低資本水平要求，影響只會及于巴塞爾偏離國的銀行的本地運作，因此限制了任何的全球影響。。

另一個能夠更有效地促進監(jiān)管多樣性的替代路徑，則是公示登記系統(tǒng)。依照公示登記系統(tǒng)，所有提議的偏離都將被自動批準(zhǔn)，由此消除對僅僅提高現(xiàn)有最低標(biāo)準(zhǔn)的提議進行特殊對待的需要。在此構(gòu)思下，一個國家將會向巴塞爾委員會通知其提議，隨后，除非審查委員會請求推遲以進行更深入的審查，否則提議將會在很短的規(guī)定期限內(nèi)被得以執(zhí)行，而不考慮提議是否會對系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生不利影響[注]公示登記版本的多樣性機制，與Hart-Scott-Rodina法案針對擬議并購的政府反壟斷審查類似。Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvement Act, 15 U.S.C. § 18a (2012)。。這一多樣性機制的所有其他特點——否決的審查標(biāo)準(zhǔn)、正當(dāng)程序保護以及持續(xù)監(jiān)控和提供額外保障的周期性再評估[注]多樣性機制的組成部分：持續(xù)監(jiān)控及周期性再評估，在本文第二(一)5-6部分中討論，見下文?！獙贿m用，而不區(qū)分完整審查提議和公示登記。

4. 正當(dāng)程序的考慮

實施同行審查的另一個潛在顧慮則是，如果委員承認(rèn)其無法對默認(rèn)批準(zhǔn)提出反駁，其將有可能會采用拖延戰(zhàn)術(shù)以阻礙國家執(zhí)行監(jiān)管創(chuàng)新的能力。這一問題可以通過以下方式解決：為委員會制定三到四個月的短窗口期完成審查，若超過時間限制，提議就會被自動批準(zhǔn)。假設(shè)大量提議同時被提交，且由于審查委員會沒有足夠的技術(shù)支持實現(xiàn)快速審查的話，可以調(diào)整向申請者和委員會成員收取的費用，使之滿足員工在必須的時間框架內(nèi)得出結(jié)論的需要。

除了要求快速考慮提議之外，否決應(yīng)當(dāng)以書面形式進行，且應(yīng)當(dāng)提供審查委員會認(rèn)為提議會提高系統(tǒng)性風(fēng)險的具體理由以及對其進行支持的技術(shù)分析。當(dāng)審查委員會的分析認(rèn)為，對提議進行修訂將能夠降低提議增加系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性時，委員會應(yīng)當(dāng)在書面否決中向申請國家闡明措施，并允許該國再次提交修改后的提議以供快速批準(zhǔn)。

申請國家應(yīng)當(dāng)被給予機會對否決做出回應(yīng)，且應(yīng)有權(quán)進行復(fù)議，比如提供更進一步的分析以反駁委員會否決所基于的分析，或通過修改提議以降低委員會分析的顧慮。這樣的程序性保障符合傳統(tǒng)的對正當(dāng)程序的理解，也符合《巴塞爾II》的評估程序，即向國家提供機會回應(yīng)評估團隊的報告初稿，并向巴塞爾負(fù)責(zé)審查報告的附屬委員會提出調(diào)查結(jié)果的意見[注]Basel Assessment Programme，見第35頁注釋①，第6頁。與本文提議的審查委員會相比，《巴塞爾III》評估小組的任務(wù)是起草報告而非批準(zhǔn)之。小組的報告將會被提交給巴塞爾委員會標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行組織(SIG)的更大范圍的評審?fù)校⑶?，在SIG審閱后，向巴塞爾委員會全部委員呈現(xiàn)并由之批準(zhǔn)(不包括被評估國的代表)。同上，第7頁。。

在刪去保密的和市場敏感的材料后，所有文件(申請國家的意見以及審查委員會否決的解釋)都應(yīng)向公眾公開。除了披露更為廣泛以及沒有賦予選擇權(quán)這兩點外，該透明度要求和其他國際組織的金融監(jiān)管評估以及《巴塞爾III》的計劃相一致[注]IMF FSAP評估的組成部分，依照被審查國的選擇在其自愿基礎(chǔ)上在網(wǎng)上公開，然而FSB最終報告則會在刪除市場敏感信息后公開。參見Standing Comm. on Standards Implementation，見第36頁注釋④；FSAP FAQ，見第35頁注釋①?！栋腿麪朓II》評估項目的最終報告將會被公開于委員會網(wǎng)頁上，但是諸如自行評估問答等支持文件將不會被公開。Basel Assessment Programme，見第35頁注釋①，第7頁。?？紤]到可以預(yù)料的對技術(shù)分析的關(guān)注，以及默認(rèn)批準(zhǔn)的審查標(biāo)準(zhǔn)，可以期待的是，委員會的決定通常會是全體一致的。但是如果有提出反對的成員，那么應(yīng)當(dāng)公開他們的反對分析以及他們所依賴的專家分析[注]類似地，在《巴塞爾III》合規(guī)評估項目下，如果巴塞爾委員會沒有達(dá)成一致意見，公開的報告必須在注釋中包含少數(shù)派觀點。參見Basel Assessment Programme，見第35頁注釋①，第7頁。。

通過將委員會決定和支持性合理性的數(shù)據(jù)公之于眾并接受公眾審視和批評，透明度的要求將能夠促使參與者更仔細(xì)全面地進行決策，以提高監(jiān)管決策的質(zhì)量。此外，公眾以及被審查的對象也會對審查流程透明的審查結(jié)果更為信服。鑒于目前對金融監(jiān)管決策極低的信任度，這也是提議的一個附帶好處。

要求公布提議文件和審查委員會決定的另一個進一步的好處是，考慮偏離巴塞爾的國家將能夠在獲取更多信息的情況下做出監(jiān)管選擇。通過審查一個提議國家的分析以及觀察整個流程和審查委員會采用的分析路徑，想要提出偏離的國家將會獲得關(guān)于一個監(jiān)管策略的影響以及審查機制如何進行的信息。由于國家將能夠獲得過往被批準(zhǔn)的監(jiān)管偏離的信息，這將提高其提交提議的質(zhì)量，并且因此減少一個審查委員會完成評估所需要的時間和精力。

除了決策階段的透明度，還可以建立一個分立的機構(gòu)接受對提議否決的上訴，而非讓原來的審查委員會進行第二次聽證會，以保證上訴程序的獨立和公平[注]應(yīng)當(dāng)僅出于聽證同業(yè)審查否決之上訴的目的，設(shè)立在巴塞爾委員會下的四個附屬委員會之一旗下的新工作小組，或獨立的附屬委員會，或者，現(xiàn)存的工作小組或附屬委員會可以被賦予上訴職權(quán)，以保護巴塞爾委員會的資源。上訴實體最適宜由現(xiàn)在的政策發(fā)展組織主辦，后者的工作包括“發(fā)展促進穩(wěn)定銀行系統(tǒng)的政策。” Basel Comm. on Banking Supervision, Main Expert Sub-Committees, Bank for Int’l Settlements, http://www.bis.org/bcbs/mesc.htm#Policy_Development_Group (last visited Feb. 4, 2014)。《巴塞爾III》評估項目中有一個專門的附屬委員會負(fù)責(zé)審查評估小組的報告。(在多樣性機制中)配備一個上訴工作小組將會使其更好地復(fù)制《巴塞爾III》的評估項目。。顯然，這與傳統(tǒng)理解上的正當(dāng)程序一致。此外，這也能節(jié)約審查委員會在初次評估基礎(chǔ)上擴展所需的時間和資源，并能夠激勵審查委員會認(rèn)真對待否決，使之能夠經(jīng)受上訴審查的檢驗。

5. 實時監(jiān)督與評估

為了能夠使構(gòu)想的巴塞爾偏離機制更為有效地運行，監(jiān)管審查自身的活力非常重要。這是因為，短時間間隔和對提議偏離的審查標(biāo)準(zhǔn)，將會導(dǎo)致那些初期無法查明影響的監(jiān)管偏離被批準(zhǔn)實施，由此發(fā)生未曾預(yù)料的負(fù)面結(jié)果。事實上，金融市場多變的環(huán)境以及作為對監(jiān)管回應(yīng)的金融創(chuàng)新和機構(gòu)行為變化，將會不可避免地導(dǎo)致一些監(jiān)管的過時，或使之背離最初的目標(biāo)，因此，作為本文提議的前提，在執(zhí)行金融監(jiān)管前，很難合理地確保其影響。

為了將動態(tài)的評估并入多樣性機制，被批準(zhǔn)的監(jiān)管偏離應(yīng)當(dāng)受制于實時監(jiān)控與周期性評估，由此將新的信息納入考量。這將能夠幫助巴塞爾委員會確定被批準(zhǔn)的偏離對全球系統(tǒng)性風(fēng)險的影響是否已經(jīng)較最初評估時而言發(fā)生巨大變化。巴塞爾委員會的某個附屬委員會應(yīng)當(dāng)行使這個監(jiān)管職能。由于多樣性機制的這一要件將會增加時間和資源的消耗，如果初次審查委員和監(jiān)控附屬委員會認(rèn)定一個提議對系統(tǒng)性風(fēng)險的預(yù)估影響非常有限因此不需要實時監(jiān)控(比如，較小的新興國家提出的提議，只涉及較少的國內(nèi)銀行，且與國際性銀行基本沒有或沒有聯(lián)系)時，應(yīng)當(dāng)賦予初次審查委員和監(jiān)控附屬委員會差別對待和特例對待監(jiān)控要求的自由裁量權(quán)[注]本文第二(一)9(1)部分提供了一個此類提議的可能例子。當(dāng)審查委員會不再認(rèn)為被批準(zhǔn)的偏離需要持續(xù)監(jiān)控，該偏離將仍然受周期性批準(zhǔn)后審查的約束，如下討論，以保證情勢的變更不會使最初的評估(即系統(tǒng)性風(fēng)險不會受到影響)成為錯誤的判斷。。如果新的發(fā)展顯示原來不存在的風(fēng)險出現(xiàn)，則監(jiān)控附屬委員會應(yīng)當(dāng)有權(quán)限顛覆其原先的監(jiān)控豁免。

除了給予監(jiān)控附屬委員會調(diào)整其職責(zé)界限的自由裁量權(quán)以保存資源，還應(yīng)當(dāng)向偏離巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)的國家收取費用以支付監(jiān)控成本。收取的費用將被提供給監(jiān)控附屬委員會用于雇用支持人員，這樣，由于監(jiān)控附屬委員會能力有限而必須限制偏離申請的數(shù)量的需求也能被緩解。由于被錯誤批準(zhǔn)的提議能夠通過增加系統(tǒng)性風(fēng)險而對巴塞爾協(xié)會施加負(fù)外部性，因此要求偏離國家支付主要的監(jiān)控費用更為合理[注]可以在費用中設(shè)立一個激勵部分并由事后而非事前決定，比如，一國需要預(yù)先支付全額的監(jiān)控花銷，但是如果若干年后該偏離被證明是穩(wěn)定的，則該國可以獲得退款。。不過，偏離巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)的國家不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)控的所有費用：多樣性機制所基于的概念是——監(jiān)管多樣性和實驗提供的是公共產(chǎn)品，因此至少一部分費用應(yīng)當(dāng)由巴塞爾的所有參與者共同承擔(dān)。為協(xié)助監(jiān)控，附屬委員會應(yīng)當(dāng)要求各方及時分享國家金融部門安全穩(wěn)健的信息，包括銀行資本水平、不良貸款數(shù)據(jù)以及壞賬率等。

監(jiān)控中如果出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險可能會增加的危險信號，那么應(yīng)當(dāng)對被批準(zhǔn)的監(jiān)管偏離實施全面的審查。除了監(jiān)控所識別的主觀警報信號外，附屬委員會應(yīng)當(dāng)采用定量觸發(fā)機制，由此能夠自動啟動全面審查。這些觸發(fā)器應(yīng)當(dāng)是測量系統(tǒng)性風(fēng)險的變量，并被設(shè)置為遠(yuǎn)低于能被認(rèn)定為理論上的金融系統(tǒng)壓力的值。理論上對金融系統(tǒng)壓力的測量，包括信貸與GDP之比率的偏差或長期關(guān)鍵資產(chǎn)價格、諸如資本和流動性或預(yù)計違約可能性的銀行特殊資產(chǎn)負(fù)債表信息之變化、銀行資產(chǎn)中不良資產(chǎn)的數(shù)量或比例、銀行未能或受到政府資助的數(shù)量或比例、救助銀行的花費占GDP的比例(金融部門數(shù)據(jù))[注]參見，比如，Barth et al.，見本文上期參考文獻[3]，第213頁(概括了用于定義系統(tǒng)性銀行危機的定量措施)；Basel Comm. on Banking Supervision，見第33頁注釋②，第18-19頁(評閱了“提前警告”指示因素)。Barth等使用的銀行危機定義措施在附件中第59頁注釋③有述，見下文。。其他潛在的觸發(fā)器還包括新近研發(fā)的用來在理論上測量系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機構(gòu)之間相關(guān)性之增加[注]參見，比如，Acharya et al.，見第33頁注釋⑤(展現(xiàn)了系統(tǒng)性風(fēng)險關(guān)聯(lián)措施)；來源引自第33頁注釋⑤(描述了將系統(tǒng)性風(fēng)險模型化的研究)。。

此外，監(jiān)控附屬委員的員工可以試圖開發(fā)和采用類似于IMF在90年代亞洲金融危機之后開發(fā)的預(yù)測貨幣危機模型的提前警報系統(tǒng)，但同時應(yīng)當(dāng)結(jié)合系統(tǒng)性風(fēng)險測算和其他經(jīng)濟指標(biāo)[注]關(guān)于IMF員工跟蹤的貨幣危機提前警告模型的概述與評估，參見Andrew Berg, Eduardo Borensztein & Catherine Pattillo, Assessing Early Warning Systems: How Have They Worked in Practice?, 52 IMF Staff Papers 462 (2005)。。不過，依賴提前警報系統(tǒng)而觸發(fā)對被批準(zhǔn)的偏離對全球金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的效果進行評估是不謹(jǐn)慎的。比如，雖然IMF開發(fā)的預(yù)測貨幣危機的模型比商業(yè)部門的模型和市場指示器(比如信貸機構(gòu)評級和債券利差)表現(xiàn)要更好，但其預(yù)測能力已經(jīng)受到削減[注]模型利用歷史數(shù)據(jù)預(yù)測樣本外事件的能力被評估。即，模型使用亞洲危機前的數(shù)據(jù)加以設(shè)計，并且被按照20世紀(jì)90年代的情況實施。它們的預(yù)測結(jié)果隨后將被拿來與事實情況對比。同上，第466頁。Berg等發(fā)現(xiàn)，IMF模型較為成功地預(yù)測了樣本外的危機，但也有多次錯誤的判斷，因此認(rèn)為，該模型“不夠精準(zhǔn)到可以成為預(yù)測危機的單一手段?！蓖?，第491頁。。我們沒有理由去假設(shè)系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)警模型將會更加有效。因此，除了事件觸發(fā)的審查外，對被批準(zhǔn)的偏離進行定期的全面再評估也應(yīng)當(dāng)并入監(jiān)控協(xié)議中，由再評估委員會實施[注]比如，F(xiàn)SAP項目要求每五年進行一次系統(tǒng)性重要國家的評估。參見Financial Sector Assessment Program，見第35頁注釋①。周期性批準(zhǔn)后再評估可以由批準(zhǔn)偏離的臨時委員會進行，也可以由新創(chuàng)設(shè)的臨時委員會進行。。

再評估應(yīng)當(dāng)包括對國家的信息系統(tǒng)進行審計。此外，再評估委員會應(yīng)當(dāng)直接采訪或從偏離將會影響到其金融系統(tǒng)的經(jīng)濟上相關(guān)聯(lián)之國家的銀行監(jiān)管機構(gòu)處獲取信息。雖然上述信息可以在提議被初步批準(zhǔn)后就立即被獲取，但在批準(zhǔn)后的審查過程中索取似乎更為有用，因為那時更有可能獲得已經(jīng)存在的跨境影響的信息。如果出現(xiàn)對其他國家金融穩(wěn)定性具有負(fù)面影響的表征，則應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為出現(xiàn)危險信號并觸發(fā)立即審查[注]如果下屬委員會不能發(fā)起審查，受到負(fù)面影響的國家應(yīng)當(dāng)被允許要求監(jiān)控下屬委員會關(guān)注與審查該事項。。在多次全面的批準(zhǔn)審查后，再評估委員應(yīng)當(dāng)有自由裁量權(quán)判定，某個監(jiān)管偏離已經(jīng)有效建立并無需再次全面審查，或應(yīng)當(dāng)降低全面審查的頻率。

周期性(即固定間隔的)審查的一個必要組成部分，應(yīng)該是偏離巴塞爾國家對其監(jiān)管偏離有效性的自我評估，以及該段期間金融部門穩(wěn)定性和系統(tǒng)性風(fēng)險影響的支持性分析——此評估應(yīng)當(dāng)成為審查委員會評估的指導(dǎo)原則。在被提議的監(jiān)管路徑創(chuàng)新性無法在初步審查時適用實證分析的情況下，這樣的分析應(yīng)當(dāng)被添加到批準(zhǔn)后的再評估中，這樣到那時就可以獲得相關(guān)數(shù)據(jù)。在初步分析包括模擬的情況下，分析應(yīng)當(dāng)將模擬的情況與真實的結(jié)果進行對比。和原始申請一樣，對偏離效力的自行評估應(yīng)當(dāng)公之于眾(需要保密的市場敏感信息除外)。

在觸發(fā)引起的審查中，再評估委員會應(yīng)當(dāng)判斷，被警示的重大金融部門負(fù)面影響是否應(yīng)當(dāng)歸因于對巴塞爾的偏離，抑或和監(jiān)管環(huán)境無關(guān)的經(jīng)濟原因。其中一個相關(guān)的調(diào)查就是：查明在巴塞爾體系下，地理位置和發(fā)展程度上相近的其他國家是否也同樣經(jīng)歷觸發(fā)事件。如果委員會認(rèn)為觸發(fā)是源于監(jiān)管偏離，那么委員會應(yīng)當(dāng)撤回對該偏離的整個批準(zhǔn)，或者部分地撤回(比如，如果分析顯示，通過調(diào)整，被批準(zhǔn)偏離的金融壓力能夠被緩解)。最后，作為參與偏離批準(zhǔn)機制的條件，應(yīng)當(dāng)要求國家在偏離批準(zhǔn)被撤回時，同意恢復(fù)對巴塞爾的遵守。當(dāng)然，如果理性的國家本身感受到了負(fù)面影響，其自己也會摒棄其采用的監(jiān)管偏離。

6. 正當(dāng)程序的考慮

與初始階段否決提議需要提供書面決定一樣，撤回曾經(jīng)批準(zhǔn)的偏離同樣需要書面解釋，并由技術(shù)分析支持且公之于眾。在緊急情況下，解釋和技術(shù)分析可以在決定之后給出。當(dāng)批準(zhǔn)后的審查是由觸發(fā)器引發(fā)而非由固定審查引發(fā)時，委員會撤回批準(zhǔn)的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)比初次否決的負(fù)擔(dān)要小。比如，當(dāng)分析顯示監(jiān)管偏離有可能已經(jīng)實質(zhì)性地增加了系統(tǒng)性風(fēng)險，這樣的表征應(yīng)當(dāng)足以支持委員會采取行動。在此情況下，應(yīng)當(dāng)允許改變審查標(biāo)準(zhǔn)，因為觸發(fā)器表明，可辨明的風(fēng)險已經(jīng)形成，說明威脅金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的可能性增加，因此更需要快速的校正反應(yīng)。

考慮到撤回一個已經(jīng)實施的監(jiān)管偏離可能產(chǎn)生的混亂，應(yīng)當(dāng)遵循傳統(tǒng)的正當(dāng)程序原理設(shè)立上訴機制，且被撤回監(jiān)管偏離的國家將能夠通過此上訴機制對該決定進行快速審查[注]鑒于預(yù)計數(shù)量不會很多，對撤回的上訴可以由與原審查小組不同的小組處理，為每次上訴成立一個臨時小組。但是，為更好地利用資源，為否決提議之上訴設(shè)立的實體，也可以處理提議撤回的上訴。。快速上訴將能夠給予國家機會，使用自己對情況的分析而對委員會的偏離影響分析或其工作進行反駁，或用文件證明，較之維持偏離或修改偏離而言，顛覆偏離更會擾亂或動搖金融體系。

被撤回的偏離是否應(yīng)當(dāng)在上訴程序完成前被禁止，這一問題最好遵循民事訴訟禁制令標(biāo)準(zhǔn)，通過平衡的方法加以確定。即，如果委員會認(rèn)為在上訴程序期間改變監(jiān)管路徑，將會導(dǎo)致全球金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的威脅足夠嚴(yán)重與不可逆轉(zhuǎn)，且超過上訴國家發(fā)生混亂的成本，那么委員會會停止撤回。不過如果委員會認(rèn)為類似禁止令的補救措施是恰當(dāng)?shù)?，這一決定將會觸發(fā)加速上訴機制以降低混亂造成的損失。

7. 多樣性機制是否會增加系統(tǒng)性風(fēng)險？

即便實行同行審查的初步評估以及隨后的實時表現(xiàn)監(jiān)控這些程序性保障，國家實質(zhì)性地偏離巴塞爾是否仍然具有該國金融系統(tǒng)崩潰導(dǎo)致全球危機的傳遞，影響遵守《巴塞爾協(xié)議》的國家，損害全球金融系統(tǒng)之風(fēng)險呢？答案是肯定的。但是風(fēng)險永遠(yuǎn)不可能被完全消除，只能被更好或更壞地管理。巴塞爾的統(tǒng)一監(jiān)管同樣也沒有消除風(fēng)險，更重要的是，有反復(fù)犯同樣錯誤的歷史記錄。

此外，共同因素沖擊，而非僅僅銀行間的關(guān)聯(lián)，乃是近期超出美國(導(dǎo)致危機的問題次級抵押貸款處于震中)向全球延伸的金融危機的重要傳遞來源[注]Reinhart & Rogoff，見本文上期第22頁注釋③，第242-245頁。。當(dāng)失敗的機構(gòu)所在國與其他國家遵循不同的監(jiān)管體系時，較之誘導(dǎo)各國金融機構(gòu)遵循大體相同的商業(yè)策略的全球統(tǒng)一體系而言，通過共同因素沖擊傳播的跨境傳染發(fā)生的可能更小[注]這一情形與生態(tài)學(xué)研究的觀察一致，即多樣化的生態(tài)系統(tǒng)比同質(zhì)化的更易生存；更多信息，參見ames C.Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed 11-22 (1998)，以及Haldane，見本文上期第22頁注釋①，中的網(wǎng)絡(luò)失敗之討論。。而且，因為審查委員會在多樣性機制下評估提議的一個主要考量因素，是一個申請國的銀行在全球范圍的關(guān)聯(lián)程度，因此如果不是遠(yuǎn)期事件的話，當(dāng)偏離巴塞爾的國家經(jīng)歷系統(tǒng)性壓力時，通過銀行間關(guān)聯(lián)進行的傳播將會被大大限制。

與巴塞爾目前的表現(xiàn)相比，實時的審查機制以及向公眾開放審查結(jié)果，提供了一種額外的但又是決定性的優(yōu)勢，并且從長期來看，將會降低全球系統(tǒng)性風(fēng)險，這是因為這些機制提供了一種可行的手段，以對比巴塞爾和監(jiān)管替代方案在系統(tǒng)性風(fēng)險方面的效果。這樣的對比能夠促進對巴塞爾進行更高質(zhì)量的再評估，包括對新的信息進行回應(yīng)以對修訂巴塞爾提出建議。

若要將成功的偏離并入巴塞爾，則需要在此強調(diào)：在某國行之有效的政策如果在全球范圍被采用，完全有可能產(chǎn)生負(fù)面的系統(tǒng)性影響。比如，那些政策可能在非常不同的經(jīng)濟、法律以及技術(shù)環(huán)境下表現(xiàn)差強人意，并因此增加系統(tǒng)性風(fēng)險。我們無法完全排除這樣的可能性。但是如果以此為理由去維護巴塞爾的現(xiàn)狀，并反對允許進行試驗，則又有些過度。沒有任何體系是萬無一失的。考慮到我們所擁有的知識，通過一個非常仔細(xì)設(shè)計的多樣性機制下以國家為限測試創(chuàng)新，我們將能夠盡我們所能以實證的方式設(shè)計監(jiān)管政策。而且，將一個或一些國家的監(jiān)管偏離所獲得的信息并入國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將會給我們提供優(yōu)秀的控制系統(tǒng)監(jiān)管錯誤的手段，這比目前大規(guī)模地采用整個未經(jīng)測試的監(jiān)管安排要合理得多。

8.巴塞爾規(guī)則的日落立法

日落立法，即只有被再次審查和批準(zhǔn)才能持續(xù)具有法律效力的法令，可以算作是本文所倡導(dǎo)的多樣性機制的重要組成部分——對被批準(zhǔn)的巴塞爾之偏離進行周期性審查——的類似物。日落立法乃是遵循時間的立法工具，且自美國成立起就被美國國會和州立法機關(guān)使用[注]關(guān)于日落立法和其他形式的臨時立法的概述，參見Jacob Gersen, Temporary Legislation, 24 U. Chi. L.Rev. 247 (2007)。。日落立法作為一項程序性強制機制，非常適合巴塞爾要求的評估，其原因是，正如前面所討論的，金融市場多變的不確定性導(dǎo)致我們無法預(yù)測何種金融創(chuàng)新或相應(yīng)的系統(tǒng)風(fēng)險將會產(chǎn)生。一開始適合的監(jiān)管可能隨著金融和技術(shù)條件的變化而變得不再合適。在日落立法的體制下，在固定的間隔里，比如，六年或七年，所有的巴塞爾要求將會被審查，并且在未能被巴塞爾委員會再批準(zhǔn)或修訂的情況下被撤銷(或者，更易于管理的話，日落審查可以對巴塞爾要求的子項交錯處理)。

對巴塞爾偏離的評估將會為巴塞爾要求進行日落審查提供有用的信息，結(jié)果是，兩個路徑可以因此共同提高國際金融監(jiān)管的質(zhì)量[注]關(guān)于監(jiān)管試驗以及日落立法可以處理緊急狀況下催生的金融立法的問題之討論，參見Roberta Romano, Regulating in the Dark,in Regulatory Breakdown: The Crisis of Confidence in U.S. Regulation 86, 95-103 (Cary Coglianese ed., 2012)。。日落立法的好處與巴塞爾委員期望從《巴塞爾III》的階段性執(zhí)行與合規(guī)評估項目中獲得的好處相似。比如，階段性實施新的資本適足要求(諸如流動性和杠桿比率)提供了觀察期，以使得那些要求能夠被評估和調(diào)整[注]參見本文上期第33頁注釋①以及附隨的文本。這也是FSB的觀點。Identifying the Effects，見第34頁注釋④，第17頁。。此外，巴塞爾委員會建議，《巴塞爾III》的國家合規(guī)評估系統(tǒng)將會提供一個附帶的好處，即揭示巴塞爾架構(gòu)可能導(dǎo)致“更新規(guī)則”而產(chǎn)生的隔閡[注]Basel III Regulatory Consistency Assessment Programme，見第35頁注釋①，第7頁。。巴塞爾委員會雖然不愿意明確地承認(rèn)，他們需要在政策制定階段就正式并入相關(guān)機制，以促進采集信息和更新監(jiān)管，或至少為《巴塞爾III》的新監(jiān)管政策提供

一個觀察期，但將會因此意識到采集信息和更新監(jiān)管的需要[注]比如，Walter，見本文上期第30頁注釋⑤(“危機教會我們的重要一課，乃是我們必須更好地確保我們理解這些系統(tǒng)范圍內(nèi)的發(fā)展(在監(jiān)管范疇內(nèi)轉(zhuǎn)換，比如影子銀行部門的發(fā)展)，并且使得監(jiān)管跟上這樣的發(fā)展”)。。

與《巴塞爾III》的過渡期以及國家合規(guī)審查相比，將多樣性機制與日落立法合并，將會更有效地產(chǎn)生信息以供監(jiān)管更新。過渡期和審查只會限制巴塞爾委員重新評估和更新巴塞爾的潛力，因為他們沒有要求委員會做任何事，而日落立法則不一樣。不必批準(zhǔn)偏離，日落立法的強制審查機制就能夠被并入巴塞爾。不過，合并監(jiān)管策略存在一個不言自明的優(yōu)勢：日落審查所需要的在不同監(jiān)管體系下的經(jīng)驗，將能夠為巴塞爾的周期性評估提供有價值的信息。

9.巴塞爾偏離的實例

為了讓讀者感受一下多樣性機制下的監(jiān)管實驗的范圍，本節(jié)描述了兩種可能的但是不同的偏離：一種可以在現(xiàn)存的巴塞爾框架下運行，另一種則是用一種完全不同的路徑取代巴塞爾。

(1)改變巴塞爾風(fēng)險權(quán)重

舉一個適度偏離的例子：新興國家可以提議變更巴塞爾的標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險權(quán)重 。在《巴塞爾III》(與《巴塞爾II》相同)下，銀行可以依靠外部信用級別降低企業(yè)貸款的標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險權(quán)重，并由此降低資本適足要求。然而，新興國家的公司往往無法利用這些外部評級，因為它們的債務(wù)可能是私人持有的，并且并未被評級機構(gòu)評級，或因為不是出口商，因此債務(wù)沒有被出口評級機構(gòu)評級。在這樣的情況下，尋求商業(yè)發(fā)展的新興國家，可能會提議降低企業(yè)貸款所適用的巴塞爾的100%風(fēng)險權(quán)重。出于謹(jǐn)慎的考慮，比如相關(guān)聯(lián)企業(yè)違約的可能性，可以將風(fēng)險權(quán)重的降低與銀行在風(fēng)險權(quán)重降低的情況下能夠提供的企業(yè)貸款總價上限相關(guān)聯(lián)，這樣當(dāng)貸款超過預(yù)設(shè)的價值或占全部資產(chǎn)的特定比例時，將會受制于更高的資本適足要求。

風(fēng)險權(quán)重與上限可以隨著借款人違約的預(yù)測可能性而進一步變化(《巴塞爾II》內(nèi)部評級路徑的組成部分，且在《巴塞爾III》中被保留)。對貸款違約進行計算對銀行而言是可行的義務(wù)：企業(yè)違約風(fēng)險模型具有合理的好的預(yù)測能力[注]參見，如，Richard Cantor & Frank Packer, The Credit Rating Industry, 19 FRBNY Q. Rev., Summer-Fall 1994, at 10-12(歸納了評級機構(gòu)進行企業(yè)債券評級的可靠性之文獻)。最常用的措施是Altman Z-score，在Edward I. Altman, Financial Ratios, Discriminant Analysis and the Prediction of Corporate Bankruptcy, 23 J. Fin. 589 (1968)中被提出。關(guān)于Z-score與其他破產(chǎn)預(yù)測模型的比較測試，參見Vineet Agarwal & Richard Taffler, Comparing the Performance of Market-Based and Accounting-Based Bankruptcy Prediction Models, 32 J. Banking & Fin. 1541 (2008)，(發(fā)現(xiàn)Altman Z-score的表現(xiàn)勝過Merton structural distance-to-default模型)；以及Sattar A. Mansi et al., Bankruptcy Prediction Models and the Cost of Debt, 21 J. Fixed Income, Spring 2012, at 25(發(fā)現(xiàn)Z-score的解釋力比Merton模型以及Campbell、Hilscher及Szilagyi的簡化模型要弱)。。何況，實際上，貸款違約分析是銀行核心業(yè)務(wù)的重要組成部分，也是新興國家較為不老道的銀行也能夠執(zhí)行的。對這樣一個系統(tǒng)進行監(jiān)督對新興市場的監(jiān)管者也是可行的：銀行審查人員可以審查和反向測試(利用歷史數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)分析以模擬模型如果在過去被采用，將會如何表現(xiàn))銀行對權(quán)重的判斷，并要求銀行階段性地更新它們的貸款違約分析。

要求一個新興國家向?qū)彶槲瘑T會提供技術(shù)分析以支持對企業(yè)貸款風(fēng)險權(quán)重進行改變的偏離提議，不會過于嚴(yán)苛。這個國家可以對如下內(nèi)容進行分析：較低的風(fēng)險權(quán)重將會如何影響銀行現(xiàn)在的資本水平，以及在一些壓力情況下銀行將會如何承受。國家還可以分析：面對較低的資本適足要求，如果增加它們的貸款比例時，銀行的表現(xiàn)將如何改變。

(2)次級債務(wù)

除了提議對現(xiàn)行的巴塞爾進行細(xì)微修改，一個國家也可以提出一個完全不同的監(jiān)管路徑。比如，曾經(jīng)向當(dāng)時的影子金融監(jiān)管委員會(影子委員會)提出的《巴塞爾II》替代方案，就涉及次級債務(wù)與杠桿比例的聯(lián)合利用[注]Statement No. 160: Reforming Bank Capital Regulation, Shadow Fin. Reg. Comm. (Mar. 2, 2000), http://fic.wharton.upenn.edu/fic/Policy%20page/160.pdf [以下簡稱Statement No.160]。影子金融監(jiān)管委員會(影子委員會)是由金融機構(gòu)與監(jiān)管領(lǐng)域的獨立專家(大多數(shù)從屬于學(xué)術(shù)組織)組成，分析與金融部門有關(guān)的監(jiān)管及政策事項，并基于分析發(fā)布政策聲明。1999至2001年期間我曾是委員會成員；然而，有關(guān)次級債務(wù)提議的分析乃是在我作為成員之前。為回應(yīng)《巴塞爾III》，影子委員會提出了因情況而異的資本適足要求，被人們稱作“cocos”，替代了委員會早期對次級債務(wù)的偏好以及巴塞爾要求的替代性流動性比例，意在補充而非替代巴塞爾。參見Charles W. Calomiris & Richard J. Herring, Statement No.317: The Basel Proposed Rules on Liquidity Regulation and a Suggestion for a Better Approach, Shadow Fin. Reg. Comm. (Sept. 12, 2011), http://www.aei.org/files/2011/11/17/-statementno317_134640473279.pdf; Richard J. Herring, Statement No. 303: The Case for a Properly Structured Contingent Capital Requirement,Shadow Fin. Reg. Comm. (Dec. 13, 2010), http://www.aei.org/files/2010/12/13/Statement%20No.%20303.pdf。要求發(fā)行cocos同時增加流動性比例，是多樣性機制下的另一個可以提出的偏離的例子。。在影子委員會的提議中，大型銀行發(fā)行最低額度長期次級債有強制性要求：債務(wù)必須次于所有其他負(fù)債， 且不能被提早贖回或交換(除非發(fā)行同樣大小的新次級債)，也不能得到政府救援[注]影子委員會建議，可以通過立法禁止存款保險基金給工具持有者提供任何財政支持，以此避免債務(wù)被救援。Statement No.160，見本頁注釋①。。以次級債形式持有最低額度的資本這一要求在運作時，將會和杠桿比率一起使用(正如《巴塞爾III》的新杠桿比例，是獨立于銀行的資產(chǎn)和負(fù)債的風(fēng)險而被計算的，但被設(shè)定在一個比巴塞爾總體，風(fēng)險加權(quán)和杠桿比率，資本適足要求更高的水平)。

促使影子委員會提出該提議的關(guān)鍵想法是，次級債務(wù)工具收益可以提供銀行風(fēng)險承擔(dān)和信譽的信息。因為，和現(xiàn)今的銀行債權(quán)人相比，次級債的持有人無法得到救援，它們會被期待更專心地監(jiān)控銀行管理，由此減少銀行承擔(dān)不適當(dāng)風(fēng)險的動機。如果銀行被認(rèn)為承擔(dān)了不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，次級債的收益將會上升，并且在風(fēng)險承擔(dān)上升的某個節(jié)點時，銀行將無法展期到期的次級債，而不是僅僅承擔(dān)更高的利率。無法對債務(wù)進行展期將會使得銀行違反次級債資本適足要求，使得銀行必須采取額外行動，比如出售資產(chǎn)，以恢復(fù)到要求的次級債水平，以避免受到監(jiān)管制裁。

股東分享利潤并且獲得風(fēng)險承擔(dān)增加的好處，與之相比，次級債的持有者賺取固定收益，且只有在這樣的商業(yè)策略下才會損失。因此，次級債對銀行風(fēng)險的定價應(yīng)當(dāng)比股票更為清晰。實證分析顯示在事實上的確如此：次級債價格隨著銀行風(fēng)險增加而下降，而股票的價格則不會[注]同上，腳注35-36。更加具體而言，股價無法作為銀行風(fēng)險的一個清晰信號，因為當(dāng)一家銀行的凈值比較低而非比較高時，風(fēng)險增加，銀行的股權(quán)價格會因風(fēng)險的上升而上升。。來自次級債的市場信號能夠給管理層以激勵，由此更為精明地管理風(fēng)險，以避免被資本限制。那些信號對監(jiān)管者也同樣重要，銀行已經(jīng)承擔(dān)過多風(fēng)險，促進它們進行早期矯正干預(yù)的能力。

影子委員會提議的第二個特點，即用簡單的杠桿比率代替風(fēng)險權(quán)重的資本，將會在告知投資者和監(jiān)管者銀行的脆弱性方面，對次級債的信號價值進行補充。實證分析顯示，在金融危機期間，銀行的杠桿利率較之它們的風(fēng)險權(quán)重資本而言是更能反映風(fēng)險情況的工具(即，杠桿比率較之《巴塞爾協(xié)議》定義的資本，與股票表現(xiàn)更具有相關(guān)性)[2]。

雖然不依賴風(fēng)險權(quán)重資本的次級債體系是對巴塞爾的巨大偏離，它仍然適合進行監(jiān)管審查。由于很多國家的大量銀行已經(jīng)發(fā)行次級債證券幾十年，且這些工具已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的對象[注]參見，比如，Markets for Bank Subordinated Debt and Equity in Basel Committee Member Countries (Basel Comm. on Banking Supervision, Working Paper No. 12, 2003), http://www.bis.org/publ/bcbs_wp12.htm；Statement No. 160，見本頁注釋①， 腳注35。，一個國家進行技術(shù)分析以支持這樣的提議將不會太難。

結(jié)構(gòu)被深思熟慮進行設(shè)計的次級債制度，是國家可以在多樣性機制下探索的全面監(jiān)管創(chuàng)新的一個樣本。這個樣本的意義并不在于強調(diào)次級債制度本身就比巴塞爾要好，而是試圖說明，本文所提倡的程序性機制將如何通過消除利用風(fēng)險權(quán)重測量資本的偏好，借助合理的替代選擇，鼓勵全面的制度創(chuàng)新以及多樣性。而且在目前來看，這種機制是超越巴塞爾范圍內(nèi)的可能性的。

10. 巴塞爾是否已經(jīng)允許有意義的多樣性，以致本文所提議的機制變得多余呢？

有些人可能會認(rèn)為多樣性機制是不必要的，因為巴塞爾中已經(jīng)有了有意義的多樣性了。與《巴塞爾I》相比，《巴塞爾II》和《巴塞爾III》都為銀行和監(jiān)管者提供了更大的自由裁量權(quán)，而這將會在公司和體系層面創(chuàng)造多樣性，因為單個銀行的內(nèi)部風(fēng)險權(quán)重模型可以是不同的，而且監(jiān)管者也能夠靈活執(zhí)行該方法[注]巴塞爾委員會近期通過大型國際性銀行的樣本，試驗了其針對一系列虛構(gòu)交易資產(chǎn)投資組合的內(nèi)部模型，并且在結(jié)果中發(fā)現(xiàn)相當(dāng)大的差異：其中至少百分之二十五可以被歸因于監(jiān)管者對比監(jiān)管最低要求要高的倍數(shù)的任意適用。Basel Comm. on Banking Supervision, Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) - Analysis of Risk-Weighted Assets for Market Risk, Bank for Int’l Settlements 26 (Feb. 2013), http://www.bis.org/publ/bcbs240.pdf [以下簡稱Market Risk Analysis]。此外，大多數(shù)與銀行建模選擇有關(guān)的差異并非因不同的風(fēng)險權(quán)重導(dǎo)致，而應(yīng)當(dāng)歸因于從歷史數(shù)據(jù)中計算“回顧”時期所使用的年數(shù)以及計算風(fēng)險值所使用的天數(shù)的不同。如，同上，第27-28頁、第38頁、第45頁及第49頁。作為對研究發(fā)現(xiàn)的回應(yīng)，現(xiàn)任巴塞爾委員會主席預(yù)見地強調(diào)，銀行和國家間的測量存在的“不一致”應(yīng)當(dāng)被杜絕。Patrick Jenkins & Tom Braithwaite, Supervisor Takes Tough Line, Fin. Times, Feb. 1, 2013, at 6。主席的聲明支持了本文的論點，即目前體系下，多樣性僅為偶然事件，并且被監(jiān)管者視作應(yīng)當(dāng)被消除的問題。。但是在強制的資本風(fēng)險權(quán)重框架下，這種自由裁量是嚴(yán)重受限的，因此，由此產(chǎn)生的監(jiān)管多樣性都是微不足道的，且并非刻意為之。

比如，巴塞爾要求為銀行的內(nèi)部模型運作設(shè)定了參數(shù)，且明確了哪些模型被認(rèn)為是合適的，比如風(fēng)險值方法用以測算市場風(fēng)險[注]Basel II Framework，見本文上期第24頁注釋②。。此外，銀行內(nèi)部模型和記錄在案的反向測試的監(jiān)管批準(zhǔn)要求，進一步對銀行和國家采用的路徑出現(xiàn)比較大的分歧進行此限制[注]同上，第28、44、118頁。。更重要的是，當(dāng)監(jiān)管者使用它們的自由裁量權(quán)批準(zhǔn)內(nèi)部模型時，在《巴塞爾協(xié)議》的指導(dǎo)下，他們會適用更高的乘數(shù)而非銀行必須對其內(nèi)部模型資本計算適用的最小乘數(shù)，以增加銀行資本[注]Market Risk Analysis，見本頁注釋①，第9頁。由于內(nèi)部模型必須得到批準(zhǔn)，并且監(jiān)管者可以向上調(diào)整模型的必備資本以越過最低倍數(shù)，因此即便模型間存在差異，監(jiān)管者若認(rèn)為有必要，仍可以均化銀行的必備資本。目前似乎存在監(jiān)管者適用不同倍數(shù)的情況，但是這些差異背后的原因——究竟是對銀行的模型不滿還是對其投資組合的基本面不滿——不為人知，因為監(jiān)管調(diào)整的信息一般不會公開。同上，第26頁。。這樣的自由裁量權(quán)不會對巴塞爾風(fēng)險測算路徑的基本特點產(chǎn)生任何實質(zhì)性的改變。完全不可能出現(xiàn)對資本采用非風(fēng)險權(quán)重的路徑或者依靠政策工具而非資本適足要求等等在多樣性機制下可能的替代手段。因此目前框架下的監(jiān)管多樣性只能是妄想。

此外，雖然巴塞爾是沒有強制力的機構(gòu)，國家似乎可以在它們覺得適合的時候采納不同的監(jiān)管體系，但不遵從的情況是非常少見的。一個很明顯的例子可以在《巴塞爾I》中找到：監(jiān)管者利用借口(的確沒有更好的詞可以使用)放松要求但同時保持對巴塞爾的遵守。當(dāng)日本經(jīng)濟在1990年代經(jīng)歷持續(xù)的財務(wù)危機時，他們改變了會計標(biāo)準(zhǔn)以使得銀行更容易滿足巴塞爾的資本適足要求[注]Whitehead，見第37頁注釋④，第729頁。。這一行為在表面上維持了對巴塞爾的遵守，但同時推遲了無法避免的政府救援。另一個和日本的例子并列的合法創(chuàng)造的例子，則是西班牙最近稅法體制的改變，允許銀行對遞延納稅資產(chǎn)(不再構(gòu)成《巴塞爾III》下的核心權(quán)益資本)進行再分類，變成稅收抵免(構(gòu)成《巴塞爾III》下的核心權(quán)益資本)。這一花招大大地降低了銀行想要遵守巴塞爾所需要增加的資本[3]。

考慮到全球金融危機后持續(xù)的影響，毫無疑問，只要國家在執(zhí)行這些新標(biāo)準(zhǔn)時發(fā)生困難，那么這樣的任意性偏離會在《巴塞爾III》下繼續(xù)發(fā)生[注]比如，丹麥監(jiān)管者指示銀行無視《巴塞爾III》有關(guān)什么資本適合作為流動性緩沖要求的資本的限制，并且尋求歐盟在執(zhí)行《巴塞爾III》時改變巴塞爾委員會對符合要求資產(chǎn)的定義以囊括丹麥銀行大量持有的剩余抵押貸款債券。見第55頁注釋①。我將丹麥的例子視為一項較小的偏離，因為這，正如第55頁注釋①所言，見下文，完全在現(xiàn)有的風(fēng)險框架內(nèi)運作，而且這涉及的資產(chǎn)比巴塞爾委員會定義中包含的一些資產(chǎn)擁有更高的信用級別。作為對丹麥游說的回應(yīng)，歐盟允諾在執(zhí)行《巴塞爾III》的2013年資本適足要求指令(CRD IV)中，將某些被涵蓋的債券與主權(quán)債券一同視作最高流動性級別內(nèi)的資產(chǎn)。此外，我還會將瑞士監(jiān)管者采用的《巴塞爾III》最低要求以上的資本比率歸入小型任意偏離的類別中，參見第37頁注釋③。提高巴塞爾最低要求只不過是對巴塞爾稍作調(diào)整，不過這可能會對不希望被限制持有高于其意愿的資本的銀行而言，意義重大。CRD IV還改變了非金融機構(gòu)相對方的場外交易衍生產(chǎn)品的資本待遇，以此降低巴塞爾的要求(并不將相對方的要求區(qū)別對待)。同樣，這并非重大偏離，因為《巴塞爾III》的所有核心元素——所有其他的風(fēng)險權(quán)重以及杠桿比率的宏觀工具和資本緩沖——都被包含在了指令中。歐盟針對巴塞爾相對方資本要求之偏離給出的理由是，雖然《巴塞爾III》意圖只適用于大型的“國際活躍”銀行，但是指令適用于超過八千家歐盟銀行和投資公司。Capital Requirements - CRD IV/CRR - Frequently Asked Questions, Eur. Comm’n (July 16, 2013), http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-690_en.htm。在多樣性機制下，歐盟不需要耗費心神去實施，或受到完全執(zhí)行巴塞爾的競爭國的反對。其代價是必須參與多樣性機制之下的審查流程，但是由于流程中進行的分析，附帶的好處將是更加信息公開的偏離。。但是這些對監(jiān)管限制進行規(guī)避的例子卻不是監(jiān)管規(guī)劃時所希望發(fā)生的。事實上，他們都是在弄虛作假，以保證銀行可以仍然被定性為遵守巴塞爾，卻對銀行的金融情況沒有任何真實的效果。此外，這些不是巴塞爾所意圖的對其基本要求的偏離，實際上是國家在修改稅收和會計規(guī)則以擺脫巴塞爾的限制，同時又能宣稱它們的銀行遵守巴塞爾。

雖然存在外表上假裝遵守的偏離，但卻沒有偏離巴塞爾的風(fēng)險權(quán)重資本路徑[注]我無法舉出《巴塞爾I》或《巴塞爾II》重大偏離的例子。美國早期采用的追索規(guī)則，參見本文上期第27頁注釋④，似乎是國家在巴塞爾正式頒布前進行重大改進的一個特殊例子。但這是在《巴塞爾I》的架構(gòu)內(nèi)進行的對標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險權(quán)重的一個改進，而且更重要的是，這已經(jīng)被包含在磋商文件中作為《巴塞爾I》計劃替代品的組成部分。。實際上，當(dāng)美國銀行監(jiān)管當(dāng)局為公告征詢意見而提議執(zhí)行《巴塞爾III》時，聯(lián)邦存款保險公司的副主席(后來成為主管)Thomas Hoening增加了一條聲明以征求對資本適足要求的公眾評論。他和他的同事不同，認(rèn)為簡單的最低杠桿(非基于風(fēng)險)資本率比巴塞爾的“過于復(fù)雜和不透明的”風(fēng)險權(quán)重路徑要好[4]。但是他將此問題概括為，“對杠桿比例的更多強調(diào)，比國際協(xié)議更為嚴(yán)格”，但符合“先例”，由此軟化了他的反對意見[4][注]有國會議案提出強制杠桿比率，與副主席Hoenig偏好的路徑相似，并且和他一樣，他們不會廢除巴塞爾的風(fēng)險權(quán)重資本路徑，而是在其基礎(chǔ)上對杠桿比率分層。如，S. 798, 113 Cong. (2013)。然而，考慮到支持者人數(shù)甚微、提出議案后的立法進程缺失以及該議案可能會被所有其他的美國銀行監(jiān)管者(他們不希望被別人視作沒有履行他們的巴塞爾義務(wù))反對，我們沒有理由相信，此等立法會在近期內(nèi)被頒布。提議的多樣性機制可以使這樣的路徑與參加巴塞爾完全相容，并且將合規(guī)排除在反對的理由之外。。在多樣性機制下，不得不采用監(jiān)管先例，并且將差別說成是強調(diào)重點不同以便以合適的自由裁量方式改變監(jiān)管政策，就不再必要。

對于聯(lián)邦存款保險公司副主席牽強地試圖將其提議與巴塞爾的先例與全球統(tǒng)一化的歷史模式掛鉤的努力，有一個比較直觀的解釋?？紤]到巴塞爾委員會成員們對巴塞爾的統(tǒng)一化目標(biāo)以及巴塞爾乃是最好的實踐方式的共同信念，偏離行為毫無疑問會讓巴塞爾委員會成員們和其他遵守的國家不滿。同樣，這毫無疑問將引來那些從未關(guān)注諸如多次失敗的歷史記錄等數(shù)據(jù)，卻一直為全球監(jiān)管統(tǒng)一化之努力近乎一致地拍手叫好的媒體和評論員們的批評。此外，進行偏離的國家將會有風(fēng)險被視作不愿意合作，并因此受到從外交輕蔑到間接報復(fù)的制裁[注]大量著作試圖解釋為何國家遵守國際金融監(jiān)管。最新的文章，參見Chris Brummer, Soft Law and the Global Financial System: Rule Making in the 21st Century 115-76 (2012)。。來自其他國家的制裁并非毫無依據(jù)的推測。在描述用以保證《巴塞爾III》被統(tǒng)一執(zhí)行的“監(jiān)管一致性”評估項目時，巴塞爾委員會稱，其審查程序?qū)按龠M《巴塞爾III》的全面和持續(xù)執(zhí)行……并且在需要時會施加來自其他國家的壓力。[注]Basel Assessment Programme，見第35頁注釋①，第2頁(著重系另加)?！?/p>

(二)跨境因素的考量

國際銀行監(jiān)管者之間的跨境協(xié)作一直受到關(guān)注，在時間上比統(tǒng)一國際資本適足要求的行動還要早至少十年[注]如，Basel Comm. on Banking Supervision, Consolidated Supervision of Banks’ International Activities, Bank for Int’l Settlements (Mar. 1979), http://www.bis.org/publ/bcbsc112.pdf；Basel Comm. on Banking Supervision, Principles for the Supervision of Banks’ Foreign Establishments (Concordat), Bank for Int’l Settlements (May 1983), http://www.bis.org/publ/bcbsc312.pdf。。毫無疑問，通過統(tǒng)一規(guī)則可以使監(jiān)管者和國際銀行更易于操作，但若想要如本文所倡導(dǎo)的采取監(jiān)管多樣性獲得好處，又會導(dǎo)致花費增加，因此這兩者之間存在固有的矛盾和取舍。在監(jiān)管多樣性下，監(jiān)管者的工作以及國際銀行的管理將會更具有挑戰(zhàn)性，不單單是因為不同的單位將會受制于不同的監(jiān)管體系，也因為不是所有的單位按照相同的監(jiān)管參數(shù)運行將會增加結(jié)果的不確定性。但是這與目前的協(xié)作要求所產(chǎn)生的挑戰(zhàn)在類別上不是不同的。此外，雖然監(jiān)管多樣性會增加國際銀行的運行成本，這一花費最終將會由偏離巴塞爾的國家承擔(dān)以及將監(jiān)管偏離會被偏離國家(而非銀行)內(nèi)部化。

1.巴塞爾下的跨境協(xié)作

在巴塞爾委員會最佳實踐監(jiān)管原則下，國際銀行和銀行集團以合并形式被總行的母國(總行成立所在國)監(jiān)管，同時，總行在外國開設(shè)銀行之前，總行的母國和開設(shè)外國銀行所在的東道國就能批準(zhǔn)跨境運作[注]參見Basel Comm. on Banking Supervision, Core Principles Methodology, Bank for Int’l Settlements 41 (Oct. 2006), http://www.bis.org/publ/bcbs130.pdf；Basel Comm. on Banking Supervision, Home-Host Information Sharing for Effective Basel II Implementation, Bank for Int’l Settlements 1 (June 2006), http://www.bis.org/publ/bcbs125.pdf。最初的協(xié)定，Basel Comm. on Banking Regulations and Supervisory Practices, Report to the Governors on the Supervision of Banks’ Foreign Establishments, Bank for Int’l Settlements (1975), http://www.bis.org/publ/bcbs00a.pdf，被修改，以回應(yīng)國際性銀行的倒閉——比如，1983年Banco Ambrosiano倒閉及1992年Bank of Commerce and Credit International(BCCI)倒閉。參見Herring & Litan，見本文上期參考文獻[1]，第101-106頁。。合并監(jiān)管是指，在巴塞爾之下，一個銀行的國際運作、償付能力以及資本充足率，應(yīng)當(dāng)由總行所在國的監(jiān)管者在全球范圍內(nèi)加以監(jiān)控，而非由東道國的監(jiān)管者逐個監(jiān)控。這一合并監(jiān)管的路徑被認(rèn)為能夠提高監(jiān)管者獲得銀行國際活動的信息質(zhì)量，并由此使得監(jiān)管更為有效[注]參見Herring & Litan，見本文上期參考文獻[1]，第100頁。。

雖然母國對國際銀行集團擁有主要的監(jiān)管權(quán)力，東道國在其境內(nèi)對成立的銀行負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。東道國監(jiān)管的范圍依據(jù)是法律形式。如果外國銀行的運營是通過獨立成立的子公司進行的，那么東道國在所有監(jiān)管事項上可以直接規(guī)制本地公司。然而如果海外運作時通過分支形式進行的(即，辦公室而非與母公司互相獨立的法律實體)，那么東道國有責(zé)任監(jiān)督該實體的流動性，其償付能力則留給母公司的母國負(fù)責(zé)。不過，若東道國當(dāng)局認(rèn)為，母國的政府沒有對外國銀行實體采取充分的監(jiān)管，那么在巴塞爾委員會最佳實踐監(jiān)管原則下，東道國可以對本地的實體采取額外的“限制措施”，包括要求其成立公司，使之受制于東道國的直接監(jiān)管[注]同上。第105頁。Basel Comm. on Banking Supervision, Minimum Standards for the Supervision of International Banking Groups and Their Cross-Border Establishments, Bank for Int’l Settlements (July 1992), http://www.bis.org/publ/bcbsc314.pdf。在巴塞爾跨境原則下，如果東道國在認(rèn)定母國監(jiān)管不足的情況下，允許一實體在其管轄權(quán)內(nèi)運作，則其必須“以‘獨立的’合并方式”承擔(dān)對本地實體的直接監(jiān)管。Basel Comm. on Banking Supervision，同上，第II.4。Herring和Litan提供了東道國當(dāng)局可以使用的除本地設(shè)立公司以外的限制措施的例子，比如對銀行或其母國監(jiān)管者“合乎可接受標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)定期限，或者關(guān)閉實體。Herring & Litan，見本文上期參考文獻[1]，第105頁。這一權(quán)力配置理論乃是對跨境權(quán)力協(xié)定的修正，其采納乃是對BCCI倒閉的回應(yīng)，后者的所有人創(chuàng)設(shè)復(fù)雜的公司結(jié)構(gòu)使得其可以避免有能力的監(jiān)管者的合并監(jiān)管。同上，第104-05頁。雖然BCCI的倒閉影響了超過500 000名存款者，但其中大多數(shù)來自新興市場，并沒有影響國際金融系統(tǒng)。正如Herring和Litan所言，銀行間市場的“重要”機構(gòu)由于其“不對稱的聲望”，不會與BCCI交易，因此并不存在溢出效應(yīng)。同上，第105頁。。

合并監(jiān)管的路徑并非沒有遭到質(zhì)疑。比如，東道國必須經(jīng)常關(guān)注外國銀行實體的償付能力，而其總行卻不需要對子公司的債務(wù)清償負(fù)責(zé)。雖然總行要對支行的債務(wù)負(fù)責(zé)，一個母國的監(jiān)管者卻可能不關(guān)注母公司或集團的償付能力[注]Herring & Litan，見本文上期參考文獻[1]，第100頁。。類似地，由于國家破產(chǎn)法的不同影響，而這些影響又能夠限制本地債權(quán)人獲得本地財產(chǎn)，母國必須時常獨立而非合并地測算母公司的償付能力[注]同上，第101頁。。

巴塞爾將職權(quán)分配給母國和東道國監(jiān)管者的監(jiān)管原則對于跨境協(xié)作而言是不充分的，因為母國和東道國的監(jiān)管者如果行使監(jiān)管職能，需要交換相關(guān)實體的信息。信息分享一般通過巴塞爾之外的諒解備忘錄完成，監(jiān)管者會在備忘錄中明確他們會分享哪些信息，比如“關(guān)于發(fā)展或監(jiān)管顧慮的信息，以及行政處罰”，并且會明確他們拒絕提供信息的理由，比如國家安全[注]Michael Krimminger, Banking in a Changing World: Issues and Questions in the Resolution of Cross-Border Banks,in International Financial Instability: Global Banking and National Regulation 257, 264 (Douglas D. Evanoff, George G. Kaufman & John Raymond LaBrosse eds., 2007)。當(dāng)然，信息共享備忘錄并非萬靈藥。尤其是在壓力時期，它們會出現(xiàn)問題，因為監(jiān)管者傾向于隱瞞法域內(nèi)實體的負(fù)面信息以避免可能導(dǎo)致流動性危機的信息泄露，或者其他監(jiān)管者采取與他們意圖行動相左的行動。Richard Herring & Jacopo Carmassi, The Corporate Structure of International Financial Conglomerates: Complexity and its Implications for Safety and Soundness,in The Oxford Handbook of Banking 195, 217 (Allen N. Berger, Philip Molyneux & John O.S. Wilson eds., 2010)。危機的原因之一在于，備忘錄被起草的時候，人們腦海中考慮的是正常時期，“一般沒有涉及危機時所需的特殊信息?！?Krimminger，見上注，第264頁。。

然而，母國和東道國之間的雙邊協(xié)議對于有效監(jiān)管國際銀行集團是不夠的，因為多國行動需要跨越所有東道國和母國監(jiān)管者的信息分享以及監(jiān)管協(xié)調(diào)。為了達(dá)到這一目的，巴塞爾委員會與二十國集團已經(jīng)在推動“監(jiān)管學(xué)院”的建立，是由國際銀行集團所有單位(如控股公司、分支以及子公司)的所有國家監(jiān)管者組成的工作組，定期舉行會議以協(xié)調(diào)監(jiān)管努力和信息交換[5]。學(xué)院的目的是為了補充，而非取代雙邊或多邊諒解備忘錄[5](P1)。

2. 監(jiān)管多樣性體制下的跨境協(xié)作

采納多樣性機制對巴塞爾的跨境政策和倡議沒有任何影響。正如所提議的，所有現(xiàn)在的協(xié)作安排(比如，諒解備忘錄和監(jiān)管學(xué)院)以及巴塞爾對跨境監(jiān)管的組織原則，將能夠和現(xiàn)在一樣照常運行，而且不需要任何新的安排或機構(gòu)。當(dāng)多樣性機制成功地促進對巴塞爾的偏離時，監(jiān)管者之間的協(xié)作和信息共享將會比現(xiàn)在的安排更加重要。這是因為，國際銀行的跨境運作將會受制于更多樣的監(jiān)管要求，而這將會使得協(xié)作監(jiān)管更加復(fù)雜和嚴(yán)苛。但是在這種情況下，監(jiān)管者將同時有很大的激勵改善現(xiàn)在的協(xié)作手段，因為他們不能依賴外國監(jiān)管者監(jiān)控本地銀行機構(gòu)對同樣監(jiān)管參數(shù)的合規(guī)情況，因此需要更大量的信息分享，從不同的監(jiān)管視角確保一個銀行集團資本的充足。

《巴塞爾II》將監(jiān)管職權(quán)分配給母國和東道國監(jiān)管者的監(jiān)管原則即使在多樣性機制下同樣可以照常運行。在這些原則下，母國在合并的基礎(chǔ)上對銀行集團的問題有“最終決定權(quán)”[注]Basel Comm. on Banking Supervision, High-Level Principles for the Cross-Border Implementation of the New Accord, Bank for Int’l Settlements 5-6 (Aug. 2003), http://www.bis.org/publ/bcbs100.pdf [以下簡稱 Basel Cross-Border Principles]。。選擇偏離巴塞爾的國家可以相當(dāng)合理地得出以下結(jié)論：為了它們金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，在它們管轄權(quán)內(nèi)運營的所有銀行實體都應(yīng)當(dāng)遵守它們的監(jiān)管要求。這樣，當(dāng)本地銀行實體乃是一家國際銀行集團的母公司時，在巴塞爾的合并監(jiān)管原則下，國家將會基于銀行全球運營的理由，要求銀行滿足其特有的資本適足要求以及其他規(guī)范。巴塞爾的原則允許擁有“正當(dāng)利益”的東道國監(jiān)管者在附屬合并層面采納不同于母國監(jiān)管者的路徑，而不考慮與集團相關(guān)的監(jiān)管職權(quán)分配[注]同第48頁注釋④。委員會提供了允許東道國監(jiān)管者凌駕于母國監(jiān)管之上的“正當(dāng)利益”的兩個實例：“法定義務(wù)”及“母國監(jiān)管未能履行有效全面的合并監(jiān)管”。同上，第6頁。為了使這一跨境權(quán)力分配與包含多樣性機制的巴塞爾體系相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)對此文件進行修訂以增加正當(dāng)利益的第三個實例：與巴塞爾偏離體系關(guān)鍵部分相一致。。

巴塞爾授予東道國自主權(quán)以規(guī)制外資的本地銀行，這是因為，即便在一體化體系下，東道國和母國在適用合并監(jiān)管政策時會出現(xiàn)利益沖突，諸如母公司和子公司或分支之間的資本分配。比如，母國監(jiān)管者由于最擔(dān)心自己金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，可能為了加強母公司償付能力或流動性而由分支機構(gòu)承擔(dān)費用[注]針對母國與東道國之間激勵問題(尤其在銀行情況貧弱或惡化時最為嚴(yán)重)之討論，參見，如，Richard J.Herring, Conflicts Between Home and Host Country Prudential Supervisors,in International Financial Instability: Global Banking and National Regulation 201 (Douglas D. Evanoff, George G. Kaufman & John R. LaBrosse eds., 2007)。。在巴塞爾合并監(jiān)管原則授予的自主權(quán)范圍內(nèi)，東道國會制定一系列策略，減少利益沖突。最主要的，同樣也是最適合多樣性監(jiān)管語境的，是要求外國銀行在本地成立公司。其他手段包括隔離本地實體的資產(chǎn)并對子公司施加與分支一樣的要求[注]Jonathan Fiechter et al., Subsidiaries or Branches: Does One Size Fit All?7 (Int’l Monetary Fund, Staff Discussion Note No. 11/04, 2011), http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2011/sdn1104.pdf。針對美國對外國銀行分支之要求，參見John C. Dugan et al., Forms of Entry, Operation, Expansion, and Supervision of Foreign Banks in the United States,in Regulation of Foreign Banks and Affiliates in the United States 1 (Randall Guynn ed., 7th ed. 2013)。一些國家甚至對分支施以更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求，以使得設(shè)立子公司這一形式變得更吸引人。Herring & Carmassi，見第48頁注釋③，第216頁。需要注意的是，外資銀行開展本地業(yè)務(wù)可以以很多種形式進行，其中在美國可以選擇的幾種形式，在實體活動范圍的問題上高度專業(yè)化。Dugan et al.，見上注，第49-71頁。我關(guān)注最常見、能夠展現(xiàn)最強烈監(jiān)管對比的選擇：分支銀行與子公司。歐洲東道國無法對擁有歐洲母公司的外國銀行實體采用本地成立公司之策略，這是因為，在歐盟“通行證”體系下，在任何成員國設(shè)立總行的銀行可以在任何其他成員國內(nèi)開設(shè)銀行分支。Katharina Pistor, Host’s Dilemma: Rethinking EU Banking Regulation in Light of the Global Crisis (Columbia Law & Econ. Paper No. 378, 2010)。如果本地設(shè)立公司之禁令同樣適用于并非在歐洲設(shè)立總行的銀行，參見同上，這將導(dǎo)致第50頁注釋①-③所討論的路徑和附隨的文本不再可行，由此減少偏離的可接受度(遵守巴塞爾的國家要求偏離巴塞爾的母國銀行的分支在本地設(shè)立公司)。。

相應(yīng)地，在多樣性監(jiān)管下，即便本地銀行母公司的母國在巴塞爾下運行，偏離巴塞爾的國家可以通過要求本地銀行設(shè)立公司并由此遵守其監(jiān)管來保護其監(jiān)管體系的完整性。被澳大利亞銀行所主導(dǎo)的新西蘭這一例子可以信息充分地說明本地設(shè)立公司如何運作。新西蘭要求所有具有“體系性重要”的本地銀行成立公司(即，外國銀行必須通過子公司運營，而不能通過分支)[注]Alan Bollard, Being a Responsible Host: Supervising Foreign-Owned Banks, in Systemic Financial Crises: Resolving Large Bank Insolvencies 14, 21 (Douglas D. Evanoff & George G. Kaufman eds., 2005).。這一要求使得新西蘭可以直接對外國銀行行使監(jiān)管權(quán)力，并且對其要求最低資本適足要求和風(fēng)險限制，而這又是澳大利亞監(jiān)管者若在合并基礎(chǔ)上計算是無法對分支進行監(jiān)管的。成立公司的要求對維持新西蘭金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)健也有額外的好處，比如使得從新西蘭實體向其外國母公司轉(zhuǎn)移資產(chǎn)變得更為困難(因為作為一個獨立的法律實體，其資產(chǎn)和負(fù)債與其母公司的資產(chǎn)和負(fù)債是分離的，而不像分支機構(gòu)那樣不是獨立存在)，并且會創(chuàng)設(shè)一個有義務(wù)以本地實體而非母公司的利益行事的分離的董事會[注]同上，注9。Edward Kane進一步注意到，比起澳大利亞，新西蘭向銀行董事提出的披露義務(wù)更嚴(yán)厲，因此銀行業(yè)監(jiān)管者較之澳大利亞的監(jiān)管者而言，能夠得到更多有關(guān)銀行金融情況的最新信息——而這些信息如果不通過要求本地設(shè)立公司是無法獲得的。參見Edward J. Kane, Confronting Divergent Interests in Cross-Country Regulatory Arrangements, in Cross-Border Banking: Regulatory Challenges 265, 276 (Gerard Caprio, Jr., Douglas D. Evanoff & George G. Kaufman eds., 2006)。。

東道國要求外國銀行成立公司的策略，很有可能會引起動態(tài)的執(zhí)行，因為國際銀行集團內(nèi)部的關(guān)系是隨著時間演變的。新西蘭的情況同樣可以帶來啟發(fā)。當(dāng)將本地銀行的功能外包給外國母公司的情況很普遍，從而弱化新西蘭有效監(jiān)管子公司的能力時，新西蘭對公司設(shè)立要求增加了實質(zhì)的規(guī)制，并且限制了諸如風(fēng)險管理等銀行關(guān)鍵功能的外包[注]Bollard，見第49頁注釋④，第9-10頁。。不過，雖然本地成立公司是一個需要留心更新的路徑，這一要求仍然是偏離巴塞爾的東道國在不需要進一步深度調(diào)整巴塞爾監(jiān)管架構(gòu)的前提下，解決合規(guī)顧慮的最佳策略。

毫無疑問，本地設(shè)立公司的路徑將會被均衡地適用：遵守巴塞爾的國家將同樣會要求母國偏離巴塞爾的外國銀行實體在本地設(shè)立公司。雖然實現(xiàn)這一目的最直截了當(dāng)?shù)臋C制是要求所有外國銀行在本地設(shè)立公司。一國可以以偏離巴塞爾國家的本國監(jiān)管不足為由，尋求只對偏離巴塞爾國家的本地實體要求成立公司[注]本地設(shè)立公司也是一項保護本地公民的機制，因為在此路徑下，外國實體必須參與本地存款保險基金。我沒有重點關(guān)注消費者保護，因為這并非國際監(jiān)管之目標(biāo)。參見本文上期第23頁注釋③。但是考慮到消費者保護是國內(nèi)監(jiān)管目標(biāo)，本地設(shè)立公司對消費者保護的關(guān)注可能會被用來反對監(jiān)管多樣化。比如，在最近的危機中，愛爾蘭在其銀行倒閉時拒絕返還英國公民存在支行中的存款。如果愛爾蘭銀行在英國的經(jīng)營是本地設(shè)立的公司進行的，那么銀行會向英國存款保險基金支付保險費，從而存款將會被投保，無需采取額外的政府行動，也不會出現(xiàn)后續(xù)的政府間訴訟。。這樣的歧視性公司設(shè)立路徑將會與推動監(jiān)管多樣性的目標(biāo)不和。為避免產(chǎn)生這樣的結(jié)果，允許東道國監(jiān)管機構(gòu)施加限制措施的監(jiān)管原則，應(yīng)當(dāng)被提煉地解釋為：如果一國一般不要求本地銀行成立公司，那么不能僅僅因為一國對巴塞爾的偏離而將其認(rèn)定為監(jiān)管不足[注]比如，應(yīng)當(dāng)伴隨合理的監(jiān)管、資本水平或資本不足之顧慮。這一推薦標(biāo)準(zhǔn)與美聯(lián)儲批準(zhǔn)準(zhǔn)入申請或母國監(jiān)管者未采用巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)的外國銀行組織的金融控股公司地位的實踐不同。對于準(zhǔn)入申請者而言，美聯(lián)儲采用資本比率等價分析(即，外國銀行的資本比率應(yīng)當(dāng)與美國資本標(biāo)準(zhǔn)下資本充足的美國銀行相當(dāng))。對金融控股公司地位而言，美聯(lián)儲要求外國銀行組織在美國運營時，持有與金融控股公司擁有的美國銀行被要求持有的資本相當(dāng)?shù)馁Y本。在提議的規(guī)則下，最大的外國銀行將必須通過新的美國中間控股實體(這些實體與美國機構(gòu)受到同樣的資本適足要求，且此要求在危機發(fā)生后被加強)進行運營。參見Mark J. Welshimer & Andrew R. Gladin, U.S. Capital and Liquidity Regulation of Foreign Banking Organizations,in Regulation of Foreign Banks and Affiliates in the United States，見第49頁注釋③，第203、207、275-277頁。Randall D. Guynn et al., Foreign Banks as U.S. Financial Holding Companies,in Regulation of Foreign Banks and Affiliates in the United States，見第49頁注釋③，第951、967-969頁。結(jié)果是，美國路徑同樣需要被調(diào)整，從而將可能的補償機制差異(較低的資本比率或非基于風(fēng)險的資本比率)納入考量。。

即便是非歧視性地執(zhí)行本地成立公司要求，也會對多樣性機制試圖推動的監(jiān)管試驗進行抑制，因為新體系的影響力會因此被局限于偏離巴塞爾國家的銀行運作，降低了一個新穎的監(jiān)管路徑對合并銀行集團表現(xiàn)可能產(chǎn)生的好處。然而，出現(xiàn)這樣的限制是值得的。允許遵守巴塞爾的國家要求本地成立公司，否則會受到偏離巴塞爾的國家規(guī)制，首先應(yīng)當(dāng)會降低多樣性機制下對批準(zhǔn)偏離的抵制，尤其是當(dāng)?shù)种剖窃从趯ω?fù)面外溢效應(yīng)的擔(dān)心。同樣可以期待的是，通過一定時間，當(dāng)偏離巴塞爾的金融系統(tǒng)積累了經(jīng)驗，遵守巴塞爾的國家將會越來越接受偏離并且放寬成立公司的要求，或者自己也開始進行偏離的試驗。

3.對國際性銀行的影響

要求外國金融實體在本地成立公司的法域數(shù)量在增加，這會使得國際銀行的合規(guī)更為復(fù)雜。比如，一個國際銀行設(shè)立在一個偏離巴塞爾采用所有資產(chǎn)直接杠桿比例而不考慮風(fēng)險的國家，同時在一個遵守巴塞爾風(fēng)險權(quán)重資本適足要求的國家運營著一個機構(gòu)。在合并監(jiān)管原則下，外國機構(gòu)的資產(chǎn)將會被計入母公司的資產(chǎn)，以計算集團必須持有多少資本以滿足母國的杠桿比率。但是，外國機構(gòu)同時也會被單獨要求持有一定水平的資本以滿足東道國的巴塞爾風(fēng)險權(quán)重資本適足要求，相當(dāng)合理的假設(shè)是，本地成立公司的要求使得該機構(gòu)無法以分支的身份運營。結(jié)果是，比起母國遵守巴塞爾或東道國允許其以分支身份運營的情況，該集團可能會被要求持有更多的資本(無論是僅僅是子公司還是集團整體)[注]正如相關(guān)的巴塞爾跨境原則承認(rèn)的，東道國“采納[合并]方法及流程”適用于子公司可以“降低合規(guī)負(fù)擔(dān)”符合東道國的利益。 Basel Cross-Border Principles，見第48頁注釋④，第5頁。。如果監(jiān)管角色顛倒一下，即偏離巴塞爾的東道國監(jiān)管者要求遵守巴塞爾國銀行的機構(gòu)在本地成立公司，資本適足要求同樣將會上升。

由于在實質(zhì)性監(jiān)管領(lǐng)域?qū)霈F(xiàn)母國和東道國之間的更多分歧，國際銀行集團的運營成本將會在監(jiān)管多樣性下增加，不同于目前執(zhí)行同樣規(guī)則進行監(jiān)管的實踐下較小的運營成本。然而，大型組織在復(fù)合體系下運營的合規(guī)成本并不會大到成為監(jiān)管多樣性的阻礙，否則幾十年前就會出現(xiàn)。信息技術(shù)的發(fā)展不但大幅度地降低了計算非常巨大且復(fù)雜的投資組合的計算成本，而且使得高度細(xì)致化的交易實時監(jiān)控成為可能，這在《巴塞爾協(xié)議》發(fā)起時是不可想象的[注]技術(shù)進步帶來的成本節(jié)約會被許多通過兼并發(fā)展壯大，但未能完全整合各個部分信息技術(shù)系統(tǒng)的大型銀行的復(fù)雜組織結(jié)構(gòu)所抵消。如果監(jiān)管多樣性得到普及，增加的合規(guī)費用將會激勵這些實體花更大的努力完全整合各個單位。這將會帶來提高銀行運營效率和風(fēng)險管理的附帶益處，從而增加金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。。

同樣重要的是，雖然大型國際銀行有成百上千的子公司和其他關(guān)聯(lián)公司，但最大的美國金融機構(gòu)的大部分資產(chǎn)和外國活動只處于少數(shù)幾個法域[6]。比如，對于排名前五的美國系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)的每一個而言，其所報告的超過百分之九十的活動都位于不超過三個外國法域，而且超過百分之八十的行為就在英國進行[6]。這意味著，對許多大型國際銀行而言，監(jiān)管多樣性的成本是相當(dāng)容易控制的，完全沒有統(tǒng)一化的陣營說的那樣讓人擔(dān)憂。

比起多重體系合規(guī)，要求在本地設(shè)立公司的國家之預(yù)期增加，會成為造成國際銀行集團運營成本增加的一個更加主要的原因。這是因為組織形態(tài)的選擇——子公司或分支——都存在運營的和實質(zhì)經(jīng)濟上的后果。組織形式?jīng)Q定了集團決策集中化的程度，影響了進行集團內(nèi)轉(zhuǎn)移的能力，以及整體運營的交易成本。

比如，使用分支的集中化決策允許集團對經(jīng)營單位運營進行整合，在最便宜的地方融資并且將它們再安排到高回報的地方[注]Fiechter et al.，見第49頁注釋③，第7頁。。然而，當(dāng)集團在外國成立公司時，該單元必須獨立管理，有自己的董事會，并且為自己的運營融資，由此，隨著集團內(nèi)部的轉(zhuǎn)移能力受到限制，母公司對單元進行控制的能力弱化。組織結(jié)構(gòu)上的差別并不必然和法律形式所暗含的內(nèi)容一樣清晰。基于組織方式，分支可能會被允許較為獨立地運營，而子公司則可能被緊緊控制。但是無論組織的運作是否模糊了法律形式，集團內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的限制和額外的交易費用(諸如由于本地設(shè)立公司之要求而設(shè)立本地的董事會)則無法避免。

此外，雖然組織形式上的一些好處是獨立于銀行商業(yè)模式的，比如是否主要地參與零售或綜合銀行業(yè)務(wù)(投資或批發(fā))，但其他好處則不是這樣。比如，利用子公司更適合一個全球零售銀行而非一個綜合性銀行，這是因為為了吸引零售顧客，外國銀行實體特別需要本地存款保險以及本地管理團隊的知識[注]同上，第10頁，。相對而言，一個綜合性銀行更會在分支機構(gòu)中得到好處，這是因為這將在轉(zhuǎn)移資金和管理流動性需要以滿足企業(yè)客戶轉(zhuǎn)移地理資金需要時，提供更大的靈活性[注]同上。組織形式采用子公司形式而非分支形式的另一好處是該實體的有限責(zé)任(亦被稱為隔離資產(chǎn)的能力)、就國際公司稅收而言更大的靈活度以及出售這個分支機構(gòu)的簡便程度。參見Dirk Schoenmaker & Sander Oosterloo, Cross-Border Issues in European Financial Supervision,in The Structure of Financial Regulation 264, 276 (David G. Mayes & Geoffrey E. Wood eds., 2007)。。

最后，在某些情況下，一個銀行集團對某種組織形式的偏好是東道國特性方面的功能。比如，“當(dāng)本地金融市場較為不發(fā)達(dá)且較為無法支持子公司”時，銀行集團可能會偏好分支(即，當(dāng)本地資金有限而需要依靠母公司的力量提供信用)[注]Fiechter et al.，見第49頁注釋③，第10頁。。在這種情況下，一個東道國成立公司的要求可能會使國際銀行進行次優(yōu)的選擇，降低商業(yè)模式的盈利能力。但是要求外國分支成立公司所產(chǎn)生的效率低下對于兩國都遵守巴塞爾和只有一國遵守巴塞爾而言是相同的。問題的關(guān)鍵是更多國家要求成立公司產(chǎn)生的累計影響。

在實踐中，很多國家目前對分支和子公司要求相同，比如要求董事會有本地代表或本地資本適足要求[注]同第51頁注釋⑤，第7頁。。如果一個偏離巴塞爾的國家對本地銀行實體采用同樣的規(guī)制而不考慮法律形式，不采用本地設(shè)立要求，那么效率損失會小很多，因為這樣國際銀行集團就能繼續(xù)通過分支運營(雖然，若分支復(fù)制子公司的組織方式，分支運營的一些經(jīng)濟利益毫無疑問將會失去)。

在我看來，國際銀行運營成本的增加(因為要求本地成立公司的情況增多，以及要求外國單元在不同監(jiān)管體系下運行)與將監(jiān)管多樣性引入巴塞爾兩者之間的取舍，總體而言是完全值得的。需要強調(diào)的是，目前的統(tǒng)一化體系已經(jīng)被視作一個可以接受的取舍(即要求國際銀行成立本地公司要求的成本與東道國能夠更好地保障其金融系統(tǒng)穩(wěn)定與安全之利益之間的取舍)。多樣性機制進行了同樣的取舍，只不過規(guī)模更大而已。銀行在多個監(jiān)管體系下運行的成本將會更高，但是其為系統(tǒng)穩(wěn)定性帶來的益處則相對會更大，因為全球金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性而非單個國家的穩(wěn)定性被提高了[注]關(guān)于監(jiān)管多樣性增強全球金融穩(wěn)定性的好處，在本文上期第一(二)2部分及第一(二)4部分有討論，見上注。。

國際銀行集團可能不贊成監(jiān)管多樣性，甚至?xí)握f以避免將其引入國際監(jiān)管。即使遵守多個體系和本地設(shè)立公司要求的累計成本低，在統(tǒng)一的資本適足要求下運營仍然會更加低，因為會計、資本計算和風(fēng)險測算在合并基礎(chǔ)上更容易計算。但是，重要的是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于監(jiān)管差別而導(dǎo)致合規(guī)難度增加引起的所有或幾乎所有的成本，是由偏離巴塞爾的國家承擔(dān)的，而非銀行。如果一個大型國際銀行較之本地銀行能夠更有效地運營外國實體，或者提供更好的服務(wù)，那么國際銀行就能夠?qū)⑦\行中增加的成本傳導(dǎo)給偏離巴塞爾國家的消費者(雖然因為一些消費者可能會由于與該銀行進行交易的成本變高而退縮，其海外投資的回報會減低)。或者，如果在偏離巴塞爾的法域運營成本的增加比期待的投資回報要高，那么銀行將不會在該法域運營。在任何一種情況下，任何由于監(jiān)管多樣性而增加的成本，都會被選擇偏離巴塞爾的國家內(nèi)部化(即，如果沒什么外國銀行進入市場，或這些銀行對進入市場后的服務(wù)收費更高，那么一國的信貸成本將會增加)。

換個不同的角度來看，監(jiān)管多樣性對國際銀行運營成本的任何可能影響都會阻止國家進行試驗。沒有人強迫銀行在偏離巴塞爾的法域做虧本生意。但是，當(dāng)國家在考慮采納替代監(jiān)管體系時，外國銀行潛在的撤出所引起的可獲取信貸的減少，將毫無疑問地反饋到國家最初的成本-收益計算中。

4.監(jiān)管套利

由于東道國原則上會采納本地成立公司的要求以應(yīng)對監(jiān)管多樣性，因此為監(jiān)管統(tǒng)一化辯護的常見理由——避免監(jiān)管套利——就失去了意義。在要求本地成立公司的情況下，所有在一個法域內(nèi)運營的銀行，無論是國內(nèi)的還是外資的，都受制于同樣的規(guī)制。

多樣性機制下的監(jiān)管套利最終將會被限制在以下情況中：東道國允許外國銀行通過分支運營，而不附加任何限制。在遵守巴塞爾的國家中，這樣的路徑至少起初看來非常難以置信，尤其是在對巴塞爾實質(zhì)偏離的情況下。根據(jù)歷史經(jīng)驗，國家將會要求外國銀行適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或遵守最低標(biāo)準(zhǔn)，以放棄本地成立公司的要求，因為這是它們達(dá)成的互惠安排條件[注]這是歐盟通行證體系的特性之一，并且被金融部門所采用。參見，如Council Directive 2001/34/EC, 2001 OJ (L 184)(上市要求)；Council Directive 93/22/EEC, 1993 OJ (L 141)(針對投資服務(wù)公司的規(guī)制)。加拿大同樣對證券監(jiān)管采用了通行證系統(tǒng)，其通常為省級法律，在該規(guī)制下，各個省統(tǒng)一了它們的監(jiān)管以作為互惠的條件，只有安大略省沒有參與。如，A Provincial/Territorial Memorandum of Understanding Regarding Securities Regulation, Canadian Sec. Admin. (2004), http://www.securities-administrators.ca/uploadedFiles/General/pdfs/2004_0930_mou_english.pdf。更進一步的例證則是美國證券交易委員會對外國登記者披露要求所采用的互相承認(rèn)系統(tǒng)。只有加拿大一國采用了多法域披露系統(tǒng)，其披露要求與美國證券交易委員會的要求別無二致。參見Multijurisdictional Disclosure and Modifications in the Current Registration and Reporting System for Canadian Issuers, Exchange Act Release No. 6902, 56 Fed. Reg. 30,036 (July 1, 1991)(被編制為法典17 C.F.R. pt. 200)；Pierre Lortie, Securities Regulation in Canada at a Crossroads, Univ. of Calgary Sch. of Pub. Policy SPP Research Papers, Oct. 2010，第3頁。。此外，正如決策研究所建議的，巴塞爾委員會的成員們擁有對現(xiàn)狀的偏好，因此，當(dāng)他們成為東道國監(jiān)管者時，至少在一開始，將不會傾向于接受偏離巴塞爾實體在他們境內(nèi)運作[注]參見第37頁注釋①及相關(guān)文本。。

雖然現(xiàn)實中不太可能，但還是存在這樣的可能性：一些國家可能不要求偏離巴塞爾國家的銀行的單元在本地設(shè)立公司。在那些國家，成立于偏離巴塞爾國家的國際銀行(只要其母國對巴塞爾的偏離通過采納不同于資本監(jiān)管的路徑，使其運營更為有效)將會在其他銀行面前獲得競爭優(yōu)勢。在這種情況下，設(shè)立在遵守巴塞爾國家的國際銀行將會尋求搬遷。

然而，在偏離巴塞爾國家進行重組并以其作為總部所在地，會引起搬遷或在現(xiàn)有總部之外設(shè)立新的母公司的交易成本。為了使這樣的搬遷擁有財務(wù)優(yōu)勢，允許外國分支無任何限制運營的法域不但需要很多，而且需要相對較大，這樣才能使得其在偏離巴塞爾國家設(shè)立銀行所節(jié)約的錢，大于搬遷的成本。然而，收益仍然是有限的，因為重新設(shè)立母公司不會改變?nèi)匀涣粼谀竾\營的，以及其他在遵守巴塞爾國家運營而適用的資本適足要求。

銀行集團可以采納較為經(jīng)濟的策略是：將交易轉(zhuǎn)移至在偏離巴塞爾國家運營的關(guān)聯(lián)公司[注]Joel Houston和他的同事發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管更加嚴(yán)格的國家的銀行擁有更大的資本流動。Joel F. Houston, Chen Lin & Yue Ma, Regulatory Arbitrage and International Bank Flows, 67 J. Fin. 1845 (2012)。然而，該研究存在分析方面的問題。資本流動數(shù)據(jù)的質(zhì)量很差，因為它們與真實的銀行單位資本流動不符。該研究使用的數(shù)據(jù)庫通過報告銀行的國籍(即跨國集團的母公司)，而非通過關(guān)聯(lián)銀行的地點(即資本流出的來源)來辨識資本流動。參見，同上，第1849頁。因此，該研究無法判斷跨境資本流動是否被低估或高估，導(dǎo)致研究成果存在問題。此外，該分析并未考慮稅法和外匯問題，而此兩者是集團選擇交易地點的重要因素，如果再將其與銀行監(jiān)管的質(zhì)量對應(yīng)分析，后者的統(tǒng)計顯著性可能會是虛假的。來源國的定義是否包含分支及子公司或只限于子公司同樣不會對統(tǒng)計顯著性產(chǎn)生影響。參見，同上，第1888-1890及tbl. 7。這一發(fā)現(xiàn)與監(jiān)管套利產(chǎn)生分歧：如果一個銀行集團通過將資本從監(jiān)管嚴(yán)格的母國轉(zhuǎn)移至監(jiān)管寬松的東道國來獲利，則它不應(yīng)在東道國使用分支形式，因為這一機構(gòu)將會和母公司一同被合并監(jiān)管，且基本將會受制于母國而非東道國的資本適足要求。。但是即便如此，好處也是有限的。在巴塞爾合并監(jiān)管原則下，母公司的遵守巴塞爾母國監(jiān)管者將會以集團為基礎(chǔ)計算資本適足要求，這將包含轉(zhuǎn)移到偏離巴塞爾法域下的關(guān)聯(lián)公司的交易[注]這是很難解釋Houston et al.，見本頁注釋②，的研究結(jié)果的另一原因：雖然資本流動在集團內(nèi)部發(fā)生，銀行集團的外國資產(chǎn)無法避免受到合并資本適足要求的管制，即便該機構(gòu)作為子公司被本地化監(jiān)管亦是如此。在監(jiān)管多樣性下，跨國銀行集團內(nèi)部辨識交易地點的要求與當(dāng)前的監(jiān)管要求并沒有性質(zhì)上的不同，尤其在諸如美國這樣的國家更是如此(這類國家的國內(nèi)監(jiān)管對銀行活動施加限制，影響他們通過外國關(guān)聯(lián)企業(yè)可以做的事情，并因此不定期要求監(jiān)管者判斷實體在何處“經(jīng)營”)。參見Derek M. Bush & Hugh C. Conroy, U.S.Regulation of International Activities of U.S. Banking Organizations,in Regulation of Foreign Banks and Affiliates in the United States，見第49頁注釋③，第1371、1429-1430頁。。

因此，鑒于本地成立公司的策略、合并實體的資本計算以及搬遷成本，平時經(jīng)常被提到的銀行將會利用泛濫的套利機會的情況，都不會在多樣性機制下實現(xiàn)。套利機會和目前統(tǒng)一資本監(jiān)管下的情況相比，基本沒有區(qū)別。而且，很重要的是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，《巴塞爾協(xié)議》的統(tǒng)一化資本適足要求沒有事實上保證國際監(jiān)管運動場上的公平競爭：銀行的資本成本受到大量國家政策和實踐的影響，諸如稅收、存款保險以及個人存款模式，這些都沒有被《巴塞爾協(xié)議》所監(jiān)管，而且差別巨大[注]參見第61頁注釋②-④及相關(guān)文本(回顧了《巴塞爾I》未能實現(xiàn)公平競爭的證據(jù))。。實際上，《巴塞爾協(xié)議》對不同國家的資本成本有不同的影響效果[注]參見Cosimano & Hakura，見第34頁注釋④，第20頁(評估了《巴塞爾III》資本適足要求對增發(fā)股權(quán)的資本凈值成本的影響，從加拿大銀行的0到日本銀行的0.26%)。。最后，我們必須記得，國際金融監(jiān)管的統(tǒng)一化并沒有消除套利機會。這種行為還是在不同產(chǎn)品和風(fēng)險權(quán)重間發(fā)生，只是沒有跨境。正如金融危機所體現(xiàn)的，銀行通過持有證券化財產(chǎn)對《巴塞爾協(xié)議》的統(tǒng)一風(fēng)險權(quán)重進行套利[注]參見第57頁注釋⑧(解釋了證券化如何允許銀行通過《巴塞爾I》風(fēng)險權(quán)重要求進行套利)。當(dāng)然，這樣的監(jiān)管資本套利與本文所關(guān)注的存在形式上的不同，因為它發(fā)生在單個的監(jiān)管體系內(nèi)，而非在不同的體系間進行。。

屬地管轄同樣使得另一個經(jīng)常被提及的(是由監(jiān)管者而非銀行在回應(yīng)套利可能性時提及的)用以反對監(jiān)管多樣化的理由失去意義。該反對是：隨著監(jiān)管多樣化，銀行將會對國內(nèi)的立法者和監(jiān)管者施加政治影響，使其采用不充分的資本適足要求以加強競爭力，最終導(dǎo)致銀行資本不足以及金融系統(tǒng)不穩(wěn)定[注]當(dāng)然，這一觀點激勵了監(jiān)管者去擁抱“公平競爭”原理，由此使得《巴塞爾協(xié)議》從一開始就是有活力的。參見本文上期第23頁注釋④及相關(guān)文本。直到今天，銀行家們對施加更高資本成本的差異化國家監(jiān)管以及在國家競爭力大旗之下的《巴塞爾III》統(tǒng)一高資本適足要求都表示出了反對。參見，如Dawn Kopecki, Dimon Adds to Wall Street’s Pressure on Obama Over Global Competitiveness, Bloomberg News, Mar. 30, 2011, http://www.bloomberg.com/news/2011-03-30/dimon-adds-to-wall-street-s-pressure-on-obama-over-global-competitiveness.html(引用摩根大通公司的首席執(zhí)行官對投資者就多德弗蘭克法案之實施的演講：“‘如果美國采用了很多與世界其他國家非常不同的東西，’那么美國的競爭力將會受到損害”)；Brook R. Masters & Tom Braithwaite, Tighter Rules on Capital: Bankers Versus Basel, Fin. Times, Oct. 2, 2011, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/852fe7a4-eb4b-11e0-9a41-00144feab49a.html(報道了摩根大通公司首席執(zhí)行官批評巴塞爾委員會對更大型銀行提議的更高資本適足要求，視其為對美國銀行的歧視，并且稱歐洲的銀行家已經(jīng)開始向他們的監(jiān)管者抱怨巴塞爾規(guī)則不公平地處罰了歐洲式的綜合性銀行)。。這種論斷是對多樣性機制運行的誤解。同行審批和實時監(jiān)控保證了多樣性機制能夠最好地抵制這種類型的偏離。

除非一個國家的金融部門小而孤立因此不太可能產(chǎn)生全球系統(tǒng)性風(fēng)險，否則僅僅降低資本適足要求的提議(即，沒有其他監(jiān)管工具進行補強)很難滿足審查的門檻。但是當(dāng)國際銀行集團蜂擁搬向此處時，實時監(jiān)控會觸發(fā)全面審查。此外，當(dāng)銀行系統(tǒng)孤立的小國進行這樣的提議并被批準(zhǔn)時，毫無疑問，銀行與其他國家銀行高度聯(lián)系的大型經(jīng)濟體是不可能獲得同樣批準(zhǔn)的，因為這些大國非?？赡軐θ蛳到y(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，即便大型國際銀行能夠游說它們的母國監(jiān)管者去復(fù)制那些僅僅降低資本適足要求的偏離，也不會導(dǎo)致該偏離被大量推廣。

簡言之，多樣性機制的目的是鼓勵監(jiān)管者執(zhí)行與巴塞爾監(jiān)管路徑性質(zhì)上不同的、其認(rèn)為能夠提高銀行表現(xiàn)和金融系統(tǒng)穩(wěn)健的、經(jīng)過深思熟慮的試驗?？紤]到多樣性機制的安排，批準(zhǔn)偏離導(dǎo)致資本適足要求“向下競爭”這一假想的威脅是不存在的，因為這樣的提議將會被否決。事實上，更大的顧慮是，一開始沒有提議的偏離。監(jiān)管者天性規(guī)避風(fēng)險且害怕站到人群之外進行創(chuàng)新。監(jiān)管者由于銀行倒閉，尤其是遵循某一特別策略后導(dǎo)致的銀行倒閉，而承擔(dān)的個人后果是十分巨大的(即，損失聲望乃至失去工作)[注]從多次全球金融危機來看，我們可以說，沒有美國監(jiān)管者被開除，當(dāng)然除了美國證券交易委員會時任主席Christopher Cox，由于投資銀行在他的監(jiān)管下倒閉，他受到了媒體的責(zé)難。參見，如Amit R. Paley & David S. Hilzenrath, SEC Chief Defends His Restraint: Cox Rebuffs Criticism of Leadership During the Crisis, Wash. Post, Dec. 24, 2008, http://articles.washingtonpost.com/2008-12-24/business/36876372_1_financial-crisis-financial-sector-financial-institutions。不過在金融系統(tǒng)崩潰的冰島的極端例子中，金融監(jiān)管的負(fù)責(zé)人由于過失而被開除。參見Silla Sigugeirsdóttir & Robert H. Wade, The Strange Case of Iceland: How to Discredit a Financial Regulator, Le Monde Diplomatique, Mar. 2012, http://mondediplo.com/blogs/the-strange-case-of-iceland-how-to-discredit-a。。金融機構(gòu)經(jīng)理采取相同的商業(yè)策略背后的原理，同樣可以適用于這個語境里的政府官員[注]參見本文上期參考文獻[5]及相關(guān)文本。。

本地成立公司的策略會限制監(jiān)管者的創(chuàng)新勢頭，同時也限制了監(jiān)管多樣性，以及創(chuàng)新帶來的好處。如果有許多在偏離巴塞爾的國家成立的銀行進行國際活動都受制于巴塞爾，那監(jiān)管多樣性將會變得高度本地化。即，其影響力將會主要甚至只在偏離巴塞爾的國家內(nèi)實現(xiàn)，而且只能為母國是偏離巴塞爾國家的國際銀行集團所稍稍體驗。這樣的結(jié)果對于希望實施替代性監(jiān)管路徑的國家而言，不會是個麻煩，而且從全球視角看，還有好處，因為這可以幫助其獲得更多替代性監(jiān)管效果的信息，減輕統(tǒng)一監(jiān)管錯誤帶來的危機傳播。

但是，如果無數(shù)的次級合并資本適足要求對一個國家的國際銀行造成負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致銀行的盈利能力受損，且致使國家的合并監(jiān)管權(quán)力行使趨于無效，那么一個國家(及其銀行)本來能夠通過創(chuàng)新獲得的好處將會被嚴(yán)重減少，且一開始對試驗的激勵效果也會降低。這說明，一個國家試圖偏離巴塞爾的可能性，取決于其內(nèi)部市場是否足夠大(或者與全球市場是否足夠分離)，以至于能夠從替代性監(jiān)管安排中獲得收益。規(guī)模效應(yīng)可能會進一步限制偏離的程度，因為擁有最大市場的國家可能對巴塞爾具有更大的影響力，因此會促成它們青睞的監(jiān)管體系被采納[注]政治影響力不同的一個很好的例證，就是巴塞爾委員會近期對何種資產(chǎn)將被算作滿足《巴塞爾III》即將推出的流動性緩沖要求的決定，參見Frances Schwarzkopff, Basel Seen Rotten in Denmark as Banks Bypassed, Bloomberg News, Feb. 6, 2013, http://www.bloomberg.com/news/2013-02-05/basel-seen-rotten-in-denmark-as-banks-bypassed.html。有針對銀行的調(diào)查顯示，很多銀行將很難滿足該要求，作為回應(yīng)，委員會擴大了能夠包括在幾種非政府證券的諸如公司債券及公司股權(quán)的資產(chǎn)的范圍，但不包括有資產(chǎn)擔(dān)保的債券，而有資產(chǎn)擔(dān)保的債券是抵押支持的證券的形式之一。同上。丹麥的銀行大量持有有資產(chǎn)擔(dān)保的債券，既因為它們習(xí)慣投資于丹麥房屋市場，也因為丹麥政府債券的發(fā)行量相當(dāng)小。同上；亦參見Frances Schwarzkopff, Denmark is Biggest Loser in Basel Plan Redefining Assets, Bloomberg News, Sep. 25, 2012, http://www.bloomberg.com/news/2012-09-24/denmark-is-biggest-loser-in-basel-plan-redefining-trading-assets.html。此外，諷刺的是，擁有AAA評級的丹麥有資產(chǎn)擔(dān)保的債券比有些巴塞爾委員會成員國的主權(quán)債評級還要高，而后者具有滿足要求的資格。參見，如Tony Boyd, Leaps and Bounds in Demand for Dollar, Australian Fin. Rev., Nov. 28, 2012, http://www.afr.com/p/business/chanticleer/leaps_and_bounds_in_demand_for_dollar_siPemblfRfsqe3EaZHka2O(列舉了評級為AAA的主權(quán)債，排除了很多歐盟成員，比如法國、希臘、意大利、西班牙和葡萄牙)。但是參加委員會的國家的銀行并沒有大量持有有資產(chǎn)擔(dān)保的債券，參見Schwarzkopff, Basel Seen Rotten in Denmark as Banks Bypassed，見上注。而意料之中的是，丹麥并未參加委員會。。

不過，缺乏相互認(rèn)可所導(dǎo)致的監(jiān)管多樣性的優(yōu)勢受限，將會隨著時間推移而減弱?？梢云诖氖?，遵守巴塞爾的國家和偏離巴塞爾的國家之間將會逐漸接受相互認(rèn)可(或者外國運營的限制將會逐漸放松)，因為更多的經(jīng)驗會為決策提供信息，并展現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新對受影響的銀行和金融系統(tǒng)的加強。此外，隨著巴塞爾的要求被技術(shù)創(chuàng)新和變化的經(jīng)濟形勢淘汰，更大、金融發(fā)展更好且有影響力的國家也會通過審查流程發(fā)現(xiàn)進行偏離的優(yōu)勢，因為這樣做會比尋求修訂《巴塞爾協(xié)議》快很多。

三、結(jié)論

本文對目前流行的《巴塞爾協(xié)議》中的國際金融監(jiān)管統(tǒng)一化有效性的觀點提出了質(zhì)疑，認(rèn)為《巴塞爾協(xié)議》的實際后果與其所聲稱的目標(biāo)相左，已經(jīng)經(jīng)歷多次失敗，而且統(tǒng)一化非但沒有降低，反而增加了系統(tǒng)性風(fēng)險，造成破壞性后果。通過激勵全球金融機構(gòu)遵循大致相同的商業(yè)策略，統(tǒng)一的監(jiān)管錯誤促成了全球金融危機的爆發(fā)。因此，本文認(rèn)為，增加巴塞爾架構(gòu)的靈活性以促進國際金融監(jiān)管的多樣性和試驗，是有價值的。

金融市場快速發(fā)展和動態(tài)的屬性導(dǎo)致監(jiān)管者無法具有信心和準(zhǔn)確地預(yù)測最佳的監(jiān)管政策以降低系統(tǒng)性風(fēng)險，或者預(yù)測何種未來的活動或者機構(gòu)將產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，由于國家無法試驗替代的監(jiān)管安排，國際統(tǒng)一監(jiān)管阻礙了對不同監(jiān)管安排效果進行比較的認(rèn)識，因此降低了決策質(zhì)量。巴塞爾應(yīng)當(dāng)通過加入程序性機制，允許與鼓勵國家對巴塞爾架構(gòu)在多個方向和層面上的偏離，以在面對監(jiān)管挑戰(zhàn)時更加適應(yīng)和有彈性。

本文所提議的多樣性機制的核心是同行審查系統(tǒng)，這將考察國家的提議是否會大大增加全球系統(tǒng)性風(fēng)險，并在給予批準(zhǔn)后允許該國偏離巴塞爾。考慮到我們擁有知識的有限性，所提議的機制也會提供保障措施，要求實時監(jiān)控配合對于被批準(zhǔn)偏離進行周期性再評估，以考察其對全球系統(tǒng)性風(fēng)險的影響，避免增加系統(tǒng)性風(fēng)險。如果認(rèn)定一個偏離會增加全球系統(tǒng)性風(fēng)險，那么對偏離的批準(zhǔn)將會被撤回，且偏離的國家將必須重新遵守巴塞爾，或者提供信息說明此時應(yīng)采用何種監(jiān)管模式，以此重新調(diào)整其監(jiān)管策略避免對全球金融系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響。采用多樣性機制通過提供在何種情形下何種監(jiān)管可行的有價值的信息，改進國際監(jiān)管決策的質(zhì)量。多樣性機制同樣還能降低國際銀行遵循大致相似但錯誤的策略的可能性，為監(jiān)管錯誤增加全球系統(tǒng)性風(fēng)險加上一個安全閥。

當(dāng)多樣性被引入國際金融監(jiān)管時，跨境監(jiān)管協(xié)作會比現(xiàn)在更為緊迫。但是區(qū)別只是程度上的，而不是種類上的。現(xiàn)有的“監(jiān)管學(xué)院”協(xié)作機制、諒解備忘錄以及本地成立公司的政策，都能夠適應(yīng)監(jiān)管多樣性并且能夠限制監(jiān)管套利的任何潛在可能。事實上，由于監(jiān)管者將會敏銳地意識到，他們不再集中于監(jiān)控相同的事項，這將極強地激勵母國和東道國當(dāng)局關(guān)注信息分享，并且在監(jiān)管存在差異時合作監(jiān)管，由此大大加強在多樣性機制下這些機制在跨境協(xié)作上的有效性。

任何監(jiān)管計劃都必須進行取舍，多樣性機制同樣不能避免。由于多個監(jiān)管體系導(dǎo)致監(jiān)管復(fù)雜程度增加，公司和監(jiān)管者的成本也會增加。然而，考慮到監(jiān)管者具有維持現(xiàn)狀的傾向，且國家需要有足夠大的市場才能將大型銀行在多個體系下運營的成本內(nèi)部化，因此可以預(yù)計選擇偏離巴塞爾的國家數(shù)量不多，因此上述成本也是有限的。此外，國際銀行可以通過選擇不在偏離巴塞爾的法域運營而避免成本增加。當(dāng)然，由于決策得到改進，且全球銀行采取監(jiān)管引導(dǎo)的相似錯誤策略而引起全球危機的風(fēng)險也會降低，因此這些好處能夠抵消上述成本。

最后，也許也是最重要的是，在評估監(jiān)管多樣性時最需要注意，雖然巴塞爾一體化已經(jīng)存在超過二十五年，但它已經(jīng)多次失敗，未能實現(xiàn)其目標(biāo)。而且，經(jīng)驗告訴我們，保持監(jiān)管現(xiàn)狀的成本可能十分巨大。然而，巴塞爾的失敗監(jiān)管架構(gòu)的基礎(chǔ)部分卻仍然在被采用，而且《巴塞爾III》的很多附加內(nèi)容也沒有經(jīng)過測試。本文提議的監(jiān)管多樣性將會允許國際金融監(jiān)管從實證試驗處獲得更多信息，并且逐漸演變，而非像目前這樣，在遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被允許的范圍的情況下，在暗中監(jiān)管。

附錄：在金融危機之前巴塞爾是否有效地達(dá)成了其所謂的目標(biāo)

考慮到全球金融危機是由多方面因素匯聚引起的，我們可以很合理地認(rèn)為，任何國際監(jiān)管體系在其面前都會失敗。本附錄通過對巴塞爾在尋常情況下達(dá)成其目標(biāo)的效果進行學(xué)術(shù)評估，對此觀點做出回應(yīng)。大量危機前的學(xué)術(shù)研究試圖判斷，是否遵守巴塞爾的核心原則會影響國家銀行系統(tǒng)的表現(xiàn)和穩(wěn)定性——巴塞爾的兩大目標(biāo)之一。因為這一研究未能發(fā)現(xiàn)《巴塞爾協(xié)議》能夠?qū)ο到y(tǒng)的表現(xiàn)或穩(wěn)定帶來任何重大或持久的積極影響，因此毫無疑問無法支持全球統(tǒng)一化的擁護者。雖然沒有太多針對巴塞爾的第二大目標(biāo)——均衡競爭——的研究，但研究表明，巴塞爾在達(dá)成該目的上，同樣不成功。

(一)銀行監(jiān)管、銀行表現(xiàn)和金融系統(tǒng)穩(wěn)定之間的關(guān)系

本節(jié)總結(jié)評估巴塞爾資本適足要求(以促進其提高系統(tǒng)穩(wěn)定以及銀行表現(xiàn)之目標(biāo))影響的研究。對兩個層面的監(jiān)管效果都進行分析，這是因為，雖然研究人員經(jīng)常將他們視作獨立的，它們是相當(dāng)緊密相關(guān)的：銀行系統(tǒng)性的糟糕表現(xiàn)將會導(dǎo)致金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定。首先展示的是，巴塞爾委員會工作小組對《巴塞爾I》進行的全面分析的調(diào)查結(jié)果。隨后，乃是自工作小組分析后研究者進行的最全面的跨國比較研究，其對《巴塞爾I》和《巴塞爾II》的執(zhí)行進行了一系列大規(guī)模調(diào)研，并且由此獲得數(shù)據(jù)。

1. 巴塞爾委員會工作小組對《巴塞爾I》資本適足要求有效性的分析

在采用《巴塞爾I》的十年后，1998年，巴塞爾委員會成立了一個工作小組以研究《巴塞爾協(xié)議》的有效性。工作效率考慮了以下三個問題：(1)《巴塞爾I》的固定資本適足要求下限是否增加了銀行資本，如果答案為是，那么銀行資本的增加是由于資本的增加還是借貸的減少？(2)《巴塞爾I》的固定資本適足要求下限是否像意圖的那樣限制了風(fēng)險承擔(dān)，或銀行是否能夠通過改為持有同級別風(fēng)險權(quán)重中的風(fēng)險較大的資產(chǎn)來避免要求，或者參與到監(jiān)管套利中？以及(3)《巴塞爾I》是否產(chǎn)生意外的后果(除監(jiān)管套利之外)，比如由于借貸減少而對實體經(jīng)濟產(chǎn)生負(fù)面影響[注]Patricia Jackson et al., Capital Requirements and Bank Behaviour: The Impact of the Basel Accord 1-2 (Basel Comm. on Banking Supervision, Working Paper No. 1, 1999), http://www.bis.org/publ/bcbs_wp1.htm..。

工作小組審閱了超過130份研究報告，得出以下結(jié)論：(1)最初，《巴塞爾I》誘導(dǎo)弱小的銀行增加了資本；(2)隨著時間的推移，銀行學(xué)會了如何利用這些要求并且增加他們所承擔(dān)的風(fēng)險；(3)在經(jīng)濟下行時，《巴塞爾I》限制了借貸，促使經(jīng)濟疲軟[注]同第56頁注釋①，第2頁。。雖然工作小組的結(jié)論不等同于巴塞爾委員會的觀點，但考慮到該研究是在巴塞爾委員會的支持下進行的，因此評估在《巴塞爾I》對銀行和金融系統(tǒng)有效性的分析上言語的模棱兩可，對我們而言很有啟發(fā)。

(1)資本適足要求對銀行行為的影響

正如所期待的那樣，研究顯示資本比例在《巴塞爾協(xié)議》1988年到1996年被采納期間，從9.3%上升到11.2%，約兩個百分點，且最接近《巴塞爾I》最低標(biāo)準(zhǔn)的國家經(jīng)歷了最大的增幅[注]同上，第6頁。包括美國和英國在內(nèi)的一些國家的監(jiān)管者，對銀行進行分別對待，提出了比巴塞爾最低標(biāo)準(zhǔn)更高的資本比率。。同樣，在個體銀行層面，資本比例較低的銀行比起資本比例較高的銀行，增加了更多的資本。巴塞爾認(rèn)為，資本適足要求將會使銀行持有更多資本，雖然數(shù)據(jù)與此一致，但工作小組注意到，資本的增加也有市場力量的因素(即，較弱的銀行必須增加資本以吸引投資者，與《巴塞爾協(xié)議》所要求的水平無關(guān))[注]監(jiān)管因素和市場因素可能是相關(guān)的。比如，工作小組表示，明確的資本適足要求的執(zhí)行可能會促進投資者對銀行施壓要求其提高資本比率。。然而，去判斷究竟是巴塞爾要求還是市場力量導(dǎo)致銀行增加資本在經(jīng)濟計量上是不可能的[注]參見，同上。。如果是市場而非《巴塞爾協(xié)議》的最低資本適足要求促進了銀行對資本的增加，那么所謂的全球統(tǒng)一化要求的必要性就失去意義，因為即便沒有巴塞爾，銀行也會增加資本以應(yīng)對投資者的需要。

在評估《巴塞爾協(xié)議》是否增加了風(fēng)險承擔(dān)時，工作小組考慮了兩個可能的機制。首先，理論顯示，為回應(yīng)監(jiān)管資本適足要求，銀行將會通過在相同資本要求的同一資產(chǎn)類別內(nèi)向風(fēng)險較大的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，以增加其持有的資產(chǎn)的風(fēng)險[注]同上，第20頁。。工作小組審閱了兩個試圖測試這一假設(shè)的研究。研究發(fā)現(xiàn)，雖然在銀行受制于資本適足要求后風(fēng)險水平增加，但銀行在監(jiān)管增加其風(fēng)險前，早就進行了資本化，就好像那些資本充足率很低的銀行那樣。這樣的發(fā)現(xiàn)，與只有受制于新的資本限制的銀行才會以增加風(fēng)險進行回應(yīng)的理論不一致。然而，如果在施加資本適足要求時，市場約束將所有銀行的目標(biāo)資本比例推高到一個全新的、更高的均衡，而非只有那些銀行之前有低資本比例，那么就能夠調(diào)和研究結(jié)果的不一致[注]同上。?；诜菦Q定性的研究結(jié)果和方法論的顧慮，工作小組得出結(jié)論稱：并沒有可靠證據(jù)證明資本適足要求提高了承擔(dān)的風(fēng)險[注]同上，第20-21頁。兩個研究既沒有控制能夠影響銀行風(fēng)險承擔(dān)的因素(除了資本適足要求的實施)，也沒有得到銀行層面的數(shù)據(jù)顯示巴塞爾類別內(nèi)貸款的風(fēng)險預(yù)測。事實上，兩個研究都審查了銀行的整體風(fēng)險，并因此最多使人聯(lián)想到風(fēng)險承擔(dān)理論。此外，研究成果無法適用到各國。。

而在工作小組分析第二個銀行可能增加風(fēng)險承擔(dān)的假設(shè)機制，即證券化時，其得出以下結(jié)論：隨著時間的推移，銀行將能夠?qū)Α栋腿麪枀f(xié)議》的資本適足要求進行開發(fā)。工作小組將證券化視作監(jiān)管資本套利的途徑，因為證券化使得銀行在暴露于風(fēng)險的同時，資本比例能夠看上去非常高[注]同上，第21頁。銀行通過“開發(fā)一個投資組合的真實經(jīng)濟風(fēng)險以及協(xié)議所測算的風(fēng)險(總風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn))之間可能產(chǎn)生的巨大差異”，證券化便成為監(jiān)管資本套利的手段。同上，第22頁。也就是說，將一個已經(jīng)被銀行賬上持有的貸款證券化，增加了巴塞爾下銀行持有的權(quán)益資本比例，盡管銀行并未改變資本資產(chǎn)組合或其風(fēng)險，因為銀行通過將貸款證券化，可以向買方提供追索權(quán)而無須增加資本。同上，第23頁。該報告的附錄提供了多個數(shù)值例證來解釋銀行如何運用證券化規(guī)避巴塞爾資本適足要求。同上，第48頁。工作小組分析的監(jiān)管套利與本文第二(二)4部分討論的監(jiān)管套利不同，見上注，后者討論了跨不同制度體系的監(jiān)管套利。工作小組的關(guān)注點，是由于銀行承擔(dān)費用以避免形成稅收成本的監(jiān)管的意愿導(dǎo)致的單個監(jiān)管體系內(nèi)的監(jiān)管套利(即，資本適足要求高于銀行自愿承擔(dān)的數(shù)目)。。

對于證券化的迅速增長，有大量與監(jiān)管規(guī)避無關(guān)的合理解釋，比如，降低債務(wù)融資成本或?qū)で筚Y金來源更好的多樣化，而這些都被工作小組提到了。但是工作小組卻得出結(jié)論稱，在很多情況下，證券化真正的目的是增加資本比例，使得資本比率“更難被解釋”或“更沒有意義”，而且銀行業(yè)能夠通過將負(fù)債證券化，降低資本適足要求的有效性[注]同第57頁注釋⑧，第26頁。。工作小組依靠聯(lián)邦儲備委員會員工的預(yù)測以及機構(gòu)證券化行為的市場報告，得出了以上結(jié)論。

工作小組關(guān)于巴塞爾對銀行使用證券化影響的結(jié)論非常重要。抵押證券化促進了出售后再回購協(xié)議資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)的壯大，并引發(fā)了2008年至2009年的金融危機。正如本文主張的，在全球金融危機期間發(fā)生的，全球銀行遵循大致相似的策略，利用巴塞爾的風(fēng)險權(quán)重，杠桿投資被偏好的資產(chǎn)，致使金融監(jiān)管國際統(tǒng)一化產(chǎn)生預(yù)期之外的結(jié)果，增加而非降低了系統(tǒng)性風(fēng)險。通過工作小組對證券化得出的結(jié)論，我們可以推斷，巴塞爾，而非證券化資產(chǎn)內(nèi)在的特點，激勵了銀行對證券化的使用，導(dǎo)致了全球金融危機。

(2)對實體經(jīng)濟的影響

除了研究巴塞爾資本適足要求對銀行決策的影響之外，工作小組還研究了《巴塞爾協(xié)議》對宏觀經(jīng)濟的影響。進行該項研究是出于這樣一種顧慮：資本適足要求可能會限制銀行引發(fā)信貸降低，從而引起信用緊縮并危害實體經(jīng)濟[注]同上。當(dāng)時開發(fā)的經(jīng)濟模型顯示，作為巴塞爾之核心的以風(fēng)險為基礎(chǔ)的資本適足要求可能會增加信貸配給或增加資本的成本，而這將損害經(jīng)濟增長。參見Barth et al.，見本文上期參考文獻[3]，第54頁。。如果情況真是那樣的話，由于這將會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生截然相反的兩種效果，因此將會很難實現(xiàn)審慎的目標(biāo)。此外，監(jiān)管評估將必須考慮兩相取舍的問題，從而大大地將監(jiān)管者的決策復(fù)雜化。

雖然銀行對資本限制的反應(yīng)各有不同——有些通過發(fā)行股權(quán)增加資本，另一些通過縮減借貸[注]Jackson et al.，見第56頁注釋①，第15-18頁。更多反映銀行減少貸款以回應(yīng)資本適足要求變化的近期數(shù)據(jù)，參見Shekhar Aiyar, Charles W. Calomiris & Tomasz Wieladek, Does Macropru Leak? Evidence from a UK Policy Experiment (Bank of England Working Paper No. 445, 2012)?？赡艽嬖谝恍┳兓?，因為資本調(diào)整應(yīng)當(dāng)基于銀行個體的金融情況以及經(jīng)濟條件。Jackson et al.，見第56頁注釋①，第19頁。——工作小組報告稱，研究表明，在某些國家，銀行通過減少信貸以應(yīng)對固定的資本適足要求。然而，與分析《巴塞爾協(xié)議》的最低資本適足要求是否增加資本比例相同，各種因素的混合使得我們很難從經(jīng)濟計量上判斷，借貸的減少究竟是巴塞爾的資本適足要求導(dǎo)致的，還是市場力量促使銀行資本調(diào)整導(dǎo)致的[注]Jackson et al.，見第56頁注釋①。混合因素的例子包括存款流出、股權(quán)市場引起的資本沖擊，以及貸款需求的降低。。工作小組得出結(jié)論稱：銀行采取了“較為經(jīng)濟”的路徑應(yīng)對有約束力的資本限制，其中包括，在發(fā)行股權(quán)更為昂貴時，調(diào)整“信貸的組成和水平”[注]同上。。

將銀行對資本適足要求的反應(yīng)與信貸的收縮相聯(lián)系的數(shù)據(jù)，為我們呈現(xiàn)了一個真實的監(jiān)管困境。由于信貸收縮將會削弱經(jīng)濟增長[注]同上，第28-29頁。工作小組審閱了將銀行貸款降低與產(chǎn)量降低相聯(lián)系的理論和實證研究，其原因是，其他金融資源無法全面彌補銀行緊縮，這類負(fù)面效果在美國和日本的數(shù)據(jù)中都有體現(xiàn)。，謹(jǐn)慎和增長的目標(biāo)是矛盾的。如果銀行以減少參與金融中介活動的方式回應(yīng)更高的資本適足要求，那么監(jiān)管者增加金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的目標(biāo)會被損害，因為貧弱的實體經(jīng)濟無助于金融穩(wěn)定。研究模棱兩可的結(jié)論強化了本文觀點，金融監(jiān)管是一項非常復(fù)雜和微妙的藝術(shù)，其中監(jiān)管和被監(jiān)管方的策略互動是可知的，但此類互動的后果卻經(jīng)常是未知的，且在一些情況下是完全不可能知曉的。研究的結(jié)論也更進一步強化了本文所提倡的多樣性機制所促進的小規(guī)模監(jiān)管試驗的好處——生成與監(jiān)管決策相關(guān)的信息。

2.利用銀行監(jiān)管者調(diào)查評估《巴塞爾I》與《巴塞爾II》

James Barth和他的同事在工作小組完成研究后，對銀行監(jiān)管及其表現(xiàn)進行了最為全面的跨國比較分析[注]Barth et al.，見本文上期參考文獻[3]；James R. Barth et al., Bank Regulation and Supervision: What Works Best?, 13 J. Fin. Intermediation 205 (2004); James R. Barth et al., Bank Regulations Are Changing: For Better or Worse?, 50 Comp. Econ. Stud. 537 (2008) [以下簡稱Barth et al., Bank Regulations Are Changing]；James R. Barth et al., Do Bank Regulation, Supervision and Monitoring Enhance or Impede Bank Efficiency?, 37 J. Banking & Fin. 2879 (2013) [以下簡稱Barth et al., Enhance or Impede?]。世界銀行在2011年進行了一次調(diào)研，涵蓋了125個國家。Barth和他的同事為調(diào)研提供建議，但和較早的調(diào)研不同的是，他們并沒有參與到調(diào)研的執(zhí)行中。James R. Barth et al., The Evolution and Impact of Bank Regulations (World Bank Policy Research, Working Paper No. 6288, 2012) [以下簡稱Barth et al., Evolution]。在2011年對調(diào)研數(shù)據(jù)的初步分析中，他們發(fā)現(xiàn)監(jiān)管變量的影響和早先調(diào)研文章討論過的研究結(jié)果沒有顯著不同——增加資本適足要求和監(jiān)管力度仍然是無關(guān)緊要的。同上，第15-16頁。他們因此得出結(jié)論稱，他們“繼續(xù)支持[Barth et al.，見本文上期參考文獻[3]]中呈現(xiàn)的結(jié)果?！?Barth et al., Evolution，見上注，第4頁。。他們對超過100個國家的銀行監(jiān)管者和監(jiān)督者進行了三個階段的調(diào)查：1998—1999年(117個國家)、2002—2003年(152個國家)以及2005—2006年(142個國家)。當(dāng)他們開始調(diào)查時，《巴塞爾II》才剛剛被提議，而他們研究的目的是為了調(diào)查新的框架是否有效。因此，他們制定指數(shù)以測量國家在《巴塞爾II》的三個支柱——資本適足要求、監(jiān)督以及市場約束(披露之要求)——方面的監(jiān)管質(zhì)量[注]這些指數(shù)源于監(jiān)管者對調(diào)查問卷的回答。比如，資本適足要求指數(shù)，是由監(jiān)管者對以下問題的回應(yīng)組成的：是否使用巴塞爾風(fēng)險權(quán)重、在決定最低資本時何種類型的損失會從資本中扣除、何種類型的資金被允許用于最初的銀行資本籌措并得到官方確認(rèn)。參見Barth et al.，見本文上期參考文獻[3]，第337-338頁。這些指數(shù)通過基本成分的方法構(gòu)建的，但是當(dāng)更簡便地把它們計算為回應(yīng)的總結(jié)時，統(tǒng)計結(jié)果是相同的。參見Barth et al., Bank Regulations are Changing，見本頁注釋①，第9頁注5。。他們使用指數(shù)檢驗《巴塞爾II》以及其他國家監(jiān)管體系特征(諸如，存款保險以及對銀行活動的限制)對銀行表現(xiàn)和金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的影響[注]根據(jù)測算銀行表現(xiàn)和系統(tǒng)穩(wěn)定性的相應(yīng)變量，回歸出了諸如法律體系水平的監(jiān)管變量和其他國家特有的特點。研究結(jié)果需經(jīng)過穩(wěn)健性測試，包括使用工具變量控制監(jiān)管系統(tǒng)的內(nèi)生性。銀行的表現(xiàn)是通過一國銀行系統(tǒng)的表現(xiàn)(銀行發(fā)放給私有部門的信貸占GDP的比例)以及單個銀行的效率(凈利差、日常管理費用以及一個中介相對效率的計量模型)進行測算的。該中介模型是一個二級的回歸模型，其中銀行的相對效率得分是由非參數(shù)分析方法計算得來的，具體來說，輸出量(總的貸款和證券)是輸入量(存款、勞動和有形資本)的一個參數(shù)，隨后被用在第二階段以評估監(jiān)管和銀行效率之間的關(guān)系。這一路徑只在Barth et al., Enhance or Impede?，見本頁注釋①，中運用，分析了所有三個調(diào)研的數(shù)據(jù)。系統(tǒng)穩(wěn)定性是由一國遭受系統(tǒng)性銀行危機的可能性測算的，而后者系由以下認(rèn)定：諸如銀行休業(yè)日的緊急措施的執(zhí)行；銀行的大規(guī)模國有化；銀行部門的總資產(chǎn)的百分之十成為壞賬；或者銀行部門的救援成本占GDP的至少百分之二。危機發(fā)生在20世紀(jì)90年代，在監(jiān)管變量(1998)的測量之前，這是方法論上的缺陷，因為解釋變量應(yīng)當(dāng)在危機前就被測量。但是，正如Barth等人所言，并不存在更早的跨境監(jiān)管數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)顯示，銀行監(jiān)管在這段時間內(nèi)并未實質(zhì)性地變化，這緩解了我們對方法論的顧慮。Barth et al.，見本文上期參考文獻[3]，第214頁。。

利用第一次調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，James Barth等人發(fā)現(xiàn)，更強的資本適足要求或更強的監(jiān)管不會系統(tǒng)性地影響銀行表現(xiàn)或系統(tǒng)穩(wěn)定性[注]Barth et al.，見本文上期參考文獻[3]，第12、224、228、255-256頁。。然而，加強的市場約束(更多的披露)則能夠提高銀行表現(xiàn)[注]同上，第229、255頁。。因此，James Barth等人認(rèn)為，金融監(jiān)管最重要的特點是市場約束，即《巴塞爾II》的第三支柱[注]同上，第255頁。此外，Barth等人發(fā)現(xiàn)，更加慷慨的存款保險會對穩(wěn)定性產(chǎn)生負(fù)面影響(即，其與更高可能性的系統(tǒng)性危機存在關(guān)聯(lián))。存款保險系統(tǒng)的慷慨度，是通過與明確的存款保險、共同保險的缺失、外國和銀行同業(yè)存款的覆蓋范圍、政府資助的系統(tǒng)、非基于風(fēng)險的保費、資源的成員資格、高投保限額以及保險基金的政府管理等因素相關(guān)的主要成分分析衡量的。。他們的分析進一步顯示，更加嚴(yán)厲的資本適足要求并不能補償更弱的監(jiān)督(即兩者的交互作用并不明顯)[注]同上，第222頁。更嚴(yán)苛的資本適足要求也無法抵消慷慨的存款保險的“失穩(wěn)效果”。同上，第221頁。?？紤]到資本適足要求處于國際監(jiān)管的核心地位，資本適足要求缺少重要的變量令央行行長以及金融監(jiān)管者非常頭疼，因為這意味著，資本適足要求的統(tǒng)一化并沒有促進系統(tǒng)性風(fēng)險的降低。

然而，正如James Barth所言，資本適足要求和系統(tǒng)性危機之間有可能存在關(guān)聯(lián)。由于《巴塞爾I》的統(tǒng)一化降低了國家資本適足要求的差別，因此統(tǒng)計分析無法識別這種關(guān)聯(lián)[注]同第59頁注釋⑦，第222頁。。同時，經(jīng)濟計量分析無法反駁“如果沒有《巴塞爾協(xié)議》系統(tǒng)性風(fēng)險會更加嚴(yán)重”這樣的反事實的陳述。不過，James Bart等人仍然得出結(jié)論稱，“分析無法支持這樣的觀點，資本監(jiān)管對銀行的穩(wěn)定性或表現(xiàn)產(chǎn)生了積極的影響。”[注]同上，第256頁。他們進一步提到，“分析的結(jié)果對《巴塞爾II》的第二支柱——增加官方監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力——的價值和意義提出了質(zhì)疑?！盵注]同上，第255頁。

James Bart等人利用三次調(diào)查，采取面板回歸分析的方法測算了監(jiān)管指數(shù)變量對銀行表現(xiàn)的影響，采取倍差法回歸分析評估了第一次調(diào)查和最后一次調(diào)查監(jiān)管變化對銀行表現(xiàn)的影響[注]Barth et al., Enhance or Impede?，見第59頁注釋①。。這些分析以及初始調(diào)查數(shù)據(jù)的分析之間只存在微小的差別。面板分析和倍差法分析利用銀行的相對效率分?jǐn)?shù)測算銀行表現(xiàn)，而分析顯示，提高資本適足要求或者加強監(jiān)管都無法對銀行的表現(xiàn)產(chǎn)生影響。

更具體來說，提高資本適足要求并沒有顯著改進銀行表現(xiàn)。資本適足要求指數(shù)變量只有10%的邊際效果，而且當(dāng)分析同時控制監(jiān)管以及市場約束的變量時，資本適足要求指數(shù)變量不再具有邊際效果[注]同上，第2889頁 tbl.5。。此外，加強監(jiān)管的效果也非常弱。如果銀行監(jiān)管者獨立于行政部門(相對于立法者)，那么更強的監(jiān)管將會促進表現(xiàn)(交互作用明顯)[注]同上，第2888頁。。由于分析只使用了初次調(diào)查的數(shù)據(jù)，只有市場約束(披露)這一監(jiān)管變量在統(tǒng)計上是持續(xù)顯著的。James Barth等人因此強調(diào)了市場約束作為監(jiān)管工具的重要性。這一工具明顯被大多數(shù)監(jiān)管者和立法者忽視甚至無視，無論是在《巴塞爾III》的執(zhí)行中，還是在《多德弗蘭克法案》以及全球金融危機期間歐洲制定的法規(guī)中。

對James Barth等人的研究，我們可以合理地得出以下結(jié)論：沒有強有力的證據(jù)證明，《巴塞爾II》的關(guān)鍵性監(jiān)管支柱、《巴塞爾III》目前的主要依靠以及統(tǒng)一化努力的焦點——加強資本適足要求和監(jiān)管——能夠提高銀行表現(xiàn)。也沒有證據(jù)證明，那些監(jiān)管支柱促進了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性(雖然由于數(shù)據(jù)限制，這些分析較之銀行表現(xiàn)的分析而言，決定性測試較少)[注]在后危機時代的研究中，Barth等人認(rèn)定，持有過分簡單化觀念的大型銀行或監(jiān)管者進行的“管制虜獲”是造成金融危機的主要原因之一。Barth et al.，見本文上期第26頁注釋⑤。他們沒有將這些監(jiān)管行為的理論與他們之前的、本附錄所探討的實證研究相聯(lián)系。但是兩者并不矛盾：“管制虜獲”或監(jiān)管者錯誤的觀念可以對為何包括巴塞爾在內(nèi)的金融監(jiān)管將不會也不能避免金融危機這個問題提供解釋。。值得一提的是，James Barth等人的發(fā)現(xiàn)和結(jié)論，與工作小組審閱早期針對《巴塞爾I》有效性有限的研究所得出的結(jié)論相似。此外還值得一提的是，雖然James Barth等人的發(fā)現(xiàn)依賴包括“書面規(guī)則”在內(nèi)的數(shù)據(jù)，他們的發(fā)現(xiàn)與執(zhí)行規(guī)則的大規(guī)模研究一致，都發(fā)現(xiàn)更好地遵守巴塞爾核心原則并不能使銀行更加穩(wěn)定[注]Asli Demirgü?-Kunt & Enrica Detragiache, Basel Core Principles and Bank Risk: Does Compliance Matter? (Int’l Monetary Fund, Working Paper No. 10/81, 2010), http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=23 752.0(利用1999年至2006年進行的巴塞爾合規(guī)評估，研究了86個國家的3 000家銀行，發(fā)現(xiàn)銀行的穩(wěn)定性和國家的合規(guī)分?jǐn)?shù)沒有顯著的關(guān)聯(lián))。。危機前的研究無法辨明巴塞爾要求與銀行表現(xiàn)或系統(tǒng)性風(fēng)險之間的正向關(guān)系，而這一事實支持了如下論斷：重新考慮國際金融監(jiān)管的整個路徑，而非在巴塞爾要求的范圍內(nèi)思考，是有價值的。

(二)銀行監(jiān)管與銀行競爭之間的關(guān)系

工作小組同時對1988年最低資本適足要求的引入是否實現(xiàn)了《巴塞爾協(xié)議》平衡國際銀行競爭的目標(biāo)進行了考察[注]Jackson et al.，見第56頁注釋①，第4頁。。而數(shù)據(jù)顯示，《巴塞爾協(xié)議》并沒有能夠確?！百悎觥逼降?。

比如，工作小組對以下假設(shè)進行了考察：如果巴塞爾的資本適足要求統(tǒng)一化平衡了賽場，銀行的資本成本將不會存在巨大的差異。然而，各國的銀行間卻存在著巨大的股權(quán)成本差異[注]同上，第41頁。。由于資本比例的離散能夠體現(xiàn)競爭差異的存在(如果只考量平均資本比例的一體化，將無法發(fā)現(xiàn))，工作小組同時對國家間資本比例離散的數(shù)據(jù)進行了分析。工作小組發(fā)現(xiàn)，在采納《巴塞爾I》后的八年里，資本比例的離散并沒有降低[注]同上，第42頁。。工作小組對此發(fā)現(xiàn)的解釋是，《巴塞爾協(xié)議》對全球賽場缺乏影響力，是由于其他國家差異的效果蓋過了資本適足要求對銀行國際競爭的效果[注]資本比率可能受到安全網(wǎng)可感知程度在國家層面存在差異的影響，也會受與競爭無關(guān)的公司層面的因素影響，比如銀行活動的差異(即，由于其可感知的風(fēng)險，一些活動可能導(dǎo)致銀行比別人持有更多的資本)。同上。會對權(quán)益資本成本造成影響的國家間差異包括：一國宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性政策、稅收，以及其國民的儲蓄。同上。。

對《巴塞爾協(xié)議》無法平衡賽場的解釋——即巴塞爾無法控制不同國家政策之間的很多差異——具有很強的政策暗示，但很少被全球統(tǒng)一金融監(jiān)管的支持者們所承認(rèn)。如果巴塞爾通過統(tǒng)一的資本適足要求平衡賽場的目標(biāo)(在《巴塞爾I》和《巴塞爾II》中明確提出，并暗含在《巴塞爾III》中)是不現(xiàn)實的，考慮到其他國家政策的差異，那么反對偏離者時常引用的理由——即，不一致將會導(dǎo)致監(jiān)管套利或者由于國家偏向其國內(nèi)銀行的國際地位而“向下競爭”——是完全沒有依據(jù)的。因為與之恰恰相反，數(shù)據(jù)顯示，對巴塞爾資本適足要求的非統(tǒng)一的監(jiān)管路徑，不會像國家財政、貨幣以及其他銀行監(jiān)管政策(諸如存款保險)那樣，對銀行的相對競爭力產(chǎn)生影響。而國家財政、貨幣以及其他銀行監(jiān)管政策既沒有被巴塞爾統(tǒng)一，也沒有被監(jiān)管者在追求全球統(tǒng)一化的努力中注意到過。