馮 猛（江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，鹽城224002）

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對種子違法案件中同時違反數(shù)個規(guī)范的違法行為的定性分析與處罰建議

馮 猛
（江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，鹽城224002）

摘要：通過對同一違法主體經(jīng)營的種子存在違反數(shù)個規(guī)范情形的行政處罰典型案例以及當前種子執(zhí)法機構不同處理方法的分析，提出種子行政處罰案件中同一違法主體經(jīng)營的種子存在違反數(shù)個規(guī)范情形的行政處罰方法。

關鍵詞：種子行政處罰；并罰；競合；規(guī)范；一事不二罰

種子管理部門翹首以望的《種子法》經(jīng)2015年11 月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂，于2016年1月1日實施。修訂后的《種子法》對鼓勵自主創(chuàng)新、理順育種創(chuàng)新的體制機制、發(fā)揮種子企業(yè)的市場主體地位、保障種業(yè)安全和建立市場導向下的全程監(jiān)管等5個方面都有較為詳盡的規(guī)定，有關方面組織了深入細致的解讀，宣傳工作亦在全行業(yè)展開，不再贅述。本文以筆者以往執(zhí)法工作中查辦的種子經(jīng)營單位經(jīng)營的種子同時違反數(shù)個規(guī)定的案例為基礎，結合修訂后的《種子法》內(nèi)容，對這些案例進行分析，以期為從事種子執(zhí)法工作的同仁提供參考意見。

1　典型案例

2014年5月，甲市A區(qū)的李某向A區(qū)農(nóng)業(yè)委員會投訴舉報，稱該區(qū)種子經(jīng)銷商張某銷售給其的×× 稻5號種子可能有問題，其播種后出苗情況不好，向張某反映后張某不予理睬，懷疑該種子質量有問題，要求A區(qū)農(nóng)委對張某查處。A區(qū)農(nóng)委隨即對張某經(jīng)營的××稻5號種子進行檢查并抽樣檢測，經(jīng)檢測水分指標不合格，不符合質量要求；同時，執(zhí)法人員還發(fā)現(xiàn)該種子標簽標注的主要性狀與審定公告的內(nèi)容不一致，且沒有標注生產(chǎn)商。A區(qū)農(nóng)委遂對張某立案查處，執(zhí)法人員考慮到張某經(jīng)營的××稻5號既是劣種子，又是標簽不合格的種子，不能同時處罰，就選一個重的劣種子行為對張某予以相應行政處罰。但是到了9月，李某因遭遇低溫結實率低減產(chǎn)，突然向甲市農(nóng)委投訴A區(qū)農(nóng)委行政不作為，理由是A區(qū)農(nóng)委僅處罰張某經(jīng)營劣種子的行為而未對張某經(jīng)營的種子標簽不合格的行為予以處罰是行政不作為，影響了李某的合法權益，因為李某就是因為看了張某所售××稻5號種子標簽介紹的主要性狀后才決定購買該品種的，而周圍鄰居種植其他品種的水稻基本沒有減產(chǎn)，A區(qū)農(nóng)委在李某舉報后明知張某經(jīng)營的××稻5號種子標簽不合格而不對張某行為進行處罰，是包庇張某，影響其維權。

本案中A區(qū)農(nóng)委對張某的經(jīng)營劣種子和標簽內(nèi)容不符合規(guī)定行為中選擇一個較重的行為予以處罰的做法，是當前大多數(shù)種子執(zhí)法機構在處理同一違法主體經(jīng)營的種子存在違反數(shù)個規(guī)范情形的普遍做法，違法當事人囿于以后還要在執(zhí)法機構的監(jiān)管下繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，一般不會去考慮行政處罰決定的內(nèi)容是否合適妥當，何況是減少了處罰。但是，對于大多數(shù)因種子質量問題引發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)糾紛的受害者來說，他們并不生產(chǎn)經(jīng)營種子，也不懼怕種子執(zhí)法機構，相反，部分受害者將種子執(zhí)法機構在行政處罰中出現(xiàn)的瑕疵無限放大，以期通過種子行政執(zhí)法機構對種子銷售者施加壓力，以達到索賠的目的。因此，正確處理好對同一違法主體經(jīng)營的種子存在違反數(shù)個規(guī)范的情形的行政處罰就顯得重要了。

為與新修訂的《種子法》銜接，下文均引用新修訂的《種子法》條文進行分析論證。同時，下文將同一違法主體經(jīng)營的種子存在違反數(shù)個規(guī)范的情形的行政處罰稱為非典型性一事不二罰。

2　 種子執(zhí)法機構處理非典型性一事不二罰的分歧及理論依據(jù)

當前種子執(zhí)法部門在處理同一違法主體經(jīng)營的種子存在違反數(shù)個規(guī)范情形主要有“并罰”及“競合”2種做法，這2種做法代表了對《行政處罰法》的一事不二罰的2種理解。

2.1 并罰處理及其理論依據(jù) 一種觀點認為，《行政處罰法》第二十四條明確規(guī)定對當事人的同一個違法行為，不得給予2次以上罰款的行政處罰，也就是說，只要當事人有1個違法行為，就可以處罰1次，有幾個罰幾個。就本文案例而言，當事人張某存在2個違法行為，其經(jīng)營劣種子行為違反《種子法》第四十九條“禁止經(jīng)營劣種子”的規(guī)定，自然應該承擔違反該規(guī)范的“責令、沒收、罰款、吊證”等法律后果；其經(jīng)營標簽內(nèi)容不符合規(guī)定的行為違反第四十一條“標簽和使用說明標注的內(nèi)容應當與銷售的種子相符”的規(guī)定，自然應當承擔第八十條規(guī)定的“責令改正、罰款”等法律后果，2個行為之間沒有關系，不屬于同一個違法行為，當然不適用一事不二罰的規(guī)定，應分別按照《種子法》的規(guī)定予以行政處罰。該做法似乎沒有無可厚非之處，但是，就當事人來說，××稻5號種子不是經(jīng)營者張某生產(chǎn)的，其只有銷售××稻5號種子1個行為，至于該種子本身又分幾項違反了《種子法》的相應規(guī)范，應該屬于銷售××稻5號種子行為違反了《種子法》的有關“劣種子”和“標簽內(nèi)容”相應規(guī)范的情形，應該在當事人銷售××稻5號種子這一個行為下進行評價，否則有加重當事人負擔之嫌，并且有違行政處罰的過罰相當原則。

2.2 競合處理及其理論依據(jù) 大部分種子執(zhí)法機構認為，在同一違法主體經(jīng)營的種子存在違反數(shù)個規(guī)范情形的案件中，當事人經(jīng)營1種種子，即僅存在1個違法行為，該行為同時違反了不同的法律規(guī)范，有可能是法條競合的關系，如《種子法》第四十一條規(guī)定銷售的種子應當附有標簽，標簽和標注的內(nèi)容應當與銷售的種子相符，標簽應當標注種子類別、品種名稱等，而第四十九條則規(guī)定種子種類、品種與標簽標注的內(nèi)容不符的為假種子，說明凡是種子種類、品種與標簽標注的內(nèi)容不符的也同時違反第四十一條“標簽和標注的內(nèi)容應當與銷售的種子相符”的規(guī)定，即法條競合關系。當然也有可能是想象競合關系，但是無論哪一種競合，最后總是擇一重處。

競合，本是刑法罪數(shù)理論，是指一行為侵犯了數(shù)個法益，觸犯了數(shù)個罪名，按照數(shù)罪中的一個重罪論處，歸根到底是將對數(shù)個規(guī)范的違反最后評價為對一個規(guī)范的違反，其他的都被競合掉了，本質是一個違法行為僅構成一個犯罪（其本來就是實質的一罪）。在本文案例中，大多數(shù)的種子執(zhí)法機構會按照劣種子進行立案查處，標簽內(nèi)容不符合規(guī)定的行為就不再被評價，行政處罰決定的內(nèi)容自然不再反映標簽內(nèi)容不符合規(guī)定這部分法律后果，若是引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故糾紛的種子違法案件，很容易引起受害者的不滿和誤解，給種子執(zhí)法機構帶來風險，筆者并不贊同行政處罰中的競合，畢竟“競合”是刑法而不是行政法的理論。同時，就文中案例而言，要認定想象競合的關系，首先要認定張某只存在1個行為，但是要認定張某的行為屬于1個行為，對于基層大多數(shù)半路出家的種子執(zhí)法人員可能是很困難的，根據(jù)筆者與部分種子執(zhí)法人員的交流及對部分行政處罰卷宗的調查，大部分基層種子執(zhí)法人員對想象競合的概念是模糊的，分不清什么跟什么想象競合，難以認識到到本案行為僅是張某銷售××稻5號種子，存在認為是經(jīng)營劣種子的違法行為與經(jīng)營標簽內(nèi)容不符合規(guī)定種子的違法行為競合的錯誤認識。

3　 種子行政處罰的非典型性一事不二罰解釋與適用

3.1 對非典型性一事不二罰的理解 筆者所說的非典型性一事不二罰是相對于《行政處罰法》第二十四條“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的文理解釋而言，對于該條，如果1個違法行為僅違反1個規(guī)范，文理解釋應是張某經(jīng)營劣種子的行為或者經(jīng)營標簽內(nèi)容不符合規(guī)定種子的行為，在被A區(qū)農(nóng)委查處后，同類處罰機關如甲市農(nóng)委不得再次對張某的上述行為依據(jù)同一法律法規(guī)的規(guī)定予以行政處罰，其他處罰機關如工商部門也不得以工商法律法規(guī)的夸大宣傳等對張某經(jīng)營標簽內(nèi)容不符合規(guī)定的種子予以罰款的行政處罰。當然，在其他行業(yè)的違法行為中，還有連續(xù)性行為的一事不二罰等等，不在此處贅述。但是，本文案例中的張某經(jīng)營的種子存在違反數(shù)個規(guī)范的情形不能簡單認定為“同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，而應做體系解釋，需要聯(lián)系《行政處罰法》第四條“設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當”以及第五條“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”進行解釋。

筆者認為，應將同一違法主體經(jīng)營同一種子看作一事（一行為），在一事的框架下對每一個違反種子法律法規(guī)規(guī)范的情形均予以評價，數(shù)個法律后果并罰，對于罰款，按照一事不二罰款原則，并結合“過罰相當”的自由裁量規(guī)則，選擇罰款最重的法律后果予以罰款的處罰，即非典型性一事不二罰的合理解釋是“當事人的同一違法行為，違反多個法律規(guī)范，存在多個處罰事由，不得給予兩次以上同種類的行政處罰”。該種處理不同于前述之并罰的重復罰款；也不同于前述之競合的將數(shù)個違法情形歸結為一個情形和將數(shù)個法律后果歸結為1個違法后果，而是對每個違法情形均予以評價，每個法律后果均予以體現(xiàn)，對于罰款則不予以重復評價，既實現(xiàn)對當事人權益損害最小的合理行政目的，也避免了執(zhí)法機構不作為風險，應當是當前處理非典型性一事不二罰類型種子行政處罰案件的可行方法。

3.2 非典型性一事不二罰案件的處理方法 就本文案例而言，邏輯分析思路如下：當事人張某只有1個行為，即經(jīng)營銷售××稻5號種子的行為，該行為中的種子有2項內(nèi)容不符合《種子法》的規(guī)定，一是該種子不符合質量標準，依據(jù)《種子法》第四十九條“下列種子為劣種子：（二）質量低于標簽標注指標的”的規(guī)定，為劣種子；二是該種子標簽標注的主要性狀與其銷售的種子（審定內(nèi)容）不相符，并且沒有標注生產(chǎn)經(jīng)營者，依據(jù)《種子法》第四十一條的規(guī)定，為標簽內(nèi)容不符合規(guī)定的種子。張某銷售××稻5號種子的行為同時違反了《種子法》第三四十九條“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣種子”和第四十一條“銷售的種子應當附有標簽和使用說明。標簽和使用說明標注的內(nèi)容應當與銷售的種子相符。標簽應當標注種子類別……生產(chǎn)經(jīng)營者及注冊地……以及國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定的其他事項”的規(guī)定，應當按照《種子法》第七十六條“違反本法第四十九條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營劣種子的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責令停止生產(chǎn)經(jīng)營，沒收違法所得和種子；違法生產(chǎn)經(jīng)營的貨值金額不足一萬元的，并處五千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證”承擔經(jīng)營劣種子的法律責任，還應當按照《種子法》第八十條“違反本法第三十六條、第三十八條、第四十條、第四十一條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責令改正，處二千元以上二萬元以下罰款：（二）銷售的種子沒有使用說明或者標簽內(nèi)容不符合規(guī)定的”的規(guī)定承擔銷售標簽內(nèi)容不符合規(guī)定種子的法律后果。

基于本案當事人張某只有銷售××稻5號種子1個行為，應當按照《行政處罰法》第二十四條“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定僅予以1次的罰款處罰，依其行為應當受到“五千元以上五萬元以下罰款或貨值金額五倍以上十倍以下罰款（根據(jù)情節(jié)）”和“二千元以上二萬元以下”的罰款處罰，在這2個罰款之間適用哪一個，有觀點認為應按照有利于當事人的原則選擇輕的“二千元以上二萬元以下”的罰款，這種觀點是值得商榷的，此處并不屬于選擇性適用條款，而且所謂有利于相對人原則，并不是到處適用放之四海而皆準的原則，其一般只在法律溯及力、效力待定證據(jù)的適用等情況下適用，你不能說一個對普通盜竊罪與故意殺人罪并罰的罪犯以有利于當事人的原則為理由僅按照普通盜竊罪進行定罪量刑，即使考慮有利于當事人，也應是適用行政法的比例原則即采用對當事人權益損害最小的方式進行行政處罰的原則。筆者認為應當結合《行政處罰法》第四條“實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當”的規(guī)定來評價張某的違法行為，張某銷售××稻5號種子的行為同時違反劣種子和標簽內(nèi)容不符合規(guī)定2個法律規(guī)范，就其行為對規(guī)范的侵犯程度無論是性質，還是情節(jié)或對社會危害后果，均嚴重于單一的銷售劣種子或銷售標簽內(nèi)容不符合規(guī)定種子的行為，因此，對張某所處的罰款處罰不能低于其中任何違反單一規(guī)范所導致的法律后果，當然不能低于“五千元以上五萬元以下罰款或貨值金額五倍以上十倍以下罰款（根據(jù)情節(jié)）”標準，才符合行政法的“過罰相當”。一般以高于較輕處罰類型的頂格低于或接近較重處罰類型的頂格罰款為宜，并且不再適用《行政處罰法》第二十七條的從輕或者減輕行政處罰的規(guī)定。

在可能法條都規(guī)定予以沒收違法所得的案例中（如生產(chǎn)經(jīng)營既假又劣的種子），違法所得只能沒收1次，因已經(jīng)被沒收的財物對于當事人來說并不存在，故沒有2次沒收之說。

綜上所述，本案A區(qū)農(nóng)委在責令張某改正標簽內(nèi)容不符合規(guī)定違法行為的前提下，應給予張某以下行政處罰：（1）責令停止經(jīng)營劣種子；（2）沒收劣種子；（3）沒收違法所得；（4）罰款（貨值不足1萬的罰款應高于2萬低于5萬，貨值1萬以上的不再從輕或減輕處罰）；（5）吊證（具體分析）。這樣的處理，既全部評價了張某的所有違法情形，避免本案中李某訴A區(qū)農(nóng)委不作為的風險；也人性化、合法化的對張某實施了行政處罰，以處罰與教育相結合，達到教育張某在以后種子經(jīng)營活動中自覺守法的目的。

4　兩種例外情況的處理

4.1 生產(chǎn)過程的行為分析 生產(chǎn)行為不同于經(jīng)營行為，可以分解為若干個相對獨立的故意行為。以生產(chǎn)××稻5號種子為例，可以包含故意生產(chǎn)假種子的行為，也可以包含為了增加銷路迎合部分客戶的非法要求故意增減標簽內(nèi)容的行為，也可能有無證生產(chǎn)經(jīng)營種子的行為，如何對這些行為進行評價，需要結合具體情況具體分析，不再贅述。

4.2 兩法銜接問題 如張某銷售的上述××稻5號種子與李某的損失之間存在刑法上的因果關系，而且李某的損失達到實害犯（生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪）的立案標準，或者張某經(jīng)營的種子達到數(shù)額犯（生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪或者非法經(jīng)營罪）的立案標準，并且沒有阻卻事由，則A區(qū)農(nóng)委應當將案件及時移交司法機關追究張某的刑事責任。

參考文獻

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收稿日期：（2016-01-17）