黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

基層公務(wù)人員憲法意識(shí)提升路徑探析

黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”，將社會(huì)治理和權(quán)力運(yùn)行納入法治軌道。提升基層公務(wù)人員憲法意識(shí)，是貫徹依法治國基本方略的客觀要求，是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)基層社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的根本保障。通過加強(qiáng)憲法教育、推進(jìn)憲法治理、完善憲法保障，使基層公務(wù)人員強(qiáng)化憲法認(rèn)知、提升憲法認(rèn)同、培育憲法信仰。

憲法；憲法意識(shí)；基層；憲法信仰

黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”，將社會(huì)治理和權(quán)力運(yùn)行納入法治軌道。習(xí)近平總書記指出，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，突出強(qiáng)調(diào)憲法的實(shí)施和權(quán)威地位。憲法是根本大法，在國家治理和建設(shè)社會(huì)主義民主政治中具有基礎(chǔ)性地位。憲法得到全面有效的正確實(shí)施，需要黨員干部提高憲法意識(shí)，帶頭遵守憲法和維護(hù)憲法。全面實(shí)施憲法，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。作為黨員干部的“最大多數(shù)”，基層公務(wù)人員憲法意識(shí)的高低，對(duì)于全面貫徹實(shí)施憲法、推進(jìn)法治中國建設(shè)具有非常重要的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用。

一、憲法意識(shí)的內(nèi)涵

（一）憲法

漢語中“憲法”一詞早已有之，但其含義古今有所不同。如《國語》中的“賞善罰奸，國之憲法”，指國家普通法律的典章或制度；《集韻》中的“周禮懸法示人曰憲法”，指法制宣傳與公布施行。在西方，亞里士多德是最早談?wù)搼椃ǖ膶W(xué)者，他在《政治學(xué)》一書中指出，“政體（憲法）為城邦一切政治組織的依據(jù)，其中尤其著重于政治所由以決定的‘最高治權(quán)’的組織”，把憲法和政體聯(lián)在一起。[1]歐洲封建社會(huì)末期，資產(chǎn)階級(jí)的民主主義思想家提出了立憲主義思想，成為資產(chǎn)階級(jí)革命的思想武器。資產(chǎn)階級(jí)革命取得勝利后，制定了憲法，確立了民主政治，近代意義上的憲法產(chǎn)生了。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。它規(guī)定了國家根本制度和公民基本權(quán)利，集中表現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)意志和各種政治力量對(duì)比關(guān)系，確認(rèn)并保障民主政治，具有最高的法律效力。

（二）憲法意識(shí)

憲法意識(shí)是人們以憲法為邏輯出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行的精神活動(dòng)。提高基層公務(wù)人員的憲法意識(shí)，就是基層公務(wù)人員要把合憲性作為思考問題的前提，以憲法為基本遵循，維護(hù)憲法權(quán)威，促進(jìn)憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。憲法意識(shí)主要包含兩個(gè)核心要素：權(quán)力制約和權(quán)利保障。

1、權(quán)力制約

《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！睉椃ㄖ刃蚴且环N權(quán)力秩序，憲法意識(shí)是一種限權(quán)意識(shí)。憲法以國家根本法形式確定了國家權(quán)力的來源、內(nèi)容和形式，是國家權(quán)力在法定軌道上運(yùn)行的保證，是基層公務(wù)人員行使行政權(quán)力的最高行為準(zhǔn)則。一方面，“法無授權(quán)不可為”。基層公務(wù)人員行使行政權(quán)力必須經(jīng)過憲法和法律授權(quán)，“法無授權(quán)”而為則是違法，基層公務(wù)人員不得做憲法和法律禁止做的事。另一方面，“法定職責(zé)必須為”?；鶎庸珓?wù)人員行使行政權(quán)力需承擔(dān)履職盡責(zé)義務(wù)，“法定職責(zé)”而不為則是行政缺位，基層公務(wù)人員不得拒絕做憲法和法律規(guī)定的事?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[2]，英國思想史學(xué)家阿克頓勛爵的這一論斷精辟地指出了腐敗之根源。強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，是維護(hù)公民權(quán)利的客觀需要，也是建設(shè)廉潔政府的重要保障?；鶎庸珓?wù)人員行使行政權(quán)力要依憲行政、于憲有據(jù)、受憲制約，真正做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。

2、權(quán)利保障

列寧說：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。”[3]憲法對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，使公民能夠運(yùn)用憲法維護(hù)自己的權(quán)利和尊嚴(yán)，是全體公民的最高行為準(zhǔn)則。《憲法》第二章規(guī)定了公民享有平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、人身自由、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化教育權(quán)利等20多項(xiàng)自由和權(quán)利，反映了國家的一切權(quán)力屬于人民，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的本質(zhì)。一是公民權(quán)利自由的廣泛性。除了在《憲法》第二章用18個(gè)條文規(guī)定公民的權(quán)利外，在總綱和國家機(jī)構(gòu)中又規(guī)定公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、民主管理權(quán)以及訴訟等方面的權(quán)利，內(nèi)容十分廣泛。二是公民權(quán)利義務(wù)的一致性。公民享受權(quán)利和履行義務(wù)是相輔相成、密不可分的，不存在只享受權(quán)利或者只履行義務(wù)的特殊公民。三是公民權(quán)利自由的受限性。沒有不受限制的權(quán)利和自由，公民在行使權(quán)利和自由時(shí)，要受法律的限制。雖然“法無禁止即可為”，公民可以行使任何法律禁止性規(guī)定以外的權(quán)利和自由，但不能侵犯其他公民的合法權(quán)利和利益。依法保障權(quán)利，是政府存在的價(jià)值和目標(biāo)，也是民主法治的應(yīng)有之義?；鶎庸珓?wù)人員要自覺提高憲法意識(shí)，注重運(yùn)用憲法思維保障基層群眾的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)和基本政治權(quán)利不受侵犯，依法促進(jìn)基層群眾政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

二、提升基層公務(wù)人員憲法意識(shí)的重大意義

（一）貫徹依法治國基本方略的客觀要求

黨的十五大首次提出了“依法治國”治國方略，1999年憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！薄耙婪ㄖ螄敝螄铰允状卧趪腋痉ㄖ械靡源_立，體現(xiàn)國家治國理念的重大轉(zhuǎn)變。黨的十八屆四中全會(huì)首次以全會(huì)的形式對(duì)全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行系統(tǒng)闡述，提出全面推進(jìn)依法治國必須堅(jiān)決維護(hù)憲法權(quán)威，切實(shí)加強(qiáng)憲法實(shí)施。憲法是國家的根本大法，是法律的法律，在依法治國中具有先導(dǎo)地位，堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，依憲治國的核心和基礎(chǔ)是依憲行政?；鶎庸珓?wù)人員作為黨員干部的“最大多數(shù)”，其憲法意識(shí)的高低，對(duì)于推進(jìn)依憲行政具有十分重要的意義。在實(shí)踐中，一些基層公務(wù)人員憲法意識(shí)淡薄，忽視、輕視憲法的權(quán)威和作用，把憲法當(dāng)“閑法”，遇到問題撇開憲法，在公務(wù)活動(dòng)中不按照憲法辦事的現(xiàn)象并不少見。一些基層公務(wù)人員表面上尊重憲法，實(shí)際上與憲法保持一定“距離”，在關(guān)系國家重大利益的問題上缺乏憲法自信。在對(duì)待公民基本權(quán)利問題上，一些基層公務(wù)人員缺乏正確的“權(quán)利觀”，簡(jiǎn)單把保障公民的憲法基本權(quán)利和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來，面對(duì)公民的維權(quán)訴求問題不是疏導(dǎo)，而是采取圍追堵截、打壓等方式，嚴(yán)重?fù)p害了公民的憲法權(quán)利，嚴(yán)重破壞了憲法法律的權(quán)威?；鶎庸珓?wù)人員要切實(shí)提高憲法意識(shí)，擁護(hù)憲法，遵守憲法，實(shí)施憲法，以憲法思維全面推進(jìn)依法治國。

（二）弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的應(yīng)有之義

黨的十八大報(bào)告用“三個(gè)倡導(dǎo)”對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，即在國家層面倡導(dǎo)“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”，在社會(huì)層面倡導(dǎo)“自由、平等、公正、法治”，在個(gè)人層面倡導(dǎo)“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”。提升基層公務(wù)人員憲法意識(shí)，既是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的具體要求，也是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的應(yīng)有之義。一方面，憲法是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要載體。如在《憲法》序言中，提出“建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家”，建立廣泛的“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”；在《憲法》總綱中，提出民族“平等”、建設(shè)“法治國家”、進(jìn)行“愛國主義”教育；在《憲法》公民權(quán)利一章中，提出公民享有“平等”權(quán)、“言論、出版”等政治權(quán)利和自由、“人身自由”、“宗教信仰自由”、“通信自由”、“婚姻自由”等基本權(quán)利。另一方面，憲法是推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)的重要保障。在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的24個(gè)字中，法治是核心和基礎(chǔ)，而憲法是法治的“元?dú)狻薄业母粡?qiáng)、民主、文明、和諧離不開憲法的保障，社會(huì)的自由、平等與公平需要憲法作為堅(jiān)實(shí)的保障，愛國、敬業(yè)、誠信、友善等公民個(gè)人層面的價(jià)值準(zhǔn)則的遵循也離不開憲法。憲法直接體現(xiàn)和規(guī)范了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，必須理念先行，提高基層公務(wù)人員的憲法意識(shí)是當(dāng)務(wù)之急。

（三）推進(jìn)基層社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的根本保障

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大決定，并把它作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。作為國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，基層社會(huì)治理能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，直接影響著社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)?；鶎由鐣?huì)治理是基層公務(wù)人員對(duì)基層社會(huì)事務(wù)進(jìn)行有效治理的制度體系和系統(tǒng)工程，內(nèi)容龐大，工作繁雜，涉及多個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，協(xié)調(diào)多種社會(huì)關(guān)系。憲法是基層社會(huì)治理的最高準(zhǔn)則，是制定、調(diào)整基層社會(huì)治理政策的根本依據(jù)。憲法回答了基層社會(huì)治理的基本問題，決定著基層社會(huì)治理的法治思維和法治方式，是基層社會(huì)治理的系統(tǒng)性規(guī)范和根本性規(guī)范。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變“雙轉(zhuǎn)交織”的發(fā)展進(jìn)程，基層政府迎來了社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期的治理新常態(tài)。多種矛盾相互交織，各種訴求相互碰撞，社會(huì)不滿情緒、社會(huì)心理失衡日漸增多。貧富差別、城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別、地區(qū)差別持續(xù)拉大，社會(huì)階層分化更加凸顯。作為最貼近基層群眾的群體，基層公務(wù)人員要不斷強(qiáng)化憲法意識(shí)，以憲法精神引領(lǐng)社會(huì)治理，以憲法思維謀劃社會(huì)治理，確保所有的基層社會(huì)治理活動(dòng)都秉持憲法精神，按照憲法原則和規(guī)范調(diào)解社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序、解決社會(huì)問題，推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化。

三、提升基層公務(wù)人員憲法意識(shí)的主要途徑

（一）加強(qiáng)憲法教育，強(qiáng)化憲法認(rèn)知

加強(qiáng)憲法教育，是基層公務(wù)人員強(qiáng)化憲法認(rèn)知的重要前提，也是有效預(yù)防公權(quán)力濫用的基礎(chǔ)措施。掌握公權(quán)力的基層公務(wù)人員對(duì)憲法認(rèn)知程度的高低，直接關(guān)系到憲法的實(shí)施效果，直接影響著憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。一要加強(qiáng)警示教育。黨校、行政學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)在培訓(xùn)內(nèi)容的設(shè)計(jì)中突出警示教育，以典型反面案例警示基層公務(wù)人員在工作中要恪盡職守、尊重憲法。二要落實(shí)憲法宣誓。黨的十八屆四中全會(huì)決定設(shè)立憲法宣誓制度，全國人大常委會(huì)也審議通過《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》對(duì)公職人員落實(shí)憲法宣誓制度作出規(guī)定、明確要求。對(duì)于這項(xiàng)制度的具體落實(shí)，需要在宣誓時(shí)間、宣誓內(nèi)容、宣誓程序、宣誓效力等方面進(jìn)行深入研究。三要強(qiáng)化專業(yè)教育。要把憲法法律列為黨校、行政學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的必修課，在培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)形式上強(qiáng)化憲法教育的制度化和專業(yè)化?；鶎痈刹拷逃嘤?xùn)機(jī)構(gòu)要加大憲法課程的開發(fā)力度，增強(qiáng)憲法知識(shí)和憲法觀念的課程設(shè)置比例，綜合運(yùn)用講授式、研討式、案例教學(xué)、情景模式等培訓(xùn)方式，激發(fā)基層公務(wù)人員學(xué)習(xí)憲法的熱情。

（二）推進(jìn)憲法治理，提升憲法認(rèn)同

所謂憲法治理，就是要把國家和社會(huì)的各方面納入到憲法和法治的軌道，就是要以憲法觀念、憲法原則和憲法規(guī)定為根本前提化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為國家和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。憲法不僅是國家的根本大法，也是社會(huì)的根本大法。基層社會(huì)治理的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章和制度，都必須以憲法為前提和基礎(chǔ)，憲法規(guī)定了基層社會(huì)治理的基本原則、重點(diǎn)內(nèi)容和主要目標(biāo)，在基層社會(huì)治理中具有決定性作用?；鶎庸珓?wù)人員是基層社會(huì)治理的具體參與者，其公權(quán)力運(yùn)行的情況與基層群眾的切身利益息息相關(guān)。基層公務(wù)人員要嚴(yán)格按照憲法觀念、憲法原則和憲法規(guī)定行使手中的公權(quán)力、保障公民的憲法權(quán)利，保持清廉形象，維護(hù)公民的合法權(quán)益，減輕公民的維權(quán)成本，最終降低各項(xiàng)社會(huì)治理成本。憲法治理通過將憲法精神充盈于日常社會(huì)治理中，激活憲法的權(quán)利和義務(wù)，在基層社會(huì)治理活動(dòng)中彰顯憲法價(jià)值、樹立憲法權(quán)威，進(jìn)一步增強(qiáng)基層公務(wù)人員的憲法認(rèn)同。

（三）完善憲法保障，培育憲法信仰

“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”。憲法價(jià)值只有在憲法實(shí)施得到有效監(jiān)督的情況下才能得以體現(xiàn)，憲法信仰只有在憲法得到制度保障的前提下才有培育的基礎(chǔ)。強(qiáng)化憲法監(jiān)督、完善憲法保障需要從三方面著手：一是憲法解釋機(jī)制。構(gòu)建科學(xué)的憲法解釋機(jī)制，憲法解釋機(jī)構(gòu)（《憲法》規(guī)定為“全國人大常委會(huì)”）依據(jù)憲法精神對(duì)憲法內(nèi)容、含義等作出解釋和說明，解決憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的沖突，使憲法得到準(zhǔn)確理解并得以正確實(shí)施。二是違憲審查機(jī)制。通過審查法律、法規(guī)、規(guī)章的合憲性，使得各個(gè)層級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章與憲法的原則精神相符合，消除立法的部門化和地方化，消除立法腐敗，彰顯憲法權(quán)威。建議全國人大常委會(huì)設(shè)立“違憲審查委員會(huì)”，并通過專門的“違憲審查程序法”保障其實(shí)施。三是憲法權(quán)利救濟(jì)制度。憲法權(quán)利的可救濟(jì)性是憲法信仰能否真正獲得社會(huì)共識(shí)的必由之路。所謂可救濟(jì)性，是指公民的憲法權(quán)利和自由一旦遭受侵害，能夠通過司法救濟(jì)途徑獲得及時(shí)保障。憲法對(duì)于公民的權(quán)利和自由規(guī)定得再好，如果不能及時(shí)獲得救濟(jì)和保障，對(duì)公民而言只是鏡花水月。對(duì)于公民提出的憲法權(quán)利救濟(jì)訴求，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)適用憲法對(duì)其加以保障，激發(fā)人們對(duì)基本人權(quán)的尊重，培育公眾對(duì)憲法的信仰。

[1][古希臘]亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印刷館，1965.129.

[2][英]阿克頓.自由與權(quán)力：阿克頓勛爵論說文集[M].北京：商務(wù)印書館，2001.342.

[3][俄]列寧.列寧全集（第12卷）[M].北京：人民出版社，1987.50.

D911

A

1671-5136(2016)03-0071-03

2016-08-20

黃春英（1981-），女，江蘇江陰人，中共江陰市委黨校高級(jí)講師、碩士研究生。研究方向：憲法、民商法、刑事法。