夏厚力

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 上海 松江 201620）

社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買服務(wù)中的問(wèn)題及路徑芻議

夏厚力

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 上海 松江 201620）

社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買服務(wù)的活動(dòng)過(guò)程中，作為一種制度創(chuàng)新，是我國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容。政府向社會(huì)組織推出購(gòu)買公共服務(wù)的重要舉措，使越來(lái)越多的公共資源流向了社會(huì)組織，同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，本文立足于社會(huì)組織在承接服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，并在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出一些優(yōu)化社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中的合理建議，以此來(lái)推動(dòng)社會(huì)組織朝著更好的方向發(fā)展。

社會(huì)組織；購(gòu)買；公共服務(wù)

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政改革的浪潮在世界范圍內(nèi)逐漸興起，與此同時(shí)，“企業(yè)家政府”的概念也被部份學(xué)者提出，奧斯本（Osborne）和蓋布勒（Buller）認(rèn)為，現(xiàn)代的政府應(yīng)該是啟催化作用的政府，政府的職能應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應(yīng)當(dāng)讓企業(yè)和社會(huì)組織等更多的參與到政府提供的公共服務(wù)的當(dāng)中[1]。薩瓦斯（Savas）認(rèn)為，在政府的改革過(guò)程中，核心要素是要建立伙伴關(guān)系，這些伙伴包括：社區(qū)伙伴，企業(yè)伙伴，非營(yíng)利組織伙伴等[2]，即在提供公共物品和公共服務(wù)方面，需要改變政府單一的供給主體狀態(tài)，把政府的部分職能分離出來(lái)交給企業(yè)或者社會(huì)組織承擔(dān)，使政府在公共服務(wù)的“提供者”和“生產(chǎn)者”之間的角色分離，政府從原有的公共服務(wù)提供者變成出資者和監(jiān)控者，這有利于改變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能政府的思想，有利于發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)組織在市場(chǎng)條件下資源配置中的重要作用，有利于政府與企業(yè)和社會(huì)組織等的分工合作，形成公共物品和公共服務(wù)的有效供給機(jī)制。隨著政府的職能轉(zhuǎn)變，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的模式也相應(yīng)的得到了發(fā)展，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，政府購(gòu)買公共服務(wù)，可以擴(kuò)展公共服務(wù)的領(lǐng)域，豐富公共服務(wù)的內(nèi)容，降低公共服務(wù)的成本，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，在這種全新的公共服務(wù)的供給機(jī)制下，對(duì)于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)服務(wù)的專業(yè)化以及社會(huì)組織的發(fā)展都具有重要的作用。

二、社會(huì)組織參與政府購(gòu)買服務(wù)的成效

（一）社會(huì)組織參與公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府總是強(qiáng)調(diào)單向的管理方式，即由單一的政府主體來(lái)統(tǒng)包統(tǒng)攬公共服務(wù)建設(shè)，在政府提供的服務(wù)過(guò)程中，不會(huì)因?yàn)樘峁┓?wù)的效率低下而導(dǎo)致行政部門的關(guān)閉，公務(wù)人員也沒(méi)有外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致所提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率低下，此外還增加了公共服務(wù)的成本。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民對(duì)于政府所提供的公共服務(wù)要求具有多樣化和高質(zhì)量的特點(diǎn)，要求政府提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。社會(huì)組織植根于社會(huì)，貼近群眾，反應(yīng)快，機(jī)制靈活等特點(diǎn)，能夠?yàn)樯鐣?huì)大眾提供多樣化高質(zhì)量的服務(wù)。政府通過(guò)購(gòu)買社會(huì)組織提供公共服務(wù)的方式，可以將專業(yè)的機(jī)構(gòu)、人員，和先進(jìn)的工作方法引入到公共服務(wù)的領(lǐng)域當(dāng)中，通過(guò)社會(huì)組織專業(yè)化的操作，降低公共服務(wù)的成本，提高效率，與此同時(shí)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，使得政府行政性供給轉(zhuǎn)變成為市場(chǎng)性供給，打破傳統(tǒng)政府壟斷公共服務(wù)的局面，社會(huì)組織在激烈的招標(biāo)過(guò)程中獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于提高組織參與公共服務(wù)的創(chuàng)新動(dòng)力，激發(fā)成員的工作熱情，充分發(fā)揮他們的潛能，使得社會(huì)公眾能夠享受到更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，促進(jìn)公共資源達(dá)到最優(yōu)配置。

（二）擴(kuò)展公共服務(wù)領(lǐng)域，滿足公眾多樣化的需求

在我國(guó)，政府提供的公共服務(wù)包括教育、科技、文化、衛(wèi)生等無(wú)形產(chǎn)品，也包括道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共文化設(shè)施建設(shè)等有形產(chǎn)品，如果這些有形產(chǎn)品和無(wú)形產(chǎn)品全部都由政府來(lái)提供，勢(shì)必會(huì)影響政府提供服務(wù)的質(zhì)量和效率，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，把自己管不好，管不了的事交給社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)自身的角色由“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變。政府通過(guò)把社會(huì)組織引入到公共服務(wù)的供給之中，發(fā)揮社會(huì)組織在資源配置中的作用以及靈活性、多樣性等特點(diǎn)，能夠較好的滿足社會(huì)大眾對(duì)公共服務(wù)需求的廣度和深度，滿足公眾的多樣化需求，更能直接代表社會(huì)各類群體的根本利益。從總體上來(lái)看，政府向社會(huì)組織購(gòu)買的公共服務(wù)主要集中在（1）社區(qū)服務(wù)，如社會(huì)救助、職業(yè)介紹、公益服務(wù)等。（2）行業(yè)性服務(wù)，如行業(yè)調(diào)查、項(xiàng)目評(píng)估、技術(shù)服務(wù)等。（3）行政服務(wù)，如再就業(yè)教育培訓(xùn)，家庭收養(yǎng)評(píng)估、市場(chǎng)管理等。[3]

（三）促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，維護(hù)社會(huì)的公平和秩序

不公則怨，不平則怒，如果社會(huì)公平問(wèn)題解決不好，將會(huì)直接影響到我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，必然會(huì)出現(xiàn)一批下崗職工和老年困難等弱勢(shì)群體，如何保證這批群體的生活質(zhì)量，將關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)秩序。政府開(kāi)展購(gòu)買性服務(wù)，利用財(cái)政資金的指向，使社會(huì)組織更多的參與到弱勢(shì)群體當(dāng)中去，社會(huì)組織針對(duì)弱勢(shì)群體提供保障措施，推行再就業(yè)、居家養(yǎng)老、孤寡老人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等多項(xiàng)購(gòu)買服務(wù)，實(shí)行分類救助，將積極促進(jìn)社會(huì)所關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題得以有效解決。同時(shí)，社會(huì)組織承接政府的購(gòu)買服務(wù)，不僅為社會(huì)組織提供了資金的支持，而且為社會(huì)組織的發(fā)展提供了廣闊的空間，社會(huì)組織在承擔(dān)了公共服務(wù)的過(guò)程中，提高了知名度，鍛煉了自身的專業(yè)服務(wù)能力，同時(shí)也培育了大量的志愿者，豐富了志愿資源。

三、社會(huì)組織參與政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)，缺乏足夠的談判力

在我國(guó)，社會(huì)組織的發(fā)展獨(dú)立性不強(qiáng)，一些社會(huì)組織的發(fā)展往往經(jīng)歷了一個(gè)自上而下的過(guò)程，是政府牽頭發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，有些社會(huì)組織甚至是在接到政府特定的購(gòu)買任務(wù)后才成立的組織。社會(huì)組織章程的制定、高層人事的任免權(quán)、組織內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制等方面都受政府的影響較大，行政化傾向濃厚。薩拉蒙認(rèn)為，社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程當(dāng)中面臨的首要問(wèn)題就是失去自主性和獨(dú)立性，尤其是弱化社會(huì)組織的倡導(dǎo)作用。[3]社會(huì)組織由于自身的獨(dú)立性不強(qiáng)，在政府購(gòu)買的過(guò)程中變成了與政府性質(zhì)相同的附屬機(jī)構(gòu)，即購(gòu)買行為的“內(nèi)部化”，使得政府與社會(huì)組織在合作中缺乏對(duì)雙方都有約束力的契約關(guān)系，沒(méi)有足夠的能力和條件與政府進(jìn)行平等的協(xié)商和談判。社會(huì)組織名義上是承接政府購(gòu)買的公共服務(wù)，實(shí)際上還是要根據(jù)政府委派的任務(wù)去辦事，對(duì)自身的服務(wù)缺乏完整和長(zhǎng)期的規(guī)劃。究其原因，一方面，社會(huì)組織缺乏足夠的資源，由于社會(huì)組織承擔(dān)的是社會(huì)責(zé)任、履行公共服務(wù)職能為宗旨的，非營(yíng)利性決定了社會(huì)組織不能向企業(yè)那樣追求利潤(rùn)，組織的資金來(lái)源主要是靠社會(huì)的募捐，然而組織的募捐能力卻很薄弱，在香港，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，社會(huì)組織的資金來(lái)源80%左右是靠政府給予，而其他20%是需要社會(huì)組織自己籌劃的，然而，根據(jù)調(diào)查，社會(huì)組織幾乎沒(méi)有收到來(lái)自社會(huì)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。[4]在缺少資政府提供的資金條件下，社會(huì)組織很難開(kāi)展工作。另一方面，社會(huì)組織的信任缺失，由于社會(huì)組織非政府性，自愿性等特點(diǎn)，導(dǎo)致組織缺乏足夠的社會(huì)信任，傳統(tǒng)上，公眾更信任的是政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)社會(huì)組織開(kāi)始承接公共服務(wù)的時(shí)候，往往得不到大眾的信任，在信任的缺失，組織行動(dòng)能力較弱的情況下，政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程必定是單向的合作行為，社會(huì)組織幾乎沒(méi)有談判協(xié)商的空間，在一定程度上影響了社會(huì)組織的提供服務(wù)的積極性，同時(shí)社會(huì)組織也失去了參與服務(wù)的民間代表性，難以發(fā)揮社會(huì)組織參與購(gòu)買服務(wù)的創(chuàng)新型和志愿性等特點(diǎn)。

（二）社會(huì)組織提供公共服務(wù)缺乏有效的監(jiān)督

我國(guó)政府在購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展過(guò)程中起步晚，不夠成熟，由于政府購(gòu)買服務(wù)的委托方和受托方存在著信息不對(duì)稱的情況，政府在與社會(huì)組織簽訂合同后，往往難以對(duì)合同的執(zhí)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。第一，政府從事監(jiān)督公共服務(wù)的工作人員時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)有限，不能整天的去追蹤組織提供服務(wù)的狀況，再加上行政部門內(nèi)部管理理念和管理水平的相對(duì)滯后，在以行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督為主的情況下，由于缺乏專業(yè)的的行政人員，對(duì)涉及提供的公共服務(wù)無(wú)法進(jìn)行評(píng)估，難以提高政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和水平。甚至有些地區(qū)，行政人員即擁有監(jiān)督和評(píng)估職能又直接從事政府購(gòu)買的工作，這不利于對(duì)社會(huì)組織的有效監(jiān)督，容易誘發(fā)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。第二，社會(huì)組織在參與購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中缺乏有效的效率評(píng)價(jià)體系，效率評(píng)價(jià)體系主要是指社會(huì)組織在參與提供服務(wù)過(guò)程中的效率，即組織提供的服務(wù)是否花費(fèi)的資金最少，也就是說(shuō)花費(fèi)的資金是否提供了做大化的公共服務(wù)，只有通過(guò)有效的效率評(píng)價(jià)體系，才能使得政府的財(cái)政資金得到最大化的運(yùn)用。社會(huì)組織在承接服務(wù)的過(guò)程中，不能嚴(yán)于律己，自我監(jiān)督能力不足。第三，由于在現(xiàn)有的政府部門的體制下，對(duì)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)監(jiān)管分散在眾多部門之下，在行政管理體制中條塊化分割，政府職能又交叉重疊的情況下，如果沒(méi)有利益的驅(qū)使，各部門可能就會(huì)相互推諉，有效監(jiān)督不足，同時(shí)這些部門又和社會(huì)組織有著不同尋常的關(guān)系，復(fù)雜的利益糾紛，造成各部門聯(lián)動(dòng)不足，監(jiān)管不力。

（三）社會(huì)組織提供服務(wù)的能力不足

社會(huì)組織提供公共服務(wù)是一種全新的公共管理實(shí)踐模式，它不同于傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)的模式，在這一全新的模式下，社會(huì)組織提供服務(wù)的能力有待加強(qiáng)。社會(huì)組織提供服務(wù)的能力主要包括人力資源能力，完善的基礎(chǔ)設(shè)施能力，以及技術(shù)能力。第一，社會(huì)組織由于具有草根性和志愿性等特點(diǎn)，在發(fā)展過(guò)程中缺乏有專業(yè)能力的領(lǐng)導(dǎo)人，在社團(tuán)，基金會(huì)等社會(huì)組織的人員構(gòu)成中，有90%以上的工作人員沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)的公共服務(wù)培訓(xùn)，一些組織的工作人員甚至是依仗與一些草根的兼職人員來(lái)維持工作。[5]由于人力資源供給能力不足，社會(huì)組織難以根據(jù)政府提供的合同和條件來(lái)承接公共服務(wù)。第二，基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)能力不足，設(shè)施能力主要包括社會(huì)組織提供服務(wù)的場(chǎng)地，辦公設(shè)施，以及根據(jù)服務(wù)的改善設(shè)備更新能力。社會(huì)組織由于非營(yíng)利性，志愿性等特點(diǎn)，在沒(méi)有充分的資金資助的條件下，不能像企業(yè)那樣為了追求利潤(rùn)，不斷更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在硬性條件得不到滿足情況下，組織很難開(kāi)展提供公共服務(wù)的需求。另外，政府在購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)過(guò)程中，缺少配套資金的支持，政府購(gòu)買服務(wù)的資金并沒(méi)有全部納入財(cái)政預(yù)算的體制內(nèi)，很大成份的資金來(lái)源于預(yù)算外的資金，配套資金來(lái)源很不穩(wěn)定，缺乏對(duì)組織提供公共服務(wù)的長(zhǎng)期考慮。第三，技術(shù)條件不成熟，專業(yè)技術(shù)是組織提升公共服務(wù)建設(shè)過(guò)程中的核心要素，它是指，組織具備提供公共服務(wù)的專業(yè)知識(shí)，操作規(guī)范，以及進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提高業(yè)務(wù)水平的能力。在人力資源和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)能力不足的情況下，直接導(dǎo)致了組織的技術(shù)條件不成熟。

四、社會(huì)組織參與政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)策

（一）政府轉(zhuǎn)變行政觀念，避免跨入觀念誤區(qū)

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，為人民服務(wù)是政府工作的宗旨，對(duì)人民負(fù)責(zé)是政府工作的基本原則。政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，實(shí)際上并不是政府公共責(zé)任的推卸，而是政府提供公共服務(wù)的方式發(fā)生變化，政府為了向公眾提供高品質(zhì)的公共服務(wù)，將其提供的方式讓渡給社會(huì)組織，社會(huì)組織以其專業(yè)性和創(chuàng)新性等特點(diǎn)，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。政府不需要干涉社會(huì)組織提供服務(wù)的過(guò)程，但是對(duì)組織提供公共服務(wù)的效果以及合法性和正當(dāng)性的有效監(jiān)督應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，政府的責(zé)任主要包括：確定公共服務(wù)所達(dá)到的服務(wù)水平，以及支出費(fèi)用的狀況，監(jiān)督社會(huì)組織提供服務(wù)質(zhì)量和品質(zhì)，并針對(duì)一些違規(guī)的現(xiàn)象采取必要的遏制手段。

（二）構(gòu)建社會(huì)組織效率評(píng)估指標(biāo)體系

在政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的過(guò)程中，社會(huì)組織作為公共服務(wù)的提供者和執(zhí)行者，在和政府簽訂合同后，投入人力、物力、財(cái)力來(lái)提供公共服務(wù)，因此，從公共服務(wù)供給的角度來(lái)評(píng)估社會(huì)組織的運(yùn)行效率，就必須要從社會(huì)組織提供公共服務(wù)資源的效率和質(zhì)量來(lái)做參考。第一，以資源使用率作為指標(biāo)體系，社會(huì)組織提供公共服務(wù)需要投入人力和時(shí)間，人員使用多少和時(shí)間長(zhǎng)短直接決定了公共服務(wù)的執(zhí)行效果和進(jìn)度，所以在社會(huì)組織效率評(píng)估體系內(nèi)，要考慮組織人員的使用率和時(shí)間的消耗率，要以最短的時(shí)間和最少的工作人員來(lái)達(dá)到做優(yōu)化的公共服務(wù)效果。第二，以提供公共服務(wù)的質(zhì)量為指標(biāo)體系，社會(huì)組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量將直接影響到政府購(gòu)買公共服務(wù)的最終結(jié)果，因此，就要考慮到社會(huì)組織承接公共服務(wù)的質(zhì)量。在評(píng)估社會(huì)組織提供質(zhì)量方面要從三個(gè)方面來(lái)考慮，一是社會(huì)組織承接的服務(wù)是否與政府購(gòu)買的要求相同。二是社會(huì)組織在承接政府的公共服務(wù)的時(shí)候是否與政府相關(guān)的行政部門及時(shí)溝通。三是社會(huì)組織所承接的公共服務(wù)是否達(dá)到與政府簽訂合同的預(yù)期目標(biāo)。第三，以服務(wù)受眾的態(tài)度來(lái)作為指標(biāo)體系，人民大眾直接體驗(yàn)社會(huì)組織所承接的公共服務(wù)項(xiàng)目，因此，對(duì)于公共服務(wù)項(xiàng)目的好壞最具有發(fā)言權(quán)，一方面要考慮到社會(huì)大眾承接公共服務(wù)的覆蓋面，即公共服務(wù)是否涵蓋了所有的受眾群體，可以從公共服務(wù)的受眾數(shù)量和分布范圍兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量。另一方面，可以從社會(huì)大眾對(duì)社會(huì)組織承接公共服務(wù)的滿意度來(lái)考慮，可以從受眾群體對(duì)公共服務(wù)的過(guò)程滿意度和結(jié)果滿意度兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量。

（三）提高社會(huì)組織服務(wù)能力，促進(jìn)社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展

在社會(huì)組織參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的活動(dòng)中，社會(huì)組織承擔(dān)著橋梁和紐帶作用，它是連接政府與公民的橋梁，在公共服務(wù)的供給過(guò)程中具有舉足輕重的作用。為了提高社會(huì)組織的服務(wù)能力，促進(jìn)組織的可持續(xù)發(fā)展，第一，要擴(kuò)寬社會(huì)組織的資金來(lái)源，從社會(huì)層面來(lái)看，社會(huì)組織要立足于社區(qū)，通過(guò)公共服務(wù)來(lái)提高知名度和信任度，鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行募捐，為社會(huì)組織的發(fā)展提供資金保障。從政府層面來(lái)看，政府可以在財(cái)政稅收方面對(duì)社會(huì)組織提供優(yōu)惠的政策，在這里要注意的是，在提供稅收優(yōu)惠政策的時(shí)候必須要考慮到不同性質(zhì)以及提供不同類型服務(wù)的社會(huì)組織，要對(duì)適用于社會(huì)組織的稅收制度進(jìn)行改革，制定出適用于承接政府購(gòu)買公共服務(wù)的稅法。第二，要進(jìn)一步明確組織員工的職能定位，健全組織內(nèi)部的各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，規(guī)范工作人員的權(quán)利與義務(wù)，提高社會(huì)組織的管理和服務(wù)水平?？傊挥屑訌?qiáng)社會(huì)組織自身的專業(yè)服務(wù)能力，才能獲得最后的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。第三，提升組織的社會(huì)公信力，社會(huì)組織在發(fā)展的過(guò)程中，要堅(jiān)持組織的價(jià)值理念和專業(yè)化的需求，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，只有服務(wù)的質(zhì)量提高了，才能贏得受眾群體得廣泛信任。

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D632

A

1671－5993（2016）04－0037－04

2016-06-30

夏厚力（1991-），男，安徽廣德人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院在讀碩士研究生。