■/李　青

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全額事業(yè)單位內(nèi)部控制細(xì)節(jié)探討

■/李青

摘要：全額事業(yè)單位是指經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)的事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)管理水平如何直接關(guān)系國有資產(chǎn)安全和社會民眾利益，必須引起重視。本文將就全額事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題進(jìn)行探討，并提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：全額事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化內(nèi)部審計(jì)

一、全額事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的必要性

（一）節(jié)省管理成本，優(yōu)化財(cái)政資金使用效益

據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國政府的行政成本大概占財(cái)政總支出比重的20%左右，相較于西方發(fā)達(dá)國家不到15%的水平明顯偏高。而這其中，尤其以長期居高不下的三公經(jīng)費(fèi)最受社會質(zhì)疑和詬病。當(dāng)然，20%的行政成本也包含了諸如全額事業(yè)單位等組織在內(nèi)。但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力依然存在、發(fā)展建設(shè)任務(wù)依然艱巨的嚴(yán)峻形勢下，節(jié)省行政成本、優(yōu)化財(cái)政資金使用效益顯得尤為重要和突出。作為經(jīng)費(fèi)全由財(cái)政撥款的全額事業(yè)單位，推行和實(shí)施內(nèi)部控制，加強(qiáng)預(yù)算控制和定額管理，優(yōu)化內(nèi)部管理，有助于削減單位不必要、不合理的支出，節(jié)省成本，提高財(cái)政資金使用效益。

（二）提高服務(wù)水平，確保國有資產(chǎn)保值增值

事業(yè)單位是國家依法設(shè)立的、從事教科文衛(wèi)等社會服務(wù)活動的機(jī)構(gòu)組織，其管理水平直接影響所提供社會服務(wù)的質(zhì)量。對全額事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制，簡化內(nèi)部流程，增強(qiáng)績效評價，能夠顯著提高事業(yè)單位人員的執(zhí)行意識和服務(wù)意識，改進(jìn)“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的官僚作風(fēng)，提升單位效率和服務(wù)質(zhì)量，塑造良好的口碑和形象。與此同時，事業(yè)單位還承擔(dān)著保全國有資產(chǎn)的重要職責(zé)。實(shí)施內(nèi)部控制，完善風(fēng)險評估與決策管理，能夠幫助全額事業(yè)單位及時發(fā)現(xiàn)和規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險，避免因盲目決策、人情交易、管理不善等導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。

（三）強(qiáng)化會計(jì)監(jiān)督，防范治理貪污腐敗行為

中紀(jì)委副書記陳文清曾指出，“不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然滋生腐敗。”遍覽貪腐分子腐化、墮落的過程，其中一個重要原因就在于單位內(nèi)部會計(jì)控制的弱化，監(jiān)督失范、控制失靈，制度的牢籠沒有及時關(guān)上，權(quán)力這只老虎肆意橫行、侵吞國家資產(chǎn)。在全額事業(yè)單位內(nèi)部推行和實(shí)施內(nèi)部控制，能夠幫助會計(jì)人員正確履行會計(jì)監(jiān)督職責(zé)，建立起規(guī)范、健全、嚴(yán)密的會計(jì)監(jiān)督體系，關(guān)上制度的籠子，鎖上以權(quán)謀私、權(quán)利自肥的“方便之門”。推行和實(shí)施內(nèi)部控制，有助于從源頭上防范和治理腐敗行為，并及時發(fā)現(xiàn)和查處貪污腐敗行為，落實(shí)“懲前毖后、治病救人”的管理方針，真正實(shí)現(xiàn)對黨員干部的關(guān)心和愛護(hù)。

二、全額事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問題分析

（一）內(nèi)控意識不強(qiáng)

存在決定意識，意識反作用于存在。當(dāng)全額事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和管理層沒能認(rèn)識到內(nèi)控建設(shè)的重要性和必要性，無法產(chǎn)生思想上的共鳴時，就絕不可能在行動上給予有力的領(lǐng)導(dǎo)和支持，內(nèi)控建設(shè)必然陷入“邊緣化”、“空心化”和“形式化”的境地。這也是當(dāng)前不少全額事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)遲遲不見成效的根本原因。不少全額事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制缺乏必要的了解和認(rèn)識，認(rèn)為內(nèi)部控制是幫助企業(yè)增產(chǎn)提效的管理工具，對于行政事業(yè)單位而言沒有裨益。有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)部控制是自己的束縛和控制，擔(dān)心管的太嚴(yán)、不好開展工作，存在抵觸情緒。這些錯誤的思想認(rèn)識不僅阻礙了內(nèi)部控制的開展，也傳染給了干部職工，進(jìn)一步增加內(nèi)控實(shí)施的難度。

（二）制度執(zhí)行不力

制度不全、執(zhí)行不力是全額事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)成效寥寥的重要原因。經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會不斷進(jìn)步，科技日新月異，改革開放三十年來，全額事業(yè)單位的外部環(huán)境發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化，對全額事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理和會計(jì)控制也提出了新的要求。然而現(xiàn)實(shí)情況是，不少全額事業(yè)單位的財(cái)經(jīng)制度并沒有做到與時俱進(jìn)，同現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理工作嚴(yán)重脫節(jié)，難以執(zhí)行。與此同時，在另一些全額事業(yè)單位中，執(zhí)行不力成為困擾內(nèi)控實(shí)施效果的重要因素。一些全額事業(yè)單位在制度執(zhí)行中搞“上有對策、下有政策”，打折扣、擦邊球、搞變通，存在諸如編外用工混亂、未嚴(yán)格落實(shí)不相容控制、政府采購執(zhí)行不到位、會計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范等問題，內(nèi)控流于形式。

（三）資產(chǎn)管理不嚴(yán)

在資產(chǎn)管理上，不少全額事業(yè)單位存在“重購置、輕管理”的思想，忽視對資產(chǎn)的維護(hù)和管理，資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)、毀損等嚴(yán)重。在一些易耗品的管理上，沒有建立起嚴(yán)格的領(lǐng)用和控制制度，支出浪費(fèi)、隨意丟棄的現(xiàn)象比比皆是。在固定資產(chǎn)管理上，沒有落實(shí)“一物一卡”的制度，固定資產(chǎn)登記入賬不及時、日常管理維護(hù)不到位、變動移交手續(xù)不完善、后期報(bào)廢清理不科學(xué)等問題屢見不鮮；固定資產(chǎn)盤點(diǎn)制度落實(shí)不力，賬賬不符、賬實(shí)不符。一些全額事業(yè)單位沒有建立起資產(chǎn)管理責(zé)任機(jī)制，監(jiān)管存在盲區(qū)，出了問題后彼此相互推諉。此外，不少全額事業(yè)單位還存在不按計(jì)劃盲目購置固定資產(chǎn)、超標(biāo)購置資產(chǎn)、采購不規(guī)范等，造成財(cái)政資金浪費(fèi)、固定資產(chǎn)閑置等問題。

（四）財(cái)務(wù)監(jiān)督不實(shí)

內(nèi)部監(jiān)督是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證，也是防范和治理貪污腐敗行為的重要關(guān)卡。然而，這一重要管理工具在不少全額事業(yè)單位中并沒有得到充分的發(fā)揮和運(yùn)用。一些全額事業(yè)單位缺乏獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)職能依附于財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、辦公室等部門，獨(dú)立性差、權(quán)威性弱，削弱了審計(jì)結(jié)果的客觀性和公正性，自然也就難以起到應(yīng)有的監(jiān)督效果。盡管某些全額事業(yè)單位也開展和實(shí)施內(nèi)部審計(jì)活動，但由于審計(jì)理論和審計(jì)方法較為落后，難以深入探查發(fā)現(xiàn)問題根源，提出有針對性和實(shí)用性的審計(jì)意見和建議，審計(jì)成果流于表面。此外，內(nèi)審人員的匱乏和綜合素質(zhì)薄弱也影響了全額事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督實(shí)施的效果。

三、增強(qiáng)全額事業(yè)單位內(nèi)部控制的細(xì)節(jié)探討

（一）增強(qiáng)內(nèi)控意識，改善內(nèi)控實(shí)施的內(nèi)部環(huán)境

全額事業(yè)單位要緊緊抓住深化事業(yè)單位分類改革的有利契機(jī)，以內(nèi)控實(shí)施和建設(shè)為抓手，不斷增強(qiáng)自身的管理水平和服務(wù)能力，切實(shí)增進(jìn)人民福祉。全額事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)這個“關(guān)鍵少數(shù)”，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)班子成員的培訓(xùn)和能力建設(shè)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)正確認(rèn)識和看待內(nèi)控建設(shè)的積極性和重要意義，并由此及彼、自上而下在全單位內(nèi)部建立和形成“人人懂內(nèi)控、人人講內(nèi)控、人人要內(nèi)控”的文化氛圍。與此同時，全額事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立起同內(nèi)部控制相適應(yīng)的法人治理結(jié)構(gòu)，建立起決策、執(zhí)行與監(jiān)督等互相分離又互相制衡的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。完善權(quán)責(zé)體系，確保權(quán)責(zé)一致。要大力推進(jìn)全額事業(yè)單位黨組織建設(shè)，重大事項(xiàng)必須經(jīng)由黨政聯(lián)席會議，并依托工會、婦團(tuán)、紀(jì)檢等組織機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對單位內(nèi)部運(yùn)行狀況的監(jiān)督。

（二）健全風(fēng)險評估，加強(qiáng)單位內(nèi)部風(fēng)險點(diǎn)查控

當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難曲折，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，全額事業(yè)單位面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜、更加嚴(yán)峻。全額事業(yè)單位在著手實(shí)施和建設(shè)內(nèi)控體系的過程中，必須堅(jiān)持風(fēng)險導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，加強(qiáng)對內(nèi)部管理的風(fēng)險研判和全過程監(jiān)督，不斷提高風(fēng)險抵御和防控能力。全額事業(yè)單位要建立和完善風(fēng)險評估的工作機(jī)制，按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，成立相應(yīng)的風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組，對單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的評估?？茖W(xué)構(gòu)建風(fēng)險識別、分類與評價標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位內(nèi)部管理流程進(jìn)行全面梳理和分析，查找內(nèi)部管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險點(diǎn)。針對梳理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險點(diǎn)，科學(xué)制定具有針對性和適用性的風(fēng)險防控措施，明確相關(guān)責(zé)任主體。加強(qiáng)風(fēng)險動態(tài)偵測，并建立起風(fēng)險應(yīng)急管理機(jī)制。

（三）完善控制活動，建立健全內(nèi)控制度體系

社會在不斷發(fā)展，環(huán)境在不斷變化，全額事業(yè)單位要積極順應(yīng)潮流，緊扣單位財(cái)務(wù)管理新變化、新特點(diǎn)和新需求，以《會計(jì)法》、《預(yù)算法》、《事業(yè)單位會計(jì)準(zhǔn)則》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)為依據(jù)，建立起同經(jīng)濟(jì)活動相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度體系。與此同時，全額事業(yè)單位要明確內(nèi)部控制的內(nèi)容和方法，從單位層面和業(yè)務(wù)層面著手，加強(qiáng)對組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)決策、人事管理、業(yè)務(wù)活動等的控制和約束。加快推進(jìn)全面預(yù)算管理，以定額管理和績效管理為抓手，加強(qiáng)對全額事業(yè)單位內(nèi)部收支活動、資產(chǎn)管理的控制與監(jiān)督。加強(qiáng)會計(jì)基礎(chǔ)工作，規(guī)范會計(jì)行為，提高會計(jì)信息質(zhì)量。狠抓人員培訓(xùn)，構(gòu)建科學(xué)的激勵與約束機(jī)制，提高事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行力。

（四）密切信息溝通，加快內(nèi)控信息化建設(shè)進(jìn)程

信息與溝通是內(nèi)部控制實(shí)施的保證。全額事業(yè)單位要著力打破上下之間、橫向之間的溝通隔閡，建立起快速、便捷的信息傳遞渠道。建立健全信息報(bào)送與反饋機(jī)制，設(shè)立內(nèi)部聯(lián)絡(luò)員，統(tǒng)一信息傳遞格式，拓寬信息溝通渠道，暢通上下之間的信息溝通與聯(lián)系。明確部門分工，加強(qiáng)接口管理，對流程銜接處的接口部門和責(zé)任人予以明確，定期召開部門聯(lián)席會議，及時溝通與共享內(nèi)部信息。與此同時，全額事業(yè)單位要積極加快內(nèi)部的信息化建設(shè)進(jìn)程，為內(nèi)部提供信息交流平臺。全額事業(yè)單位要科學(xué)規(guī)劃，認(rèn)真籌備，制定客觀、全面、戰(zhàn)略性的信息化建設(shè)方案。實(shí)施工程外包，加強(qiáng)供應(yīng)商選擇，積極溝通與聯(lián)系，確保工程建設(shè)符合內(nèi)部管理需求。信息化系統(tǒng)要合理設(shè)計(jì)功能模塊，并加強(qiáng)同現(xiàn)有系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的對接，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源的互聯(lián)與共享。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能作用

內(nèi)部監(jiān)督是全額事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系的重要組成部分，要充分構(gòu)建起完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，確保內(nèi)部監(jiān)督工作落到實(shí)處。關(guān)口前移，摒棄傳統(tǒng)的事后監(jiān)督、檢查的監(jiān)管模式，注重源頭防控，建立起事前、事中和事后的全過程監(jiān)督體系。建立日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，在對全額事業(yè)單位常規(guī)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督檢查的同時，對重大活動、重要項(xiàng)目、關(guān)鍵崗位等展開專項(xiàng)監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督效果。完善信息披露機(jī)制，依法對全額事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動信息進(jìn)行公開，保障利益相關(guān)人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。拓寬內(nèi)部監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)督辦法，通過內(nèi)部民主評議、舉報(bào)郵箱等方式，充分發(fā)動黨員干部職工參與評議與監(jiān)督。健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)理念與方法，加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用。

在全額事業(yè)單位內(nèi)部建立起全面、完善的內(nèi)部控制體系，能夠顯著節(jié)省運(yùn)行成本、提高服務(wù)效率、預(yù)防貪污腐敗行為。全額事業(yè)單位一定要充分認(rèn)識內(nèi)部控制的重要性和作用，高度重視，扎實(shí)推進(jìn)，不斷提高自身財(cái)務(wù)管理水平和風(fēng)險防控能力。

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◇作者信息：河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心

◇責(zé)任編輯：閆樹北

◇責(zé)任校對：閆樹北

中圖分類號：F239.45

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-6070（2016）03-0067-03