●童光輝 范建鏋

公共性視域下的財(cái)稅制度改革與傳統(tǒng)國(guó)家治理
——以東周秦漢為考察對(duì)象

●童光輝 范建鏋

作為系列研究，筆者試圖通過(guò)財(cái)政史研究來(lái)論證一個(gè)理論命題：“公共性是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性”，古代中國(guó)自然也不例外。在東周秦漢之際，隨著西周傳統(tǒng)宗法封建制的解體，取而代之的是建立在“編戶齊民”體制上的皇帝郡縣制國(guó)家；同時(shí)，一個(gè)建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“大國(guó)財(cái)政”也開(kāi)始定型并不斷強(qiáng)化。毋庸諱言，這種在個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“大國(guó)財(cái)政”是一種典型的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政，但其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行格局仍具有相當(dāng)程度的公共性。在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，財(cái)政公共性的核心問(wèn)題之一就是國(guó)家如何稱職地履行社會(huì)管理者職能，在有效提供各種公共物品和服務(wù)的同時(shí)處理好小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與大國(guó)財(cái)政之間的辯證關(guān)系，這既是關(guān)系到王朝興衰更替的根本問(wèn)題，亦是后人總結(jié)和反思?xì)v史經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵所在，對(duì)于當(dāng)前的財(cái)稅制度改革和現(xiàn)代財(cái)政建設(shè)具有一定的啟示意義。

財(cái)政 公共性 中國(guó)財(cái)政史基礎(chǔ)理論

一、引言

在之前的研究中，筆者曾提出這樣一個(gè)命題假說(shuō)：“公共性是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性”，并且選擇了中國(guó)早期財(cái)政史作為考察對(duì)象來(lái)論證之（童光輝、范建鏋，2015）。簡(jiǎn)言之，國(guó)家作為人類社會(huì)中不可或缺的組織形式之一，它要以滿足全體社會(huì)成員的公共需要和實(shí)現(xiàn)公共利益作為界定財(cái)政職能以及安排財(cái)政收支活動(dòng)的口徑和標(biāo)尺，這在任何社會(huì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)體制之下都概莫例外；但與此同時(shí)，也要清醒地意識(shí)到問(wèn)題的復(fù)雜性，即國(guó)家履行其職能的實(shí)體是由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人所組成的，這些行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人既有謀求公共利益的潛力，同時(shí)也有出錯(cuò)的可能，而衡量和評(píng)估財(cái)政公共性充分程度的關(guān)鍵在于考察行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)和個(gè)人分別在多大程度上表現(xiàn)出上述兩種可能性。很明顯，這是一個(gè)需要通過(guò)深入分析歷史文獻(xiàn)來(lái)檢驗(yàn)和論證的理論命題。

在這里，筆者將繼續(xù)循著上述研究思路，并將目光聚焦于東周秦漢時(shí)期財(cái)政制度轉(zhuǎn)型的事實(shí)特征和基本軌跡，并以此來(lái)進(jìn)一步驗(yàn)證上述命題假說(shuō)。眾所周知，東周秦漢之際是中國(guó)歷史前所未有的大轉(zhuǎn)型時(shí)期，轉(zhuǎn)型結(jié)束后所形成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家治理模式一直延續(xù)了兩千多年，直至晚清才被迫進(jìn)行第二次大轉(zhuǎn)型，但第一次大轉(zhuǎn)型時(shí)期所面臨的諸多挑戰(zhàn)和困境并沒(méi)有就此完全消失，甚至有些問(wèn)題還在外部世界的沖擊下變得愈加復(fù)雜和嚴(yán)峻。所以，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，若是東周秦漢之際的歷史經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛘撟C上述命題，不僅對(duì)于現(xiàn)代財(cái)政學(xué)理論體系構(gòu)建，而且對(duì)于現(xiàn)實(shí)財(cái)政重大問(wèn)題的解決都有意義。

二、戰(zhàn)爭(zhēng)塑造國(guó)家：編戶齊民的形成與秦漢帝國(guó)的崛起

在歐洲近代民族國(guó)家形成的問(wèn)題上，美國(guó)學(xué)者蒂利（Tilly，1992）認(rèn)為，隨著火藥在軍事上的應(yīng)用，15至16世紀(jì)的歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)變得越發(fā)昂貴，迫使各國(guó)的統(tǒng)治者進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)改革，以動(dòng)員和汲取更多的資源。對(duì)此，中央集權(quán)化、理性化的民族國(guó)家顯然要比其處于封建式的分裂狀態(tài)具有更大的規(guī)模效應(yīng)和更強(qiáng)的汲取能力。后來(lái)，許田波（Hui，2005）將春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的中國(guó)與近代早期歐洲國(guó)家進(jìn)行對(duì)比，認(rèn)為導(dǎo)致中國(guó)和歐洲走上不同國(guó)家形成路徑的秘密就在于戰(zhàn)爭(zhēng)。深究其中，許田波的研究結(jié)論有諸多值得商榷之處，但是東周戰(zhàn)爭(zhēng)之于秦漢帝國(guó)崛起的決定性作用卻是公認(rèn)的。例如，杜正勝（1990）和許倬云（2006）等學(xué)者都指出：春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，西周傳統(tǒng)的“封建”制度漸趨崩壞，代替“封建”制度而起的是編戶齊民制度，而促使這一編戶齊民的國(guó)家組織形態(tài)發(fā)生的最大動(dòng)力，則是戰(zhàn)爭(zhēng)。

（一）編戶齊民的制度涵義和發(fā)展軌跡

從存世文獻(xiàn)來(lái)看，完整的“編戶齊民”一詞出現(xiàn)在漢代典籍中，是指中國(guó)古代“列入國(guó)家戶籍而身份平等的人民”（杜正勝，1990）。進(jìn)言之，“中國(guó)歷史上編戶齊民體制內(nèi)的個(gè)人，不是古代希臘城邦的市民，也不是今日主權(quán)國(guó)家的公民。齊民，毋寧是許多地位相同的百姓，在統(tǒng)治階層的統(tǒng)治下，有一定的身份，其權(quán)利為國(guó)家法律保護(hù)，同時(shí)也必須承擔(dān)交稅服役的義務(wù)，齊民是隸屬于國(guó)家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的百姓，是這一個(gè)龐大共同體的成員”（許倬云，2006）。

當(dāng)然，中國(guó)古代齊民的身份平等或地位相同是相對(duì)的。所謂的“齊”主要是針對(duì)西周時(shí)期民眾身份“不齊”的事實(shí)而言的，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的分封采邑制之下，民眾的身份既有“國(guó)人”與“野人”之別，也有臣屬于國(guó)君的“公民”與臣屬于卿大夫的“私民”之異。也就是說(shuō)，在春秋戰(zhàn)國(guó)之際，平民的身份發(fā)生了由“不齊”而“齊”的重大轉(zhuǎn)變。

1、全民皆兵的新軍制和軍賦制度改革。在西周時(shí)期，民眾有“國(guó)”、“野”之分，身份是不平等的，服兵役和繳納軍賦是“國(guó)人”專屬的權(quán)利與義務(wù)。在“國(guó)人”之中，服兵役者亦僅限于一家一丁的正卒，其余子弟并無(wú)兵役義務(wù)（“羨卒”）；同時(shí)，全體“國(guó)人”以“丘”或“甸”為單位共同為服兵役者置辦武器裝備、提供衣食錢糧以及為死難者撫養(yǎng)遺屬等，所需經(jīng)費(fèi)則出自于國(guó)家分配給他們的土地，“因井田而制軍賦”，兵役制度、軍賦制度和土地制度三位一體（童光輝、范建鏋，2015）。進(jìn)入春秋戰(zhàn)國(guó)以后，從公元前770年到公元前222年的五百多年間，強(qiáng)并弱，大并小，戰(zhàn)爭(zhēng)幾乎沒(méi)有間斷。在這一背景下，各諸侯國(guó)紛紛改革兵役制度，原先不必當(dāng)兵的“羨卒”和沒(méi)有當(dāng)兵資格的“野人”先后被納入征兵范圍。盡管各國(guó)的改革進(jìn)程和具體措施不盡一致，但總的來(lái)說(shuō)，征“羨卒”在前，征“野人”在后，從有限制、有條件的征兵逐步擴(kuò)大到全民皆兵（杜正勝，1990）。與之相同步的是，土地制度和軍賦制度也發(fā)生了一系列的變革。

如前所述，在西周時(shí)期，“國(guó)人”參戰(zhàn)所需的衣食錢糧、武器裝備等來(lái)自于國(guó)家分配給他們的土地，所以，從某種意義上來(lái)說(shuō)，統(tǒng)治者是以土地來(lái)?yè)Q取“國(guó)人”的軍事服務(wù)。此后，西周時(shí)期以村社組織為單位的井田制漸趨崩壞，“因井田而制軍賦”的運(yùn)行模式也隨之失去了其賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是統(tǒng)治者以土地?fù)Q取軍事服務(wù)的做法卻一直延續(xù)了下來(lái)，兵役與授田相對(duì)待，獲田地則服兵役，反之亦然。不過(guò)，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，自春秋中晚期以來(lái)，政府對(duì)于農(nóng)民的授田表面上是西周時(shí)期政策的延續(xù)，但由于整個(gè)社會(huì)形勢(shì)的變化，授田的意義卻是大異其趣。在新的授田制下，雖然農(nóng)民的土地來(lái)自國(guó)家，但是一經(jīng)授予，并不收回；而且，政府在按照戶籍實(shí)行普遍授田之時(shí)，還會(huì)在登記田地權(quán)屬的簿書上附上耕者的名字，謂之“名田”，并據(jù)此來(lái)征租稅、差徭役和征兵丁。

又，當(dāng)時(shí)各國(guó)統(tǒng)治者曾先后擴(kuò)大農(nóng)田的畝制，每畝面積比西周時(shí)期要大，但政府分配給每戶農(nóng)民的田畝數(shù)依然沿用井田制的“百畝”之?dāng)?shù)，因?yàn)椤鞍佼€之田”正適合于一戶農(nóng)民耕作的能力，用來(lái)維持一家生計(jì)的需要（楊寬，2003）。在這種背景下，武器裝備和衣食錢糧等軍需改由政府承擔(dān)，而政府又將這部分費(fèi)用以某種特定的方式分?jǐn)偟狡矫裆砩?，史籍上所記載的“作丘賦”（《左傳》昭公四年）、“作丘甲”（《左傳》成公元年）、“用田賦”（《左傳》哀公十二年）、“初為賦”（《史記》秦孝公十四年）等事件，正是這一連串改制過(guò)程中的重要標(biāo)識(shí)。自公元前348年秦國(guó)“初為賦”（即政府將戶口作為軍賦的課征對(duì)象）起，整個(gè)秦漢時(shí)期的各種人頭稅皆是以“賦”來(lái)命名的。比如，秦國(guó)（朝）“頭會(huì)箕斂，以供軍費(fèi)”；又如，漢代成年男女有“算賦”之征；未成年幼童有“口賦”之征；應(yīng)服兵役而未服者另有“更賦”之征。

2、個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的確立與土地稅制的變遷。在西周晚期，建立在井田制基礎(chǔ)上的集體耕種方式已經(jīng)初顯敗壞的跡象，到了春秋以后，“民不肯盡力于公田”（《公羊傳》宣公十五年何休注）的問(wèn)題更是表露無(wú)遺，農(nóng)民不肯盡力于“公作”，致使“公田”上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸沒(méi)落，這是一方面；另一方面，農(nóng)民勤于“私作”，不但盡心經(jīng)營(yíng)井田制中分配給農(nóng)民的“私田”（份地），而且還積極開(kāi)墾井田以外的土地。“公作”的衰落與“私作”的繁榮形成了鮮明的對(duì)比，這直接影響到了政府的財(cái)政汲取能力和收入規(guī)模。因此，統(tǒng)治者出于爭(zhēng)取民眾支持和增加財(cái)政收入等方面的考慮，不得不承認(rèn)既定事實(shí)，并且將分配給農(nóng)民的份地和私下開(kāi)墾的田地逐步予以私有化與合法化，實(shí)行“履畝而稅”，代替原來(lái)井田制下的“藉”法或“徹”法。從存世文獻(xiàn)來(lái)看，魯國(guó)于公元前594年率先實(shí)行按畝征稅的辦法，史稱“初稅畝”，到了春秋中晚期以后，中原各國(guó)也普遍采用這一征稅辦法。總的來(lái)說(shuō)，這一征稅辦法在推行之初，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)水平并不輕松但尚不至于苦不堪言，“以其常征，收其租稅，則民費(fèi)而不病”（《墨子·辭過(guò)》），然而，從戰(zhàn)國(guó)中葉開(kāi)始，由于戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，再加上權(quán)貴階層的奢靡無(wú)度，“厚作斂于百姓，暴奪民衣食之財(cái)”（《墨子·辭過(guò)》），而齊民小農(nóng)則在戰(zhàn)爭(zhēng)和賦役的雙重交煎下，“仰不足以事父母，俯不足以蓄妻子，樂(lè)歲終身苦，兇年不免于死亡”（《孟子·梁惠王上》）。

在戰(zhàn)國(guó)諸雄中，秦國(guó)地處西陲，地廣人稀，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較遲緩，改革也比較遲緩，直到公元前408年（秦簡(jiǎn)公七年）才實(shí)行“初租禾”，按田畝多少征收租稅，這比魯國(guó)的“初稅畝”整整晚了186年。然而，與山東列國(guó)有所不同的是，秦國(guó)是唯一充分地、有組織地利用土地資源和優(yōu)惠政策招徠國(guó)外勞動(dòng)力來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的國(guó)家，授以田宅，使之成為自由民身份的個(gè)體小農(nóng)，而將秦國(guó)本國(guó)的勞動(dòng)力解放出來(lái)應(yīng)付對(duì)外的軍事戰(zhàn)爭(zhēng)。同時(shí)，對(duì)于服兵役的農(nóng)民實(shí)行按軍功賜爵位、田宅和奴仆的等爵制，以激發(fā)部隊(duì)的凝聚力和戰(zhàn)斗力，從而塑造了一個(gè)組織堅(jiān)韌、活力充沛的耕戰(zhàn)階層，而秦帝國(guó)的崛起在很大程度上正是得益于這股力量的支持。后來(lái)，有秦二世而亡的前車之鑒，漢代政權(quán)于建立之初便積極從事安定和恢復(fù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，并將之作為皇朝權(quán)力的支柱，至少在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)是如此（許倬云，2005）。

（二）地方行政系統(tǒng)的重建和國(guó)家組織形態(tài)的變化

春秋戰(zhàn)國(guó)之際，與編戶齊民的形成齊頭并進(jìn)的是地方行政系統(tǒng)的重建，亦即，封建制的解體和郡縣制的建立?？h的建制始于春秋初期，是指國(guó)君直接統(tǒng)治的地方；它與分賞給卿大夫的封邑有所不同的是，縣內(nèi)有一套集中的政治組織和軍事組織，特別是征調(diào)軍賦的制度。最初，縣通常設(shè)置在邊境地區(qū)，既便于國(guó)君壯大其統(tǒng)治，又有利于加強(qiáng)邊防；后來(lái)，國(guó)君為剪除強(qiáng)大士族，趁機(jī)沒(méi)收其封邑，也設(shè)置為縣，于是國(guó)境之內(nèi)也有了縣的建制。又，在春秋晚期，與縣性質(zhì)相同的郡開(kāi)始出現(xiàn)，一開(kāi)始亦是出于軍事上的考慮而設(shè)置于邊境地區(qū)，但因其轄區(qū)大、人口少，故而行政級(jí)別較縣為低；之后，隨著人口的膨脹，方才在郡之下分設(shè)若干縣，遂成郡統(tǒng)縣的關(guān)系（楊寬，2003）。由于改革較為遲緩，郡、縣的設(shè)置皆非秦國(guó)首創(chuàng)，但秦國(guó)是戰(zhàn)國(guó)諸雄之中最早一個(gè)從封建制中脫胎換骨全面實(shí)行郡縣制的諸侯國(guó)，而其他國(guó)家雖然也出現(xiàn)越來(lái)越多的郡和縣，卻始終難以徹底廢除封建制（管東貴，2010）。

更為重要的是，如果說(shuō)戰(zhàn)爭(zhēng)是促使編戶齊民的國(guó)家組織形態(tài)發(fā)生的最大動(dòng)力，那么郡縣制則是這一國(guó)家組織形態(tài)最終得以確立和延續(xù)的重要保障。如前所述，編戶齊民的形成必須具備兩項(xiàng)條件：一是戶口登記制度的建立，二是土地確權(quán)工作的開(kāi)展，而這兩項(xiàng)工作又有賴于地方行政系統(tǒng)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施。相對(duì)于封建制而言，郡縣制的最大特色是尚賢而非世襲，各級(jí)地方行政長(zhǎng)官皆由國(guó)君視其政績(jī)?nèi)斡?，而土地、人口及賦稅的多寡正是官員政績(jī)的重要組成部分，所以，國(guó)君以此為抓手將中央政令推行于各地，進(jìn)而借此控制和動(dòng)員各種資源。反過(guò)來(lái)，對(duì)于平民百姓來(lái)說(shuō)，地方行政系統(tǒng)的重構(gòu)使得他們從封建體制的束縛中解放出來(lái)，成為相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體，而后又以個(gè)體身份重新納入國(guó)家組織。自此，中央集權(quán)的郡縣制度和編戶齊民的國(guó)家組織形態(tài)互為表里，成為此后兩千來(lái)中華帝國(guó)的基本特征。

三、編戶齊民體制下的大國(guó)財(cái)政及其公共職能范圍

自大一統(tǒng)的秦漢帝國(guó)崛起后，建立在編戶齊民基礎(chǔ)上的“大國(guó)財(cái)政”的運(yùn)行格局亦隨之顯現(xiàn)。概括起來(lái)，此所謂的“大國(guó)財(cái)政”具有三重涵義：一是財(cái)政職能的大國(guó)效應(yīng)，盡管歷代王朝的實(shí)際控制能力時(shí)強(qiáng)時(shí)弱，但自秦漢以后，政府全面干預(yù)和控制社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)卻是一以貫之的，所以，在長(zhǎng)達(dá)兩千多年的帝制時(shí)期里，政府的公共職能范圍較先秦時(shí)期要寬泛得多，已經(jīng)初步具備了現(xiàn)代財(cái)政學(xué)所定義的三項(xiàng)職能：配置職能、調(diào)節(jié)職能和穩(wěn)定職能（童光輝，2011）。二是財(cái)政收入的大國(guó)效應(yīng)，即只要國(guó)家能夠有效地控制土地和人口，就能使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)極其有限的剩余集中到國(guó)家手里，成為一筆巨大的財(cái)富。三是財(cái)政支出的大國(guó)效應(yīng)，由于財(cái)政職能范圍的擴(kuò)展和政府組織規(guī)模的膨脹，再加上統(tǒng)治階層的奢靡消費(fèi)等無(wú)節(jié)制的消耗，所以即便是在王朝建立初期，財(cái)政支出規(guī)模已是十分可觀，而隨著時(shí)間的推移，財(cái)政支出更是呈現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，直至王朝覆滅。

這里，暫且先將目光聚焦于財(cái)政職能的大國(guó)效應(yīng)，后兩種大國(guó)效應(yīng)則留待下一部分再討論。誠(chéng)然，現(xiàn)代財(cái)政學(xué)中所定義的三項(xiàng)職能，是在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中公共部門與私人部門相互依存的背景下提出的，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)運(yùn)行結(jié)果不合意時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行必要的干預(yù)。盡管古代中國(guó)并不存在現(xiàn)代意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但筆者注意到，若是將上述三項(xiàng)職能及其分類辦法視為一個(gè)學(xué)理層面的分析框架的話，它同樣可以用來(lái)分析和討論中國(guó)古代財(cái)政的職能范圍。自秦漢以后，以家庭為基本單位的個(gè)體小農(nóng)成為了帝國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，精耕細(xì)作的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是最具生產(chǎn)力效應(yīng)的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形式，但與此同時(shí)，相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體小農(nóng)又是比較脆弱的，經(jīng)不起任何大規(guī)模的天災(zāi)人禍，有賴于一個(gè)統(tǒng)一的、強(qiáng)大的國(guó)家來(lái)保護(hù)。所以，這種保護(hù)和被保護(hù)的關(guān)系，在中國(guó)絕非像某些西方國(guó)家那樣僅為一個(gè)近代現(xiàn)象，而是政府始終以一個(gè)“老爸爸”的姿態(tài)凌駕于整個(gè)社會(huì)之上，全面干預(yù)和控制著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面（高王凌，2005）。

（一）配置職能

配置職能是財(cái)政固有的基本職能之一，自人類社會(huì)產(chǎn)生財(cái)政活動(dòng)以來(lái)便已有之。又因?yàn)閲?guó)家其職能的實(shí)體是由行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)和人員所組成的，所以可以根據(jù)歷代官制的架構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行狀況來(lái)推測(cè)當(dāng)時(shí)財(cái)政配置職能的大致范圍和主要內(nèi)容。

1、宗教職能。政權(quán)高舉神權(quán)的旗幟，借神權(quán)來(lái)論證君權(quán)的至高無(wú)上和決定政權(quán)因革的合理性。在中國(guó)古代，宗教神學(xué)并不發(fā)達(dá)，人們較少以言論來(lái)論證神靈的權(quán)威，而是不厭其煩地申述神權(quán)是君主權(quán)力的來(lái)源，用以說(shuō)明君權(quán)的至高無(wú)上和決定政權(quán)因革的合理性。所以，歷代王朝都將祭祀奉為國(guó)之大政，明文規(guī)定各種祀典和正式尊奉的神袛，設(shè)有主管部門，比如太常（奉常）為諸卿之首，禮部（春官、宗伯、祀部）一直被指定為國(guó)家的重要部門，從中央到地方基層組織普遍設(shè)置主管祭祀的部門和職官，上至帝后，下及各級(jí)地方行政長(zhǎng)官，都必須親自主持各種祭祀典禮（韋慶遠(yuǎn)、柏樺，2001）。所以，無(wú)論是大司農(nóng)（治粟內(nèi)史）掌管的政府財(cái)政，還是少府執(zhí)掌的帝室財(cái)政，在宗教祭祀上皆耗費(fèi)甚巨。對(duì)此，馬大英（1983）在《漢代財(cái)政史》中已有較為詳細(xì)的敘述，茲不贅引。

這里需要稍事提及的是，有學(xué)者將皇室支出分為兩部分，一是皇室的生活費(fèi)用，二是宮殿陵墓建造及郊廟祭祀等費(fèi)用，并統(tǒng)統(tǒng)將其歸之為帝室財(cái)政的范圍。這種說(shuō)法不太確切，因?yàn)閷m殿陵墓的建造、特別是郊廟祭祀在當(dāng)時(shí)應(yīng)屬于重大的國(guó)事活動(dòng)，不能將其與皇室的生活消費(fèi)混為一談，所以宮殿陵墓建造及郊廟祭祀等費(fèi)用中相當(dāng)一部分開(kāi)支是由大司農(nóng)（治粟內(nèi)史）所掌管的政府財(cái)政來(lái)承擔(dān)的（林甘泉，2007）。

2、行政職能。國(guó)家依賴郡縣制度和官僚政治來(lái)統(tǒng)治廣大眾民，官吏的選拔由世襲轉(zhuǎn)變?yōu)樯匈t，官吏的薪給也由食邑制轉(zhuǎn)變?yōu)橘旱撝?。在西周建?guó)之初，周人將血緣組織（宗法制度）和政治組織（分封制度）結(jié)合為一體，利用血緣組織的內(nèi)聚力轉(zhuǎn)化為政治組織運(yùn)作的向心力，建立起了一個(gè)以姬姓周室宗族體系為主干框架而融合諸族的華夏國(guó)家社會(huì)。然而，隨著世代推移和環(huán)境變遷，政治組織逐漸脫離跟血緣組織的關(guān)系，再加上血緣組織本身內(nèi)聚力的不斷淡化，原本行之有效宗法封建制自西周晚期以后漸失統(tǒng)治效果，直至解體。同時(shí)，在宗法封建制的解體過(guò)程中，一種新的“政體細(xì)胞”開(kāi)始出現(xiàn)，那就是“縣”制；循此發(fā)展，到嬴政統(tǒng)一六國(guó)，終至成為推行于全國(guó)的一種新的政治制度——由皇帝專制的“郡縣制”（管東貴，2010）。

與宗法封建制相比，皇帝郡縣制表現(xiàn)出了雙重特征。

一方面，作為國(guó)家最高權(quán)力的君權(quán)仍以血緣傳承為正當(dāng)性基礎(chǔ)，君權(quán)也理所當(dāng)然地被視為一家一姓的“莫大之產(chǎn)業(yè)”，皇室宗親的開(kāi)支消耗皆由國(guó)家財(cái)政供給，并單獨(dú)設(shè)置一套職官系統(tǒng)來(lái)管理帝室財(cái)政，以區(qū)別于政府財(cái)政。但正如林甘泉（2007）所言，秦漢時(shí)期的帝室財(cái)政與政府財(cái)政是有區(qū)別的，但這種區(qū)別不是絕對(duì)的，更不是對(duì)立的，其意義在于帝室財(cái)政與政府財(cái)政關(guān)系的演變上，以及二者在整個(gè)國(guó)家財(cái)政中地位的變化。在秦之前，君主的“私”的財(cái)政不僅是國(guó)家財(cái)政的主體部分，而且君主的“私”的財(cái)政與政府的“公”的財(cái)政其界限并不是很清楚；與之形成鮮明對(duì)比的是，秦漢以后，帝室財(cái)政與政府財(cái)政的分立是一種進(jìn)步，而此后帝室財(cái)政在國(guó)家財(cái)政中的主導(dǎo)地位不斷削弱并最終歸于國(guó)家財(cái)政，則是又一次進(jìn)步，因?yàn)榧幢闶腔实垡膊荒軌螂S心所欲地憑借其至高無(wú)上的地位而任意侵吞國(guó)庫(kù)。

另一方面，盡管皇帝在名義上擁有一切權(quán)力，但事實(shí)上一人之智又不足以治天下之人，而是有賴于官僚政治和郡縣制度來(lái)維系皇權(quán)統(tǒng)治。具言之，皇帝集軍政大權(quán)于一身，其下有總攬一切的宰相以及各有職掌的層級(jí)化、專業(yè)化的文武官員；同時(shí)，地方政權(quán)作為國(guó)家政權(quán)的延伸，其行政主管的任免控制在中央而集權(quán)于君主。這些大小官員大部分不再是憑借宗法血緣身份的封建世卿，而是以才學(xué)干祿的平民俊秀，全國(guó)各地人才通過(guò)相對(duì)開(kāi)放的選拔機(jī)制進(jìn)入國(guó)家的管理機(jī)構(gòu)之中，以維持一個(gè)有效的管理體系。這也正是皇權(quán)統(tǒng)治之所以能夠在中國(guó)歷史上延續(xù)兩千多年的關(guān)鍵所在，即在“家天下”之中保有相當(dāng)程度“公天下”的一面。

伴隨著官吏的選拔由世襲轉(zhuǎn)變?yōu)樯匈t，官吏的薪給制度也由食邑制轉(zhuǎn)變?yōu)橘旱撝啤Ｎ髦芗按呵飼r(shí)期實(shí)行的貴族世官世祿制，只要維持貴族身份，采邑也就可以世襲擁有，相當(dāng)于一個(gè)個(gè)大小不等的獨(dú)立王國(guó)。在戰(zhàn)國(guó)秦漢以后，隨著皇帝專制的官僚政治的確立，除了皇帝世襲、皇族按其與皇帝親疏分別享有高卑不等的爵祿特權(quán)外，官僚沒(méi)有世襲的特權(quán)，而是實(shí)行據(jù)官職品級(jí)按規(guī)定時(shí)間領(lǐng)取報(bào)酬的俸祿制度。此后，盡管歷代王朝的俸祿標(biāo)準(zhǔn)不一，但官吏俸祿始終是國(guó)家財(cái)政最主要的支出內(nèi)容之一。

3、軍事職能。隨著秦漢帝國(guó)逐步將疆域擴(kuò)展至其移民所能生存的生態(tài)地理極限與行政系統(tǒng)所能控制的政治地理極限，因而不得不耗費(fèi)巨大的資源來(lái)維護(hù)邊境安全、政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家統(tǒng)一。誠(chéng)如許倬云（2011）所言，“自從秦始皇統(tǒng)一中國(guó)，中國(guó)就進(jìn)入了帝國(guó)階段。所謂帝國(guó)有兩層含義：第一，一個(gè)國(guó)內(nèi)只有一個(gè)皇帝，國(guó)家是統(tǒng)一的；第二，對(duì)于四鄰而言，中國(guó)這個(gè)龐大的國(guó)家絕對(duì)是主控力量。”在秦漢時(shí)期，這一主控力量的疆域范圍，達(dá)到了其移民所能生存的生態(tài)地理極限，以及帝國(guó)行政系統(tǒng)所能控制的政治地理極限，并由此形成了“華夷有別”的華夏邊緣。而且，華夏邊緣的維持與華夏國(guó)家的統(tǒng)一實(shí)為一體兩面，如果把中國(guó)人或華夏族群比喻為一個(gè)木桶，華夏邊緣就像是緊緊將所有木片（代表不同地區(qū)的華夏）合攏在一起的鐵箍，鐵箍一斷，木桶就散了，所以各個(gè)朝代國(guó)力或強(qiáng)或弱，政治上或分或合，但是都不惜耗費(fèi)巨大的資源來(lái)維持此邊緣（王明珂，2006）。

當(dāng)然，維持此邊緣的方式有很多，或以武力驅(qū)逐、羈縻，或以婚媾和貿(mào)易等其他方式，但不論何種方式都必須以強(qiáng)大的軍事力量為后盾。故此，軍費(fèi)與官俸一樣，也是國(guó)家財(cái)政最主要的開(kāi)支項(xiàng)目之一，而歷代軍費(fèi)開(kāi)支規(guī)模及負(fù)擔(dān)水平既與當(dāng)時(shí)的兵役制度密切相關(guān)，直接關(guān)系到王朝的興衰更替。是故，近代著名學(xué)者章太炎先生在論及讀史時(shí)，以為《食貨志》和《兵志》最應(yīng)當(dāng)詳細(xì)研讀（臺(tái)灣中華書局，1983）。

4、公共建設(shè)。作為維系大一統(tǒng)國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的紐帶和載體之一，公共建設(shè)之于國(guó)計(jì)民生的重要性愈加突顯，各類基礎(chǔ)設(shè)施更為發(fā)達(dá)，但由此產(chǎn)生的正、負(fù)效應(yīng)也更為顯著。侯家駒（2008）在歷陳大一統(tǒng)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上的缺失和優(yōu)點(diǎn)時(shí)強(qiáng)調(diào)，在這么大的空間上，建立一個(gè)統(tǒng)一的政府，其本身就具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，再佐以統(tǒng)一的度量衡、法令規(guī)則、文字與器械制式，以及水陸交通路線之開(kāi)辟，關(guān)卡之開(kāi)放，使交易成本與制度成本大為降低，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供廣泛的外部經(jīng)濟(jì)，且因版圖遼闊，個(gè)別地區(qū)可以根據(jù)比較經(jīng)濟(jì)法則，相互補(bǔ)充與相互支持，構(gòu)成一般均衡經(jīng)濟(jì)體系。不但如此，大一統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)上的積極貢獻(xiàn)與國(guó)家政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)其實(shí)互為表里，而作為維系大一統(tǒng)國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的紐帶和載體之一，公共建設(shè)之于國(guó)計(jì)民生的重要性愈加突顯，各類基礎(chǔ)設(shè)施更為發(fā)達(dá)。以道路網(wǎng)為例，“漢代的大都市，全都在這一網(wǎng)絡(luò)的干線道路上……中國(guó)各地，經(jīng)由市場(chǎng)網(wǎng)，有商品的集散與流通，市場(chǎng)網(wǎng)依附于道路網(wǎng)，以經(jīng)濟(jì)交換功能，將中國(guó)凝聚成一個(gè)難以分割的經(jīng)濟(jì)共同體，其整合的堅(jiān)實(shí)程度，竟可超越政治權(quán)力的統(tǒng)合。遵循同一個(gè)道路網(wǎng)，政令由此傳達(dá)各處，訊息由此上通下達(dá)，人才也由此周流于中央及地方”，與羅馬帝國(guó)相比較，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)體系，一旦編織成形，可以擴(kuò)張，卻難以裂解。如果分裂為幾個(gè)地區(qū)性的網(wǎng)絡(luò)，仍會(huì)回到整體大網(wǎng)。因此，中國(guó)歷史上，國(guó)家分裂時(shí)，經(jīng)濟(jì)的重新整合，常早于政權(quán)的統(tǒng)一。羅馬則不然”（許倬云，2006）。

公共建設(shè)更為發(fā)達(dá)，但與此同時(shí)，所需的人力、物力、財(cái)力亦是成倍的增長(zhǎng)，由此帶來(lái)的正、負(fù)效應(yīng)也更為顯著，即各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在維持大一統(tǒng)帝國(guó)運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，不僅需要消耗相當(dāng)數(shù)量的物質(zhì)財(cái)富，同時(shí)還需要役使相當(dāng)數(shù)量的無(wú)償勞動(dòng)力，給民眾帶來(lái)了沉重的賦役負(fù)擔(dān)。所以，在討論中國(guó)財(cái)政史時(shí)，決不能忽視了徭役制度的存在及其重要作用。

首先，在中國(guó)古代，徭役的征調(diào)范圍甚為廣泛，“役民者官也，役于官者民也?？び惺?、縣有令、鄉(xiāng)有長(zhǎng)、里有正，其位不同而皆役民者也。在軍旅則執(zhí)干戈，興土木則親畚鍤，調(diào)征行則負(fù)羈紲，以至追胥力作之任，其事不同而皆役于官者也”（《文獻(xiàn)通考·自序》）。也就是說(shuō)，各級(jí)政府（包括鄉(xiāng)、里等準(zhǔn)政權(quán)機(jī)構(gòu)）皆有權(quán)力征調(diào)徭役，而政府的種種需要皆可僉派為徭役來(lái)取得。

其次，徭役的征調(diào)對(duì)象通常以成年勞動(dòng)力為主，即所謂的“有田則稅之，有身則役之”（《文獻(xiàn)通考·戶口考一》），所以，歷代王朝都十分重視戶籍的編制和使用。宋代以前，政府只編造戶籍而沒(méi)有地籍，土地賦稅等都登于戶籍中；宋代以后，雖然有單行地籍的設(shè)立，但實(shí)際上，對(duì)于各級(jí)政府而言，地籍的作用和意義仍不能和戶籍相提并論（劉志偉，2010）。

（二）調(diào)節(jié)職能

在現(xiàn)代財(cái)政學(xué)中，由于在市場(chǎng)機(jī)制的作用下所決定的收入初次分配狀況是不公平的，客觀上要求社會(huì)有一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的再分配機(jī)制，那顯然只有依靠外部力量，以非市場(chǎng)化方式來(lái)完成這一任務(wù)，而國(guó)家及其財(cái)政政策就是重要的外部力量之一。然而，收入初次分配不公平的現(xiàn)象并非在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下才會(huì)出現(xiàn)，貧富差距的問(wèn)題早在人類歷史進(jìn)入文明社會(huì)初期便已有之。如果說(shuō)商周時(shí)期的貧富差距主要發(fā)生在統(tǒng)治階層和民眾之間的話，那么士農(nóng)工商之間的財(cái)富分配不均問(wèn)題在春秋戰(zhàn)國(guó)之際就已經(jīng)充分顯現(xiàn)出來(lái)，甚至被有識(shí)之士視為治國(guó)之大患，正所謂“不患寡而患不均，不患貧而患不安”（《論語(yǔ)·季氏》）。這里需要特別指出的是，這里強(qiáng)調(diào)的“患不均”并非提倡財(cái)富分配的絕對(duì)平均主義，而是主張執(zhí)政者必須采取一定的政策措施來(lái)調(diào)節(jié)財(cái)富分配狀況，使之與人們不同等級(jí)的社會(huì)身份地位相一致，只是相對(duì)的公平。

進(jìn)而，這種相對(duì)的公平在財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，又可以細(xì)分為兩個(gè)層面的期許和訴求。

其一，賦役負(fù)擔(dān)的公平。在中國(guó)古代的政治哲學(xué)中，民眾“作為天生之子，生民都是平等、公平的存在。在生民的層面上，天下是平等的領(lǐng)域，是公共性原理發(fā)揮作用之場(chǎng)所，其中并沒(méi)有等級(jí)差別”。所以“漢代至唐代的民眾，除去附載于別人戶籍中的奴婢、部曲等隸屬民，如‘天下百姓’所稱呼的那樣，一律都是以‘百姓’這樣的身份被支配。在這一‘百姓’之中，盡管有工農(nóng)士商的職業(yè)區(qū)別與貧富之差，但是作為‘百姓’，首先是被均一把握的：既是均一的分田所有者，又是均一的租稅、徭役承擔(dān)者。而根據(jù)資產(chǎn)額的戶等分類與根據(jù)職業(yè)的四民分工分類都是從屬性的制度規(guī)定。這些制度所發(fā)揮的機(jī)能是導(dǎo)入負(fù)擔(dān)的差別化，來(lái)修正現(xiàn)實(shí)中存在的因貧富、職業(yè)差別所造成的負(fù)擔(dān)不平等。以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等負(fù)擔(dān)”（渡邊信一郎，中譯本2008）。

其二，財(cái)富分配的公平。正如漢儒董仲舒所言，“大富則驕，大貧則憂。憂則為盜，驕則為暴，此眾人之情也……使富者足以示貴而不至于驕，貧者足以養(yǎng)生而不至于憂。以此為度而調(diào)均之，是以財(cái)不匱而上下相安，故易治也”（《春秋繁露·度制篇》）。當(dāng)然，政府如何把握好這個(gè)“度”，實(shí)現(xiàn)“使富者足以示貴而不至于驕，貧者足以養(yǎng)生而不至于憂”的善良愿望？在這方面，歷代王朝既有成功的經(jīng)驗(yàn)，更有失敗的教訓(xùn)，足以為后世鏡鑒。

（三）穩(wěn)定職能

“穩(wěn)定職能”、“宏觀調(diào)控”和“財(cái)政政策”都是現(xiàn)代術(shù)語(yǔ)，古漢語(yǔ)中并沒(méi)有專門的詞匯可與之對(duì)應(yīng)，而只有一個(gè)非常籠統(tǒng)的概念：“食貨”。在古漢語(yǔ)中，“食貨”是國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的統(tǒng)稱，涵蓋了衣食日用、戶口田制、財(cái)政稅收、貨幣理財(cái)、通商惠工等一切有關(guān)國(guó)計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和活動(dòng)，而這里所討論的財(cái)政穩(wěn)定職能和宏觀調(diào)控是其中的重要組成部分，特指國(guó)家通過(guò)財(cái)政政策來(lái)調(diào)節(jié)物價(jià)水平和保障民食供應(yīng)。

在中國(guó)古代，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)主要有二：一是外部風(fēng)險(xiǎn)，即由自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)亂等外部因素所引致的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)；二是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，即由市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)生的物價(jià)波動(dòng)、土地兼并等因素所引致的經(jīng)濟(jì)失衡。前一種風(fēng)險(xiǎn)自古有之，所以在我國(guó)歷史上很早就出現(xiàn)“國(guó)無(wú)九年之蓄曰不足，無(wú)六年之蓄曰急，無(wú)三年之蓄曰國(guó)非其國(guó)”（《禮記·王制》）之類的政治勸誡，《周禮》一書更是將這一思想發(fā)揮到了極致，非常詳盡且周密地規(guī)劃了備災(zāi)賑災(zāi)制度架構(gòu)和政策安排。后一種風(fēng)險(xiǎn)則是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段之后才出現(xiàn)的，現(xiàn)有歷史文獻(xiàn)表明，最晚在戰(zhàn)國(guó)秦漢時(shí)期，這一問(wèn)題已經(jīng)引起了思想家和決策者們的高度重視，諸如《管子·輕重篇》和《史記·平準(zhǔn)書》等歷史文獻(xiàn)都曾非常詳盡地記述。在政策實(shí)踐中，歷代王朝非常重視糧食儲(chǔ)備工作，形成了以常平倉(cāng)（首創(chuàng)于漢代）、義倉(cāng)（出現(xiàn)于隋代）和社倉(cāng)（成型于南宋）為骨干的公共糧食儲(chǔ)備體系，并取得了一定的積極成效。

四、聚斂的迷思：大國(guó)財(cái)政的稅收悖論和治亂循環(huán)

所謂稅收悖論（Paradox of Tax）是指國(guó)家在汲取財(cái)政收入過(guò)程中面臨的兩難境地，一方面民眾之所以愿意向國(guó)家支付稅款的根本前提在于，他們確信國(guó)家能夠保障他們的生命和財(cái)產(chǎn)安全；但另一方面，稅收也可能從私人那里汲取超額財(cái)富，侵害他們的權(quán)利和自由。在歐洲近現(xiàn)代史上，稅收悖論是現(xiàn)代國(guó)家形成時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治社會(huì)學(xué)中的核心命題，是理解財(cái)政發(fā)展與國(guó)家建設(shè)的一條主線索（Sacks，1994）。事實(shí)上，類似的命題同樣存在于古代中國(guó)，只是采取的解決辦法不同，由此產(chǎn)生的結(jié)果更是截然有別，而中國(guó)歷史上周而復(fù)始的治亂循環(huán)亦與此有著直接的聯(lián)系。

（一）財(cái)政收入的大國(guó)效應(yīng)

如前所述，秦漢社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的基本單位是一家一戶的小農(nóng)家庭。在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平下，以家庭為單位的個(gè)體小農(nóng)在扣除必要的生產(chǎn)生活所需之后，能夠用于納稅應(yīng)役的經(jīng)濟(jì)剩余是比較有限的，《漢書·食貨志》所載李悝、晁錯(cuò)等人關(guān)于“百畝之田”、“五口之家”的描述就充分說(shuō)明了這一點(diǎn)，普通的農(nóng)民家庭在正常年份除了辛苦從事耕種之外，通常還要從事副業(yè)生產(chǎn)和外出打工以彌補(bǔ)生計(jì)的不足。在這種背景下，統(tǒng)治者出于維護(hù)自身地位和社會(huì)長(zhǎng)治久安等方面的考慮，將“輕徭薄賦”視為治國(guó)理財(cái)?shù)慕鹂朴衤?，有意識(shí)地將法定負(fù)擔(dān)率控制在一定限度之內(nèi)。

得益于財(cái)政收入的大國(guó)效應(yīng)，農(nóng)民手中較為有限的經(jīng)濟(jì)剩余也會(huì)形成非常可觀的財(cái)政收入規(guī)模，在國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)提供充足財(cái)力的同時(shí)，又不至于剝奪民眾的生存手段。但前提是，國(guó)家能夠有效地控制人口。所以，漢代政府的戶籍管理是非常嚴(yán)格的，地方政府每年舉行“案比”，定期調(diào)查登錄戶口；中央政府則是通過(guò)“上計(jì)”制度，要求地方政府逐級(jí)上報(bào)戶口、墾田和錢谷等內(nèi)容，并以此來(lái)考核各級(jí)官吏的政績(jī)和監(jiān)控地方財(cái)政的運(yùn)行。

在東周秦漢以后，商品經(jīng)濟(jì)漸趨發(fā)達(dá)，但總的來(lái)說(shuō)，國(guó)家能夠從工商業(yè)部門或工商業(yè)者那里汲取的財(cái)政收入是非常有限的（不排除個(gè)別時(shí)期因特殊需要采取的重稅和專賣政策）。例如，秦漢兩朝曾將“市井之稅”、“山海池澤之稅”等工商稅收劃歸主管皇室財(cái)政的“少府”管理，而“少者，小也，故稱少府”（《漢書·食貨志》）。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的形成，與“重農(nóng)抑商”的政策思維有著莫大的關(guān)系，即“執(zhí)政者認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才是真正的生產(chǎn)工作，才能創(chuàng)造財(cái)富。也因此，他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才是真正有能力負(fù)擔(dān)租稅的人。于是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的稅負(fù)一向偏重，而工商業(yè)者只負(fù)擔(dān)一些雜稅而已”（趙岡、陳鐘毅，2006），結(jié)果是“今法律賤商人，商人已富貴矣；尊農(nóng)夫，農(nóng)夫已貧賤矣”（《漢書·食貨志》）。

（二）財(cái)政支出的大國(guó)效應(yīng)

如前所述，“輕徭薄賦”在中國(guó)古代一直被奉為治國(guó)理財(cái)?shù)慕鹂朴衤?。然而，理想是一回事，現(xiàn)實(shí)是另一回事，能否真正實(shí)現(xiàn)“輕徭薄賦”，最終取決于國(guó)家的支出需要和財(cái)政狀況。對(duì)此，古人亦有非常清醒的認(rèn)識(shí)。因而，傳統(tǒng)財(cái)政思想對(duì)財(cái)賦的征集和積蓄，都有某種加以抑制和尋求平衡的趨向（高王凌，2005），力主將財(cái)政支出控制在法定收入所能承受的范圍之內(nèi)。但問(wèn)題是，政策實(shí)踐能否實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)呢？

從第三部分的討論中可以得知，在中國(guó)古代，國(guó)家的財(cái)政支出中有五項(xiàng)最為大宗，分別是：官吏俸給、儀典花費(fèi)、社會(huì)救濟(jì)、國(guó)防經(jīng)費(fèi)和官府工程費(fèi)用等。根據(jù)盧建榮（2009）的研究，在上述各項(xiàng)支出中，“前三項(xiàng)為士大夫官僚集團(tuán)認(rèn)為系必不可省。至于后兩項(xiàng)，咸認(rèn)能省則省，至少不可多。這也是基于這兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一旦使用無(wú)節(jié)，將造成入不敷出的赤字局面。然而，工程開(kāi)銷或許較能透過(guò)主觀意愿予以節(jié)制，但國(guó)防費(fèi)用的撙節(jié)恐非主觀意愿所能奏效，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)并非片面想不打就可以不用打，打了想停就停。戰(zhàn)爭(zhēng)是消耗金錢的無(wú)底洞，古今一例……再者，工程建設(shè)，始終是古今帝王難以擺脫的誘惑，于此也成為帝王的銷金庫(kù)?！贝送?，自然災(zāi)害是人類日常生活領(lǐng)域的常態(tài)性事件，每當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，國(guó)家的財(cái)政收入減少而救濟(jì)支出增加，收支壓力也隨之出現(xiàn)。故此，每當(dāng)國(guó)家遭遇戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害以及舉辦大型公共工程時(shí)，國(guó)家的法定收入（包括各種徭役的法定時(shí)間）將難以支持浩繁的支出需要，而統(tǒng)治者總要有一番增加財(cái)政收入和彌補(bǔ)收支缺口的作為，這就使得“輕徭薄賦”的低稅理想與現(xiàn)實(shí)中的支出剛性之間始終存在著難以兼顧和平衡的矛盾。

（三）財(cái)政危機(jī)與稅收悖論

上述理想和現(xiàn)實(shí)之間的張力，決定了“輕徭薄賦”政策必然是建立在對(duì)內(nèi)厲行節(jié)約、對(duì)外相安無(wú)事的基礎(chǔ)上。惟其如此，一個(gè)較低的法定負(fù)擔(dān)率方能滿足國(guó)家的支出需要，甚至還有相當(dāng)數(shù)量的結(jié)余。例如，漢代經(jīng)過(guò)“文景之治”后，“至今上（即漢武帝——引者注）即位數(shù)歲，漢興七十余年之間，國(guó)家無(wú)事，非遇水旱之災(zāi)，民則人給家足，都鄙廩庾皆滿，而府庫(kù)余貨財(cái)。京師之錢累巨萬(wàn)，貫朽而不可校。太倉(cāng)之粟陳陳相因，充溢露積于外，至腐敗不可食”（《史記·平準(zhǔn)書》）。

然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政狀況的改善，國(guó)家的政策導(dǎo)向也發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)治者開(kāi)始“內(nèi)興功作，外攘四夷”，各項(xiàng)財(cái)政支出迅速膨脹，不但耗盡了幾代人的積蓄，而且使府庫(kù)虛竭，國(guó)家財(cái)政狀況急劇惡化。同時(shí)，由于國(guó)家原先從工商業(yè)部門或工商業(yè)者那里汲取的財(cái)政收入是非常有限的，“而富商大賈或蹛財(cái)役貧，轉(zhuǎn)轂百數(shù)，廢居居邑，封君皆低首仰給。冶鑄煮鹽，財(cái)或累萬(wàn)金，而不佐國(guó)家之急，黎民重困”（《史記·平準(zhǔn)書》），商人階層的富裕和國(guó)家財(cái)政的窘?jīng)r形成了鮮明的對(duì)比，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期出現(xiàn)了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。在這種背景之下，國(guó)家與商人之間“共容利益”（encompassing interests）的缺失，促使國(guó)家采取了一系列嚴(yán)厲的措施來(lái)抑制工商業(yè)活動(dòng)和打擊商人力量，先是改革幣制，而后又實(shí)行鹽鐵專賣，再是對(duì)工商業(yè)者開(kāi)征重稅（“初算商車”、“算緡”和“告緡”等），而且還通過(guò)對(duì)其他商品的買賣牟利（“平準(zhǔn)均輸”）等等。其結(jié)果是，國(guó)家在短期內(nèi)汲取了大量財(cái)富的同時(shí)，卻未能使國(guó)家財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制重新恢復(fù)到良性的軌道上來(lái)，帶給民眾更多的是傷害，而不是幫助，社會(huì)矛盾也愈加激化。

在武帝之后，昭帝和宣帝時(shí)號(hào)稱中興，社會(huì)經(jīng)濟(jì)有所恢復(fù)，但是由于國(guó)家財(cái)政的開(kāi)支規(guī)模沒(méi)有得到切實(shí)有效的控制，財(cái)政機(jī)制的失衡狀態(tài)沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)。自成帝至王莽，國(guó)家財(cái)政更是完全失控，直至王朝覆滅。可見(jiàn)，稅收悖論及其解決辦法與王朝的治亂興衰相始終。

五、結(jié)論與啟示

自秦漢以后，中國(guó)古代建立在個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“大國(guó)財(cái)政”屬于一種典型的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政①，其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行格局與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政相去甚遠(yuǎn)，但從上述分析中可以得知，當(dāng)時(shí)的財(cái)政分配關(guān)系及其制度安排不僅具有相當(dāng)程度的公共性，而且更為重要的是，公共性問(wèn)題在整個(gè)財(cái)政制度變遷過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性和決定性的作用。因?yàn)閷?duì)于任何的執(zhí)政者來(lái)說(shuō)，這都是一個(gè)事關(guān)王朝興衰更替和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本命題，稱職者興，失職者亡，所以中國(guó)整個(gè)帝制時(shí)期的權(quán)力架構(gòu)和制度體系呈現(xiàn)出一個(gè)雙重特征：在“家天下”之中保有相當(dāng)程度“公天下”的一面。

當(dāng)然，這種“公天下”是有限度的。單就財(cái)稅政策而言，由于法定制度的不完善和權(quán)力制衡機(jī)制的缺失等原因，中國(guó)古代社會(huì)始終無(wú)法從根本上解決“稅收悖論”問(wèn)題，即國(guó)家在不斷培植小農(nóng)經(jīng)濟(jì)以固國(guó)本的同時(shí)，也在不斷地摧毀之，歷代王朝也在隨之而來(lái)的橫征暴斂和財(cái)政危機(jī)中走向了覆滅，沒(méi)能跳出治亂更替的歷史周期率?！?/p>

注釋：

①需要說(shuō)明的是，中國(guó)自春秋以后，商品經(jīng)濟(jì)素稱發(fā)達(dá)，但并沒(méi)有就此發(fā)展出現(xiàn)代意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。對(duì)此，筆者曾在《中國(guó)古代政府管制思想史的研究路徑芻議》一文中曾有過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)略的分析，恕不贅引。

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）