●易洪海

建立預(yù)算編制執(zhí)行全過程監(jiān)督新機(jī)制的實(shí)踐與思考
——以湖南省財(cái)政監(jiān)督檢查局為例

●易洪海

為促進(jìn)部門預(yù)算編制的科學(xué)化和精細(xì)化，強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力和約束力，提高財(cái)政資金使用效益，加強(qiáng)財(cái)政管理工作，近年來，湖南省財(cái)政監(jiān)督檢查局積極推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督關(guān)口前移，強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督，扎實(shí)開展省級(jí)部門預(yù)算編制與執(zhí)行情況檢查，不斷探索建立預(yù)算編制執(zhí)行全過程監(jiān)督的新機(jī)制。

預(yù)算編制財(cái)政監(jiān)督新機(jī)制

一、近年來湖南省財(cái)政預(yù)算編制執(zhí)行全過程監(jiān)督實(shí)踐概述

2013年，湖南省財(cái)政監(jiān)督檢查局從部門預(yù)算編制的部署環(huán)節(jié)開始介入全面檢查，選擇省交通廳等6家省直部門作為重點(diǎn)檢查單位；2014年，監(jiān)督檢查局在前一年的基礎(chǔ)上新增省人社廳等10家單位，在不改變原有預(yù)算編制流程、不增加省直部門預(yù)算單位工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，從“一上”環(huán)節(jié)介入預(yù)算編制審查，對16家省直單位進(jìn)行了重點(diǎn)檢查；2015年，監(jiān)督檢查局又進(jìn)一步擴(kuò)大重點(diǎn)審核范圍，對26家省直單位預(yù)算編制情況進(jìn)行同步監(jiān)督審核，重點(diǎn)檢查收入預(yù)算的完整性、基本支出預(yù)算的真實(shí)性、項(xiàng)目支出預(yù)算的合規(guī)性以及是否申報(bào)預(yù)算績效目標(biāo)等情況。在檢查方式上，采取全面檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，上年度的部門預(yù)算執(zhí)行與下年度的預(yù)算編制相結(jié)合，現(xiàn)場檢查與被查單位資料送審檢查相結(jié)合的方式進(jìn)行；2016年湖南省財(cái)政監(jiān)督檢查局新選了省委辦公廳等26家省直單位作為重點(diǎn)檢查對象，這項(xiàng)工作已在7月份啟動(dòng)。

經(jīng)過幾年的實(shí)踐，部門預(yù)算編制與執(zhí)行情況檢查已經(jīng)成為預(yù)算管理工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在每年布置部門預(yù)算工作時(shí)，由預(yù)算處進(jìn)行統(tǒng)一部署。在檢查過程中，省直各單位和廳各業(yè)務(wù)管理處室對檢查工作給予了大力支持和充分配合，及時(shí)提供有關(guān)資料。各業(yè)務(wù)管理處將監(jiān)督檢查局的檢查結(jié)果作為其下達(dá)預(yù)算控制數(shù)和安排預(yù)算的重要依據(jù)。

通過近幾年的檢查發(fā)現(xiàn)，隨著部門預(yù)算、國庫集中支付、非稅收入和政府采購等各項(xiàng)財(cái)政改革的深入推進(jìn)，在大家共同努力下，部門預(yù)算的基本框架逐步建立,部門預(yù)算編制的內(nèi)容、方法和程序日趨規(guī)范，預(yù)算管理不斷細(xì)化,非稅收入管理不斷加強(qiáng)，政府采購規(guī)?？焖僭鲩L，財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算水平明顯提高，財(cái)政資金使用效益不斷提升。

二、存在的主要問題

雖然經(jīng)過多年的努力，各單位在部門預(yù)算編制和執(zhí)行方面都取得了長足的進(jìn)步，但通過檢查發(fā)現(xiàn)，由于主觀和客觀因素的影響，在預(yù)算編制和執(zhí)行工作中仍然還存在一些問題不容忽視，其中很多是共性問題，歸納起來主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對預(yù)算編制的重視程度不夠

湖南省財(cái)政監(jiān)督檢查局在檢查中發(fā)現(xiàn)，一些部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算編制的重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為這是財(cái)務(wù)人員和財(cái)政部門的事，不需要過多關(guān)注。另有一些領(lǐng)導(dǎo)雖然關(guān)注預(yù)算編制，但其關(guān)注的重點(diǎn)是編制的預(yù)算能否為單位帶來最大的利益，而不是預(yù)算本身準(zhǔn)確性的高低。有的財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員也不重視編制預(yù)算前基礎(chǔ)資料的搜集和整理，在項(xiàng)目實(shí)施的中途追加或追減預(yù)算，不注重預(yù)算編制的相關(guān)事項(xiàng)，沒有按財(cái)政部門要求的時(shí)間、程序、方法去認(rèn)真地編制，影響了部門預(yù)算的編制質(zhì)量。在實(shí)際工作中，編制項(xiàng)目預(yù)算的往往是財(cái)務(wù)部門，但具體執(zhí)行部門卻是相關(guān)業(yè)務(wù)處室，由于部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠，甚至出現(xiàn)了財(cái)務(wù)部門“閉門造車”代編項(xiàng)目預(yù)算的現(xiàn)象，造成預(yù)算的準(zhǔn)確性較低，與實(shí)際差異較大。

（二）非稅收入的預(yù)算數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)出入較大

一些部門在編制非稅收入預(yù)算時(shí)，沒有進(jìn)行充分地調(diào)查論證和科學(xué)預(yù)測，而是采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整數(shù)”的方法來確定，有的是依照上級(jí)指令性指標(biāo)來編制，有的是按照部門領(lǐng)導(dǎo)的意志來確定，使得預(yù)算編制的結(jié)果粗糙簡單，有的部門在編制預(yù)算時(shí)甚至沒有將國有資產(chǎn)出讓、出租等納入非稅收入管理，造成非稅收入的預(yù)算與實(shí)際差異較大。

（三）項(xiàng)目預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作較薄弱

檢查發(fā)現(xiàn)，一些部門存有“先要資金，再做項(xiàng)目”的思想，特別是一些業(yè)務(wù)工作專項(xiàng)，有的項(xiàng)目本身論證就不夠充分，沒有經(jīng)過嚴(yán)格的遴選、論證、審核和排序；有的項(xiàng)目在立項(xiàng)、評估工作中不重實(shí)質(zhì)只走形式；有的單位存在小項(xiàng)目大預(yù)算情況，申請資金時(shí)夸大項(xiàng)目資金需要量，申請到的資金大大超過實(shí)際需要，造成資金在使用過程中存在浪費(fèi)現(xiàn)象；有些項(xiàng)目結(jié)余資金很多并且長期留存在賬戶中；有些項(xiàng)目資金相互調(diào)劑，等等。這些都嚴(yán)重影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性，不利于財(cái)政資金的有效使用。

（四）政府采購預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確，難以執(zhí)行

一些單位政府采購預(yù)算與部門預(yù)算沒有同步編制，造成政府采購在執(zhí)行過程中沒有資金保證；有些部門認(rèn)為把政府采購預(yù)算做得過細(xì)，會(huì)使自己陷入被動(dòng)，因而在編制預(yù)算時(shí)敷衍了事，或只做大方向分類和項(xiàng)目的大概數(shù)目，而不是按要求將政府采購預(yù)算細(xì)化到政府集中采購目錄，保持“靈活”，給具體采購操作留有后路；有些部門編報(bào)的采購項(xiàng)目不符合國家相關(guān)政策規(guī)定，造成政府采購效率和采購預(yù)算的執(zhí)行率不高。

（五）預(yù)算執(zhí)行的硬約束不夠

在預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行中，部分單位的支出不按預(yù)算走，亂支亂用，隨意變更和調(diào)整，造成公用經(jīng)費(fèi)超支；有的部門將“招待費(fèi)”等基本支出在項(xiàng)目支出預(yù)算中列支；有的單位挪用、擠占項(xiàng)目資金，以此來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足；除了82個(gè)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)之外，有些單位還有名目繁多的工作業(yè)務(wù)專項(xiàng)，從這些業(yè)務(wù)專項(xiàng)中開支的一些單項(xiàng)支出無預(yù)算、無計(jì)劃、缺乏監(jiān)督，使用較為混亂；由于項(xiàng)目未落實(shí)或資金被挪用，造成有些部門項(xiàng)目支出完成情況與年初預(yù)算差異很大，年末資金結(jié)余大，影響財(cái)政資金使用效益。

（六）財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行不到位

主要有以下幾種情況：

1、“三公經(jīng)費(fèi)”超預(yù)算。部分單位公務(wù)接待沒有派出單位公函和接待清單，公務(wù)接待超標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)購買高檔酒水。

2、違規(guī)發(fā)放津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、加班費(fèi)。2016年湖南省財(cái)政監(jiān)督檢查局在對21家省直單位機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)使用管理專項(xiàng)檢查中，發(fā)現(xiàn)有一半以上存在這類問題。

3、違規(guī)擴(kuò)大開支范圍。部分省直單位通過工作業(yè)務(wù)專項(xiàng)、職工福利費(fèi)等渠道違規(guī)列支節(jié)日慰問費(fèi)、老干慰問費(fèi)和住院慰問費(fèi)。部分集中居住在家屬區(qū)大院的省直單位存在將家屬區(qū)水電氣、物業(yè)管理、供暖等費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁至機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

4、違反政府采購規(guī)定。購置辦公用品、添置辦公設(shè)施以及固定資產(chǎn)等未按規(guī)定辦理政府采購項(xiàng)目審批手續(xù)，擅自采購。少數(shù)單位會(huì)議、出差、接待未實(shí)行定點(diǎn)制度。公務(wù)用車未實(shí)施定點(diǎn)保險(xiǎn)、維修和加油。

5、截留非稅收入。一些單位將門面或辦公用房租賃收入、培訓(xùn)費(fèi)、資產(chǎn)處置收入等不作為非稅收入上繳財(cái)政，金額有的高達(dá)幾千萬元。

6、資產(chǎn)管理不嚴(yán)。有的單位長期以來沒有對固定資產(chǎn)進(jìn)行清理和盤點(diǎn)，資產(chǎn)的增減變動(dòng)不及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，造成賬實(shí)不符和資產(chǎn)長期閑置。有的單位資產(chǎn)處置不履行報(bào)批手續(xù)，處置收入也不上繳財(cái)政。

7、違規(guī)開設(shè)賬戶。有的單位未經(jīng)過財(cái)政審批，違規(guī)開設(shè)多個(gè)過渡賬戶和定期存款賬戶，有的多達(dá)十幾個(gè)。

（七）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范

主要有以下5種情況：

1、原始憑證不完整、不合規(guī)。大額現(xiàn)金支出無明細(xì)、假發(fā)票報(bào)賬、白紙條列支等問題屢見不鮮。

2、賬務(wù)處理不合規(guī)。有的單位設(shè)賬外賬，有的單位賬套設(shè)置不完整，有的單位會(huì)計(jì)科目設(shè)置錯(cuò)誤。

3、往來款項(xiàng)清理不及時(shí)。有的單位長期掛賬，不作處理。有的甚至還是上世紀(jì)90年代初形成的往來款項(xiàng)。

4、內(nèi)部控制不嚴(yán)。有的單位會(huì)計(jì)人員無證上崗，有的單位會(huì)計(jì)出納一肩挑，有的單位未實(shí)行財(cái)務(wù)一支筆審簽。

5、財(cái)務(wù)決算制度執(zhí)行力度不強(qiáng)。一些單位未嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)決算制度，年末決算調(diào)賬導(dǎo)致決算報(bào)表數(shù)與實(shí)際發(fā)生額或者財(cái)務(wù)報(bào)表的數(shù)據(jù)不一致。

三、檢查處理與成果運(yùn)用情況

檢查完成后，監(jiān)督檢查局對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行集中審理和法制審查，通過多環(huán)節(jié)審核把關(guān)，確保行政處理、處罰事實(shí)認(rèn)定準(zhǔn)確、程序合法合規(guī)、法律適用無誤。在此基礎(chǔ)上，給各被檢查單位下達(dá)了處理處罰決定書，要求將問題逐個(gè)整改到位。同時(shí)，檢查局將檢查發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)通報(bào)給各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，主動(dòng)為預(yù)算處、部門業(yè)務(wù)管理處等提供監(jiān)督檢查建議，各業(yè)務(wù)管理處室對于檢查提出的建議均予以采納，為今后進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督檢查結(jié)果的運(yùn)用奠定了基礎(chǔ)。

從目前所掌握的情況看，通過對檢查問題的督促整改和檢查成果的利用，已經(jīng)取得了一些初步成效，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是完善了財(cái)務(wù)制度。針對檢查過程中發(fā)現(xiàn)的部分制度層面的問題，及時(shí)建議有關(guān)部門修訂完善政策制度。目前共完善有關(guān)制度18項(xiàng)。例如，2013年就修改完善了湖南省部分項(xiàng)目的定額標(biāo)準(zhǔn)，讓定額標(biāo)準(zhǔn)更加貼合實(shí)際。二是規(guī)范了財(cái)政行為。通過省級(jí)部門的預(yù)算編制檢查，清理長期閑置資金19.27億元，增加非稅收入預(yù)算1268萬元，壓縮基本支出3177萬元，減少不必要安排的項(xiàng)目8個(gè)，節(jié)約資金1714萬元，取消不符合績效目標(biāo)的專項(xiàng)資金1項(xiàng)，壓減專項(xiàng)資金2項(xiàng)，整合專項(xiàng)資金12項(xiàng)，涉及資金25億多元。

四、探索建立預(yù)算編制執(zhí)行全過程監(jiān)督新機(jī)制

在以往的檢查中，監(jiān)督檢查局更多地是以幫助單位查找漏洞、規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)行為為目的，在執(zhí)法尺度上采取“檢查從嚴(yán)，處理從寬”的思路。對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，基本以處理為主，目的是要單位整改到位，處罰決定下達(dá)不多。但要貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)和習(xí)近平總書記關(guān)于依法治國重要講話精神，對財(cái)政監(jiān)督檢查執(zhí)法提出了更高的要求，為落實(shí)依法全面履行財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法職能、做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，財(cái)政監(jiān)督檢查局部署要逐步完善依法處理違法行為與追究責(zé)任人相結(jié)合的制度，對不屬于財(cái)政部門職責(zé)范圍的違法行為和責(zé)任人，要依法移送具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理。可以預(yù)見今后如果各單位不加強(qiáng)管理、堵塞漏洞，下達(dá)處罰決定書、啟動(dòng)追責(zé)程序以及移送的情況將不可避免，而一旦單位出現(xiàn)這些情況，根據(jù)湖南省委省政府的績效評估方案將直接影響單位年底績效考評成績，進(jìn)而影響單位干部職工的績效工資，因此，各部門預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視，平時(shí)在單位內(nèi)部多開展自查自糾，在工作中隨時(shí)和監(jiān)督檢查局進(jìn)行溝通交流，把問題都“扼殺”在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，建立和完善省級(jí)部門單位預(yù)算監(jiān)督管理信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步完善全過程的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作機(jī)制，采取輪查擴(kuò)面的方式，逐步將所有的省直部門預(yù)算單位納入監(jiān)督范圍。通過部門預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)督檢查工作的開展，檢查局將與所有的省直一級(jí)預(yù)算單位建立財(cái)政監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，從部門預(yù)算編制“一上”環(huán)節(jié)開始，直至決算報(bào)表的編制完成，加大對省直一級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算編制、執(zhí)行的檢查指導(dǎo)力度，實(shí)現(xiàn)全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，努力把部門預(yù)算編制和執(zhí)行工作推上一個(gè)新臺(tái)階。

（作者單位：湖南省財(cái)政監(jiān)督檢查局）

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