●本刊評(píng)論員

財(cái)稅體制改革必須走出“分錢(qián)”式的路徑依賴(lài)

●本刊評(píng)論員

今年4月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》。該方案規(guī)定在過(guò)渡期2—3年內(nèi)全面營(yíng)改增后的增值稅收入中央與地方五五分享。與許多學(xué)者的解讀一致，筆者也認(rèn)為這主要是“營(yíng)改增”的配套措施，其著眼于央地財(cái)力分配，以保持改革前后“現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”為原則，是央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革尚未到位時(shí)的“過(guò)渡方案”。由此，不難作出預(yù)判，財(cái)稅體制改革還有很多難關(guān)要過(guò)。因?yàn)樵谘氲刎?cái)力、財(cái)權(quán)配置集與分的方向和力度上并未成定論，博弈還在進(jìn)行；更重要的是，“分錢(qián)”的目的是“做事”，事權(quán)未明，財(cái)權(quán)界定就易陷入缺乏依據(jù)、也無(wú)剛性制度約束的討價(jià)還價(jià)和無(wú)休止的利益糾葛。這一客觀現(xiàn)實(shí)表明，財(cái)稅體制改革必須走出“分錢(qián)”的路徑依賴(lài)，追求財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配的央地之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，打造責(zé)任政府的改革勢(shì)在必行。

過(guò)去的財(cái)稅改革實(shí)踐說(shuō)明，“分稅”、“分權(quán)”成為改革主線(xiàn)，甚至陷入了一種路徑依賴(lài)，改革總是在“分錢(qián)”上打轉(zhuǎn)。盡管這有時(shí)勢(shì)使然的客觀原因，也在一定時(shí)期內(nèi)取得了相應(yīng)的制度績(jī)效，但都沒(méi)有從根本上實(shí)現(xiàn)財(cái)力來(lái)源法治化、財(cái)權(quán)事權(quán)匹配化，也沒(méi)有從根本上消除財(cái)力、財(cái)權(quán)分配上的機(jī)會(huì)主義傾向。改革開(kāi)放之初，央地財(cái)力分配實(shí)行“存量上繳中央，增量央地分成”，其結(jié)果是地方隱瞞增量、變著花樣“創(chuàng)收”，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派問(wèn)題突出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)苛重成為重大社會(huì)問(wèn)題。隱匿分成加上稅源受損，使中央財(cái)權(quán)受到較大損害，由此引發(fā)了90年代的分稅制改革。但中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分既不明晰,也不合理，雖然中央財(cái)力狀況大為改善，但地方錢(qián)少事多、財(cái)權(quán)事權(quán)“倒掛”問(wèn)題至今懸而未決。

多年來(lái)，理論界、社會(huì)輿論，也包括一些政府部門(mén)對(duì)“分錢(qián)”、“分權(quán)”為主線(xiàn)的改革進(jìn)行了很多反思。筆者嘗試歸納為以下幾個(gè)方面。一是在地方制度性財(cái)力存在缺口和公共支出責(zé)任不明確的雙重背景之下，面向基層群眾的公共品和公共服務(wù)形成大量欠賬，而“面子工程”、“政績(jī)工程”、樓堂館所、部門(mén)分肥、“三公”消費(fèi)等卻膨脹起來(lái)。二是滋生地方政府“創(chuàng)收沖動(dòng)”，形成財(cái)權(quán)割據(jù)、財(cái)力碎片化局面，“三亂”問(wèn)題難以杜絕，“土地財(cái)政”大行其道，地方債務(wù)迅猛增長(zhǎng)。三是釀成三重道德風(fēng)險(xiǎn)：其一為卸責(zé)的道德風(fēng)險(xiǎn)，將地方政府未盡之責(zé)、各種不當(dāng)創(chuàng)收行為、“土地財(cái)政”、違規(guī)負(fù)債等歸結(jié)為不合理的央地財(cái)政關(guān)系；其二是追求非制度性權(quán)力，通過(guò)尋租手段“跑部錢(qián)進(jìn)”、向上級(jí)“要錢(qián)”的道德風(fēng)險(xiǎn)，極大地扭曲了法治財(cái)政原則；三是利用財(cái)力來(lái)源非制度化、不透明的漏洞，搞“暗箱操作”，貪污舞弊。

可見(jiàn)，時(shí)至今日，“分錢(qián)”式改革只是基于目前情勢(shì)紓緩利益關(guān)系的權(quán)宜之策，并非財(cái)稅體制改革的根本之道。在事權(quán)不清、制度性權(quán)力和責(zé)任不明基礎(chǔ)上，財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分實(shí)無(wú)可憑之據(jù)，何談科學(xué)合理？必須在確保財(cái)力來(lái)源的合法性、明確各級(jí)政府的支出責(zé)任的前提下來(lái)談“分錢(qián)”，劃分財(cái)權(quán)。今年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，直指現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題，明確提出進(jìn)一步促進(jìn)中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法制化、規(guī)范化、合理化。筆者認(rèn)為，這是當(dāng)下財(cái)稅體制改革最為關(guān)鍵的一步，并對(duì)其將產(chǎn)生的公共品供給效率、防范財(cái)政領(lǐng)域的道德風(fēng)險(xiǎn)、提升整個(gè)國(guó)家治理能力等“利好”充滿(mǎn)期待。