聚焦城市綜合交通治理
——中國(guó)城市交通發(fā)展論壇第十次研討會(huì)討論精選

編者按：中國(guó)城市交通發(fā)展論壇由國(guó)際歐亞科學(xué)院中國(guó)科學(xué)中心牽頭，由城市交通領(lǐng)域13家單位共同參與組建并聯(lián)合成立的非政府、學(xué)術(shù)性交流平臺(tái)，旨在引導(dǎo)城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、交通管理等相關(guān)行業(yè)專(zhuān)業(yè)人員對(duì)中國(guó)城市與交通發(fā)展方向、存在問(wèn)題，以及國(guó)家和社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)進(jìn)行深度探討與研究，為中國(guó)城市交通發(fā)展建言獻(xiàn)策。目前，該論壇共舉辦了10次學(xué)術(shù)研討會(huì)。第十次研討會(huì)于2016年4月在深圳市召開(kāi)，由于篇幅有限，本刊編選帶有爭(zhēng)鳴討論性的專(zhuān)家發(fā)言，供讀者交流探討。陸錫明(上海城市綜合交通規(guī)劃研究所)

2015年，交通信息服務(wù)提供商Inrix公司對(duì)全球100多個(gè)城市交通擁堵情況進(jìn)行調(diào)查后公布的數(shù)據(jù)顯示，按車(chē)主在交通擁堵中平均浪費(fèi)的時(shí)間計(jì)算，倫敦交通擁堵程度以101 h高居榜首，洛杉磯81 h，紐約73 h，歐洲平均35 h。這引出一個(gè)思考，我們學(xué)習(xí)和借鑒的城市交通楷模城市都患了交通病，我們還要向其學(xué)習(xí)什么，借鑒什么？

交通病癥狀：出行混亂而非車(chē)行緩慢

不同城市對(duì)交通病病癥有不同界定。Inrix公司的世界百城交通調(diào)查是以車(chē)主耗時(shí)作為度量。上海市高架道路特別是南北高架道路雙向8車(chē)道，加上可利用的應(yīng)急車(chē)道共10車(chē)道，幾乎白天12 h都在慢駕行狀態(tài)中。如果按照Inrix公司的衡量標(biāo)準(zhǔn)，那么上海車(chē)主擁堵耗時(shí)大約是倫敦的幾倍。如果簡(jiǎn)單地從擁堵耗時(shí)衡量交通病可能是一個(gè)思路，但如果把車(chē)和人放在交通空間里，是否可以按照出行方式有規(guī)則地行走、騎行、駕駛作為一種衡量標(biāo)準(zhǔn)？

Inrix公司作為世界組織衡量一個(gè)城市交通病問(wèn)題所采用的標(biāo)準(zhǔn)也值得我們思考。擁堵是交通病的最主要病癥，還是要考慮全體出行者在出行空間里獲得的交通服務(wù)水平？如果把所有人在交通空間中的獲得感和實(shí)質(zhì)獲得作為一種交通病癥的考慮，那么近期交通病整治聚焦點(diǎn)應(yīng)該在哪里，依據(jù)又是什么？

交通病治理：依法合規(guī)與社會(huì)聯(lián)動(dòng)

2016年3月下旬以來(lái)，上海全市范圍部署開(kāi)展道路交通違法行為大整治行動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近2個(gè)月全市共查處各類(lèi)交通違法行為360余萬(wàn)起。但是這樣是否可持續(xù)？舉兩個(gè)例子，一是出租汽車(chē)案例。上海世博會(huì)期間增加近5 000輛出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)，實(shí)踐證明出租汽車(chē)當(dāng)時(shí)發(fā)揮了重要作用。游客經(jīng)歷了平均6 h館內(nèi)參觀，離場(chǎng)時(shí)最希望能夠直接乘坐車(chē)輛，出租汽車(chē)就成為最主要的出行方式。但是近幾年，網(wǎng)約車(chē)使傳統(tǒng)出租汽車(chē)市場(chǎng)變成僵局。作為一種有技術(shù)創(chuàng)新又有傳統(tǒng)不足的特殊客運(yùn)工具，應(yīng)如何管理和整治？抓住即罰的做法對(duì)近期抑制交通病有好處，但問(wèn)題是能否持久？

二是電動(dòng)自行車(chē)案例，北京市現(xiàn)有10條道路限制電動(dòng)自行車(chē)通行，深圳市對(duì)違規(guī)違法的輕摩電動(dòng)自行車(chē)進(jìn)行嚴(yán)格管理，非常有效。但這樣做卻與社會(huì)公平、綠色發(fā)展、高效用路對(duì)撞。是不是把交通秩序解決好了，又會(huì)冒出另外更嚴(yán)重的交通病甚至是社會(huì)病、政治病呢？這方面香港給出了借鑒，一旦新的交通工具要在公共交通空間里使用，必須有相應(yīng)法規(guī)同時(shí)出現(xiàn)，所以電動(dòng)兩輪車(chē)至今在香港仍受限制，有些區(qū)域甚至禁止使用。交通違法整治有合理性，但要在社會(huì)上達(dá)成共識(shí)、形成社會(huì)聯(lián)動(dòng)卻比較難。因此應(yīng)避免短期效應(yīng)，防患未然，從長(zhǎng)治理。

交通病預(yù)防：充分理智與強(qiáng)化法治

1998年英國(guó)交通部和環(huán)境部聯(lián)合編制《英國(guó)城市交通白皮書(shū)》之后，倫敦成立了以副市長(zhǎng)為首的TFM交通管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)15年努力，公共交通和機(jī)動(dòng)車(chē)出行分擔(dān)率從2000年的30%和50%，變?yōu)楦髡?0%，TFM分管副市長(zhǎng)認(rèn)為這創(chuàng)造了歐洲歷史上150年的奇跡。雖然，Inrix公司對(duì)倫敦的調(diào)查顯示，車(chē)主耗時(shí)是世界之最，但倫敦新的發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)把全民依靠軌道交通能夠到達(dá)的工作崗位作為度量，要在2006年乘坐軌道交通45 min以?xún)?nèi)到達(dá)工作崗位的基礎(chǔ)上再增加50%的覆蓋水平，以此作為最主要反映城市交通水平的目標(biāo)和指標(biāo)，

此外，大倫敦1 500 km2范圍內(nèi)800萬(wàn)人口到倫敦核心區(qū)近30 km2范圍沒(méi)有一座人行天橋，沒(méi)有1 km高架道路，全部是平面的。這個(gè)范圍內(nèi)車(chē)行速度的標(biāo)準(zhǔn)是“10英里法則”，即16 km·h-1。倫敦自2000年開(kāi)始的擁堵收費(fèi)是經(jīng)過(guò)10年觀測(cè)，車(chē)速接近這個(gè)門(mén)檻，所以收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5英鎊，經(jīng)過(guò)8年后車(chē)速下降，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)再增加至8英鎊，甚至再擴(kuò)大收費(fèi)范圍。所有英國(guó)車(chē)主進(jìn)入倫敦，車(chē)速期望值始終是10英里法則。

在100年當(dāng)中，倫敦一直有兩種激烈爭(zhēng)論。一種認(rèn)為倫敦是最早的世界工廠、最早的機(jī)動(dòng)化發(fā)源地，建設(shè)高架快速路可滿(mǎn)足汽車(chē)需求，道路就要改造?？蛇@樣的意見(jiàn)沒(méi)有占上風(fēng)。占上風(fēng)的代表人是科林·布坎南，他是土木工程師，但是有城市規(guī)劃師的眼光。他形成的報(bào)告記錄了整個(gè)100年?duì)幷摰倪^(guò)程，都是規(guī)劃方案。這個(gè)報(bào)告是老前輩徐循初先生作為教材的藍(lán)圖?？屏帧げ伎材铣珜?dǎo)的道路和對(duì)應(yīng)的城市空間形態(tài)，使倫敦形成了小尺度街區(qū)和高密度路網(wǎng)。上海市編制交通白皮書(shū)的時(shí)候科林·布坎南公司來(lái)投標(biāo)，這家公司帶來(lái)二次過(guò)街的理念，道路不拓寬，并且給出了上海西藏路的設(shè)計(jì)方案。西藏路位于人民廣場(chǎng)附近，原來(lái)是雙向4車(chē)道，結(jié)果現(xiàn)在已經(jīng)拓寬為雙向6車(chē)道，加上緊急車(chē)道和公交專(zhuān)用車(chē)道是雙向8車(chē)道，但是沒(méi)有行人的空間，那行人怎么辦？這樣的思維、規(guī)劃是否理智？

我們?cè)陂L(zhǎng)期預(yù)防交通病的過(guò)程中如何尊重科學(xué)，這也是國(guó)務(wù)院文件提出的要求。所以這里提出理智預(yù)防，更重要的是要把這種理智用法律形式固定下來(lái)。上海市借鑒倫敦經(jīng)驗(yàn)，把交通規(guī)劃變成政策白皮書(shū)，而且有法律效應(yīng)?！渡虾Ｊ谐鞘薪煌ò灼?shū)(2002版)》引起國(guó)內(nèi)最重要的爭(zhēng)議就是私人汽車(chē)牌照拍賣(mài)政策。曾有企業(yè)把上海市政府狀告到最高人民法院，理由是違反國(guó)家汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策，最后結(jié)果是撤除起訴。國(guó)家行政學(xué)院專(zhuān)門(mén)把這一案例作為地方立法的經(jīng)典案例，在當(dāng)時(shí)的中央與地方立法層面進(jìn)行討論。上海市1993年著手實(shí)施的私人汽車(chē)牌照拍賣(mài)政策與北京市小汽車(chē)迅猛增長(zhǎng)相比，就是超前進(jìn)行了交通需求管理，而《上海市城市交通白皮書(shū)(2002版)》是一份公共政策，現(xiàn)在是法律依據(jù)。這一案例也說(shuō)明城市交通有法可依和執(zhí)法有力的重要性。

交通病防治導(dǎo)向：一體化交通理念

交通病的近期治療和長(zhǎng)期預(yù)防要服從城市交通客觀規(guī)律，英國(guó)提出一個(gè)新理念叫“一體化”，與美國(guó)常用的“綜合”有不同之處。一體化認(rèn)為交通不是封閉系統(tǒng)，所有人都要進(jìn)入交通空間，交通具有社會(huì)性，所有的行為包括設(shè)施建設(shè)使用都要有效率、講求經(jīng)濟(jì)；更重要的是人，人要在一個(gè)環(huán)境里生活，與所有人的生命息息相關(guān)。

因此，一體化交通與所有出行者的各個(gè)方面都要關(guān)聯(lián)起來(lái)，少一條都會(huì)有偏差。交通設(shè)施內(nèi)部之間永遠(yuǎn)不會(huì)一體化，即使變成一體化還要多元化，但是對(duì)出行者來(lái)講是一體的多元化。軌道交通可以是地鐵也可以是鐵路，但是對(duì)使用者來(lái)講不能割裂。運(yùn)行上的一體化可能問(wèn)題更多，更需要處理。更重要的是交通管理體制，倫敦副市長(zhǎng)談到最成功的做法就是公共汽車(chē)，用10多年時(shí)間改變?nèi)寇?chē)型，使客運(yùn)量增加近1倍；最不成功的做法是地鐵，因?yàn)榈罔F產(chǎn)權(quán)在中央，地方權(quán)力有限，很多政府目標(biāo)因此被擱置。倫敦現(xiàn)在要把150年將近400 km地鐵和1 000 km鐵路串聯(lián)起來(lái)，最長(zhǎng)的是沿泰晤士河?xùn)|西向150 km的一條軌道，要形成一個(gè)快速通道。這使我們更加能體會(huì)，要實(shí)現(xiàn)45 min出行覆蓋200萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，一定要在設(shè)施構(gòu)建與管理上下功夫。

楊東援(同濟(jì)大學(xué))

我們不但要“治病”，還要想辦法“醫(yī)人”。也就是說(shuō)，要從中醫(yī)走向西醫(yī)，把交通問(wèn)題與城市空間體系問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。實(shí)際上有很多事情可能從根源上就做錯(cuò)了，例如當(dāng)城市快速向外擴(kuò)展時(shí)用什么樣的交通方式來(lái)支撐擴(kuò)展？一開(kāi)始采用道路交通，道路交通與中高密度土地開(kāi)發(fā)放在一起，產(chǎn)生了巨大的機(jī)動(dòng)車(chē)交通量，從而造成嚴(yán)重的交通擁堵。所以，從長(zhǎng)期來(lái)看必須把城市空間結(jié)構(gòu)和交通方式緊密結(jié)合在一起。當(dāng)城市進(jìn)入存量規(guī)劃階段，土地再開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與功能布局調(diào)整，也需要與強(qiáng)有力的軌道交通或者快速公交系統(tǒng)建設(shè)結(jié)合在一起。

從中期來(lái)講，還有一個(gè)非常重要的現(xiàn)代交通理念培養(yǎng)。交通不單是技術(shù)問(wèn)題，而且是社會(huì)管理和公共政策問(wèn)題。如果交通工程師不能得到社會(huì)支持，最后變成人民公敵，那我們將一事無(wú)成。通過(guò)建立現(xiàn)代交通理念，讓全社會(huì)理解我們所面臨的不是表面上路和車(chē)的矛盾，而是人居環(huán)境和無(wú)節(jié)制的交通需求之間的矛盾。許多交通問(wèn)題要從深層次上思考，往往是一個(gè)公共資源分配問(wèn)題，例如網(wǎng)約車(chē)、電動(dòng)自行車(chē)及小汽車(chē)的問(wèn)題，實(shí)際是各種交通方式在無(wú)序地爭(zhēng)搶資源。在這種亂象下城市交通不可能得到有效治理。既然是公共資源分配問(wèn)題，就需要考慮政府與市場(chǎng)在分配資源中的作用，要考慮政府管理公正性和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有序性。

此外是從時(shí)間和過(guò)程角度考慮需求管理手段的使用。很多需求管理對(duì)策實(shí)際是“止疼藥”，不能當(dāng)作“治病”的藥物。例如小汽車(chē)牌照控制等需求管理手段，會(huì)為我們爭(zhēng)取一定時(shí)間，但是需要同時(shí)思考如何利用這種緩沖期來(lái)解決問(wèn)題。

交通治理是一種社會(huì)治理，只有形成一個(gè)全民的戰(zhàn)爭(zhēng)才有可能取得勝利。光靠交通行業(yè)單打獨(dú)斗，可能很難看到遠(yuǎn)期希望。所以交通工程師千萬(wàn)不要只想技術(shù)，要想如何動(dòng)員全社會(huì)來(lái)解決交通問(wèn)題。

王雪(深圳市政協(xié)委員)

不論是出租汽車(chē)還是專(zhuān)車(chē)、快車(chē)等網(wǎng)約車(chē)，都是交通工具，并沒(méi)有天然對(duì)立屬性，只要能滿(mǎn)足公眾便捷舒適安全出行，都是好工具。深圳市有16 275輛出租汽車(chē)，網(wǎng)約車(chē)還沒(méi)有準(zhǔn)確數(shù)量，估計(jì)注冊(cè)車(chē)輛超過(guò)100萬(wàn)輛，網(wǎng)約車(chē)使用量遠(yuǎn)超出租汽車(chē)，說(shuō)明無(wú)論各界如何爭(zhēng)論，老百姓已經(jīng)在用腳投票，這就是中國(guó)式改革。

反觀公交優(yōu)先、交通擁堵治理等策略，與出租汽車(chē)、網(wǎng)約車(chē)之爭(zhēng)均具有共性，即重工程、強(qiáng)管控、輕人性，基本不談滿(mǎn)意度。這是國(guó)內(nèi)交通規(guī)劃與管理的癥結(jié)所在。交通規(guī)劃與管理的出發(fā)點(diǎn)是什么？歸根結(jié)底是公眾滿(mǎn)意度，而不是技術(shù)人員或政府官員怎么想。所有交通規(guī)劃設(shè)計(jì)和交通管理，都應(yīng)以公眾滿(mǎn)意度為導(dǎo)向，這是交通未來(lái)的發(fā)展方向。

汪光燾(國(guó)際歐亞科學(xué)研究院中國(guó)科學(xué)中心)

滴滴與美國(guó)第二大打車(chē)軟件公司Lyft在舊金山合作，可以用微信和支付寶支付。但支付寶是中國(guó)特色，世界發(fā)達(dá)國(guó)家金融系統(tǒng)并不使用。為什么討論這個(gè)問(wèn)題，是為說(shuō)明滴滴打車(chē)問(wèn)題不是出租汽車(chē)問(wèn)題，而是金融問(wèn)題，因此要討論什么叫綜合。合乘是方向，但是合乘是歸到出租汽車(chē)的收費(fèi)方式，還是歸到一種相互經(jīng)營(yíng)的社會(huì)活動(dòng)，這是兩件事。如果這兩件事界限不劃清，也無(wú)法判定對(duì)錯(cuò)，這是法律機(jī)制問(wèn)題。城市交通綜合治理是什么？是工程問(wèn)題，還是綜合運(yùn)行問(wèn)題，還是國(guó)家運(yùn)行機(jī)制各個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題？城市交通綜合整治不是簡(jiǎn)單的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)該范疇。

洪鋒(寧波市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

公共服務(wù)到底應(yīng)該是以誰(shuí)為主來(lái)提供？政府為主，還是市場(chǎng)為主然后政府制定規(guī)則？每個(gè)國(guó)家國(guó)情不同，但目前我們的確面臨一些困境。

延伸下去，有關(guān)公共交通運(yùn)營(yíng)體制問(wèn)題，寧波市進(jìn)行了公共交通發(fā)展規(guī)劃之后，市政府對(duì)分區(qū)運(yùn)營(yíng)的概念雖然接受，但還是有不同聲音。分區(qū)運(yùn)營(yíng)是一個(gè)大集團(tuán)公司里面分區(qū)，還是不同公司分區(qū)，對(duì)于壟斷估值還是對(duì)于市場(chǎng)化估值，事實(shí)上爭(zhēng)論從未停止過(guò)。

寧波市軌道交通第三輪建設(shè)規(guī)劃是否要進(jìn)行已經(jīng)產(chǎn)生分歧，主要是由于以政府為主導(dǎo)的投資模式看不到回報(bào)，也不知道軌道交通建設(shè)最后如何維持。因此，綜合治理已不是工程性問(wèn)題，工程從宏觀規(guī)劃到微觀設(shè)計(jì)均有共識(shí)。但如何把法律和金融等因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，并在政策上完善與推動(dòng)，這是下一步更應(yīng)該做的事情。

殷廣濤(中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

出租汽車(chē)和專(zhuān)車(chē)問(wèn)題之爭(zhēng)表面上是出租汽車(chē)管理模式改革的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是交通政策制定的原則問(wèn)題。緩解交通擁堵和減少機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)于環(huán)境污染的貢獻(xiàn)，其目的是為了公眾的集體利益，這是容易達(dá)成一致的共識(shí)性目標(biāo)。但個(gè)體行為如何在其中遵守一定的規(guī)則，這就涉及每個(gè)當(dāng)事人的利益問(wèn)題。如大家一致同意交通需求管理政策，但在實(shí)施限購(gòu)和限行的措施中，如何保證個(gè)體的公平性就成為焦點(diǎn)。公眾利益和個(gè)體利益的平衡成為我們制定交通政策的根本問(wèn)題，公平性法則成為交通政策制定的根本原則。

徐忠平(深圳市交通運(yùn)輸委員會(huì))

綜合交通治理治什么？切入點(diǎn)是什么？給誰(shuí)提建議？這幾點(diǎn)非常重要。

第一，中國(guó)城市交通與城市發(fā)展的階段息息相關(guān)。擁堵是絕對(duì)的，不堵是相對(duì)的、暫時(shí)的。如果比中國(guó)更早進(jìn)入工業(yè)化的城市像倫敦、巴黎、紐約，交通擁堵?tīng)顩r依然如此，那再過(guò)這么多年，中國(guó)城市交通擁堵也不容樂(lè)觀。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員包括決策者，其實(shí)頭腦里都有一個(gè)夢(mèng)，希望小汽車(chē)出行暢通，又希望公共交通發(fā)達(dá)，其實(shí)我們沒(méi)有兩全其美的選擇。

第二，交通專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員已經(jīng)形成非常好的共識(shí)和理念，但其對(duì)城市決策者或管理者的影響有限，而實(shí)際上決定城市交通綜合治理方向和措施的卻不是專(zhuān)業(yè)人員。交通專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員應(yīng)該積極爭(zhēng)取通過(guò)各種機(jī)會(huì)和渠道，更多地影響城市決策者和管理者。

第三，很多領(lǐng)導(dǎo)者或者部門(mén)決策者認(rèn)為綜合治理就是治理小汽車(chē)擁堵，所以城市資源全部指向單一目標(biāo)。而綜合治理是治理綜合交通，包括對(duì)小汽車(chē)、公共交通、自行車(chē)和步行等多方式的治理。專(zhuān)家在面對(duì)決策者的時(shí)候要敢于表達(dá)自己的觀點(diǎn)。一個(gè)城市如果選擇了一條正確的路，并能夠幾十年一以貫之地走下去，城市的交通發(fā)展就會(huì)向著良性循環(huán)的方向不斷提升能力和品質(zhì)。

第四，對(duì)中國(guó)這種人口高度聚集的國(guó)家，綜合交通治理的切入點(diǎn)應(yīng)該是軌道交通，至少北上廣以及其他特大城市、大城市特別是省會(huì)城市是如此。軌道交通和城市協(xié)同發(fā)展，建設(shè)軌道交通就是建設(shè)城市。軌道交通建設(shè)同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有軌道交通沿線(xiàn)、站點(diǎn)把城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和城市公共交通設(shè)施綁在一起開(kāi)發(fā)，包括城市規(guī)劃、城市發(fā)展、環(huán)境和交通擁堵治理綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，中國(guó)軌道交通的大發(fā)展也能夠極大地帶動(dòng)一個(gè)巨大的產(chǎn)業(yè)，而不僅僅是汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。

此外，嚴(yán)格交通執(zhí)法是挖掘現(xiàn)有交通設(shè)施潛力最重要的手段，是有效實(shí)施幾乎所有需求管理政策的前提和關(guān)鍵，如停車(chē)場(chǎng)漲價(jià)政策，離開(kāi)交通執(zhí)法沒(méi)有意義。深圳市的實(shí)踐證明，如果能夠效仿香港一樣的嚴(yán)格執(zhí)法環(huán)境，深圳市6 000 km道路至少可以少修10%，即600 km的道路，能節(jié)省多少投資可想而知。因此，從現(xiàn)在開(kāi)始，每個(gè)城市必須把交通執(zhí)法，作為綜合交通治理的第一手段，實(shí)現(xiàn)這一步再來(lái)談別的治堵措施?？上?，這方面我們做得普遍不夠，還有很長(zhǎng)的路要走。

陳小鴻(同濟(jì)大學(xué))

王雪委員說(shuō)公眾用腳投票選擇專(zhuān)車(chē)。選擇專(zhuān)車(chē)或私人小汽車(chē)都沒(méi)問(wèn)題，但是不能同時(shí)對(duì)道路服務(wù)水平提太高要求，在道路資源分配時(shí)不能把滿(mǎn)足小汽車(chē)排在第一位。其實(shí)城市交通問(wèn)題就是資源分配問(wèn)題，最重要的是資金、土地、道路空間的分配。也就是說(shuō)，如果因?yàn)閷?zhuān)車(chē)多了路堵了，讓公眾掏錢(qián)建設(shè)更多的道路來(lái)治堵，對(duì)不開(kāi)小汽車(chē)不乘專(zhuān)車(chē)的人就不公平，即關(guān)系到公共資金使用獲益的公平性。要從這個(gè)角度再來(lái)重新思考城市交通發(fā)展戰(zhàn)略、交通系統(tǒng)支撐城市發(fā)展的同時(shí)所付出的建設(shè)代價(jià)以及這個(gè)代價(jià)對(duì)所有人的公平性問(wèn)題。

從這一點(diǎn)考慮，我的建議是要重視道路擁堵問(wèn)題，但不要把它當(dāng)成交通系統(tǒng)建設(shè)的第一甚至是唯一目標(biāo)。我們要建立一套決策機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，適當(dāng)?shù)缆方煌〒矶聶?quán)重。切入點(diǎn)是近期能做什么、遠(yuǎn)期要做什么，要重新對(duì)交通系統(tǒng)進(jìn)行衡量和評(píng)價(jià)，同時(shí)要關(guān)注公眾出行方式是否有足夠選擇，是否有一個(gè)基本的可接受時(shí)間和環(huán)境。

楊濤(南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

第一，淡定一點(diǎn)點(diǎn)。對(duì)擁堵真的沒(méi)有必要糾結(jié)，政府責(zé)任、專(zhuān)家責(zé)任，擁堵問(wèn)題不是最關(guān)鍵最核心問(wèn)題。我們要解決的是人和物的可移動(dòng)性問(wèn)題，這是根本。

第二，簡(jiǎn)單一點(diǎn)點(diǎn)?；叵?0年走過(guò)的歷程，當(dāng)時(shí)我們的標(biāo)桿是香港，香港做的交通白皮書(shū)，看來(lái)看去就是三點(diǎn)，1)建設(shè)軌道交通；2)提供多方式、多元化的公共交通服務(wù)，不僅包括地鐵、常規(guī)公交、綠巴和紅巴，凡是需要公共交通的地方都提供服務(wù)；3)需求管理，一方面提高小汽車(chē)擁有成本、使用成本和違法成本，另一方面改善公共交通。

第四，開(kāi)放一點(diǎn)點(diǎn)。需要在新時(shí)代理解各種多元化的聲音和需求。但是開(kāi)放不等于妥協(xié)，要用更智慧的理解、更智慧的技巧來(lái)說(shuō)服政府和公眾。

第五，包容一點(diǎn)點(diǎn)。希望包容不是包容違章行為、違法行為，而是包容更多的弱勢(shì)群體，包括普通工薪階層。我認(rèn)為目前對(duì)電動(dòng)自行車(chē)和自行車(chē)的管制過(guò)于嚴(yán)苛，應(yīng)該充分理解有多少平民百姓的通勤和謀生需要這種出行工具。都希望社會(huì)包容專(zhuān)車(chē)和出租汽車(chē)，為什么不能夠包容電動(dòng)自行車(chē)和自行車(chē)呢？

于春全(北京市公安局)

交通綜合治理需要依法治理。主要有四個(gè)方面：立法、執(zhí)法、監(jiān)督、宣傳。

立法。是指從中央到地方一切國(guó)家機(jī)關(guān)就道路交通管理制定的各類(lèi)規(guī)范性文件。中國(guó)道路交通發(fā)展迅速，原有的法律法規(guī)需要不斷地調(diào)整和完善，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展。例如停車(chē)問(wèn)題，20世紀(jì)60年代日本就有專(zhuān)門(mén)的停車(chē)法，而中國(guó)則缺少停車(chē)管理綜合性法規(guī)。需要強(qiáng)調(diào)的是立法應(yīng)當(dāng)以憲法為根據(jù)或不得同憲法相抵觸，這是立法最重要的原則，同時(shí)還有法治、民主、科學(xué)的原則。

執(zhí)法。是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實(shí)施法律的活動(dòng)。因此必須依法行政，這是執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。中國(guó)執(zhí)法環(huán)境差，執(zhí)法成本高、違法成本低，有許多深層次的原因，但也與執(zhí)法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法有關(guān)，這絕對(duì)不會(huì)起到好的執(zhí)法效果。除機(jī)動(dòng)車(chē)外，交通民警對(duì)其他違法行為不愿意執(zhí)法，對(duì)自行車(chē)和行人違法基本是放任的。處于交通秩序亂、違法行為普遍的歷史階段，交通民警就應(yīng)當(dāng)擔(dān)起嚴(yán)格執(zhí)法的責(zé)任，要敢于作為。另一方面全社會(huì)要理解交通民警的難處，支持配合依法行政，共創(chuàng)文明交通。

監(jiān)督。監(jiān)督實(shí)際上是兩個(gè)含義：一是執(zhí)法者要嚴(yán)格執(zhí)法，監(jiān)督交通參與者；二是執(zhí)法者必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定來(lái)執(zhí)法，接受社會(huì)監(jiān)督。為什么北京奧運(yùn)會(huì)和上海世博會(huì)期間交通違法情況少，之后就會(huì)反彈？是因?yàn)椴荒軋?jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，執(zhí)法時(shí)嚴(yán)時(shí)松?，F(xiàn)在是社會(huì)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督不夠。執(zhí)法不是以處罰多少違法行為、罰了多少款為標(biāo)準(zhǔn)，而是以道路上違法現(xiàn)象是否減少為依據(jù)。我們這代人的歷史責(zé)任已經(jīng)注定只有以百倍的努力下大力氣依法管理交通，才能創(chuàng)造優(yōu)良的交通環(huán)境。

除此以外，要增強(qiáng)配電網(wǎng)的可靠性，就應(yīng)自覺(jué)保障自動(dòng)化系統(tǒng)在相應(yīng)的條件及固定時(shí)長(zhǎng)內(nèi)，依照現(xiàn)有的功能完成運(yùn)行任務(wù)。為增強(qiáng)其平穩(wěn)性，還需增強(qiáng)自動(dòng)化系統(tǒng)的容錯(cuò)性能，不但在常態(tài)運(yùn)行時(shí)精確地執(zhí)行任務(wù)，而且在出現(xiàn)意外故障時(shí)，也不致于出現(xiàn)意外的操作

宣傳。宣傳問(wèn)題非常重要，如今天的會(huì)議有交通以外的其他部門(mén)參加，聽(tīng)取交通領(lǐng)域?qū)＜业挠^點(diǎn)肯定會(huì)對(duì)他們的工作有幫助。特別是人大代表和政協(xié)委員的參加，他們是政府與人民群眾溝通非常重要的橋梁?，F(xiàn)在往往是人大代表和政協(xié)委員把選民的意見(jiàn)傳達(dá)到政府部門(mén)，政府部門(mén)去答復(fù)人大代表和政協(xié)委員的意見(jiàn)建議。我認(rèn)為特別需要人大代表和政協(xié)委員將政府部門(mén)的工作和思路，甚至專(zhuān)家學(xué)者的觀點(diǎn)向選民們宣傳溝通。法制宣傳尤為重要，它是提高全民交通文明素質(zhì)的重要保證。

蘇峰(深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì))

我想換個(gè)角度，站在城市規(guī)劃、規(guī)劃國(guó)土職能的角度提一些補(bǔ)充意見(jiàn)，也就是首先要治理什么的問(wèn)題。

第一，機(jī)構(gòu)和職能以及交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃法律地位問(wèn)題。深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)有一個(gè)處室叫市政交通處，與交通運(yùn)輸委員會(huì)的規(guī)劃處是兩個(gè)各自部門(mén)比較邊緣又相互接近的處室，職能各不相同，中間邊界有點(diǎn)模糊。我們站在不同角度對(duì)深圳市交通規(guī)劃做出應(yīng)有貢獻(xiàn)，但也存在職能邊界不清和法律地位問(wèn)題。對(duì)交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的法律地位一直沒(méi)有清晰的說(shuō)法，更不要說(shuō)操作和執(zhí)行層面的問(wèn)題。

第二，組團(tuán)規(guī)劃和深圳市高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)復(fù)合集約問(wèn)題。一直以來(lái)，深圳市堅(jiān)持組團(tuán)空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向，取得很好成效。最近隨著土地資源緊缺，存量不足，提出了一系列理念。今后這個(gè)過(guò)程也是其他城市特別是土地資源緊缺城市的必由之路。這條路深圳市取得了一定成就，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。2000年，深圳市人均機(jī)動(dòng)出行距離在全國(guó)非常低；2010年為9.8 km，與新加坡和上海相當(dāng)，但比廣州、北京和香港低得多；2015年為13 km，通勤交通情況的惡化速度超過(guò)其他城市，這是沒(méi)有堅(jiān)持城市組團(tuán)結(jié)構(gòu)，職住不平衡的結(jié)果。

第三，規(guī)劃指標(biāo)問(wèn)題。深圳市建設(shè)用地面積非常少，按現(xiàn)有資料統(tǒng)計(jì)，規(guī)劃的交通設(shè)施用地比例約為29%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)常規(guī)20%～25%。在現(xiàn)有緊缺的土地資源下，犧牲其他公共設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，但仍然沒(méi)有解決問(wèn)題，下一步還是要經(jīng)過(guò)其他方式對(duì)交通設(shè)施用地進(jìn)行控制，均衡發(fā)展。

第四，公交優(yōu)先問(wèn)題。在實(shí)施過(guò)程中難度非常大，但目前比較樂(lè)觀。如果把深圳市投資軌道交通資金剝離出去，城市道路建設(shè)的投資比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)用來(lái)解決軟環(huán)境問(wèn)題和管理的投資。從投資分配上來(lái)說(shuō)，深圳市還是不由自主地通過(guò)交通設(shè)施供給來(lái)滿(mǎn)足需求。

周濤(重慶市交通規(guī)劃研究院)

既然是交通專(zhuān)家，應(yīng)該有所作為，給領(lǐng)導(dǎo)提出一些明確的建議。目前，交通行業(yè)確實(shí)還存在一些問(wèn)題。第一是底氣不足，因?yàn)檫€有一些規(guī)劃上的缺失。主要是公共汽車(chē)專(zhuān)用路權(quán)規(guī)劃的缺失，由于這些缺失，很多事情不好解決。例如，在局部路段劃設(shè)公交專(zhuān)用車(chē)道效果并不理想，這是因?yàn)樗鼪](méi)有系統(tǒng)性，沒(méi)有在法定規(guī)劃階段明確公共汽車(chē)專(zhuān)用路權(quán)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)。第二是共識(shí)不夠，很多基本理念并沒(méi)有形成真正共識(shí)。例如，在規(guī)劃階段，一般只有人均道路面積、路網(wǎng)密度等指標(biāo)，而未對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)擁有量的增長(zhǎng)提出控制要求(千人機(jī)動(dòng)車(chē)指標(biāo))，造成一個(gè)確定的規(guī)劃路網(wǎng)面對(duì)一個(gè)無(wú)限增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)展訴求的困難局面。

陳燕萍(深圳大學(xué))

第一，發(fā)展公共交通應(yīng)該根據(jù)城市自身特點(diǎn)因地制宜。對(duì)深圳市這種高密度城市，要通過(guò)軌道交通分擔(dān)大部分客流，但這不一定適用其他城市。例如杭州市中心城區(qū)密度很高，外圍密度低，就不一定適合在全市域以軌道交通為主，外圍采用常規(guī)公共汽車(chē)無(wú)縫接駁，將乘客分散到低密度城區(qū)，可能更加適合杭州市的土地利用模式。

第二，城市和交通發(fā)展到今天，有些無(wú)法解決的交通問(wèn)題可能已經(jīng)變成政治問(wèn)題。舉個(gè)極端的例子，如果真的將3條車(chē)道分配給公共汽車(chē)，1條車(chē)道分配給小汽車(chē)，估計(jì)市長(zhǎng)就直接下臺(tái)了。每種交通方式享有多少路權(quán)，通常需要公眾的討論和博弈。各個(gè)城市情況不一樣，在城市自身基礎(chǔ)上發(fā)展最優(yōu)的交通模式比較現(xiàn)實(shí)，交通問(wèn)題已經(jīng)不是單純的交通技術(shù)問(wèn)題。

第三，加強(qiáng)交通公眾教育。這種教育應(yīng)該放在小學(xué)、中學(xué)或大學(xué)的通用課程設(shè)置中。12年前我在洛杉磯做訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者時(shí)，調(diào)查做過(guò)公眾對(duì)TOD的意見(jiàn)。原以為公眾都不知道TOD是什么，結(jié)果走到學(xué)校附近的社區(qū)公園找了個(gè)保安，他是一個(gè)中專(zhuān)生，說(shuō)得頭頭是道：TOD是什么含義，如果在城市里實(shí)施有哪些好處和弊端，哪個(gè)階層會(huì)受益、哪個(gè)階層會(huì)受損，城市的投入是什么，城市整體產(chǎn)出如何。而這一定是在充分的公民教育基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。公民的知識(shí)對(duì)通過(guò)政治途徑制定有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的交通政策非常重要。

陸原(廣州市南沙開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì))

第一，中國(guó)城市交通擁堵問(wèn)題經(jīng)歷過(guò)不同時(shí)期，每個(gè)時(shí)期的核心問(wèn)題也都不一樣，是路網(wǎng)體系結(jié)構(gòu)問(wèn)題，交通方式構(gòu)成問(wèn)題，還是土地利用匹配問(wèn)題，或是交通需求管理問(wèn)題。只有分析清楚核心問(wèn)題才能討論在某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上治理?yè)矶碌降资褂檬裁创胧┖头椒āＧ岸螘r(shí)間，似乎不論城市大小都在搞公交優(yōu)先，其實(shí)不是簡(jiǎn)單地推崇公交優(yōu)先就可以解決城市交通擁堵問(wèn)題，公交優(yōu)先可能只解決一部分問(wèn)題。我們需要結(jié)合城市實(shí)際情況、歷史時(shí)期，抓住主要矛盾、核心問(wèn)題，標(biāo)本兼治，長(zhǎng)遠(yuǎn)與近期結(jié)合地開(kāi)展治理。

第二，從道路建設(shè)過(guò)渡到需求管理，我們的認(rèn)識(shí)也在逐漸深入。做需求側(cè)分析時(shí)要看問(wèn)題本質(zhì)，供給側(cè)和需求側(cè)既是矛盾，也是統(tǒng)一體。假如將需求側(cè)和供給側(cè)對(duì)立起來(lái)，可能沒(méi)有分清楚矛盾本質(zhì)就要著手解決問(wèn)題，這是非?？膳碌氖虑?。中國(guó)資源有限，協(xié)調(diào)也好、共享也好、綠色也好，不能單獨(dú)來(lái)看。例如，單獨(dú)從綠色看，應(yīng)該發(fā)展純電動(dòng)車(chē)，把化石燃料汽車(chē)全部取消，但從技術(shù)和需求等方面看肯定不行，不能以偏概全。對(duì)資源認(rèn)識(shí)清楚后，就會(huì)認(rèn)識(shí)到必須統(tǒng)籌兼顧各種交通方式協(xié)調(diào)運(yùn)作的重要性。因?yàn)槿撕吐殬I(yè)、貨物配送方式是多元的，生活、生產(chǎn)層次也不一樣，交通需求也是多樣的。例如，在一個(gè)城市中，每個(gè)人對(duì)出行方式、線(xiàn)路都會(huì)進(jìn)行最精明的選擇，我們可以引導(dǎo)，但不能代替他們做決定，我們的工作是把這些需求匯總以后進(jìn)行分類(lèi)和優(yōu)化處理，以達(dá)到協(xié)調(diào)、共享、綠色的目的。

第三，在一個(gè)城市中，政府、公眾和交通專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員應(yīng)該共同建立具有廣泛共識(shí)的交通價(jià)值觀。不能說(shuō)個(gè)體出行全部都是合理的，但肯定有其經(jīng)濟(jì)性、方便性和合理性。交通專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員除了做交通規(guī)劃以外，還要協(xié)助政府和公眾之間建立交通價(jià)值觀，要對(duì)自己所在城市的基本情況有一個(gè)清醒的判斷，同時(shí)對(duì)發(fā)展道路定位要非常清晰，不能人云亦云，生搬硬套其他城市的做法，關(guān)鍵是要提出所在城市的可持續(xù)發(fā)展交通模式，并引導(dǎo)城市構(gòu)建自身的交通價(jià)值觀。

汪光燾(國(guó)際歐亞科學(xué)研究院中國(guó)科學(xué)中心)

這次我們討論城市綜合交通治理，制定什么目標(biāo)，重點(diǎn)是解決擁堵還是解決秩序。

第一，城市綜合交通治理是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，目前已有工程措施作為基礎(chǔ)，但可能長(zhǎng)期治理是關(guān)鍵。

第二，如何考慮交通治理，是大系統(tǒng)還是大網(wǎng)絡(luò)，還是小系統(tǒng)大體系，不管是哪種，各個(gè)系統(tǒng)統(tǒng)籌運(yùn)作都非常重要。交通工作者在工程建設(shè)措施上考慮很持久，但具體問(wèn)題就需要有公共政策來(lái)保證實(shí)施，這也是當(dāng)前研究治理的重點(diǎn)，即人是重點(diǎn)，公共交通政策制定并保障實(shí)施也是重點(diǎn)。

第三，公共政策制定和實(shí)施步驟的地區(qū)差異性太大，希望能夠在地區(qū)差異上做綜合研究，因地制宜解決問(wèn)題。

第四，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，是城區(qū)為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的都市圈、城市群是交通的主體，交通的目標(biāo)是為城市服務(wù)，使城市有序建設(shè)、適度開(kāi)發(fā)、高效運(yùn)行，并且富有活力。交通問(wèn)題是綜合性的城市問(wèn)題，不能認(rèn)為交通問(wèn)題是絕對(duì)的。現(xiàn)在要研究城市交通綜合治理，特別要研究交通治理，包括城市交通是什么。

我建議比擁堵更重要的是講秩序，擁堵是秩序的一部分，秩序比擁堵更重要。而且從需求管理理論來(lái)說(shuō)，擁堵的治理不一定在擁堵地點(diǎn)，可能是受其他地點(diǎn)影響。因此，有關(guān)城市交通的好多問(wèn)題都需要理論研究。