■　李　寧　華中科技大學(xué)

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我國對外援助階段性轉(zhuǎn)折的新形勢與新思維

■李寧華中科技大學(xué)

習(xí)近平主席自2015年12月參加中非論壇約翰內(nèi)斯堡峰會到今年初的中東三國之行，又一次從最高層次上向國際社會闡釋了“合作共贏、共同發(fā)展”的新時期外交理念，推動了“一帶一路”的國際合作構(gòu)想，為攜手非洲、中東共同描繪新的合作藍(lán)圖，為增進(jìn)世界和平穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)繁榮注入了強(qiáng)大的正能量。

習(xí)主席的高端首腦外交，在世界范圍跨越巨大的文化和意識形態(tài)鴻溝，聯(lián)合最廣泛的共同利益和戰(zhàn)略，取得了非凡的外交成果，贏得了廣泛的國際贊譽(yù)。同時，在動蕩復(fù)雜的世界局勢中，極大拓展了我國的戰(zhàn)略空間，為開拓更加廣泛的國際合作提供了強(qiáng)大的價(jià)值觀指導(dǎo)。中國的國際援助是我對外工作的重要部分，建國以來對促進(jìn)我在國際上廣交朋友、鞏固國際地位起到了十分積極的歷史作用。在當(dāng)前形勢下，如何促進(jìn)對外援助的新發(fā)展，也是落實(shí)習(xí)主席新時期外交理念的重要一環(huán)。

一、我國對外援助階段性轉(zhuǎn)折的新形勢

2014年3月，對外援助主管部門商務(wù)部正式啟動全面深化對外援助管理體制改革的工作，圍繞對外援助的管理、實(shí)施、監(jiān)督等方面進(jìn)行了一系列深化改革，這標(biāo)志著我國對外援助工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。援助的階段性轉(zhuǎn)折有其深刻的國際、國內(nèi)背景形勢。

（一）國際方面

美國相對衰落，現(xiàn)行國際秩序開始進(jìn)入由治而亂的周期。與此同時，經(jīng)過數(shù)十年的高速發(fā)展，我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國力極大提高，國際影響力與日俱增，與上世紀(jì)六七十年代相比已是翻天覆地的變化，但面臨的外部壓力也更加嚴(yán)峻。第一，我國工業(yè)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)全球化深度融合，已經(jīng)形成國內(nèi)外雙向傳導(dǎo)機(jī)制，國內(nèi)政策的影響力隨著貿(mào)易與投資遠(yuǎn)達(dá)世界各個角落，同樣，其他地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)波動也反向傳導(dǎo)至國內(nèi)。如果只顧低頭搞好自己的事已經(jīng)不行了，唯有同時把握好國際國內(nèi)兩個大局才可確保順利發(fā)展。其二，幾十年的辛勤勞動建設(shè)積累起巨大的國民財(cái)富，也引起強(qiáng)烈的猜忌和防范，國際競爭越加復(fù)雜激烈，使我國面臨從未有過的戰(zhàn)略局面?；仡櫼酝臍v史，戰(zhàn)亂往往不是因?yàn)樨毟F，而是因?yàn)楦火?。無數(shù)的歷史都可以證明，在一種既有秩序之中，身居主角其次的一方，往往是最危險(xiǎn)的，也最易受猜忌和打擊。遠(yuǎn)如英國與新興帝國俄、德的爭霸，以及對后起之秀美國的防范；近如美國對德國、日本崛起的限制與削弱，和對蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)與打擊。

當(dāng)今的歷史舞臺上，主角依然是美國，奧巴馬總統(tǒng)已經(jīng)宣布，美國的目標(biāo)是再領(lǐng)導(dǎo)世界一百年。從美國的角度看，近年來戰(zhàn)略重心東移的聲音始終不斷，亞太再平衡、加強(qiáng)美日軍事同盟、TPP等政治軍事經(jīng)濟(jì)各方面的布局早已開始；而從中國的角度分析，雖然我始終堅(jiān)持走永不稱霸、和平發(fā)展的道路，但是匹夫無罪，懷璧其罪。另一方面，與當(dāng)年相比，我國今日已再無任何戰(zhàn)略屏障可以憑籍，危機(jī)感和使命感迫使我在對外工作中必須時刻保持清醒，站穩(wěn)腳跟，積極有為。

（二）國內(nèi)方面

新的形勢迫使我國對外援助管理體制亟待深化統(tǒng)合，進(jìn)一步形成合力。國際援助業(yè)務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)管理工程，涉及外交、經(jīng)濟(jì)、法律、工程、貿(mào)易、金融等諸多領(lǐng)域，由國務(wù)院政府主管部門主導(dǎo)，在總的對外戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下多個專業(yè)部門的按照各自分工協(xié)調(diào)共同實(shí)施。從過程管理的角度，按照多學(xué)科融合的方法綜合分析，對外援助的管理體系可分為四大體系，一是政策目標(biāo)管理體系，二是項(xiàng)目實(shí)施過程管理體系，三是成本預(yù)算管理體系，四是援助效果評價(jià)管理體系。由于各體系之間相互交叉影響，不同法律之間也各有自己的程序和側(cè)重，因此在各自的約束力不等的情況下，定量管理的專業(yè)領(lǐng)域目標(biāo)與定性衡量的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)往往不相協(xié)調(diào)，使得援助的及時性、針對性和總體效果受到削弱。上述國內(nèi)外多重的復(fù)雜因素使得對外援助領(lǐng)域迫切需要進(jìn)一步深化改革。

另一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到“新常態(tài)”，過去30年的經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展固然取得了較大的成就，但也帶來了許多深層次的問題，包括國內(nèi)扶貧問題、產(chǎn)業(yè)過剩問題、城市發(fā)展問題、環(huán)境治理問題等等，解決這些問題都需要花費(fèi)極大的代價(jià)；同時，加上美國與日本聯(lián)手打壓“中國崛起”的勢力日益囂張，也使我國的國防安全面臨更多的壓力。在這種新形勢下，擴(kuò)大國際援助也會面臨很多實(shí)際問題和思想觀念上阻力，這更需要我們在對外援助問題上有長遠(yuǎn)的目標(biāo)和新的思維。

二、我國對外援助階段性轉(zhuǎn)折的指導(dǎo)思想

對外援助轉(zhuǎn)折階段的指導(dǎo)思想就是貫徹落實(shí)習(xí)近平主席的新時期外交理念。自十八大以來，習(xí)總書記親自在多個國際場合闡釋了“合作共贏，共同發(fā)展”、“命運(yùn)共同體”等新時期外交理念，以最大公約數(shù)構(gòu)筑國際伙伴關(guān)系同心圓，“一帶一路”、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行、國際產(chǎn)能合作等都是其中重要的戰(zhàn)略組成部分。

新時期外交理念以及互利共贏開放戰(zhàn)略的內(nèi)容十分豐富，包含許多新的內(nèi)涵，其中“合作共贏，共同發(fā)展”、“命運(yùn)共同體”等理念的一個主要內(nèi)涵特征就是共生的觀念，這一觀念具有鮮明的價(jià)值觀意義和現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略意義。

第一，共生觀念為中美競爭提供一種零和博弈之外的現(xiàn)實(shí)選擇。我國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的現(xiàn)實(shí)，已使中美之間客觀上進(jìn)入零和博弈的困局之中。無論是在縮小差距時期，還是未來趕上甚至超過的階段，美國對我國的排擠與打壓必將越來越激烈。雖然我國在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面可能很快縮小與美國的差距，但在綜合實(shí)力方面卻仍與美國有巨大差距，因此我在對美的大國競爭中處于弱勢的局面將長期存在。習(xí)主席近期提出中美之間要防止修昔底德陷阱，建立新型大國關(guān)系的倡議正是基于中美零和競爭的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)提出的思路。共生觀念的適用條件有二，一是深度融合的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀使雙方互相難以避免，必須共同存在。相互一舉一動都會影響到對方，各自國內(nèi)的問題本身就是國際問題，此時謀求共生對于雙方來說是兩害相權(quán)取其輕，力求避免最壞結(jié)果的一種選擇。二是在零和博弈的大局前提下，仍可積極尋找雙方的共同利益，比如地區(qū)安全、恐怖主義、全球變暖、互聯(lián)網(wǎng)等國際公共環(huán)境方面，合作的利益大于競爭。對中國而言，保持自身穩(wěn)定并繼續(xù)縮小與強(qiáng)勢對手的差距應(yīng)該是較為現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略選擇。

第二，共生觀念為大國的發(fā)展模式提供了一種價(jià)值觀思想。除與美國的零和博弈困局之外，日本等原來始終輕視我們的國家也很難短期內(nèi)接受被超過的現(xiàn)實(shí)，但對其他國家而言，尤其在發(fā)展中國家的普通民眾眼中，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加工業(yè)化的發(fā)展模式具有明顯的示范效應(yīng)。但是任何一種發(fā)展模式，必須有相應(yīng)的價(jià)值觀理念，也就是多數(shù)受益的價(jià)值視角，否則就不是一種成功的模式。比如日本雖然早已是發(fā)達(dá)國家，但是其始終只是經(jīng)濟(jì)單項(xiàng)發(fā)達(dá)，在政治軍事方面沒有獨(dú)立性，因此也并不具有可廣泛接受的道德感召力。相比而言，美國和前蘇聯(lián)則分別以各自的價(jià)值觀主導(dǎo)綜合國力發(fā)展，構(gòu)筑了兩種發(fā)展模式并被其他國家模仿。十八大以來，習(xí)主席提出“合作共贏，共同發(fā)展”新時期外交理念，為中國發(fā)展模式走向世界提供了的核心價(jià)值觀指導(dǎo)，其豐富的內(nèi)涵思想為解決我國進(jìn)一步開放過程中與其他國家的利益沖突提供了方向性的指導(dǎo)思想。相比于中美之間全方位的大國競爭，其他國家與我國之間多數(shù)為貿(mào)易方面等單項(xiàng)的局部競爭，相互間謀求共生共存的共同發(fā)展利益遠(yuǎn)大于矛盾沖突。尤其是在我國當(dāng)前海外利益日益增多，億萬人員的海外安全迫切需要得到維護(hù)的情況下，更多的承擔(dān)國際治理義務(wù)和提供國際社會中的公共產(chǎn)品必將成為新時期外交工作的重要方向，也將是提升中國發(fā)展模式的道德感召力的最好渠道之一。

第三，共生觀點(diǎn)為解除對國際援助的質(zhì)疑提供了一種新依據(jù)。國際援助支出一般屬于一國的公共財(cái)政支出范圍，公共財(cái)政支出通常理解為由公共財(cái)政收入負(fù)擔(dān)的，為解決市場失靈而由政府投入市場的，有利于增進(jìn)全體社會福利的經(jīng)濟(jì)資源使用。而國際援助支出，將原本可以用來增進(jìn)本國全體社會福利的經(jīng)濟(jì)資源用于其他國家的社會經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)用途，對援助提供國來說，此項(xiàng)公共財(cái)政支出并不直接給援助國帶來經(jīng)濟(jì)效益，如果用私人投資概念中的投入產(chǎn)出比來衡量，國際援助支出屬于零回報(bào)的資源使用，換言之，國際援助沒有直接增進(jìn)本國人民的社會福利，國際援助行為不符合基本經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)原則，相反，卻減少了本可以用來增進(jìn)本國社會福利的經(jīng)濟(jì)資源。針對這一問題，在一些西方國家的國際援助實(shí)踐中，也常常成為國會撥款討論議題的焦點(diǎn)。同時，近年來，我國的對外援助政策也時常受到國內(nèi)輿論的質(zhì)疑，一些較為激烈的觀點(diǎn)提出我國的對外援助不但沒有什么效果，甚至認(rèn)為針對某些國家的援助已經(jīng)違背了我國人民能夠認(rèn)可的價(jià)值觀原則，而政府在實(shí)施此類援助時也同樣十分謹(jǐn)慎，從指導(dǎo)思想和輿論引導(dǎo)上，均提不出合理的理論依據(jù)，長期以來始終處于較為尷尬的境地。十八大以來，習(xí)主席一再提出的“合作共贏，共同發(fā)展”的新時期外交理念，正是指導(dǎo)對外援助工作轉(zhuǎn)折階段改革的長遠(yuǎn)方針。實(shí)施這一方針的長遠(yuǎn)目標(biāo)就是要推動人類“利益共同體”、“命運(yùn)共同體”的實(shí)施。運(yùn)用這種共生觀點(diǎn)對國際援助的解釋在政策上的意義在于：一是明確了國際援助雙方是互利共生的，這種共生首先在于鞏固了雙方的利益聯(lián)系；二是在于培育了雙方的價(jià)值觀理念，增進(jìn)了愿景對接，共同的價(jià)值觀才是鏈接彼此的真正紐帶；三是在于為援助雙方開拓了進(jìn)一步合作的廣闊空間，并形成更緊密的政治經(jīng)濟(jì)利益共同體奠定了基礎(chǔ)。四是為援助工作的效果評價(jià)提供了理論依據(jù)，凡是符合共生效應(yīng)理論的國際援助都是有效援助。

三、我國對外援助階段性轉(zhuǎn)折需要有新的理論思維

二戰(zhàn)以來的國際援助實(shí)踐表明，西方國家的國際援助利益驅(qū)動，主要出于其政治利益考量，這與西方主流的援助理論很大關(guān)系。摩根索的國家利益理論在西方援助理論中占據(jù)主要位置，他在《對外援助的政治理論》一文中認(rèn)為，對外援助本質(zhì)都是政治性的,主要目標(biāo)都是促進(jìn)和保護(hù)國家利益，所以,在對外援助的旗幟下并沒有更高的道德原則。在這方面，除摩根索之外，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢納里的“雙缺口”理論，也有較為深入的理論分析。但無論是摩根索還是錢納里的理論，在戰(zhàn)略思想層面，均同樣屬于針對一城一地得失的分析，著眼于短期、局部的效果，或者從援助國角度分析，或者從受援國角度分析，均缺乏對援助雙方所處的共同環(huán)境、共同需求，以及援助對雙方產(chǎn)生的共同影響方面進(jìn)行深入的分析。而遵循共生效應(yīng)理論的新思維則完全可以補(bǔ)充這一不足。所謂共生效應(yīng)理論，是基于自然界普遍存在個體生物之間的共生現(xiàn)象的客觀認(rèn)識，隨著自然科學(xué)的進(jìn)步，對世界本質(zhì)規(guī)律的認(rèn)識不斷發(fā)展。自然界相互依存的共生現(xiàn)象普遍存在，反映了共同進(jìn)化的生存選擇；同樣，共生現(xiàn)象也有其特定的存在環(huán)境和必要條件。共生現(xiàn)象形成特定結(jié)構(gòu)的共生組織，共生組織成員原本各自處于食物鏈的不同位置，其各自在食物鏈中的位置是自然與生物種群雙向選擇的結(jié)果，但形成共生組織之后，共生組織成員之間的關(guān)系發(fā)生了變化，變成了各自以對方的生存存在為自己生存存在的基礎(chǔ)，一方的消失必將會使得另一方受到生存威脅。這個情況下，共生組織本身與外部的自然環(huán)境又形成了新的食物鏈關(guān)系。

生物領(lǐng)域的共生現(xiàn)象并不能原封不動的照搬到社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，但在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中確實(shí)存在類似的共生效應(yīng)。比如區(qū)域一體化組織，在其成員內(nèi)部之間，可以形成資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，其互補(bǔ)效應(yīng)取決于成員各方互補(bǔ)方式和互補(bǔ)強(qiáng)度，互補(bǔ)方式指共生組織成員相互結(jié)構(gòu)形態(tài)關(guān)系。共生關(guān)系的利益機(jī)制在于以下幾點(diǎn)：一是在組織內(nèi)部之間降低了交易成本；二是提高了組織成員對外部的競爭優(yōu)勢；三是共生關(guān)系擴(kuò)展了組織成員共同的發(fā)展空間。但是這種共生組織的形成卻需要具備一定的條件，其一，是成員之間需要利益關(guān)系紐帶，其二，是相互在資源上各有優(yōu)勢，這種資源的各自優(yōu)勢，除經(jīng)濟(jì)資源外，更需要價(jià)值選擇和思想觀念方面的差異性和多樣性優(yōu)勢。

按照共生效應(yīng)理論，當(dāng)具備共生條件時，雙邊援助的雙方可以形成共生關(guān)系組織，此時，援助即是啟動并且維持這一共生組織的利益紐帶；在這一共生組織中，受援國和援助國均受到共生效應(yīng)的利益驅(qū)動，這與來自于市場的利益驅(qū)動不同，也不完全是內(nèi)部交易成本降低和對外競爭優(yōu)勢增進(jìn)的結(jié)果，而更多是相互的價(jià)值觀念交流和共生空間擴(kuò)大帶來的潛在利益，對觀念多樣性的需求是人類進(jìn)步的源泉，是意識形態(tài)、價(jià)值觀的比較、補(bǔ)充和儲備。處于相對比較優(yōu)勢的國家，將會或得到價(jià)值觀擴(kuò)散的機(jī)會，而相對弱勢的國家，則相應(yīng)豐富了不足。在這一過程中，即使不伴隨貿(mào)易和投資，也同樣會提高雙方的生存能力。因?yàn)閲H援助所帶來的共生效應(yīng)利益是一種可增強(qiáng)雙方生存可能性的戰(zhàn)略利益，這種利益，與按照“個體利益最大化”進(jìn)行選擇的效果不同。如果以戰(zhàn)略的角度分析，可以視同于圍棋策略中的“勢子”，開局時遠(yuǎn)遠(yuǎn)的拋下一子，到中后局方可見其聯(lián)系與作用。共生效應(yīng)與“個體利益最大化”是兩種不同的價(jià)值觀念，如果將這兩種價(jià)值觀念進(jìn)行比較，正如圍棋策略有不同的利益追求層次，有著眼于力勝者，有著眼于勢勝者，也有著眼于道勝者。

按照共生效應(yīng)理論的分析，在援助國與受援國之間，凡是雙方具備共生條件的，能形成共生組織關(guān)系的，各自均有相對獨(dú)立比較優(yōu)勢資源等幾方面條件時，實(shí)施國際援助是有效的國際援助。相反，不具備上述幾方面條件，或者當(dāng)條件發(fā)生變化時，則是無效的國際援助。以此來分析我國歷史上的援助可以發(fā)現(xiàn)，二十世紀(jì)六十年代我國對非洲為擺脫西方殖民統(tǒng)治而獨(dú)立的民族國家進(jìn)行的援助符合上述的共生條件，是有效的國際援助。對阿爾巴尼亞和對越南的援助則與之不同，當(dāng)中蘇關(guān)系惡化時期，對阿爾巴尼亞的援助使我國與阿爾巴尼亞之間形成政治資源上的優(yōu)勢互補(bǔ)，使兩國在國際戰(zhàn)略上形成具有共生效應(yīng)的共生組織關(guān)系；同樣，當(dāng)中美關(guān)系嚴(yán)重對立時，對越南的援助使我國與越南之間形成軍事資源上的優(yōu)勢互補(bǔ)，同樣使兩國在國際戰(zhàn)略上形成共生組織形態(tài)，這種時期我國對兩國的國際援助是有效的。但是當(dāng)國際局勢發(fā)生變化，中美關(guān)系緩和之后，上述的相對資源互補(bǔ)優(yōu)勢消失，共生效應(yīng)條件不復(fù)存在，共生組織關(guān)系解體，援助有效性隨之大大降低，國際援助與共生效應(yīng)的直接因果關(guān)系得到充分體現(xiàn)。這一共生效應(yīng)理論的新思維，不僅使我國在那一時期的國際援助政策動因得到了合理解釋，而且，也充分說明在我國對外援助轉(zhuǎn)折中需要進(jìn)一步確立這一新思維。

我國的對外援助工作，長期處于實(shí)踐大于理論的情況。所謂理論思維，就是一個價(jià)值評價(jià)體系和政策指導(dǎo)思路，這個體系應(yīng)該能夠說明并且證明我國對外援助工作是有價(jià)值的，是值得付出國家財(cái)政資源去運(yùn)作實(shí)施的。有了這樣一個理論思維，這樣一個體系，就能解決以下幾方面的疑問。一是解決國內(nèi)社會輿論的懷疑態(tài)度，使民眾普遍認(rèn)為我國的國際援助是有利于我國長遠(yuǎn)利益的。國際援助本是一項(xiàng)光明的事業(yè)，但由于長期以來在實(shí)施過程中的保密意識，使得國內(nèi)社會輿論無法正面接觸和了解其真實(shí)面貌，難免有諸多的猜疑和不理解。二是解決國際上的一些質(zhì)疑，使受援國和其他國家對我國的國際援助行為有一個正面的認(rèn)可。目前我國對外宣傳中強(qiáng)調(diào)我國的國際援助主要有兩個方面，人道主義援助和不附加任何政治條件的無償援助。但對在這兩種之外的更多的援助行為則難以提出合理的理論解釋。三是努力站在一個道義的制高點(diǎn)，力爭在國際政治新經(jīng)濟(jì)秩序形成過程中增強(qiáng)我國的話語權(quán)。隨著發(fā)展中國家實(shí)力的不斷增強(qiáng)，以美國為首的西方國家集團(tuán)主導(dǎo)的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序不斷變化，弱小國家往往通過國際多邊機(jī)制發(fā)出各種訴求，而且迫切希望中國能夠代表他們的利益，但長期以來，我國在這個舞臺上的聲音往往不夠清晰。原因有很多，其中重要原因很可能與我國在國際援助中缺少戰(zhàn)略遠(yuǎn)見，缺少符合實(shí)際的理論思維有很大關(guān)系。

總的來看，隨著我國國際地位的不斷上升，我國對外援助已進(jìn)入到一個階段性轉(zhuǎn)折的新時期。未來一段時期，我國在實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、中華民族偉大復(fù)興的大局下，國際國內(nèi)的形勢都會十分復(fù)雜，如何維護(hù)好我國的大國地位，如何建立良好的國際關(guān)系并進(jìn)一步改善周邊外部環(huán)境？都具有重要的戰(zhàn)略意義。而我國對外援助作為國家對外政策工具，在積極參與國際治理和提供國際公共產(chǎn)品方面，在維護(hù)我日益增長的海外利益和人員安全方面，在建立公平公正合理的國際秩序、提高中國模式的道德感召力方面，都將起到重要的作用?！?/p>

doi:10.3969/j.issn.1003-5559.2016.03.002