丁 健

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民初中央實(shí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的整合及現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

丁 健

摘 要：民初北京政府建立之后，為了發(fā)展實(shí)業(yè)，在中央設(shè)置了農(nóng)林部和工商部。由于中央財(cái)政困難，北京政府積極推行減政主義，加之農(nóng)林、工商兩部部務(wù)又有重疊之處，為了統(tǒng)一行政，中央政府決定將之合并為農(nóng)商部。通過(guò)合并，農(nóng)商部的機(jī)構(gòu)大為精簡(jiǎn)，效率大大提高，一定程度上促進(jìn)了民初社會(huì)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，加速了中國(guó)早期現(xiàn)代化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：民初；農(nóng)林部；工商部；農(nóng)商部

在中央政治機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型方面，晚清已經(jīng)起步并取得了相當(dāng)?shù)某煽?jī)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，民初政府加速了這一進(jìn)程。其對(duì)中央實(shí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)的農(nóng)林、工商二部之整合，即是具體體現(xiàn)。當(dāng)然，農(nóng)林、工商二部的合并既是中央政治機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必然所趨，又有具體而微的現(xiàn)實(shí)因素。農(nóng)林、工商二部自1912年3月底成立后，各任總長(zhǎng)都為各部的發(fā)展謀劃，恪盡職守，但由于民初社會(huì)處于復(fù)雜的轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的價(jià)值體系被打破，新的價(jià)值體系尚未建立起來(lái)，因而新舊沖突一直貫穿其中；加之內(nèi)閣更迭頻繁，政局動(dòng)蕩不定，農(nóng)林、工商二部發(fā)展極為不利；加之財(cái)政困難，二部缺乏足夠經(jīng)費(fèi)支持，國(guó)家決定實(shí)行“減政主義”，在此背景下，二部被歸并為農(nóng)商部。民初中央實(shí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的農(nóng)工商礦各業(yè)直接關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生，因此，對(duì)之進(jìn)行深入研究無(wú)疑具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義?？墒?，目前關(guān)于民初中央實(shí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)合并及現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的緣由、具體經(jīng)過(guò)及影響并未引起足夠的重視，僅僅有一些論著有所涉及①參見(jiàn)朱英《辛亥革命與近代中國(guó)社會(huì)變遷》，華中師范大學(xué)出版社2001年版；徐建生，徐衛(wèi)國(guó)《清末民初經(jīng)濟(jì)政策研究》，廣西師范大學(xué)出版社2001年版；李玉《北洋政府時(shí)期企業(yè)制度結(jié)構(gòu)史論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版；虞和平《中國(guó)現(xiàn)代化歷程》第2卷，江蘇人民出版社2011年版；丁健《民初農(nóng)商部研究（1912－1916）》，陜西師范大學(xué)2011年博士論文等。，但由于論述側(cè)重點(diǎn)不同，尚未深入全面，仍有進(jìn)一步探究之必要。筆者不揣淺陋，為了弄清楚這些問(wèn)題來(lái)龍去脈，擬對(duì)之進(jìn)行粗淺探討，不足之處，敬請(qǐng)方家指正。

一、合并之緣由

民初農(nóng)林、工商二部合并并非偶然，既有深刻的歷史根源，又有客觀的現(xiàn)實(shí)原因，特別是民初動(dòng)蕩不穩(wěn)的復(fù)雜政局對(duì)之起到了重要的助推作用。這體現(xiàn)在：

（一）一年來(lái)財(cái)政困難未能根本改觀

民國(guó)初年的財(cái)政既困難又紊亂。加上辛亥革命后，中央權(quán)力渙散，地方對(duì)中央的財(cái)力支持減少，其困難與紊亂愈形嚴(yán)重。所謂困難主要在于收支不能平衡，赤字繼續(xù)增加；所謂紊亂主要在于各種制度未能建立，幣制和銀行皆乏系統(tǒng)［1］。清季以來(lái)，財(cái)政本就十分困難，可謂捉襟見(jiàn)肘，經(jīng)過(guò)社會(huì)革命，民初財(cái)政更是雪上加霜。時(shí)任民國(guó)大總統(tǒng)的袁世凱亦為此叫苦不迭，亟思整理財(cái)政，以充裕國(guó)庫(kù)，開(kāi)展建設(shè)。他說(shuō)：“自前清之末葉，久歲入之不敷。一年以來(lái)，原有賦稅，地方節(jié)節(jié)截留，中央征解無(wú)幾，而善后之費(fèi)日增，舊債之期更迫。乃或利用感情之弱點(diǎn)，倡為無(wú)責(zé)之游談。國(guó)稅則屢征而屢抗，外債則旋贊而旋否，借風(fēng)作浪，節(jié)外生枝。”［2］由此可見(jiàn)，民初財(cái)政窘?jīng)r已經(jīng)到了非解決不可的地步了。

民國(guó)初創(chuàng)，百?gòu)U待舉，的確需款甚鉅。為了增加財(cái)政收入，北京政府及其幾任財(cái)政總長(zhǎng)焦思苦想，使出渾身解數(shù)。一方面，完善財(cái)政法規(guī)，加強(qiáng)整理財(cái)政的力度，不僅劃一幣制，并仿照新法整理鹽政，而且認(rèn)真清理田賦，剔除胥役之積弊，切實(shí)減輕人民之負(fù)擔(dān)。另一方面引經(jīng)據(jù)典呼吁崇儉，進(jìn)一步酌定稅率，改良國(guó)幣，劃一圜法［3］。冰凍三尺非一日之寒，積貧積弱的財(cái)政狀況并未能根本好轉(zhuǎn)。處此境遇之下，社會(huì)穩(wěn)定秩序安好，尚可著手進(jìn)行財(cái)政改革?？晌萋┢赀B陰雨，因政見(jiàn)歧異，宋案發(fā)生，同盟會(huì)、袁世凱各不相讓，南北再起爭(zhēng)鋒，二次革命爆發(fā)了。南北為了互相應(yīng)付對(duì)方，導(dǎo)致了浩繁軍費(fèi)開(kāi)支，使民初脆弱的財(cái)政瀕臨絕境。袁世凱對(duì)此倍感痛惜，他說(shuō)：“本大總統(tǒng)所最痛心者，當(dāng)此國(guó)家多難之時(shí)，乃更有此不祥之事，就令指顧之間廓清戡定，而人民生命財(cái)產(chǎn)所損幾何，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)增窘安極。言念及此，淚可揮?！保?］財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡亦感“言念前途，危險(xiǎn)萬(wàn)狀”［5］。

二次革命爆發(fā)后，盡管北京政府有瑞記第一、二次借款，比國(guó)借款，德商美商借款，克利斯浦借款，銀行團(tuán)墊款以及善后大借款等，但仍是杯水車薪，難改國(guó)內(nèi)財(cái)政艱窘情形。由于革命，財(cái)政收入的重要來(lái)源之一田賦以及應(yīng)交中央的其它款項(xiàng)被地方截留［6］。此時(shí)海關(guān)款亦被外人以種種借口扣押，北京政府交涉無(wú)果；善后大借款成立后，為了取信列強(qiáng)，又以鹽稅作抵，并由洋員稽核監(jiān)督，于是鹽款亦不能動(dòng)用絲毫。這樣一來(lái)，中央財(cái)政可支配款項(xiàng)寥寥無(wú)幾。由此觀之，北京政府的財(cái)政真是到了羅掘俱窮的地步，正可謂“中央一無(wú)所入，僅有極大之支出”［7］。在此背景下，中央要求節(jié)減財(cái)政經(jīng)費(fèi)的呼聲漸高起來(lái)，于是農(nóng)林、工商二部合并就提上了日程。

（二）減政主義之推行

為了盡快促使財(cái)政根本好轉(zhuǎn)，中央決定精簡(jiǎn)中央和地方行政機(jī)構(gòu)，裁減行政人員，以節(jié)約開(kāi)支。袁世凱及其北京政府為了貫徹這一方針，制定相關(guān)政策，對(duì)精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)和人員做了大量說(shuō)服動(dòng)員，其總體指導(dǎo)思想為：一是裁汰冗員；二是實(shí)行減薪減俸；三是酌量裁并各中央直轄機(jī)關(guān)及不重要之各司［8］。后來(lái)，又在國(guó)務(wù)會(huì)議上多次重申中央開(kāi)源節(jié)流之思想，并特別指出各部人員不得兼差，如有實(shí)在相需，可“準(zhǔn)其兼差不兼薪”。梁士詒主持財(cái)政后，進(jìn)一步提出裁減各省行政經(jīng)費(fèi)的主張［9］。熊希齡任國(guó)務(wù)總理之后，更是極力把減政主義落到實(shí)處。他主張“財(cái)政暫時(shí)務(wù)量入為出，將應(yīng)舉辦諸政分別緩急次第進(jìn)行，并實(shí)行節(jié)省主義”［10］。在減政主義風(fēng)暴中，中央和各地待建的新機(jī)構(gòu)、辦公樓首當(dāng)其沖，紛紛遭到擱置或被取締。

在北京政府的強(qiáng)力推行下，減政取得了明顯的成效，并得到了輿論的廣泛關(guān)注，當(dāng)時(shí)各主要的新聞媒介關(guān)于減政的呼聲和報(bào)道很多，這無(wú)形中加快了減政的進(jìn)程。如關(guān)于鹽政處裁員，有報(bào)道稱：熊希齡在任財(cái)政總長(zhǎng)時(shí)，該部司員曾汰去十之六七。自熊氏去職后，又稍稍恢復(fù)原狀。以鹽政籌備處而論，自總辦以下所用人員已逾一百二十余人，實(shí)為人浮于事，熊希齡任總理之后，就竭力主張裁撤這些冗員。袁世凱的總統(tǒng)府也積極奉行減政主義，《申報(bào)》有載：

近日財(cái)政困難，當(dāng)事者取撙節(jié)，主張減政問(wèn)題提議已非一日，旋以南方兵事繼起，此議遂漸歸冷靜。袁世凱以軍務(wù)一時(shí)未能平定，餉需一端關(guān)系重要，非于他項(xiàng)用途力求節(jié)減不足以資接濟(jì)。再加之九月間應(yīng)需各款此時(shí)尚無(wú)著落，決定先自總統(tǒng)府始，實(shí)行減政辦法，以為各機(jī)關(guān)之表率，其所擬辦法如下：一是酌量裁并府中原設(shè)各項(xiàng)機(jī)關(guān)；二是減成支發(fā)府中月需經(jīng)費(fèi)；三是府中費(fèi)用實(shí)行搭放公債票［11］。

更為匪夷所思的是，袁世凱還命令各省裁撤司法籌備處，“現(xiàn)在內(nèi)外財(cái)力艱窘萬(wàn)分，……，所有各省司法籌備處應(yīng)即一律裁撤，各該處辦應(yīng)辦事宜，仍由司法部就高等審檢兩廳長(zhǎng)中遴員呈請(qǐng)兼任，以節(jié)靡費(fèi)。”［12］由此觀之，為了節(jié)省開(kāi)支，袁世凱北京政府有些顧頭不顧腚了，隨意裁撤司法機(jī)構(gòu)，無(wú)疑是對(duì)民主法治思想的褻瀆，這也為民初司法現(xiàn)代化改革留下重大隱患。處此減政風(fēng)潮的境遇之下，農(nóng)林、工商二部的合并也加快了步伐。

（三）部務(wù)之重疊

農(nóng)林、工商兩部事關(guān)農(nóng)工商礦各業(yè)，這些都與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切。為了協(xié)調(diào)和平衡各方利益，民國(guó)初建將二部分建，但二部卻在部務(wù)方面多有重疊之處。工商、農(nóng)林兩部在前清稱為農(nóng)工商部，南京臨時(shí)政府時(shí)期稱為實(shí)業(yè)部，北京政府成立后始分為二。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面而言，則農(nóng)工商礦四者均為要政，分立四部亦無(wú)不可。但若就民國(guó)初年現(xiàn)狀言之，因財(cái)政問(wèn)題不能解決，致農(nóng)工各部幾等閑曹，計(jì)劃雖多，但著手無(wú)術(shù)，部務(wù)難以開(kāi)展。且以事實(shí)而論，農(nóng)林、工商互相關(guān)系之事甚多，譬如絲茶兩項(xiàng)，為國(guó)貨大宗，提倡整理，最為急務(wù)。而種植屬于農(nóng)業(yè)，制銷則關(guān)系工商，劃歸一部性質(zhì)既不明了，分隸兩部辦理復(fù)多窒礙。又如農(nóng)礦兩事，同一地也，農(nóng)林部以為宜于墾荒，工商部以為宜于開(kāi)礦，兩部分管則易起爭(zhēng)端，一部統(tǒng)轄則權(quán)衡盡利。因此，將其劃歸一部，不僅減少很多不必要的繁文縟節(jié)，提高了政府辦事效率，也是清末以來(lái)實(shí)業(yè)發(fā)展的客觀需要，即設(shè)置一套有效的中央實(shí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。所以，當(dāng)農(nóng)林、工商二部歸并的消息一出，“輿論亦極力贊成”［13］。時(shí)任工商總長(zhǎng)的劉揆一深悉二部部務(wù)重疊的癥結(jié)所在，是支持農(nóng)林、工商合并最力者。他指出：“況兩部分立，各司以外多設(shè)首長(zhǎng)，以下各官亦嫌靡費(fèi)。欲行政便利計(jì)，為實(shí)業(yè)發(fā)達(dá)計(jì)，為經(jīng)費(fèi)節(jié)省計(jì)，均可合為一部辦理?！保?4］系之實(shí)情，劉氏所言可謂切中肯綮。其言論完全是出于對(duì)農(nóng)工商礦各業(yè)發(fā)展的考慮，出于對(duì)國(guó)家財(cái)政現(xiàn)狀的考慮。正是在工商總長(zhǎng)劉揆一的大力支持下，并得到了農(nóng)林部的響應(yīng)，最終由張謇完成二部的合并。

二、具體之經(jīng)過(guò)

經(jīng)過(guò)一年多的努力，袁世凱北京政府仍處于財(cái)政危機(jī)的困境之下，財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙自感財(cái)政無(wú)多大起色，與其任職時(shí)誓言改良財(cái)政相距甚遠(yuǎn)，不得不辭職。在其之后，梁士詒被袁世凱署任為新財(cái)政總長(zhǎng)，梁上臺(tái)后就開(kāi)始大力縮減中央各部以及地方各省的行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。時(shí)任工商總長(zhǎng)的劉揆一認(rèn)識(shí)到國(guó)家財(cái)政困難情形，也感到經(jīng)費(fèi)匱乏，部務(wù)難以施展，于是積極促成與農(nóng)林部合并，而這種想法首先得到了袁世凱和國(guó)務(wù)會(huì)議的肯定，二部的合并實(shí)質(zhì)性納入國(guó)家議事日程，具體工作才有條不紊地開(kāi)展起來(lái)。

（一）劉揆一之積極倡導(dǎo)

北京政府減政主義實(shí)施之后，各部都在積極進(jìn)行精簡(jiǎn)改革，農(nóng)林、工商二部也不例外?！渡陥?bào)》較早透露了農(nóng)林、工商二部合并傳聞，載文“工商合并有二原因：一是劉揆一、向瑞琨總次長(zhǎng)時(shí)有沖突，二是工商借款中止。困難有三：一是兩部人員均示反對(duì)；二是汰員津貼無(wú)著；三是必須走法定程序，即分立時(shí)系由參議院經(jīng)過(guò)，合并亦必須由參議院經(jīng)過(guò)”［15］。由此可見(jiàn)，農(nóng)林、工商二部的合并雖然已經(jīng)擺在公眾面前，但是怎么合并，善后問(wèn)題如何解決仍是一個(gè)不容忽視的社會(huì)問(wèn)題。那么，北京政府為什么率先拿農(nóng)林、工商二部作為典型和垂范，此消息是從何而來(lái)，由誰(shuí)而起的呢？

自從中央決定核減各部經(jīng)費(fèi)后，各部總長(zhǎng)抱怨聲不斷，時(shí)任工商總長(zhǎng)的劉揆一亦感到主持工商大計(jì)，繁榮實(shí)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，因無(wú)充足經(jīng)費(fèi)，難以施展手腳。他說(shuō)：“揆一自共和告成以來(lái)，即思融化畛域，齊一心治，新舊為一爐，統(tǒng)南北為一體，旋蒙擢任國(guó)務(wù)，益求勉副初衷，詎意情因事阻，力與愿違，徒具赤心，無(wú)裨國(guó)計(jì)，憂懷犖結(jié)，精力交疲?！保?6］于是決定辭職。袁世凱自然明白劉揆一以病稱辭的意圖，鑒于劉在任內(nèi)的大膽改革，工商部成績(jī)卓著，并不同意其辭職，批示道：“該總長(zhǎng)贊襄國(guó)務(wù)，備著熱忱，值茲時(shí)事艱難，正資倚任。所請(qǐng)免官之處，應(yīng)毋庸議。［17］盡管袁世凱執(zhí)意挽留，但劉揆一決心已定，關(guān)鍵是他認(rèn)為二部的合并更有利于促進(jìn)農(nóng)工商礦各業(yè)的發(fā)展。隨后劉揆一曾在部務(wù)會(huì)議里多次提及與農(nóng)林部合并問(wèn)題，以征求本部同仁之意見(jiàn)。據(jù)《盛京時(shí)報(bào)》記載：“自成立以來(lái)，因財(cái)政上之關(guān)系，雖經(jīng)工商會(huì)議議決，有興業(yè)辦法，終不能著手開(kāi)辦，部?jī)?nèi)雖劃出農(nóng)務(wù)司另成一部，然工商礦三司亦少事辦，不如仍照前議呈請(qǐng)與農(nóng)林部合并，為減政之首倡，樹(shù)各省之風(fēng)聲”［13］。不僅如此，劉揆一還在國(guó)務(wù)會(huì)議上鄭重指出：“農(nóng)林、工商關(guān)系重疊之處甚多，某些事務(wù)分隸兩部辦理多有窒礙，兩部分管則易起爭(zhēng)端。因此，不如合為一部辦理”［14］。

劉揆一毫無(wú)戀棧工商總長(zhǎng)一職，盡力推進(jìn)農(nóng)林、工商二部的合并，但這不是一件輕而易舉的事情，它牽涉方方面面的利益。雖然輿論一時(shí)對(duì)此亦大加褒獎(jiǎng)，十分支持，可善后問(wèn)題難以處理，結(jié)果導(dǎo)致了兩部暗潮洶涌，反對(duì)聲音此起彼伏?！妒⒕r(shí)報(bào)》載：“國(guó)務(wù)院會(huì)議有以工商、農(nóng)林兩部歸并之說(shuō)，聞將實(shí)行，故日來(lái)迭生暗潮?！薄皣?guó)務(wù)院接大總統(tǒng)農(nóng)林、工商兩部合并命令后，風(fēng)潮日烈，遂于二十七日下午一點(diǎn)鐘開(kāi)會(huì)，討論進(jìn)行手續(xù)與合并宗旨。但兩部人員多數(shù)持極端反對(duì)態(tài)度，理由謂農(nóng)林、工商部前已在南京臨時(shí)政府經(jīng)參議院通過(guò)，若憑總統(tǒng)一面命令，一時(shí)農(nóng)工合并，而驟廢法律制度，后事無(wú)論如何將遵守命令，不必遵守法律矣?！保?8］由此可見(jiàn)，合并一事，并非容易。

（二）張謇完成部務(wù)之合并

北京政府成立之時(shí)，袁世凱本想讓張謇出任實(shí)業(yè)總長(zhǎng)，以助其一臂之力。但南北因內(nèi)閣重要人選問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下，張謇從大局出發(fā)，認(rèn)為：“惟審察時(shí)局，尚未至可以效力之期?！保?9］218民國(guó)二年夏秋之間，隨著北京政府逐漸穩(wěn)定，工商總長(zhǎng)劉揆一有退意之后，袁世凱再次請(qǐng)張謇出山，張則欣然應(yīng)允。處于減政主義之下，袁世凱此時(shí)請(qǐng)張謇出山，一方面是看中張氏的實(shí)業(yè)才能，另一方面是想依靠他在實(shí)業(yè)界里的威望，完成農(nóng)林、工商二部的合并計(jì)劃，為全國(guó)做出表率。張謇當(dāng)然亦清楚袁氏意旨，出山之后就開(kāi)始著手籌劃農(nóng)林、工商二部的合并事宜。為了順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)林、工商部務(wù)合并，張謇制定了周密可行的政策，其政策的關(guān)鍵點(diǎn)有三：

第一，穩(wěn)住局面。自從二部合并傳聞傳播開(kāi)來(lái)之后，農(nóng)林、工商二部部員都表現(xiàn)出強(qiáng)烈反對(duì)態(tài)度，甚至怠工，這直接影響了二部的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而危及實(shí)業(yè)的發(fā)展。張謇出任之初，先穩(wěn)住部員對(duì)合并傳聞的擔(dān)憂，大講實(shí)業(yè)發(fā)展除弊興利之決心，“謇此次出就部任，大懼無(wú)以應(yīng)現(xiàn)世之所需，饜國(guó)人之屬望，夙夜惴惴，不能自已。……所可以告我國(guó)人者，惟矢此勤勤懇懇之心，與國(guó)務(wù)院諸君，交盡職責(zé)而已，不敢侈言政見(jiàn)也?！保?9］271－274并指出：“余對(duì)于工商部務(wù)，首先著手者約有四端：一為排除工商業(yè)之阻礙，次則為改良稅則，再次為調(diào)查全國(guó)實(shí)業(yè)，最后為實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)?！保?9］270－271通過(guò)此舉，張謇把部員的注意力都集中到實(shí)業(yè)建設(shè)上來(lái)，防止了情緒的擴(kuò)大和蔓延，穩(wěn)定了局面。此外，這一定程度上也獲得了工商業(yè)界人士對(duì)他的好感，也為后來(lái)部務(wù)的合并減少了阻力。

第二，進(jìn)行勸服。當(dāng)二部合并正式進(jìn)行之時(shí)，最緊要的是如何勸服部員接受合并之事實(shí)。為此，他在部務(wù)會(huì)議上鄭重指出：“國(guó)家設(shè)官分職，有職然后有官，用人者為事務(wù)求人才，非為個(gè)人謀位置，此古今政治之常軌，無(wú)論如何，政治無(wú)交通之余地者也。乃現(xiàn)查工商、農(nóng)林兩部員司至四百余人之多，其學(xué)有專門或熟嫻部務(wù)者，固不乏人，而有職名無(wú)所事事者，亦殊不少。茍國(guó)庫(kù)充裕，藉此養(yǎng)才，亦足示承平之氣象。無(wú)如民國(guó)肇造，禍亂未已，民窮財(cái)盡，上下囂然。國(guó)家方行減政，救濟(jì)時(shí)艱，詎容一部獨(dú)持廣義?！保?0］10在用人之標(biāo)準(zhǔn)上，他主張視辦事之范圍，有官而無(wú)事者存其官，而不必置其人。有事而人多者減其人，以適當(dāng)于事。由此可見(jiàn)，張謇從國(guó)家層面、用人標(biāo)準(zhǔn)著眼進(jìn)行勸說(shuō)裁員不可避免的道理，言簡(jiǎn)意賅，名正言順。

第三，采取安撫。留任部員自然高興，被汰人員就十分不樂(lè)意了。為了取得留任資格，“張總長(zhǎng)住宅門望門請(qǐng)見(jiàn)者，大有山陰道上應(yīng)接不暇之勢(shì)，每日推薦函件不下百余張?！保?1］面對(duì)如此狀況，張謇以十分理解和同情的姿態(tài)對(duì)求職者進(jìn)行安撫，“亦知于予而來(lái)者，半以任職謀生。然政府與個(gè)人既判兩途，即任職與謀生不能混一，諸君明達(dá)，寧不諒之。”［20］10并進(jìn)而采取分流的辦法，鼓勵(lì)裁汰人員回鄉(xiāng)自主創(chuàng)業(yè)，“誠(chéng)能全國(guó)實(shí)業(yè)，漸次穩(wěn)固擴(kuò)充，即暫時(shí)未能留用，諸君亦可各出所學(xué)，自謀鄉(xiāng)里。藉以增加閱歷，積累信用，遂成業(yè)發(fā)名之希望?！保?］10－11特別指出將來(lái)抑或部務(wù)因發(fā)展而繁，財(cái)政充裕，“諸君彼時(shí)即在浚之郊，在浚之野，干旌孑孑，亦必樂(lè)賦嘉招也?！保?0］10

以上觀之，張謇遣散人員的辦法不是采取強(qiáng)制的行政辦法，而是動(dòng)之以情，曉之以理。詳述了國(guó)家與官職的關(guān)系，用人的標(biāo)準(zhǔn)。并保證以后部務(wù)發(fā)達(dá)了，諸君仍有被召回服務(wù)的機(jī)會(huì)，且真誠(chéng)祝福他們到鄉(xiāng)里自謀發(fā)展。當(dāng)然，“被裁汰時(shí)，亦自懊惱，然茍因此而回心轉(zhuǎn)意，從事實(shí)業(yè)，三五年后或稍稍能自立也?！保?2］由于方法得當(dāng)，被遣人員也沒(méi)有什么過(guò)激的舉動(dòng)，農(nóng)林、工商二部較好地實(shí)現(xiàn)了合并時(shí)的平穩(wěn)過(guò)渡。

農(nóng)林、工商二部合并后，張謇告知國(guó)務(wù)院，并迅速呈明大總統(tǒng)批準(zhǔn)實(shí)行：“農(nóng)林、工商原設(shè)兩部，今合并為一部。鑒于以林屬于農(nóng)，工不能離商而獨(dú)立，故名農(nóng)商部。至各司組織，原農(nóng)林、工商各設(shè)四司，兩部共八司，今改農(nóng)商部則設(shè)三司，而為注重礦政起見(jiàn)，專設(shè)一局，共設(shè)三司一局。至原定員額，計(jì)農(nóng)林部總額為若干人，工商部總額為若干人，今合并共裁去若干人，另單呈核。即祈迅速匯案呈明，以便早日實(shí)行。是所至盼。［23］”后來(lái)又進(jìn)一步公布了調(diào)用農(nóng)林部員名單和工商部員名單①《調(diào)用農(nóng)林部員名單》，《政府公報(bào)》1913年12月29日，命令?！墩{(diào)用工商部員名單》，《政府公報(bào)》1913年12月29日，命令。，并要求“本部分科職掌未定以前，所有調(diào)用人員仍按原在農(nóng)林、工商部時(shí)各司廳科內(nèi)照常辦事，并責(zé)成保存公署案卷、簿記、款項(xiàng)暨其他各項(xiàng)官物，妥慎歸并，毋稍疏忽?！保?4］至此，農(nóng)林、工商二部在張謇的主持下基本完成合并。

三、簡(jiǎn)要之評(píng)價(jià)

工商二部由成立到完成合并，此在民初財(cái)政困難情形之下，帶有一定的必然性。而民初北京政府通過(guò)把農(nóng)林、工商二部整合為農(nóng)商部，基本上完成了清末以來(lái)啟動(dòng)的中央實(shí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的任務(wù)，其不僅沒(méi)有延緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的延續(xù)性，而且一定程度上促進(jìn)了民初經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程，一度出現(xiàn)了中國(guó)近代歷史上少有的所謂資本主義“黃金時(shí)期”。因此，對(duì)于農(nóng)林、工商二部的合并我們應(yīng)該給予肯定的評(píng)價(jià)，不能僅僅把它看作中央政府處在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之下的權(quán)宜之計(jì)。

（一）合并精簡(jiǎn)了內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，提高了效率

本來(lái)農(nóng)林、工商二部，原來(lái)各有四司，合并后，“為注重礦政起見(jiàn)，專設(shè)一局，共設(shè)三司一局”［20］2原來(lái)兩部所設(shè)的8個(gè)司，改設(shè)為農(nóng)林、工商、漁牧3個(gè)司，兩部原有四百多人，留用農(nóng)林、工商部員各為63人，共計(jì)126人，加上他本人，農(nóng)商部人數(shù)總共為127人，是原有工商、農(nóng)林兩部人數(shù)的31%左右。由此可見(jiàn)，裁掉了將近70%，裁減的額度之大，令人吃驚。但據(jù)虞和平先生考證，當(dāng)時(shí)農(nóng)林部所用人員共計(jì)142人，僅為原來(lái)農(nóng)林、工商兩部人員總數(shù)的35%左右?！暗牵跍p少行政官員的同時(shí)，卻增加了專職的技術(shù)官員，數(shù)量達(dá)50人之多，占到官員總數(shù)的35%以上?！保?5］當(dāng)然，無(wú)論哪一個(gè)數(shù)字更準(zhǔn)確些，都說(shuō)明了農(nóng)商部對(duì)原有的農(nóng)林、工商兩部進(jìn)行了大規(guī)模裁員，這在當(dāng)時(shí)是很難做到的。沈家五先生曾對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)：“尤其是在裁減冗員過(guò)程中，沖破遺老遺少、親戚故舊以及裙帶關(guān)系的障礙，其任務(wù)是相當(dāng)艱巨的。這樣的大膽改革，當(dāng)時(shí)是難能可貴的?！保?0］16的確如此，張謇所留用的舊員，要么是對(duì)部務(wù)十分熟悉，要么有一技之長(zhǎng)，可謂兩部之精華。他們各司其職，各負(fù)其責(zé)，大大提高工作效率，使民初實(shí)業(yè)進(jìn)入較為快速發(fā)展的時(shí)期。

（二）合并推動(dòng)了中央其他部門裁減冗員

農(nóng)林、工商二部合并，是中央當(dāng)時(shí)的既定政策。一方面表明中央實(shí)行減政主義的決心，另一方面是想通過(guò)合并裁員樹(shù)立一個(gè)榜樣。其實(shí)，農(nóng)林、工商二部的合并，在政界引起了不小的轟動(dòng)，直接推動(dòng)了其他部門的裁員。當(dāng)時(shí)交通部、司法部、財(cái)政部等都進(jìn)行了裁員，有報(bào)道說(shuō)：“此次財(cái)政部司員之被裁者，聞?dòng)衅呤嗳酥?，如王長(zhǎng)庚、許潛文等則因不到部，有曠職守，著即開(kāi)出，至如屠文濬、……、俞之昆等雖無(wú)錯(cuò)失之可指，亦擬暫行停職?！保?6］不僅如此，中央議員的歲俸也再議減，甚至發(fā)放債券［27］，地方裁員和節(jié)減經(jīng)費(fèi)的減政運(yùn)動(dòng)也在有秩序地進(jìn)行［28］。

（三）農(nóng)商部進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期

農(nóng)林工商合并后，并沒(méi)有留下后遺癥，部務(wù)正常開(kāi)展，效率也大大提高。農(nóng)商總長(zhǎng)張謇亦進(jìn)一步闡明其今后的打算：“農(nóng)林工商者，圖治之事；農(nóng)林工商部者，為人民生利供政府分利之地也。世不思治，治無(wú)可圖，分利過(guò)當(dāng)，生亦不及。何況民國(guó)肇建，內(nèi)亂外寇，侵尋未已，借款重疊，債權(quán)四壓。”［19］275－277鑒于此，張謇主張“有所為有所不為”，對(duì)“凡隸屬本部之官業(yè)，概行停罷，或予招商頂辦。惟擇一二大宗實(shí)業(yè)，如絲茶改良制造之類，為私人或一公司所不能舉辦，而又確有關(guān)于社會(huì)農(nóng)商業(yè)之進(jìn)退者，酌量財(cái)力，規(guī)畫(huà)經(jīng)營(yíng)，以引起人民之興組，系悉聽(tīng)之民辦?！保?1］8－10對(duì)于民業(yè)主張“提倡、保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助，以生其利，監(jiān)督、制限，以防其害而已?！保?9］275－277還對(duì)在部及熱心實(shí)業(yè)的諸君提出忠告：“二十世紀(jì)之經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)有左右全球之價(jià)值。吾國(guó)疊經(jīng)兵亂，國(guó)力益形疲敝，已陷入經(jīng)濟(jì)之旋渦；設(shè)再玩愒數(shù)年，則有此廣土眾民，已無(wú)復(fù)自營(yíng)之余地?！保?9］后來(lái)，張謇又進(jìn)一步完善了農(nóng)商部官制，并制定了新的辦事通則，規(guī)范了農(nóng)商部的施政活動(dòng)［30］。張謇任農(nóng)商總長(zhǎng)期間所推行的機(jī)構(gòu)改革，基本形成了農(nóng)商部機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置的模式，盡管后來(lái)政局動(dòng)蕩，但這個(gè)模式及其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制卻保持了相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，促進(jìn)了中央實(shí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)及管理制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從此，農(nóng)商部在張謇的帶領(lǐng)下進(jìn)入到一個(gè)較好較快地發(fā)展時(shí)期。

總之，中央政治機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是一個(gè)很大的命題，是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的社會(huì)工程，也是無(wú)法抗拒的歷史潮流。其既是清末以來(lái)社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的客觀需求，又加速中國(guó)社會(huì)早期現(xiàn)代化的進(jìn)程的需要。民初北京政府為此做出了諸多努力，特別是在教育、民政、經(jīng)濟(jì)等方面卓有成效。而本文所述農(nóng)林、工商二部的合并，是中央實(shí)業(yè)管理機(jī)構(gòu)整合及現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的具體體現(xiàn)，合并后的農(nóng)商部無(wú)論在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事構(gòu)成，還是治事方式方面，相較以前，都有很大的完善和進(jìn)步，適應(yīng)了清末民初社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程。但這僅僅是從實(shí)業(yè)的層面來(lái)考察中央管理機(jī)構(gòu)的整合及現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程，且挖掘尚淺，論述單薄，權(quán)作拋磚引玉，期待更多的學(xué)界先進(jìn)關(guān)注這一問(wèn)題。深信如對(duì)近代以來(lái)中央政治機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型做一番整體考察和梳理，必將會(huì)對(duì)認(rèn)識(shí)和把握晚清民國(guó)歷史產(chǎn)生積極影響。

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Integration and Modern Transformation of Early Republican Central Industrial Administrative Institutions

Ding Jian

Abstract：After the establishment of Beijing government in the initial years of Republic of China，in order to promote the industrial development，Ministry of Agriculture and Forestry and Ministry of Industry and Commerce were set up．Due to the central financial difficulty，Beijing government actively promoted the reduction of constitutionalism．Besides，because of the overlapping of ministerial affairs of the two，in order to unify the administration，the central government decided to merge two ministries into Ministry of Agriculture and Commerce．Thus，with the rightsizing and high efficiency，it promoted social and economic recovery and development and accelerated Chinese early modernization．

Key words：the initial years of Republic of China；Ministry of Agriculture and Forestry；Ministry of Industry and Commerce；Ministry of Agriculture and Commerce

收稿日期：（2015－12－05；責(zé)任編輯：沈秀）

中圖分類號(hào)：K2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Doi：10．3969／j．issn．2095－042X．2016．01．014

基金項(xiàng)目：2015年河南教育廳人文社科項(xiàng)目“袁世凱與民初政局研究”（2015－GH－293）。

作者簡(jiǎn)介：丁健，安陽(yáng)師范學(xué)院袁世凱與北洋社會(huì)研究中心講師，華中師范大學(xué)中國(guó)近代史研究所博士后流動(dòng)站在站工作人員。