王俊

摘要：近年來，各級政府不斷加強城市化進程中征地農民的社會保障體系建設，出臺了一系列政策措施，以確保被征地農民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等生存權益和發(fā)展權益。但是在發(fā)展過程中，被征地農民上訪事件時有發(fā)生，圍繞征地問題還存在著一定的矛盾，所以特對此問題進行了調查研究，梳理了被征地農民社會保障體系建設的基本情況和存在的問題，并提出對策建議。

關鍵詞：城市化；被征地農民；社會保障

中圖分類號：F321.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）003-0000-02

一、被征地農民社會保障體系建設的基本情況

通過調研了解到，當前部分地區(qū)被納入到社會保障體系中的被征地農民是指失去耕地份額的農村集體經濟組織成員，而其社會保障主要涉及到社會保險中的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險兩部分，其他保險及社會救濟、社會福利和社會互助等沒有專門的政策措施。基本情況如下：

1.補償標準

按照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，具體費用按實際情況而定。

2.賬戶資金構成

部分地區(qū)的情況是，被征地農民養(yǎng)老保障資金賬戶分為個人專戶資金、統(tǒng)籌賬戶資金及調劑資金三部分管理。三部分資金在征地時一次性足額劃入財政部門指定的社保資金專戶。被征地農民養(yǎng)老保障個人專戶資金，以被征地農民養(yǎng)老保障基本待遇標準所需資金總額為基數(shù)，由集體和個人按照70%的比例，分別從征地補償費和安置補助費中一次性劃撥和抵扣。被征地農民養(yǎng)老保障統(tǒng)籌賬戶資金，以被征地農民基本待遇標準所需資金總額為基數(shù)，由財政局按照30%的比例，從土地出讓金凈收益中提取。政府按照不低于被征地農民養(yǎng)老保險待遇標準所需資金總額10%的比例，從土地出讓金凈收益中提取調劑資金。個人專戶資金和統(tǒng)籌賬戶資金全部用于支付被征地農民養(yǎng)老保險待遇，調劑資金彌補調整養(yǎng)老保險待遇標準和超過預期壽命給付的養(yǎng)老保障金造成的缺口。

3.參保標準

部分地區(qū)在城市化進程中，本著盡量提高被征地農民社會保障水平、擴大被征地農民參加城鎮(zhèn)職工保險范圍的原則，以男60周歲、女55周歲為節(jié)點設置參保標準。

男60周歲、女55周歲以上的被征地農民參加養(yǎng)老保險，參保時實行差別費率，按規(guī)定可以從養(yǎng)老保險賬戶上直接領取養(yǎng)老金。繳費標準設五個檔次，如果選擇標準檔，被征地農民個人專戶的養(yǎng)老保險資金除了一次性劃撥和抵扣的綜合區(qū)片地價外，個人無需再繳費。如果選擇高于標準檔，增加的繳費部分由被征地農民個人負擔。其醫(yī)療保險方面，農業(yè)人口參加新型農村合作醫(yī)療保險；非農業(yè)人口或小城鎮(zhèn)戶口參加城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險，二者的區(qū)別在于：前者的參保費用由被征地農民、村、街道和市區(qū)財政共同承擔，后者的參保費用由被征地農民個人自己承擔或從綜合區(qū)片地價中農民參加被征地養(yǎng)老保險后剩余的資金中支出。此外，報銷比例前者小于后者。

男60周歲、女55周歲以下的被征地農民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，實行統(tǒng)一費率，按月繳費，并需要繳滿養(yǎng)老保險15年后才能在退休后每月領取養(yǎng)老金，如果被征地農民在被征地時距退休年齡不足15年，可以在退休前一次性將保險費用補繳齊，在達到退休年齡后每月方可領取養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是按照本地區(qū)上年度社平工資而核定，繳費標準設五個檔次，按繳費基數(shù)的60%到100%的比例每10個百分點設置一個檔次。繳費檔次可由參保農民自愿選擇。資金從綜合區(qū)片地價中支出。醫(yī)療保險方面，參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，但必須繳滿25年費用。

4.最低生活保障

一般來講，對于殘疾、老弱等生活困難的被征地農民，可以根據(jù)最低生活保障制度的申請辦法，申請成為最低生活保障居民，由民政部門負責每月向其發(fā)放最低生活保障金。

5.其他社會福利

各街道根據(jù)經濟發(fā)展的實際情況，有的給被征地農民發(fā)放額外的福利或實物等，有的給被征地農民在大病、教育和就業(yè)等方面制定相關保障政策、優(yōu)惠政策、補助政策和就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策等。

二、當前被征地農民社會保障體系建設中存在的問題

在調研中，我們發(fā)現(xiàn)當前部分地區(qū)被征地農民社會保障體系存在的問題和原因比較復雜，具體如下：

1.政策合理性受質疑

相鄰地區(qū)補償標準相差較大，造成被征地農民之間相互攀比，進而上訪，引發(fā)社會矛盾，增加了社會不穩(wěn)定因素。

2.社保水平存在差異

一方面，同一個地區(qū)，不同區(qū)域間社保水平有差異。鑒于自身經濟發(fā)展狀況，發(fā)展較弱或平平的區(qū)域只是按照上級制定的被征地農民保障政策給被征地農民進行養(yǎng)老和醫(yī)療保障。而發(fā)展狀況較好的區(qū)域往往由于大企業(yè)多，經濟實力強，財力充足，且人少地多，便獨立制定了一些額外的被征地農民保障政策。經濟發(fā)展的不平衡也使被征地農民獲得的保障水平不一致，同一個地區(qū)出現(xiàn)差距過大情況引起被征地農民有不滿情緒。

另一方面，同一個區(qū)域，不同年齡的被征地農民社保水平有差異。男60周歲以上、女55周歲以上的被征地農民參加被征地農民養(yǎng)老保險；男未滿60周歲，女未滿55周歲的被征地農民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。前者每月領取的保險金少于后者。這種因不同年齡而設定不同參保標準，進而又直接影響每月領取養(yǎng)老金的數(shù)額也容易引發(fā)被征地農民的不滿情緒。

3.繳費資金難以接續(xù)

隨著近幾年城市化進程逐漸加快，政府在不同時期出臺的關于征地補償?shù)恼咭苍谧兓?，再加上通貨膨脹等經濟因素的影響，導致部分被征地農民存放在村里的個人賬戶資金不足以繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費，出現(xiàn)難以為繼的情況。

4.征地份額不夠平衡

國土部門根據(jù)征收耕地及其他農用地的數(shù)量合理確定參保人數(shù)。具體來講，以村民小組第二輪土地延包時的土地面積為基數(shù)（以村土地臺帳為準），以村民小組為單位，確定人均土地份額，每個家庭中失去一個土地份額就確定為一個失地農民，就給一個參保名額。

人均土地份額不等導致保障資金有余有缺。不同的村集體所擁有的土地面積和人數(shù)不同，有的村人多地少，有的村人少地多，出現(xiàn)有的村人均土地份額只有幾分地，而有的村人均土地份額達到幾畝地，這就使各個村失去一個土地份額獲得的補償金是不一樣的，例如，有0.4畝地得到4萬元補償，有2畝地得到20萬元補償，而繳納的保費標準是一樣的，導致有的村保費不足，有的村保費卻有剩余。保費不足的村東挪西借導致村里債臺高筑，有的只好等到村民男滿45周歲，女滿40周歲時才給繳費以湊夠15年繳費期。

被征地份額不等導致不能參保和參保排隊現(xiàn)象。一種情況是失地份額不足一份。如果一個家庭失去的土地份額不足一份，按四舍五入，等于或大于0.5個份額，就確定為一個失地農民，就給一個參保名額，如果小于0.5個份額，就不能確定為一個失地農民，就沒有參保名額。另一種情況是只有土地份額但沒具體到哪一塊地。有的村集體組織成員只有土地份額并沒有具體到哪一塊地方，而村里一旦部分失地，那只能給一部分人保障，其他人不能參加保障，一般村里就是按年齡排隊，如果村里持續(xù)失地，其他人陸續(xù)可以參保，如果不再失地，其他人無法參保，引發(fā)矛盾和怨言。這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在未分包到戶的村子。

5.就業(yè)難以得到保障

用人單位對就業(yè)者一般都有技能、年齡和性別等條件要求，而對于被征地農民來講，一部分人年齡偏大，而且平時只會務農，根本不具備其他的勞動技能。尤其是女性，常年以照顧家庭和照料耕地為主，更難具備再就業(yè)的專業(yè)技能，這些因素使部分被征地農民找不到合適工作，只能通過打零工來獲得極不穩(wěn)定的經濟收入。對于這一現(xiàn)狀，雖然相關文件也有相應的解決措施，比如，建立被征地農民免費培訓制度，為被征地農民提供職業(yè)技能培訓，但是效果卻不盡人意，往往參加培訓的被征地農民少而又少，又由于他們接收新鮮知識的能力不高，導致培訓效果不佳；又如，提出為被征地農民提供創(chuàng)業(yè)培訓，但是被征地農民往往缺乏創(chuàng)業(yè)意識，又不具備承擔創(chuàng)業(yè)失敗風險的能力，所以這些都未能對被征地農民的再就業(yè)起到較好的保障和促進作用。

6.住房保障沒全到位

有的被征地農民失去耕地的同時還面臨房屋拆遷問題。目前的房屋拆遷補償主要有兩種方式，一種是貨幣補償，另一種是房屋實物補償。絕大多數(shù)農民選擇第二種補償方式。但是安置房有未按期建好的問題出現(xiàn)，導致部分被征地農民長時間租房生活。有的農民雖然住進了安置房，但不能享受和市民一樣的國有房屋產權待遇，房屋不能上市交易，對被征地農民房屋增值利益也是一種損害。

7.生活成本大大增加

被征地農民離開了土地，有一些從以前的農家院搬進了住宅樓，還享受著和城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，從這些現(xiàn)象來看，被征地農民仿佛和農村脫離了關系，成為了“城市人”。但是相比于以前，農民現(xiàn)在需要繳納煤氣費和取暖費等費用，糧食蔬菜也不像以前可以通過從自家的土地上種植來自給自足，生活成本大大增加，長期來看，他們的生活壓力較之以往大了許多。

8.永久性占地缺保障

對于被永久性占地而沒有被征地的農民來說是沒有保障政策跟進的。一些公共基礎設施建設涉及到永久性占用農民耕地問題，比如，國家電網(wǎng)修建高壓電塔，塔基會占用農民耕地，高壓線下會影響農民耕作，農民不能自主使用耕地，名為占地，實則和征地無差別，但是這些農民只能得到塔基部分的貨幣補償，不能享受養(yǎng)老保險待遇和耕地收入受影響造成的損失補償。

三、健全征地農民社會保障體系的探索方向

針對上述被征地農民社會保障體系存在的問題，提出健全征地農民社會保障體系的探索方向。

1.完善被征地農民社會保障機制，兼顧公平和效率

部分地區(qū)明確規(guī)定了建立被征地農民社會保障制度的原則，其中就包括堅持公平和效率相統(tǒng)一這一條。所謂公平，就是要給予每個符合條件的被征地農民應有的社會保障，使得人人平等、人人參保、人人受益。比如，對于貨幣補償標準不同的農民可以設定不同的保險繳費標準，避免貨幣補償少的部分農民繳費困難；所謂效率，就是既要保證被征地農民的基本生活，又要用一些激勵機制來促進他們更好地工作和生活。比如，對于養(yǎng)老保險繳費已經滿15年的，未達到退休年齡的被征地農民，可以鼓勵其繼續(xù)繳費，其每多繳費一年，就多付一部分養(yǎng)老金，以此激勵獲得貨幣補償多的人多繳費，這樣不僅可以為其自身未來提供更大的保障，而且可以為整個征地農民社會保障體系平穩(wěn)運行提供充沛的資金，提高運作效率。

2.多元化運營被征地農民養(yǎng)老保險基金，實現(xiàn)穩(wěn)中求“盈”

對于部分被征地農民的養(yǎng)老基金入不敷出的現(xiàn)象，引發(fā)我們對如何管理運營養(yǎng)老基金這一問題進行思考。目前一些地區(qū)的被征地農民社會保障個人專戶資金交由街道或者村委會來管理和統(tǒng)籌，下一步，可以試著將資金交由市或者區(qū)統(tǒng)籌，擴大統(tǒng)籌范圍，讓資金集中起來，便于有充裕的資金進行投資行為，使社保資金得到保值增值。

3.調整地價和相關政策，縮小區(qū)域間補償差異

解決縮小區(qū)域間土地補償差異問題，可以嘗試從以下兩方面著手：一是通過多種方式，比如，綠化、基礎設施建設等提高地價，增加土地補償收益；二是完善政策合理性，通過政策調整和平衡區(qū)域間的補償標準，減少被征地農民的不滿情緒。

4.合理分配土地補償收益，讓收益更多傾向被征地農民

土地征收中，被征地農民永遠失去土地經營權，失去可靠的生活來源和保障，因此在土地補償中應考慮這一特殊性，合理調整和分配土地補償收益，讓收益更多傾向被征地農民。

5.培養(yǎng)被征地農民轉型意識，促進被征地農民向好生活

“農民”這一身份在被征地農民心里根深蒂固，這使其在被征地后在各個方面很難適應。比如在生產生活方面，農民視土地如生命，始終認為自己是“農民”，認為離開土地便失去了賴以生存的條件，離開農村便失去了已經構筑成了的社會基礎，思維視野的局限影響其就業(yè)發(fā)展等多方面選擇。所以，這就涉及到要培養(yǎng)被征地農民的轉型意識，讓其認識到隨著社會的進步和發(fā)展，農民的定位也在發(fā)生變化。因此，政府更要重視引導被征地農民適應新生活的文化心理轉變?？梢試L試通過加大城市文化宣傳、加強技能培訓，充分利用城市的教育、科技和文化資源，提高被征地農民的文化素質，進而增強被征地農民的城市歸屬感和認同感，幫助他們更好更快適應新生活。

6.加大就業(yè)扶持力度，保證被征地農民生活可持續(xù)

在被征地農民就業(yè)方面，政府目前已經對于不同年齡階段、文化層次的被征地農民實行不同的培訓計劃、安排不同的培訓內容。也在加強人力資源市場的用工需求信息在市場和農民之間的對接等工作。在此基礎之上，還可以嘗試建立機制，通過減免稅費等優(yōu)惠政策鼓勵用地單位優(yōu)先吸納安置被征地農民。

7.增加村集體經濟組織收入，彌補社?；鹑笨?/p>

可以增加集體所有的荒地、灘涂等征用面積，并且從這部分征地收益中按一定比例提取部分資金，補充到人均征地份額較少的村集體經濟組織的被征地農民社?；鹳~戶中，緩解社?；鸬娜笨趩栴}。

8.節(jié)約集約用地，著力解決好歷史欠賬

我國政府提出，18億畝耕地是條紅線，決不能因為城市化、及工業(yè)化過程而使耕地大量減少。所以，政府以后對耕地的征用會嚴格控制，被征地農民社會保障也許不會再成為一個獨立的問題。目前來講，一方面要對已經被征用的耕地進行科學使用，另一方面應該把前期被征地農民保障遺留的問題著力解決好，不讓其嚴重和反復。

作者簡介：王 俊（1986-），女，漢族，遼寧大連人，職務：中共大連市旅順口區(qū)委黨校教員，職稱：講師，學歷：碩士研究生。