●吳俊培/武漢大學(xué)財(cái)政金融研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師

關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的定位及未來發(fā)展的幾個(gè)問題

●吳俊培/武漢大學(xué)財(cái)政金融研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師

一、財(cái)政監(jiān)督定性的理論分析

財(cái)政信息不僅反映政府經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相互關(guān)系，也在一定程度上反映社會(huì)和自然之間的關(guān)系、政治和經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，是一種關(guān)鍵的信息。從職能的角度講，財(cái)政監(jiān)督對(duì)社會(huì)有著全方位監(jiān)控的作用，對(duì)社會(huì)治理有強(qiáng)大的作用，體現(xiàn)與整個(gè)社會(huì)進(jìn)步相一致、預(yù)示制度演化方向等問題。因此，應(yīng)從這樣一個(gè)更高層次的涵義來定位財(cái)政監(jiān)督。若僅局限于財(cái)政是公共收支，有相關(guān)的章法可依據(jù)來進(jìn)行監(jiān)督，這只是監(jiān)督財(cái)政，低于財(cái)政監(jiān)督職能定位。財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督也是有區(qū)別的，審計(jì)監(jiān)督是外部對(duì)財(cái)政的監(jiān)督，但如果僅從這個(gè)角度定位財(cái)政監(jiān)督，那財(cái)政監(jiān)督就是內(nèi)部監(jiān)督了。顯然，財(cái)政監(jiān)督不僅僅是政府財(cái)政職能機(jī)構(gòu)內(nèi)部的這樣一種制度性的監(jiān)督，盡管這種監(jiān)督也非常重要。

財(cái)政監(jiān)督在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中處于核心地位，能夠起到全面反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。要高屋建瓴地把握財(cái)政監(jiān)督內(nèi)涵，則要整體把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)安排及社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制定性為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中起決定性作用。社會(huì)制度的定性如何在財(cái)政上反映，這其中有很多理論問題需要研究。目前我國(guó)對(duì)于這些理論問題的研究還處在零散、不集中的階段，理論界主要關(guān)注這樣幾個(gè)問題：

第一，由于財(cái)政體制安排上存在的問題，導(dǎo)致地區(qū)之間發(fā)展不平衡。這種不平衡，從財(cái)政制度安排的角度看，是只重視地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)出效率，不重視甚至忽視地區(qū)間的協(xié)作出效率。由于制度安排不合理，導(dǎo)致地方之間過度的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果反而不能使資源配置優(yōu)化。一般公共預(yù)算的核心制度是分稅制財(cái)政體制。這一制度安排是由稅制、分稅和轉(zhuǎn)移支付制度組成的。其中，稅制是基礎(chǔ)，需要進(jìn)一步改革。這些問題本身就是對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出的一些理論要求。

第二，從職能的角度來考慮，財(cái)政監(jiān)督體制中產(chǎn)生的這些問題應(yīng)如何分析？糾正的路徑在哪？以前監(jiān)督財(cái)政被按照制度章法來執(zhí)行，對(duì)于促進(jìn)財(cái)政制度的完善和對(duì)社會(huì)發(fā)展走向的功能方面所發(fā)揮的作用較弱。也即是說，應(yīng)該發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督社會(huì)發(fā)展方向的功能。

第三，政府預(yù)算之間邊界不清晰使財(cái)政監(jiān)督職能不能充分發(fā)揮。新《預(yù)算法》指出，政府預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金預(yù)算組成。但四種預(yù)算之間的邊界不清，存在軟預(yù)算約束問題。軟預(yù)算約束是無法充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督功能的。因此，加強(qiáng)四種預(yù)算之間關(guān)系的研究是又一新的理論任務(wù)。預(yù)算不硬化，監(jiān)督就無法到位。

二、財(cái)政監(jiān)督未來發(fā)展的要求

第一，視野要開闊。要樹立財(cái)政監(jiān)督不僅是財(cái)政系統(tǒng)的監(jiān)督部門，而且是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的監(jiān)督部門的理念。因?yàn)樨?cái)政是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之一，制度安排處于核心，在經(jīng)濟(jì)制度的安排和政治制度的關(guān)系中是基礎(chǔ)，在人與自然的關(guān)系中起到?jīng)Q定性作用，所以財(cái)政監(jiān)督可以起到全方位監(jiān)控的作用。

第二，理論要綜合。工業(yè)革命以來，我國(guó)所謂的科學(xué)化實(shí)際上是學(xué)科化，談到“做什么科學(xué)研究”，就是“生物研究”、“化學(xué)研究”、“財(cái)政研究”，實(shí)際上這是學(xué)科化。但現(xiàn)代財(cái)政需要新的學(xué)科綜合，需要綜合的理論，沒有新的學(xué)科綜合的觀點(diǎn)，僅僅以財(cái)政論財(cái)政來進(jìn)行監(jiān)督，視野拓寬不了，財(cái)政監(jiān)督則無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全方位監(jiān)控的定位。

第三，創(chuàng)新技術(shù)手段。若要把財(cái)政監(jiān)督作為一種職能，則要在監(jiān)督技術(shù)以及監(jiān)督方法上有所創(chuàng)新。習(xí)近平主席最新提出“五大發(fā)展理念”，這五大理念都應(yīng)該在財(cái)政收支數(shù)據(jù)中反映出來。因此，體制不僅要解決目前的問題，也要有利于長(zhǎng)期穩(wěn)定的變化趨勢(shì)，這應(yīng)該是財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)。要依照“五大理念”來監(jiān)督，僅僅以財(cái)政收支數(shù)據(jù)來反映財(cái)政的面貌已經(jīng)不全了，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的關(guān)系、就業(yè)的公平問題、城鎮(zhèn)化過程中的問題等，都無法反映出來。因此，需要用大數(shù)據(jù)的方法進(jìn)行數(shù)據(jù)采集。依照“五大理念”，建立新的數(shù)據(jù)庫(kù)信息庫(kù)并加以分析，這是傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督中十分缺乏的，與監(jiān)督財(cái)政嚴(yán)格區(qū)分開來，需要有新的技術(shù)手段。

第四，財(cái)政監(jiān)督的職能評(píng)價(jià)需要進(jìn)一步

探討。現(xiàn)階段，財(cái)政監(jiān)督的職能評(píng)價(jià)存在一定難度。類似于宏觀稅制的合理安排，沒有一個(gè)全面合理的、靜態(tài)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，未來的財(cái)政監(jiān)督朝著比現(xiàn)階段更高一層次涵義的定位方向發(fā)展，即更多地從職能的角度發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督更強(qiáng)大的作用，對(duì)其效能的評(píng)價(jià)，是一個(gè)需要深入思考的問題。

（根據(jù)“財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文評(píng)審暨高峰論壇發(fā)言整理）