劉衛(wèi)花

關(guān)于公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法制化的思考

劉衛(wèi)花

回顧了我國有關(guān)公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的制度建設(shè)和實(shí)踐情況，分析了立法規(guī)范公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示工作的必要性。認(rèn)為財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度不應(yīng)停留于黨紀(jì)黨規(guī)層面，而應(yīng)制定公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，將公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法制化。

反腐倡廉；公務(wù)人員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)；財(cái)產(chǎn)申報(bào)法

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象”。陽光是最好的防腐劑。建立健全公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度，將公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法制化，是完善預(yù)防腐敗體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是形成不敢腐、不能腐有效機(jī)制的一條重要途徑。

一、財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度建設(shè)及實(shí)踐情況

我國的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)始于20世紀(jì)90年代初。1995年4月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，第一次明確要求縣（處）級(jí)以上（含縣、處級(jí)）領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收入，包括工資和各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)，以及勞務(wù)所得、承包經(jīng)營與承租經(jīng)營所得。1997年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳出臺(tái) 《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，要求副縣（處）級(jí)以上干部以書面形式報(bào)告的重大事項(xiàng)，包括本人、配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租私房和參加集資建房的情況，以及個(gè)體經(jīng)營或承包、租賃國有、集體工商企業(yè)的情況。2001年6月，中央紀(jì)委和中央組織部印發(fā)《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，要求省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn) （領(lǐng)導(dǎo)干部本人及其配偶和由其撫養(yǎng)的子女的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和共有財(cái)產(chǎn)），每2年報(bào)告1次。2010年5月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，要求副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部以填寫個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告表的形式，在每年1月31日前向組織人事部門集中報(bào)告一次，內(nèi)容包括本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)情況，以及本人的工資、獎(jiǎng)金、勞務(wù)所得和本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況、投資情況等。

遵照中央的有關(guān)文件精神，一些地方陸續(xù)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)進(jìn)行了實(shí)踐探索。2008年5月，新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局、預(yù)防腐敗辦公室聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，并于2009年1月在地區(qū)廉政網(wǎng)上公示了新提任的55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。之后，浙江省慈溪市、四川省高縣、湖南省瀏陽市和湘鄉(xiāng)市、寧夏自治區(qū)銀川市、上海市浦東新區(qū)、江蘇省無錫市北塘區(qū)等地陸續(xù)跟進(jìn)，開展了領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示試點(diǎn)工作。

實(shí)踐中，申報(bào)主體及公示對(duì)象集中于科級(jí)干部和縣處級(jí)干部［1］。有的地區(qū)申報(bào)主體限于特定機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，如重慶市所要求的申報(bào)主體主要為法院和檢察院中的重要崗位及其他重要的正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部。有的地區(qū)申報(bào)主體限于新任干部，如無錫市北塘區(qū)要求新提任副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)財(cái)產(chǎn)，浙江省平湖市和重慶市江北區(qū)實(shí)行的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)也是從“新官”入手。申報(bào)內(nèi)容比較寬泛，但公示信息主要為領(lǐng)導(dǎo)干部本人的合法收入。浙江省慈溪市在試點(diǎn)中，領(lǐng)導(dǎo)干部的私家車等大宗財(cái)產(chǎn)和未成年子女名下的房產(chǎn)及親屬從業(yè)、子女就學(xué)等情況也屬于要求申報(bào)公示的內(nèi)容，但不包括銀行存款、信托資金、股票和其他有價(jià)證券、借出款和借入款、美術(shù)工藝品等。新疆阿勒泰地區(qū)要求公開申報(bào)的內(nèi)容包括本人的工資收入、獎(jiǎng)金補(bǔ)貼、收受禮金、禮物等，但本人的其他財(cái)產(chǎn)及家庭成員有關(guān)情況屬于秘密申報(bào)范疇［1］。申報(bào)信息公示的范圍和時(shí)間，各地的規(guī)定和做法存在較大差異。公示時(shí)間少則3天，多則7天。有的是在單位內(nèi)部的公告欄上進(jìn)行公示，有的是在單位局域網(wǎng)上公布，有的是在本地廉政網(wǎng)上向社會(huì)公開，有的是通過大眾媒體向社會(huì)公開。在有的地方，財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的實(shí)施缺乏連續(xù)性，往往是“人走制度歇”［1］。

二、財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法制化的必要性

上述制度建設(shè)及實(shí)踐探索是從黨的自身建設(shè)角度出發(fā)，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告包括家庭財(cái)產(chǎn)在內(nèi)的個(gè)人事項(xiàng)，主要目的是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化黨組織內(nèi)部對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔履行職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度不應(yīng)該僅僅作為黨內(nèi)制度而存在，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部也是國家干部，是為人民服務(wù)的公務(wù)員，他們的廉潔履職情況應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督，受到法律的制約。

有關(guān)公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律制度，在國外被稱為“陽光法案”。一些國家“建立這一制度，目的是為了構(gòu)建公職人員的征信體系，讓公職人員以申報(bào)與公示財(cái)產(chǎn)的方式，來顯示自己的道德責(zé)任感，表明清正廉潔以及愿意接受監(jiān)督的態(tài)度”［2］。但是，大部分國家的“陽光法案”則是基于社會(huì)監(jiān)督公職人員的需要，將其作為預(yù)防和發(fā)現(xiàn)腐敗的一個(gè)重要制度來設(shè)計(jì)的。因此，筆者認(rèn)為，我們也應(yīng)當(dāng)將公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度明確定位為發(fā)現(xiàn)和預(yù)防腐敗的制度。

1994年第八屆全國人大常委會(huì)就將財(cái)產(chǎn)申報(bào)法列入了立法規(guī)劃，但20年過去了未有結(jié)果。筆者以為，這涉及2個(gè)方面的原因。首先，立法決定力量的覺醒度和決心不夠。財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的義務(wù)主體是國家公務(wù)人員，而財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示可能給他們帶來不利影響。因此，國家公務(wù)人員多少會(huì)心存疑慮，甚至?xí)胁煌潭鹊牡钟|。只有公務(wù)人員群體自我覺醒，并且具有壯士斷腕的決心，立法才具備相應(yīng)的心理基礎(chǔ)。目前反腐已經(jīng)進(jìn)入制度化、法制化的重要階段，立法決定力量應(yīng)當(dāng)比任何時(shí)候都有決心出臺(tái)相關(guān)法律。其次，相關(guān)配套制度缺失。實(shí)行公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度，需要社會(huì)征信體系、統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度、金融實(shí)名制度、預(yù)防資金外逃制度等與之配合，但這些制度都還有待建立或完善。徒法不足以自行。缺乏法律運(yùn)行的配套制度，最終也會(huì)導(dǎo)致立法目的的落空。比如沒有統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度、金融實(shí)名制度等，就難以核實(shí)公務(wù)人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息。目前，相關(guān)的一些制度正在構(gòu)建或完善之中，比如國務(wù)院2014年11月公布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)于2015年3月起施行。筆者認(rèn)為，配套制度的問題并不足以成為延遲立法的理由，我們不能等到所有配套制度建立起來后才去立法。實(shí)踐證明，立法也可以倒逼相關(guān)配套制度的構(gòu)建和完善。

2011年11月，中國青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心所做的民意調(diào)查結(jié)果顯示：92.4%的人認(rèn)為有必要在全國范圍內(nèi)建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，其中有64.9%的受訪者認(rèn)為“非常有必要”。在國家公務(wù)人員受訪者中，認(rèn)為“非常有必要”在全國范圍內(nèi)建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的比例也高達(dá)71.4%［3］。民眾對(duì)于建立公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的訴求非常強(qiáng)烈，全國人大代表和政協(xié)委員也多次提出過相關(guān)議案，國家應(yīng)該盡快推動(dòng)這一制度的法制化進(jìn)程。

三、關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法制化的設(shè)想

在總結(jié)過去有關(guān)制度建設(shè)和實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)規(guī)范公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律，這是全面推進(jìn)依法治國的必然要求?，F(xiàn)就制定本法提出以下設(shè)想。

（一）關(guān)于法律的名稱

對(duì)于國家公職人員，我國《公務(wù)員法》使用的是“公務(wù)員”，《刑法》使用的是“國家工作人員”。根據(jù)《〈中華人民共和國公務(wù)員法〉實(shí)施方案》的規(guī)定，“公務(wù)員”還包括國家機(jī)關(guān)之外的其他人員，比如單純從事黨務(wù)工作的人員。這些人員往往也依法行使國家公權(quán)力，屬于預(yù)防腐敗的重要對(duì)象。為保持法律的統(tǒng)一性，宜采用“公務(wù)員”這一表述。另外，為了充分保障公民的知情權(quán)，鼓勵(lì)獨(dú)立第三方參與反腐敗，應(yīng)該要求公務(wù)人員在特定情形下“公開申報(bào)”?！肮尽睂儆谪?cái)產(chǎn)申報(bào)過程中的一個(gè)內(nèi)生制度，沒有必要在法律名稱中加以區(qū)隔。因此，規(guī)范公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示的法律可定名為 “中華人民共和國公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”。

（二）立法目的及根據(jù)

立法目的應(yīng)當(dāng)定位為：預(yù)防腐敗行為，推進(jìn)廉政建設(shè)，依法保護(hù)公務(wù)員的合法財(cái)產(chǎn)。

我國《憲法》第27條第2款的規(guī)定，是制定本法的憲法根據(jù)，即：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)并公開財(cái)產(chǎn)信息，是人民監(jiān)督的當(dāng)然內(nèi)涵。從這個(gè)意義上講，“公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”是保障和實(shí)現(xiàn)公民知情（政）權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基本法律。

（三）申報(bào)主體及分類

結(jié)合《公務(wù)員法》的規(guī)定，要求具有以下情形的主體必須申報(bào)：（1）現(xiàn)任鄉(xiāng)科級(jí)以上（含鄉(xiāng)科級(jí)）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；（2）晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；（3）初任鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員；（4）離職或者退職的公務(wù)員。財(cái)產(chǎn)申報(bào)分為公開申報(bào)和非公開申報(bào)2類?？h（處）以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員或者擬任縣（處）以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開申報(bào)。依法公開的縣（處）以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員或者擬任縣（處）以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息，任何公民、單位或者其他組織均有權(quán)查看、摘抄或復(fù)印。

（四）申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍

公務(wù)員本人及其配偶、子女的財(cái)產(chǎn)均屬申報(bào)范圍，具體包括以下3個(gè)方面：

第一，公務(wù)員本人及其配偶、子女依法所有的財(cái)產(chǎn)。包括：公務(wù)員本人的合法收入（如從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得）、儲(chǔ)蓄、房屋和其他生活資料；依法歸公務(wù)員本人或其配偶、子女所有的生產(chǎn)資料；依法歸公務(wù)員本人或者其配偶、子女所有的股份、股票、債券和其他財(cái)產(chǎn)；公務(wù)員收受的他人贈(zèng)送的價(jià)值在500元人民幣以上的現(xiàn)金 （禮金）、有價(jià)證券、各類支付憑證、貴重禮品。

第二，公務(wù)員本人及其配偶、子女依法所有的財(cái)產(chǎn)性收益。包括：公務(wù)員本人及其配偶、子女接受的市場(chǎng)價(jià)值在1 000元人民幣以上的各種財(cái)產(chǎn)性利益，比如入學(xué)、工作、旅游、出國等各種機(jī)會(huì)以及其他服務(wù)，長時(shí)間借用他人的車輛、居住房屋、接受洗浴、按摩、美容服務(wù)等等。

第三，其他依照法律應(yīng)當(dāng)申報(bào)的財(cái)產(chǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)尤其是財(cái)產(chǎn)性利益的表現(xiàn)方式會(huì)越來越多。設(shè)計(jì)這一兜底條款，可以應(yīng)對(duì)將來財(cái)產(chǎn)申報(bào)之需。

（五）申報(bào)對(duì)象

從過去的實(shí)踐情況看，申報(bào)對(duì)象有申報(bào)人所在的紀(jì)檢部門、組織部門、人事部門。有些地方是按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料報(bào)送相應(yīng)的上級(jí)組織、人事部門備案。結(jié)合我國的實(shí)際情況，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)當(dāng)分系統(tǒng)進(jìn)行。筆者認(rèn)為，可分為黨組織、行政、立法、政協(xié)、司法、軍事6個(gè)系統(tǒng)。申報(bào)人向本人所在系統(tǒng)的由紀(jì)委和監(jiān)察部門聯(lián)合成立的財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)關(guān)申報(bào)財(cái)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公開本系統(tǒng)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息。

（六）相關(guān)責(zé)任的設(shè)定

分類設(shè)定法律責(zé)任。對(duì)于故意不報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)財(cái)產(chǎn)的公務(wù)員，由所在單位責(zé)令其申報(bào)并給予黨紀(jì)、行政處分。3次故意不報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)或者故意不報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)財(cái)產(chǎn)數(shù)額較大的，推定其相應(yīng)財(cái)產(chǎn)不具有合法來源；構(gòu)成犯罪的，以巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪定罪處罰。財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)關(guān)工作人員未依法及時(shí)公開公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息，由所在部門給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，以濫用職權(quán)或玩忽職守罪定罪處罰。

（七）相關(guān)法律的修改

為了實(shí)現(xiàn)法律之間的協(xié)調(diào)，制定本法需要修改《公務(wù)員法》第43條的規(guī)定。具體來講，就是在該條規(guī)定的公務(wù)員晉升職務(wù)條件中增加“依法申報(bào)財(cái)產(chǎn)”的法定義務(wù)，將第43條第1款修改為：公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法申報(bào)財(cái)產(chǎn)，同時(shí)具備擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格。

［1］呂品.官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示：進(jìn)展與分析［EB/OL］.（2012-07-02）.http：//theory.people.com.cn/n/2012/0702/c49150-184230 99.html.

［2］向楠.房寧：我國亟需建立官員利益沖突管理制度［N］.中國青年報(bào)，2013-05-16（6）.

［3］向楠.調(diào)查稱逾九成公眾支持官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度全國推廣［EB/OL］.（2011-11-29）.http：//www.china.com.cn/policy/txt/ 2011-11/29/content_24027923.htm.

（編輯：米盛）

D630.9

A

1673-1999（2016）06-0007-03

劉衛(wèi)花（1979-），女，碩士，重慶郵電大學(xué)（重慶400065）馬克思主義學(xué)院講師，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>

2016-04-09

重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“嚴(yán)密權(quán)利之籠：路徑多元背景下反腐合力機(jī)制的構(gòu)建研究”（2014SKZ06）。