梁昌祝，杜磊，鐘韻，王聰

英國(guó)公私合作的產(chǎn)生、演化及啟示

梁昌祝，杜磊，鐘韻，王聰

2013年以來(lái)，我國(guó)各地在公共事業(yè)領(lǐng)域廣泛推廣了公私合作模式，但在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。通過(guò)分析英國(guó)公私合作產(chǎn)生的歷史背景，以及后續(xù)不斷改進(jìn)過(guò)程中政府所采取的措施與改革的得失，揭示了公私合作的演化過(guò)程中的政治與社會(huì)作用過(guò)程。在英國(guó)推進(jìn)公私合作改革過(guò)程中最終形成的PPP項(xiàng)目，對(duì)我國(guó)推進(jìn)公私合作改革提供的啟示是：推進(jìn)PPP方案應(yīng)始終圍繞改革的目標(biāo)，重視轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，平衡好各方利益，不斷地堅(jiān)持完善。

政府改革；公共服務(wù)；PPP

中國(guó)需要更為深化的體制改革。通過(guò)對(duì)英國(guó)公共事業(yè)改革加以研究，分析其改革背景、困局、路徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與存在的問(wèn)題，對(duì)在我國(guó)公共事業(yè)中推進(jìn)公私合作有重要的借鑒意義。

一、英國(guó)民營(yíng)化改革的背景

進(jìn)入20世紀(jì)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)的世界上領(lǐng)先地位受到挑戰(zhàn)，綜合國(guó)力衰退跡象難以遏止。長(zhǎng)期依賴于殖民地的經(jīng)濟(jì)模式，使得英國(guó)的制造業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重較低，而金融、貿(mào)易、海運(yùn)則成為支柱性產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)高漲的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，使得英國(guó)不得不花費(fèi)大量的精力維護(hù)其在殖民地的利益。兩次世界大戰(zhàn)沉重打擊了英國(guó)的經(jīng)濟(jì)體系，戰(zhàn)后的英國(guó)急需恢復(fù)國(guó)力，振興制造業(yè)成為重中之重。但是，長(zhǎng)期輕視制造業(yè)使得英國(guó)在技術(shù)領(lǐng)域落后于美、日、德等國(guó)。為振興制造業(yè)，英國(guó)在技術(shù)及資金上轉(zhuǎn)而依賴美國(guó)，國(guó)家債務(wù)逐年增高，國(guó)內(nèi)矛盾隨之凸顯。1942年發(fā)布的《貝弗里奇報(bào)告》成為英國(guó)建立福利國(guó)家的思想基石，英國(guó)自此開始了福利國(guó)家的政策，以緩解國(guó)內(nèi)矛盾。該政策被歷屆政府延續(xù)下來(lái)，政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)逐年加大。為了盡快恢復(fù)戰(zhàn)爭(zhēng)破壞和緩和國(guó)內(nèi)階級(jí)矛盾，英國(guó)政府采取了不同于戰(zhàn)前的經(jīng)濟(jì)政策，即凱恩斯主義與費(fèi)邊派思想相結(jié)合，需求管理政策與“福利國(guó)家”措施并用。但是，這并未抑制“英國(guó)病”①的加重。“英國(guó)病”引發(fā)高失業(yè)率與高通脹并存，社會(huì)矛盾日益加劇?！案＠麌?guó)家”所造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)低效率運(yùn)行，造成了英國(guó)社會(huì)動(dòng)力缺乏，更造成了深刻的社會(huì)信任危機(jī)［1］，不僅加重了“英國(guó)病”，更打擊了全社會(huì)走出危機(jī)的勇氣與信心，社會(huì)改革已迫在眉睫。

二、應(yīng)對(duì)“英國(guó)病”中公私合作的產(chǎn)生與發(fā)展

（一）改革的開端——撒切爾夫人時(shí)期（1979—1990年）的改革

1971—1979年，政府財(cái)政赤字總額達(dá)到支出總額的10.3%，達(dá)到同期國(guó)民生產(chǎn)總值的5%；通貨膨脹率最高時(shí)曾經(jīng)達(dá)到25%，國(guó)債規(guī)模也急劇擴(kuò)大，“英國(guó)病”日趨嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，政府的稅收不足以支付各種公共服務(wù)開支，尤其是應(yīng)對(duì)社會(huì)福利的各項(xiàng)開支［2］。英國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)致英國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多，福利國(guó)家的建立更加大了這種干預(yù)。過(guò)多經(jīng)濟(jì)干預(yù)與福利國(guó)家造成了2個(gè)方面的影響：一方面加速了資本與專業(yè)人員的外流，使得能夠刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素不足；另一方面導(dǎo)致了政府的大規(guī)模擴(kuò)張與公共部門官僚主義化，市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)難以得到發(fā)揮［1］。更為可怕的是，政府干預(yù)與福利國(guó)家加重了原本植根于英國(guó)傳統(tǒng)文化中的門第與等級(jí)觀念，讓安于現(xiàn)狀的守成思想大行其道，原本能夠創(chuàng)造價(jià)值的社會(huì)力量難以發(fā)揮其在社會(huì)生活中的作用，嚴(yán)重挫傷了英國(guó)的社會(huì)資本［1］。

1979年撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政后面臨城市供水、污水處理、垃圾處理等公共事業(yè)全部由政府經(jīng)營(yíng)，效率低下，連年虧損，政府背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)的窘境，決心進(jìn)行變革。撒切爾夫人政府在公共服務(wù)領(lǐng)域通過(guò)民營(yíng)化實(shí)現(xiàn)公私合作，主要采取了3種形式：出售國(guó)有資產(chǎn)，即向社會(huì)公眾發(fā)行公共事業(yè)公司的股票，減少政府持股，加大私人資本對(duì)公共事業(yè)的參與，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移；放寬政府管制，對(duì)公共事業(yè)領(lǐng)域放寬準(zhǔn)入條件，取消行政法規(guī)上的壁壘，打破官僚機(jī)構(gòu)對(duì)公共事業(yè)的壟斷；運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)、公共服務(wù)采購(gòu)，在避免產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的條件下鼓勵(lì)私人投資人進(jìn)入到公共事業(yè)領(lǐng)域中，運(yùn)用市場(chǎng)化的手段提高公共服務(wù)的供給效率。在公私合作的3種主要形式中，股份化為主要的改革方式。撒切爾夫人政府執(zhí)政初期，民營(yíng)化的力度并不大，直到1982年為解決英國(guó)電信部門現(xiàn)代化改革缺乏資金的問(wèn)題，出售股份進(jìn)行社會(huì)融資的方案才被提出。對(duì)于政府改革的一小步嘗試，卻拉開了公私合作的大幕。在隨后的民營(yíng)化改革計(jì)劃中，逐步包括了電信、煤氣、電力、水務(wù)、鐵路等主要的公共事業(yè)。改革取得初步成果后，英國(guó)政府開始大規(guī)模出售公共事業(yè)部門的國(guó)有企業(yè)，全面啟動(dòng)民營(yíng)化改革。通過(guò)股份化改革，英國(guó)公共事業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了私人投資人參股。

大量的民間資本進(jìn)入到公共事業(yè)領(lǐng)域，一方面補(bǔ)充了政府財(cái)政的不足，另一方面私人資本較政府部門更加關(guān)心企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率與盈利情況，產(chǎn)權(quán)的明晰避免了公共事業(yè)的“公地悲劇”。從出售英國(guó)火車運(yùn)輸公司的案例中可見民營(yíng)化改革的顯著效果：撒切爾夫人政府于1982年出售了英國(guó)貨車運(yùn)輸公司83%的股份，結(jié)果該公司的勞動(dòng)生產(chǎn)率提高了33%，股值增加了40倍［3］。撒切爾夫人政府推進(jìn)公共事業(yè)民營(yíng)化改革的過(guò)程中，公共交通領(lǐng)域的改革進(jìn)展速度較快。在其他公共事業(yè)領(lǐng)域，撒切爾夫人政府也大刀闊斧地推進(jìn)民營(yíng)化改革，1986年出售國(guó)營(yíng)天然氣公司的40億股，成為英國(guó)歷史上對(duì)私人最大規(guī)模的出售活動(dòng)［3］。這些改革取得了顯著成效。英國(guó)各主要公共事業(yè)公司在20世紀(jì)70年代基本處于低效運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)，而在撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期，其勞動(dòng)生產(chǎn)率有了明顯的提高，這一現(xiàn)象被稱為“撒切爾夫人生產(chǎn)率奇跡”。

除了出售公共事業(yè)部門公司股份外，撒切爾夫人政府在公共服務(wù)領(lǐng)域引入了市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)向社會(huì)采購(gòu)的方式，將公共建筑物及交通設(shè)施的維護(hù)工作進(jìn)行外部采購(gòu)。后期，政府采購(gòu)的范圍擴(kuò)大到醫(yī)療等公共領(lǐng)域，隨后的公共交通社區(qū)服務(wù)更是全面推行了采購(gòu)方式。在此基礎(chǔ)上，撒切爾夫人政府還鼓勵(lì)新建“城市發(fā)展公司”，用以推動(dòng)地方政府與社會(huì)投資人合作進(jìn)行城市建設(shè)。城市發(fā)展公司具有較大的權(quán)利，有權(quán)擁有土地并進(jìn)行開發(fā)，可以設(shè)立工廠，并對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展與建設(shè)進(jìn)行投資。這些公司通過(guò)私人渠道募集足夠的投資基金用于完成項(xiàng)目立項(xiàng)、土地開發(fā)等活動(dòng)，以引導(dǎo)私人資本對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)一步投資。

撒切爾夫人的民營(yíng)化改革，在今天看來(lái)已經(jīng)具備了公私合作伙伴關(guān)系（Public—Private—Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目）方案的基本雛形。盡管其在公共事業(yè)領(lǐng)域的改革產(chǎn)生了巨大的成績(jī)，減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，刺激了公共服務(wù)供給的效率，為經(jīng)濟(jì)增添了活力，但其過(guò)分注重效率的弊端也逐漸顯現(xiàn)。私人資本在進(jìn)入公共事業(yè)部門后逐利的特性逐漸出現(xiàn)，放松管制使得社會(huì)不公開始產(chǎn)生，社會(huì)分層加劇。中產(chǎn)階層開始進(jìn)入投資領(lǐng)域，而社會(huì)底層階級(jí)的數(shù)量不斷擴(kuò)大，許多社會(huì)問(wèn)題隨之產(chǎn)生。離婚率與失業(yè)率持續(xù)升高，社會(huì)貧富差距加大，社會(huì)矛盾激化最終導(dǎo)致撒切爾夫人的下野，這也為其繼任者持續(xù)改革埋下了伏筆。

（二）改革的持續(xù)推進(jìn)——梅杰政府（1990—1997年）的改革

1990年，撒切爾夫人被迫辭去保守黨的黨首及首相職務(wù)，首相轉(zhuǎn)由財(cái)政大臣約翰·梅杰出任。梅杰吸取了撒切爾夫人執(zhí)政期的教訓(xùn)，決心革除單純追求效率的弊端，避免出現(xiàn)喪失公眾支持而產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)，在施政過(guò)程中將公平提升到與效率同等重要的地位。具體操作上，梅杰政府通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重點(diǎn)防范了私人資本逐利性對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的損害。

梅杰政府很好地繼承了保守黨的市場(chǎng)化政策，并把改革引向深入。1993年，梅杰政府頒布了“鐵路法”，將鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)分拆為4家公司上市出售，而政府只保留鐵路相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)。到梅杰卸任時(shí)，英國(guó)鐵路運(yùn)輸基本上由私營(yíng)公司接管。在這個(gè)過(guò)程中，英國(guó)政府公共事業(yè)民營(yíng)化的步伐進(jìn)一步加大，最終英國(guó)政府放棄了國(guó)有控股50%的界限，大量公共事業(yè)開始由民營(yíng)公司實(shí)際控制。政府放棄了公共事業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)為通過(guò)法規(guī)對(duì)行業(yè)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了政企分離，基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化目標(biāo)。

梅杰政府出于2個(gè)方面的原因，在公共建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)新性地提出了PFI（PrivateFinanceInitiative）方案。一方面，公共支出使得財(cái)政赤字依然巨大，政府難以對(duì)公共建設(shè)提供財(cái)政支持；另一方面，推動(dòng)民營(yíng)化能為市場(chǎng)化改革提供必要理論與技術(shù)準(zhǔn)備。在“伊麗莎白三世橋”的工程中，英國(guó)政府首次采用PFI方案。通過(guò)一系列合同，將項(xiàng)目各個(gè)利益相關(guān)者通過(guò)“特殊目的公司”（SPV，SpecialPurposeVehicle）聯(lián)系在一起，風(fēng)險(xiǎn)在協(xié)議框架下得到很好的分擔(dān)。PFI有效地將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到了公共服務(wù)的供給當(dāng)中，政府部門成為了公共服務(wù)的購(gòu)買者，政府權(quán)利得到限制，職能也發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變，減少了對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)。企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得公共服務(wù)的訂單，供給效率更高。在實(shí)施過(guò)程中盡管出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但從整體來(lái)看PFI是有效的，英國(guó)國(guó)家審計(jì)委員會(huì)2003年的研究報(bào)告支持了PFI項(xiàng)目，認(rèn)為其代表了較好的性價(jià)比［4］。

公民憲章運(yùn)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)換質(zhì)量運(yùn)動(dòng)構(gòu)成了梅杰政府在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革，推進(jìn)公私合作的框架。為了提升公共服務(wù)質(zhì)量，梅杰政府在1991年發(fā)布了白皮書《公民憲章》（TheCitizen’sCharter），將公共服務(wù)部門的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，促使各公共部門提高效率、改進(jìn)服務(wù)、重塑形象［5］。作為一種從內(nèi)部約束政府行為的機(jī)制，政府要求各壟斷部門公布自己的公民憲章，向公眾公布準(zhǔn)確的信息和自身行為準(zhǔn)則，接受公眾監(jiān)督。截止到1992年9月，共有28個(gè)公共部門頒布了公民憲章［6］。盡管公民憲章運(yùn)動(dòng)的許多承諾缺少實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也難以被有效監(jiān)督，但在提高公共部門服務(wù)質(zhì)量與公眾滿意度以及后來(lái)的公私合作中政府行為的規(guī)范方面起到了積極的作用。針對(duì)壟斷影響公共服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題，梅杰政府又展開了“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”，并發(fā)布了《競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量》白皮書，強(qiáng)調(diào)了競(jìng)爭(zhēng)才是提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，而非僅僅是產(chǎn)權(quán)歸屬。競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)，有效降低了公共服務(wù)的成本、提高了供給效率。1991—1993年，私營(yíng)部門獲得了8.85億英鎊的合同，而英國(guó)政府宣稱，相關(guān)工作節(jié)約了25%的成本，年平均節(jié)約1.16億英鎊［6］。

梅杰政府延續(xù)了撒切爾夫人市場(chǎng)化、民營(yíng)化的公共服務(wù)改革方針，在某些方面進(jìn)行了改進(jìn)，使得英國(guó)公共服務(wù)改革得以持續(xù)推進(jìn)。但梅杰政府固執(zhí)地在所有公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)市場(chǎng)化，而沒(méi)有根據(jù)民眾的希望進(jìn)行改進(jìn)。在選民心中，公共服務(wù)民營(yíng)化已變質(zhì)，多數(shù)選民希望政府保留基本公共服務(wù)的供給，而不是全部民營(yíng)化。最終，倫敦地鐵的民營(yíng)化成為了梅杰政府的“滑鐵盧”，1997年保守黨政府在大選中慘敗。

（三）PPP方案的提出——布萊爾政府（1997—2007年）的改革

保守黨在其20年的執(zhí)政期內(nèi)貫徹了新自由主義的理論，取得了巨大的成績(jī)，但這造成了在公共服務(wù)領(lǐng)域公平缺失的政治困局。1997年上臺(tái)執(zhí)政的布萊爾政府，其公共服務(wù)改革圍繞一系列社會(huì)價(jià)值體系展開，通過(guò)職能轉(zhuǎn)變、伙伴關(guān)系、績(jī)效評(píng)價(jià)等措施推進(jìn)英國(guó)公共服務(wù)的變革。

雖然經(jīng)過(guò)保守黨的持續(xù)改革，政府在公共服務(wù)中的身份已經(jīng)從供給者變?yōu)榱艘?guī)制者，但其責(zé)任主體地位沒(méi)有發(fā)生變化。政府對(duì)公共服務(wù)供給不能置身事外，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起其應(yīng)有的責(zé)任，保守黨留下的教訓(xùn)使得布萊爾政府決心對(duì)政府結(jié)構(gòu)與職能進(jìn)行改革，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：設(shè)立公共服務(wù)改革辦公室，專門負(fù)責(zé)公共服務(wù)改革相關(guān)事宜；進(jìn)行政府分權(quán)改革，通過(guò)部門目標(biāo)與工作方案的制定，清晰其職權(quán)，有利溝通，落實(shí)責(zé)任；改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)引進(jìn)“地方公共服務(wù)協(xié)議”和“全面質(zhì)量評(píng)估”強(qiáng)化最佳價(jià)值，提高獎(jiǎng)勵(lì)力度和懲罰力度，提升政府雇員的工作效率［5］。

不同于保守黨強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，工黨政府承認(rèn)市場(chǎng)力量的重要性，但是工黨政府同時(shí)認(rèn)為，市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等公共服務(wù)的主體間需要形成良好的合作機(jī)制，達(dá)成默契，利用多種主體進(jìn)行綜合治理，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。PPP項(xiàng)目可以說(shuō)是英國(guó)政府現(xiàn)代化的基石。在民營(yíng)化與PFI基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的這一理念以伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，是對(duì)英國(guó)公共服務(wù)改革的進(jìn)一步闡述。傳統(tǒng)公共服務(wù)過(guò)程中，公眾習(xí)慣于被動(dòng)接受，而不對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)或建議，最終公眾會(huì)通過(guò)投票的方式將對(duì)公共服務(wù)的看法反映到大選的選票上，這也是保守黨失利的主要原因。布萊爾政府吸收了梅杰政府的教訓(xùn)，鼓勵(lì)民眾參與到公私合作當(dāng)中來(lái)，使得原有的政府與非政府的線性關(guān)系變?yōu)檎?、公眾與合作者的三角關(guān)系。通過(guò)設(shè)立工作組、顧問(wèn)組、檢查組等部門，將對(duì)服務(wù)有利害關(guān)系的公眾意愿反映上來(lái)，及時(shí)進(jìn)行修正，避免公眾不滿情緒的積累。

布萊爾政府執(zhí)政的10年時(shí)間，吸取了保守黨執(zhí)政期改革的弊端，建立起了一套適合英國(guó)國(guó)情的公私合作體系。英國(guó)政府通過(guò)自上而下的管理，合作關(guān)系的構(gòu)建，以及自上而下的反饋機(jī)制，有效的綜合評(píng)價(jià)與激勵(lì)體系，使公私合作有效地運(yùn)作起來(lái)。布萊爾卸任后，英國(guó)政府又對(duì)PFI進(jìn)行了改進(jìn)，使之升級(jí)為PF2，技術(shù)上更加成熟，但英國(guó)公私合作的核心框架理念與思想并未發(fā)生改變。

三、英國(guó)發(fā)展公私合作對(duì)我國(guó)的啟示

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的弊端逐漸顯現(xiàn)，改革勢(shì)在必行，中國(guó)已經(jīng)站在改革的十字路口。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量，是下一步改革的方向。2014年10月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，點(diǎn)出了積極推廣政府與社會(huì)資本合作模式，即實(shí)施PPP項(xiàng)目的重要性；2015年5月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理再次強(qiáng)調(diào)部署推廣PPP項(xiàng)目的重要性，點(diǎn)出PPP項(xiàng)目應(yīng)該具有中國(guó)特色。當(dāng)我們重新審視現(xiàn)代PPP項(xiàng)目的發(fā)源地——英國(guó)的時(shí)候，應(yīng)該總結(jié)其推進(jìn)公私合作過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為我國(guó)的發(fā)展提供參考。

（一）推進(jìn)PPP項(xiàng)目應(yīng)始終圍繞改革目標(biāo)

公共服務(wù)改革，作為振興英國(guó)的抓手，有著特殊的意義。英國(guó)公共服務(wù)改革的直接目的是為了治理政府失靈，限制政府?dāng)U張，更為合理地處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)則是振興英國(guó)。因此，不能孤立地看待英國(guó)在公共事業(yè)領(lǐng)域所進(jìn)行的公私合作改革，僅僅把PPP項(xiàng)目作為融資手段，而忽略其在系統(tǒng)性體制改革中的地位。我國(guó)在過(guò)去的改革發(fā)展過(guò)程中，地方政府主導(dǎo)建設(shè)投資，支出巨大，土地財(cái)政引起的財(cái)政幻覺(jué)，使得地方政府背負(fù)了沉重的債務(wù)，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。PPP項(xiàng)目的推廣被不少地方政府認(rèn)為是融資的手段，而沿用于舊有的城市建設(shè)模式中，注重形式而非實(shí)質(zhì)。這樣不僅不能發(fā)揮PPP項(xiàng)目的作用，相反可能進(jìn)一步加大政府的財(cái)政壓力。2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò) 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱 《決定》）要求順應(yīng)時(shí)代的要求，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。《決定》是深化體制改革的總綱，公共事業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)公私合作作為改革中的重要一環(huán)，不能脫離“總綱”而只重“條目”，應(yīng)強(qiáng)化改革目的，真正將推進(jìn)PPP項(xiàng)目作為一項(xiàng)利國(guó)利民的改革措施。

（二）推進(jìn)PPP項(xiàng)目應(yīng)重視發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變

凱恩斯主義雖然不是導(dǎo)致“英國(guó)病”的唯一原因，但其指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式卻加重了“英國(guó)病”；撒切爾夫人轉(zhuǎn)向新自由主義，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，減少國(guó)家干涉；梅杰政府注意到了效率與公平的關(guān)系，對(duì)民營(yíng)化的實(shí)施做出了調(diào)整，仍未能做出發(fā)展思想上的轉(zhuǎn)變；布萊爾政府建立了新的改革價(jià)值觀，用以指導(dǎo)其公私合作的改革。指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變是改革實(shí)施的關(guān)鍵，從撒切爾夫人政府到布萊爾政府可以看出轉(zhuǎn)變思想對(duì)改革方向與力度的影響?！稕Q定》的指導(dǎo)思想中強(qiáng)調(diào)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，要求各級(jí)政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思想，將該由市場(chǎng)做的事情交由市場(chǎng)去做，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，簡(jiǎn)政放權(quán)。我國(guó)多年來(lái)依靠政府投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，大規(guī)模的公共建設(shè)使得政府能力有所不繼，推行PPP項(xiàng)目是一種必然選擇。在推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，需要各級(jí)政府在能夠市場(chǎng)化的領(lǐng)域放寬準(zhǔn)入限制，在能夠經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域主動(dòng)退出，而不能沿用以往的思維方式。這需要領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變既有的政績(jī)觀；需要地方政府放棄已有的既得利益，讓利于民；需要地方政府拿出優(yōu)質(zhì)的可經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目交由市場(chǎng)去經(jīng)營(yíng)，解放思想，改革創(chuàng)新，具體問(wèn)題具體分析，而不是簡(jiǎn)單地套用PPP項(xiàng)目模式或者案例。

（三）推進(jìn)PPP項(xiàng)目要平衡各方的利益

改革是對(duì)原有社會(huì)結(jié)構(gòu)的重塑，以及利益的再分配，涉及到不同的利益集團(tuán)。英國(guó)在推動(dòng)公共事業(yè)改革的過(guò)程中產(chǎn)生了尖銳的社會(huì)矛盾。撒切爾夫人政府時(shí)期，大量國(guó)有企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化，國(guó)有工人變?yōu)樗狡蠊と?，改變了原有的利益格局，工?huì)作為傳統(tǒng)的利益集團(tuán)得到了部分工人的支持，組織了多次罷工活動(dòng)，發(fā)生了激烈的沖突。但是，英國(guó)政府并未因此放棄改革，通過(guò)推進(jìn)公共事業(yè)民營(yíng)化，使得經(jīng)濟(jì)要素流入市場(chǎng)，激發(fā)了市場(chǎng)活力，并由此得到英國(guó)社會(huì)大多數(shù)的支持。隨后，撒切爾夫人政府對(duì)官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重的文官集團(tuán)的治理，進(jìn)一步提高了支持率。而在其執(zhí)政的后期只重效率而忽視公平的弊端顯現(xiàn)，特別是公共事業(yè)領(lǐng)域，直接關(guān)系到民眾的利益，民眾利益的減少，直接導(dǎo)致了撒切爾夫人的下臺(tái)。繼任者梅杰注意到公平的重要性，對(duì)改革政策進(jìn)行了調(diào)整，但保守黨政府不注重傾聽各方訴求的問(wèn)題在不久后再次暴露出來(lái)，最終導(dǎo)致保守黨的敗選。布萊爾政府充分吸收了前任首相的教訓(xùn)，除了注重市場(chǎng)的作用外，規(guī)定政府所需提供的基本公共服務(wù)，維護(hù)了社會(huì)的公平性。此外，布萊爾政府將原本的公私合作線性體系，發(fā)展為多維的伙伴關(guān)系體系，鼓勵(lì)公眾參與公私合作，更加有利于推進(jìn)改革的實(shí)施。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)發(fā)展過(guò)程中形成了固定的利益集團(tuán)，在推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過(guò)程中勢(shì)必對(duì)原有的利益體系造成沖擊。原有的政府部門將喪失權(quán)利與地位，部分部門可能由財(cái)政支持變?yōu)樽载?fù)盈虧，因而推進(jìn)改革過(guò)程中，可能會(huì)遭到原有利益集團(tuán)的抵觸。實(shí)施PPP項(xiàng)目將使原有的供給主體與供給結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，公眾不僅要面對(duì)政府，還要面對(duì)項(xiàng)目主體，這一過(guò)程中也可能出現(xiàn)公平與效率的矛盾，民眾的利益訴求可能無(wú)法得到現(xiàn)實(shí)的回饋；即使有所回饋，政府也無(wú)法及時(shí)作出調(diào)整。因此，PPP項(xiàng)目可能受到來(lái)自外部的雙重壓力，這需要改革者拿出智慧與勇氣去化解矛盾，合理照顧各方的利益訴求，平衡各方利益關(guān)系。在推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過(guò)程中要做到公平與效率并重，通過(guò)必要的“補(bǔ)償”方式使利益受害者能夠接受并達(dá)成合作，最終順利實(shí)施PPP項(xiàng)目改革。

（四）推進(jìn)PPP項(xiàng)目需要不斷堅(jiān)持完善

改革不能一蹴而就，而應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方式。激進(jìn)的方式不僅不能實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，相反可能造成社會(huì)動(dòng)蕩。英國(guó)推進(jìn)公共事業(yè)改革的過(guò)程，歷經(jīng)撒切爾夫人、梅杰、布萊爾3任首相，以撒切爾夫人的效率導(dǎo)向的市場(chǎng)化改革為開端，梅杰政府則通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)兼顧了公平，布萊爾政府在公私合作關(guān)系中加入了公眾參與。整個(gè)過(guò)程有激進(jìn)的階段，也有畏首畏尾的過(guò)程，從最初的嘗試，到初步實(shí)施，再到被迫調(diào)整與持續(xù)改進(jìn)，才逐步建立起了較為完整的PPP項(xiàng)目實(shí)施體系。每個(gè)階段都體現(xiàn)出了明顯的時(shí)代特征，在保持了政策連續(xù)性的同時(shí)，執(zhí)政者依據(jù)每個(gè)階段的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行政策的調(diào)整，使得英國(guó)長(zhǎng)期的公共事業(yè)改革成效顯著。我國(guó)在推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，也應(yīng)注意政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性，既不可操之過(guò)急也不可走走停停，而是應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代的要求，持續(xù)不斷地建立健全PPP項(xiàng)目的政策制度體系。應(yīng)不畏懼改革過(guò)程中出現(xiàn)的困難，也不采取激進(jìn)的改革行動(dòng)，正視PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，根據(jù)不同階段與區(qū)域的具體特征，制定符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的改革方案，有步驟有計(jì)劃地實(shí)施。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，人口眾多，區(qū)域發(fā)展不平衡，市場(chǎng)發(fā)育不足，法規(guī)體系不夠健全，這些都是我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，應(yīng)該正視。PPP項(xiàng)目的推進(jìn)既要有具體的實(shí)施方案，解決當(dāng)前發(fā)展過(guò)程中的困難，也要注重管理機(jī)制的構(gòu)建，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的科學(xué)實(shí)施。通過(guò)反復(fù)的項(xiàng)目實(shí)踐，將所產(chǎn)生的問(wèn)題及時(shí)反饋到政策制定層面以對(duì)政策進(jìn)行必要的修訂與補(bǔ)充，形成良好的反饋機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)分析英國(guó)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)生歷程，不難發(fā)現(xiàn)英國(guó)今天成熟的公私合作機(jī)制并非一蹴而就，而是在不斷發(fā)展完善。撒切爾夫人政府從醫(yī)治“英國(guó)病”入手開始實(shí)施民營(yíng)化改革為英國(guó)社會(huì)注入了新的發(fā)展活力，然而其同時(shí)在公共事業(yè)領(lǐng)域帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)不公；梅杰政府雖然注意到了社會(huì)公平的重要性并在前任政府政策的基礎(chǔ)上有所革新，但并未注意到公私合作中政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；布萊爾政府吸取了前任的經(jīng)驗(yàn)，將公私合作發(fā)展為一種價(jià)值體系，并引入公眾參與到項(xiàng)目中，有效地緩和了社會(huì)矛盾，減小了社會(huì)阻力。這對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段推廣的PPP項(xiàng)目有重要的借鑒意義。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所出現(xiàn)的“合作形式化”、“立項(xiàng)運(yùn)動(dòng)化”、“項(xiàng)目落地難”等問(wèn)題，結(jié)合英國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我們提出了應(yīng)圍繞改革目標(biāo)推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，平衡利益關(guān)系，不斷地檢查完善4項(xiàng)建議，期望對(duì)PPP項(xiàng)目在我國(guó)的推廣起到積極的作用。

注釋：

①英國(guó)病是指英國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的滯脹狀態(tài)，通貨膨脹—失業(yè)并發(fā)癥與國(guó)際收支問(wèn)題的交織、收入分配與經(jīng)濟(jì)效率之間的矛盾、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和分權(quán)主義日益嚴(yán)重的趨勢(shì)，就是“英國(guó)病”的3個(gè)主要癥狀。

［1］厲以寧.二十世紀(jì)的英國(guó)經(jīng)濟(jì)：“英國(guó)病”研究［M］.北京：商務(wù)印書館，2013.

［2］鄭恒峰.英國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化戰(zhàn)略述評(píng)［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2008（10）.

［3］黃安年.評(píng)撒切爾夫人治理“英國(guó)病”［J］.世界歷史，1992（2）.

［4］路鐵軍.英國(guó)PFI模式的發(fā)展及其借鑒意義［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2015（10）.

［5］曹現(xiàn)強(qiáng).當(dāng)代英國(guó)公共服務(wù)改革研究［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2007.

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（編輯：唐龍）

F402.2

A

1673-1999（2016）08-0047-05

梁昌祝（1974-），女，重慶鼎信建設(shè)監(jiān)理有限公司（重慶400041）高級(jí)工程師，研究方向?yàn)轫?xiàng)目管理；杜磊（1985-），男，重慶大學(xué)（重慶400045）建筑管理學(xué)院2014級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)轫?xiàng)目管理、PPP；鐘韻（1981-），女，重慶大學(xué)（重慶400045）建筑管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)轫?xiàng)目管理、投融資、PPP；王聰（1986-），男，重慶市綠色建筑技術(shù)促進(jìn)中心（重慶401121）工程師，研究方向?yàn)榫G色建筑與建筑節(jié)能。

2016-06-18

2016年重慶市科委決策咨詢與管理創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“重慶市既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)化機(jī)制創(chuàng)新研究”（cstc2016jccxB0004）。