儲(chǔ)敏偉，奚曉雯

(上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院，上海201209；上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海200433)

普惠金融雖有著較長(zhǎng)的歷史淵源，但其真正進(jìn)入國(guó)際視野還是在2005年，聯(lián)合國(guó)將其定義為“能夠有效地并且全方位地來(lái)為社會(huì)上所有階層、所有群體提供金融服務(wù)的金融體系”，強(qiáng)調(diào)了每一個(gè)人或企業(yè)在獲得并享受現(xiàn)代金融服務(wù)的機(jī)會(huì)和權(quán)利上應(yīng)是平等的。

但從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中小微企業(yè)融資難以及農(nóng)村金融建設(shè)不完善等問(wèn)題已困擾我們多年，折射出我國(guó)金融體系的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，即整個(gè)金融集中服務(wù)于中高端客戶，而弱勢(shì)群體和中小微企業(yè)往往被排斥在外，形成了金融服務(wù)在地域上即城鄉(xiāng)、東西部地區(qū)之間，規(guī)模上即大小企業(yè)之間，收入水平上即富人窮人之間等多方面的二元結(jié)構(gòu)。打破這種二元結(jié)構(gòu)，讓更完善的金融服務(wù)下沉到更廣大的基層客戶群體中，尊重每一個(gè)個(gè)體享受平等金融服務(wù)的權(quán)利，正是發(fā)展普惠金融的使命及意義所在。

政府作為普惠金融宏觀層面的推進(jìn)者，是普惠金融發(fā)展的導(dǎo)航，決定了其發(fā)展的方向和實(shí)現(xiàn)的路徑。如何從政策上發(fā)揮政府之力、整合現(xiàn)有資源助推其步入成熟的發(fā)展軌道，既能真正實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民、中小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群、殘疾人和老年人等都可以及時(shí)獲取價(jià)格合理、便捷而又正規(guī)的金融服務(wù)，又能維護(hù)普惠金融市場(chǎng)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，正是本文的價(jià)值和研究意義所在。

一、我國(guó)普惠金融發(fā)展中存在的困境

(一)覆蓋率不足——基礎(chǔ)金融服務(wù)最后一公里尚未打通

擁有金融機(jī)構(gòu)的賬戶和設(shè)備是個(gè)人能夠獲得基礎(chǔ)金融服務(wù)最基本的前提，因此對(duì)金融服務(wù)覆蓋率的考察便是基于這兩個(gè)基本要素的普及程度。根據(jù)2014年世界銀行提供的全球普惠金融調(diào)查數(shù)據(jù)，金融機(jī)構(gòu)賬戶覆蓋率以15歲以上人口中擁有個(gè)人或集體金融機(jī)構(gòu)賬戶的比率為指標(biāo)，中國(guó)(香港及臺(tái)灣地區(qū)除外)在2011年的該比率為63.8%，到2014年上升了逾15個(gè)百分點(diǎn)至78.9%，如表1所示。即截至2014年12月，中國(guó)15歲以上人口中，78.9%都擁有金融機(jī)構(gòu)賬戶。將這一比率進(jìn)行世界范圍的橫向比較，可發(fā)現(xiàn)無(wú)論是2011年還是2014年，中國(guó)在金融機(jī)構(gòu)賬戶覆蓋率上均處于領(lǐng)先水平，雖與高收入國(guó)家相比依舊存在較大差距，但在較高的增速下，與高收入國(guó)家的差距已從2011年的21個(gè)百分點(diǎn)縮小至11.7個(gè)百分點(diǎn)。

為反映賬戶覆蓋水平在群體間的差距狀況，對(duì)中國(guó)不同收入水平的群體以及農(nóng)村地區(qū)群體進(jìn)行了考察。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2011年低收入和農(nóng)村地區(qū)兩大群體的賬戶覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中高收入群體，覆蓋不均衡的問(wèn)題突出。而到了2014年，低收入及農(nóng)村地區(qū)群體的賬戶覆蓋率均顯著上升，達(dá)到70%以上，金融機(jī)構(gòu)賬戶在不同群體間的覆蓋水平差距已明顯縮小。

表1 金融機(jī)構(gòu)賬戶覆蓋率(%)

硬件設(shè)備方面，ATM提供了日常所需最基礎(chǔ)的金融服務(wù)，較銀行網(wǎng)點(diǎn)而言，成本小且方便建設(shè)，故更易受到廣泛推廣。而ATM設(shè)備的普及程度，直接關(guān)系到百姓能否方便快捷地獲得金融服務(wù)，是考察金融服務(wù)在硬件設(shè)備上是否得到跟進(jìn)的重要指標(biāo)之一。同樣將中國(guó)的ATM覆蓋水平進(jìn)行國(guó)家間的橫向比較，發(fā)現(xiàn)2011年在中國(guó)平均每10萬(wàn)人口使用30.3臺(tái)ATM設(shè)備，低于所有國(guó)家的平均水平，且與中高收入國(guó)家、高收入國(guó)家相差甚大。2014年，ATM在我國(guó)的覆蓋水平上升到平均每10萬(wàn)人口37.5臺(tái)，已高于世界平均水平，但仍與中高收入國(guó)家存在一定差距，與高收入國(guó)家的差距更大。

表2 ATM設(shè)備覆蓋水平(臺(tái)/10萬(wàn)人)

(二)可得性欠缺——城鄉(xiāng)間、貧富間差距大

可得性主要考察的是金融機(jī)構(gòu)的信貸可得性，因其對(duì)農(nóng)戶、小微企業(yè)的排斥性最強(qiáng)，是金融服務(wù)是否能夠真正無(wú)差別地落到基層最為關(guān)鍵的考察項(xiàng)之一。通過(guò)觀察不同收入水平國(guó)家15歲以上人口中各類(lèi)形式的貸款人數(shù)占貸款總?cè)藬?shù)的比例，可對(duì)中國(guó)在信貸可得性上所處的水平有較為客觀的評(píng)價(jià)。如表3所示，我國(guó)全部貸款中來(lái)自金融機(jī)構(gòu)的貸款比重從2011年的21.8%上升至2014年的26.8%，超過(guò)了所有國(guó)家的平均水平，但略低于中高收入國(guó)家中的占比，與高收入國(guó)家相比則差距較大。進(jìn)一步分析資金的來(lái)源，可發(fā)現(xiàn)中國(guó)有超過(guò)70%的信貸資金是來(lái)自于家庭或朋友的借款，反映了在中國(guó)人們主要還是依靠家人或朋友等熟人網(wǎng)絡(luò)籌集所需資金。相較而言，高收入國(guó)家的貸款來(lái)源非常均衡，信貸資金中來(lái)自金融機(jī)構(gòu)的貸款和向家人朋友的借款所占比重均達(dá)到45%以上，剩余的一小部分為向民間私人借款。

將我國(guó)的信貸需求方進(jìn)行一定的分類(lèi)，則群體間信貸可得性的差距更為顯著。2014年，低收入群體的信貸需求中獲得金融機(jī)構(gòu)貸款的比例不增反降，從21.3%下降了近5個(gè)百分點(diǎn)至16.7%，在農(nóng)村地區(qū)這一占比亦有小幅下降，只有中高收入群體的占比大幅增長(zhǎng)了超過(guò)11個(gè)百分點(diǎn)。向家庭或朋友借款以及向民間私人借款的比重則呈現(xiàn)了完全相反的景象。盡管總體來(lái)看，向家庭或朋友借款的比重在2014年有所下降，向民間私人借款的比重也基本維持在3%的水平，但三年間在低收入群體中該兩項(xiàng)的占比有明顯上升，農(nóng)村地區(qū)中向民間私人借款的比重亦有上升，而中高收入群體中的該兩項(xiàng)占比則出現(xiàn)明顯回落，說(shuō)明從2011年到2014年，只有中高收入群體的貸款需求更多地通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的貸款得到了滿足，低收入群體的貸款需求只有更多地依賴于非金融機(jī)構(gòu)。

表3 各類(lèi)貸款人數(shù)占比

(三)滿意度較低——客戶滿意度問(wèn)題集中

客戶對(duì)金融服務(wù)的滿意度可充分反映其服務(wù)質(zhì)量水平。由于我國(guó)的金融服務(wù)提供者目前還是以銀行為主，故以中國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)組織開(kāi)展的銀行業(yè)客戶滿意度測(cè)評(píng)作為參考依據(jù)。測(cè)評(píng)對(duì)象為業(yè)務(wù)活動(dòng)區(qū)域和市場(chǎng)份額較大的15家銀行，以13個(gè)樣本城市中各家銀行的個(gè)人客戶為主要訪問(wèn)對(duì)象，按照營(yíng)業(yè)廳服務(wù)、網(wǎng)上銀行、理財(cái)、信用卡業(yè)務(wù)及總體滿意度為主要調(diào)查內(nèi)容，通過(guò)探測(cè)銀行客戶的預(yù)期質(zhì)量、感知質(zhì)量、感知價(jià)值，獲得其滿意度。城市選取方面事先已充分考慮了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、規(guī)模和地域分布，故測(cè)評(píng)結(jié)果可以基本反映出全國(guó)水平。

從歷年的測(cè)評(píng)結(jié)果來(lái)看，個(gè)人客戶對(duì)銀行業(yè)服務(wù)的總體滿意度評(píng)分有明顯提高，尤其在2014年得分大幅上升。但與此同時(shí)，2014年度的銀行業(yè)客戶抱怨率卻較2013年度大幅增長(zhǎng)了15個(gè)百分點(diǎn)至40.8%，其中，有三分之一以上的客戶反映營(yíng)業(yè)廳等候時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，有8.4%的客戶抱怨服務(wù)態(tài)度不佳，6.6%的客戶抱怨銀行業(yè)務(wù)辦理速度慢①。而結(jié)合前幾年造成客戶不滿意的因素，可發(fā)現(xiàn)等候時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、服務(wù)收費(fèi)不合理、不充分履行告知義務(wù)等幾乎年年被提及卻沒(méi)有得到有效改善，成為長(zhǎng)期以來(lái)影響金融服務(wù)滿意度的幾大主因。

表4 銀行業(yè)滿意度測(cè)評(píng)

二、促進(jìn)普惠金融發(fā)展的公共政策“三支柱”構(gòu)想

在普惠金融的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，政府起著至關(guān)重要的作用。根據(jù)普惠金融體系的特點(diǎn)，在宏觀層面上，政府要給普惠金融提供一個(gè)可靠的政策環(huán)境，同時(shí)給予其清晰的定位，明確其在金融深化改革和發(fā)展建設(shè)中的核心作用；中觀層面上，政府需加大投入金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；而在微觀層面，在市場(chǎng)運(yùn)行的具體業(yè)務(wù)中，政府則需保持絕對(duì)謹(jǐn)慎，防止過(guò)多的干預(yù)帶來(lái)的市場(chǎng)機(jī)制扭曲[1]。即普惠金融的政策體系在整個(gè)普惠金融體系中處于宏觀層面，同時(shí)它又服務(wù)于中觀和微觀層面。

圖1 普惠金融的“三支柱”政策體系框架

結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，針對(duì)本文第一部分分析的普惠金融問(wèn)題與發(fā)展障礙，政府有必要通過(guò)構(gòu)建一個(gè)完整的普惠金融政策體系，以調(diào)整公共政策的供給范圍，并從政策上彌補(bǔ)現(xiàn)有體制機(jī)制的缺失和理論觀念的短板，形成普惠金融的“三支柱”政策體系。

(一)第一支柱：金融基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)政策

1.政府推動(dòng)支付清算系統(tǒng)建設(shè)

支付清算系統(tǒng)作為提供金融服務(wù)的載體，直接決定了金融服務(wù)的走向。只有通過(guò)建設(shè)深入基層、深入農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融硬件設(shè)施，才能將最為基礎(chǔ)的金融服務(wù)帶到群眾身邊。

政府是農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)支付清算系統(tǒng)建設(shè)的主要推動(dòng)力量。由于金融基礎(chǔ)設(shè)備包括營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、自助設(shè)備在此類(lèi)地區(qū)建設(shè)的資金投入大而回報(bào)小，一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)并不愿大規(guī)模投入，故政府需充分發(fā)揮財(cái)政力量，通過(guò)政策引導(dǎo)適當(dāng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)支付清算系統(tǒng)向農(nóng)村地區(qū)延伸，提高支付清算服務(wù)的覆蓋率，為個(gè)人支付以及小微企業(yè)的結(jié)算需求提供及時(shí)有效的服務(wù)。政府引導(dǎo)對(duì)象可考慮為定位于農(nóng)村金融的村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，由三類(lèi)銀行著重負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù)深入農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)和自助設(shè)備，政府財(cái)政則予以成本上的補(bǔ)貼。而網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)備同樣也需要政府尤其是地方政府予以跟進(jìn)建設(shè)，從而為更多的基礎(chǔ)金融服務(wù)如網(wǎng)上支付的普及提供必不可少的支持。

2.自上而下的信用體系建設(shè)

加強(qiáng)信用體系的建設(shè)，改善全社會(huì)的信用環(huán)境，有利于大大減少金融交易中的信息不對(duì)稱(chēng)，降低雙方的交易成本，使金融服務(wù)能夠在一個(gè)更為公開(kāi)透明的環(huán)境中得到更為廣泛的普及，從而推動(dòng)普惠金融的發(fā)展。

我國(guó)當(dāng)前征信市場(chǎng)尚處于初級(jí)發(fā)展階段，因此政府有必要主導(dǎo)信用體系的建設(shè)。具體路徑上，可以采取以人民銀行為主導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，自上而下推進(jìn)征信普及的實(shí)現(xiàn)方式。首先，央行需豐富自身的征信內(nèi)容，通過(guò)與各公共部門(mén)諸如法院、工商、公安、教育部門(mén)等保持橫向溝通，將更多有價(jià)值的信用信息納入其征信系統(tǒng)；其他征信機(jī)構(gòu)則根據(jù)自身能力補(bǔ)充更為具體更有針對(duì)性的征信信息。其次，普及征信范圍，重點(diǎn)關(guān)注信用信息缺失較為嚴(yán)重的農(nóng)村地區(qū)個(gè)人及小微企業(yè)。對(duì)村鎮(zhèn)個(gè)人，嘗試建立信用村、信用鎮(zhèn)的方式由地方政府部門(mén)統(tǒng)一管理，定期考評(píng)；對(duì)小微企業(yè)包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，地方政府部門(mén)按信用信息披露標(biāo)準(zhǔn)敦促其完善必要的財(cái)務(wù)信息。最后，鼓勵(lì)商業(yè)機(jī)構(gòu)建立起成熟有效的信用評(píng)估系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)信用評(píng)估模型，應(yīng)用信用評(píng)分技術(shù)提升信用評(píng)估的效率和準(zhǔn)確性。

3.金融知識(shí)普及和金融消費(fèi)者保護(hù)制度

前者能讓廣大群眾認(rèn)識(shí)到金融服務(wù)的重要性，消除偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)對(duì)金融服務(wù)的誤解，充分利用身邊的金融服務(wù)，同時(shí)又有辨別簡(jiǎn)單金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，避免不必要的損失。后者則幫助消費(fèi)者在面臨供求雙方的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題時(shí)保障自己的合法權(quán)益。

金融知識(shí)普及與金融消費(fèi)者保護(hù)這兩項(xiàng)制度都需要政府推動(dòng)制定與實(shí)施。其中金融消費(fèi)者保護(hù)制度由監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)研究擬定，在重點(diǎn)地區(qū)先行試點(diǎn)，逐步推開(kāi)至全國(guó)范圍。而金融知識(shí)的普及則是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的任務(wù)，涉及到多部門(mén)的合作，主要包括三個(gè)方面的工作。一是在農(nóng)村較為集中的地區(qū)，宜由地方政府成立專(zhuān)項(xiàng)金融知識(shí)教育小組，與當(dāng)?shù)劂y行等金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)展針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用衽c小微企業(yè)關(guān)于金融常識(shí)、金融技能、金融業(yè)務(wù)、金融法律的定期培訓(xùn)交流。二是金融監(jiān)管當(dāng)局與教育部門(mén)協(xié)調(diào)合作，將金融基礎(chǔ)知識(shí)教育納入到義務(wù)教育范疇，根據(jù)不同年齡階段設(shè)計(jì)相對(duì)應(yīng)的理論及實(shí)踐課程，有助于整體提高下一代的金融素養(yǎng)。三是通過(guò)定期調(diào)研與普查，了解整體國(guó)民金融素養(yǎng)以及不同地區(qū)、不同人群間金融知識(shí)普及程度的差異，及時(shí)調(diào)整普及制度，提高普及效果。

(二)第二支柱：貨幣信貸服務(wù)類(lèi)政策

貨幣信貸服務(wù)是普惠金融政策體系的核心，是判斷普惠金融實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵，也是多年來(lái)困擾著大部分國(guó)家的難題。在國(guó)家建立健全基礎(chǔ)金融建設(shè)的支持之上，金融服務(wù)的普惠性就體現(xiàn)在是否所有人群都能以合適的價(jià)格獲得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)信貸，即平等的融資權(quán)利和與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的融資價(jià)格。

在第二支柱的建設(shè)中，政府應(yīng)在不影響市場(chǎng)機(jī)制的前提下實(shí)行必要的宏觀調(diào)控，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的發(fā)展起引導(dǎo)作用，維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境的規(guī)范性與完整性，其余則由市場(chǎng)決定，以達(dá)到事半功倍的效果。具體而言，政府在第二支柱中的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

1.鞏固利率市場(chǎng)化環(huán)境

存在利率管制的金融市場(chǎng)下，貸款提供機(jī)構(gòu)的定價(jià)范圍有限，就會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大而盈利空間小的小微企業(yè)、農(nóng)村及低收入群體惜貸，使得這類(lèi)群體并不能享受到利率管制下的政策紅利，相反只能轉(zhuǎn)向高利率的民間貸款機(jī)構(gòu)。2013年7月央行放開(kāi)金融機(jī)構(gòu)貸款利率管制、2015年10月存款利率浮動(dòng)上限的放開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)利率市場(chǎng)化進(jìn)程已基本告一段落[2]。同樣的，小額貸款公司這類(lèi)非金融機(jī)構(gòu)的貸款利率也可實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)。

取消對(duì)信貸市場(chǎng)的價(jià)格管制顯然能更好地推動(dòng)普惠金融的發(fā)展，而政府下一步的政策重點(diǎn)是如何通過(guò)間接方式維持利率在合理范圍內(nèi)波動(dòng)，保障利率市場(chǎng)化機(jī)制的穩(wěn)定。一方面，引導(dǎo)科學(xué)的利率定價(jià)，即鼓勵(lì)各機(jī)構(gòu)建立起動(dòng)態(tài)的信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)方法和基于此的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，使各機(jī)構(gòu)利率的制定是基于風(fēng)險(xiǎn)和成本的考量而不是純粹的惡意競(jìng)爭(zhēng)，有助于形成貨幣信貸市場(chǎng)的合理定價(jià)和可持續(xù)發(fā)展。另一方面，擴(kuò)大信貸機(jī)構(gòu)融資渠道，增加資金供給。利率的定價(jià)除了決定于風(fēng)險(xiǎn)的大小，還取決于信貸資金的供給。農(nóng)村及小微企業(yè)信貸市場(chǎng)上資金長(zhǎng)期處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，在市場(chǎng)機(jī)制的決定作用下就會(huì)使得貸款利率居高不下，違背了普惠金融的惠民性。因此通過(guò)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)以及農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等增加支農(nóng)再貸款和批發(fā)貸款的力度，補(bǔ)充貸款資金的供給，使小微企業(yè)、農(nóng)村地區(qū)和貧困人口獲得可負(fù)擔(dān)的貸款資金。

2.發(fā)展政府再擔(dān)保機(jī)制

我國(guó)傳統(tǒng)的貸款方式基本以抵押貸款為主，而缺少必要抵押物的群體就難以獲得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款。建立完善創(chuàng)新的擔(dān)保機(jī)制不僅可以幫助面臨此類(lèi)問(wèn)題的群體滿足融資需求，同時(shí)由于在這一機(jī)制下信用風(fēng)險(xiǎn)能夠得到分擔(dān)與補(bǔ)償，也使融資成本大大降低。

在具體構(gòu)成上，要建立起多方參與、多種形式的融資擔(dān)保機(jī)制。引導(dǎo)多種擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供各類(lèi)形式的擔(dān)保，包括一般商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策性的支農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和小微企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、以及會(huì)員制的互助聯(lián)保協(xié)會(huì)等[3]，豐富擔(dān)保市場(chǎng)。在此基礎(chǔ)上，探索建立再擔(dān)保體系。再擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)保持一定的獨(dú)立性，不與擔(dān)保機(jī)構(gòu)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，能為擔(dān)保機(jī)構(gòu)分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，因此需在政府支持下開(kāi)展。政府可通過(guò)設(shè)立地方融資擔(dān)?；?，為當(dāng)?shù)氐娜谫Y擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保，以鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為低收入個(gè)人、農(nóng)村居民、小微企業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)，起到信用增進(jìn)作用，從而幫助其獲得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款，降低融資的成本。

3.擴(kuò)大財(cái)政支持政策

目前在農(nóng)村地區(qū)，財(cái)政部已形成了獎(jiǎng)、補(bǔ)、稅并行的三項(xiàng)優(yōu)惠性政策。獎(jiǎng)勵(lì)政策為，對(duì)涉農(nóng)貸款平均余額增速超過(guò)15%的縣域金融機(jī)構(gòu)，則政府將按照增量部分的2%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；補(bǔ)貼政策為，對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及位于偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，將可按照貸款平均余額的2%進(jìn)行補(bǔ)貼；稅收優(yōu)惠政策為，對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小額農(nóng)戶貸款(10萬(wàn)以下)所得的利息收入免征營(yíng)業(yè)稅，并減按原應(yīng)納稅所得額的90%計(jì)算應(yīng)納稅收入，對(duì)其余縣域以下的農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)，則繼續(xù)實(shí)行3%的優(yōu)惠營(yíng)業(yè)稅率[4]。而在未來(lái)的政策方向上，一方面應(yīng)擴(kuò)大政策對(duì)象范圍，將符合條件的小額貸款公司及其他新型機(jī)構(gòu)納入優(yōu)惠政策作用對(duì)象，幫助更多的參與機(jī)構(gòu)降低成本壓力，豐富普惠金融市場(chǎng)的參與機(jī)構(gòu)；另一方面應(yīng)擴(kuò)大優(yōu)惠范圍，將目前針對(duì)涉農(nóng)貸款的獎(jiǎng)、補(bǔ)、稅政策延伸至小微企業(yè)貸款，從而激發(fā)各類(lèi)機(jī)構(gòu)提供小微企業(yè)貸款的積極性。

(三)第三支柱：金融服務(wù)創(chuàng)新類(lèi)政策

1.政府參與的多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高投入、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的不確定性都要求在農(nóng)村地區(qū)建立起多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度來(lái)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。建立多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是對(duì)農(nóng)村金融的重要補(bǔ)充，順應(yīng)了普惠金融的發(fā)展理念。

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)以政策性保險(xiǎn)為主，存在保險(xiǎn)品種少、覆蓋率低、保額低、損失補(bǔ)償率低的問(wèn)題。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)建設(shè)上，首先應(yīng)鼓勵(lì)更多商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，形成一定程度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)發(fā)多樣化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的商業(yè)保險(xiǎn)公司除了給予現(xiàn)有的營(yíng)業(yè)稅減免外，還應(yīng)加大政府補(bǔ)貼力度，使更多商業(yè)機(jī)構(gòu)愿意深入貧困農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。其次針對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，推出巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目，地方政府與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可聯(lián)合設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，減輕商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)[5]。最后建立起政策性的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的二次分散。

2.規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融建設(shè)

市場(chǎng)主導(dǎo)，政府擔(dān)任市場(chǎng)的規(guī)范者應(yīng)是互聯(lián)網(wǎng)金融建設(shè)的特征。對(duì)于層出不窮的互聯(lián)網(wǎng)金融新概念、新模式，政府需第一時(shí)間判別其合法性與潛在風(fēng)險(xiǎn)，確實(shí)有能力為金融市場(chǎng)提供有效服務(wù)的，根據(jù)業(yè)務(wù)本質(zhì)特點(diǎn)明確其身份定位并將其納入對(duì)應(yīng)的監(jiān)管框架或制定新的監(jiān)管細(xì)則，對(duì)于擾亂金融市場(chǎng)格局的模式則第一時(shí)間將其清除，確保每一種新型互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)模式的出現(xiàn)都符合一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范。在規(guī)范有序的環(huán)境下開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)，才能有效避免風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮其對(duì)普惠金融發(fā)展的紅利作用。

3.鼓勵(lì)引導(dǎo)市場(chǎng)融資渠道

多樣化的融資方式、多渠道的融資模式能有效應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)信貸市場(chǎng)的資金緊張，對(duì)于改善小微企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)融資難的困境也是可行途徑。讓更多的融資渠道得到落實(shí)，亦可推動(dòng)普惠金融的進(jìn)一步發(fā)展。

針對(duì)小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，政府可協(xié)助大力推動(dòng)三種創(chuàng)新的融資方式。一是租賃融資。對(duì)于從事生產(chǎn)的小微企業(yè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員而言，融資租賃操作靈活、成本適中、擔(dān)保要求較低，非常適合小型生產(chǎn)者使用。二是中小企業(yè)私募債。其發(fā)行審批手續(xù)便捷，資金用途靈活，準(zhǔn)入低、效率高、費(fèi)用低，亦是小微企業(yè)融資的有效途徑。三是供應(yīng)鏈融資。即以整條供應(yīng)鏈為融資對(duì)象，弱化了對(duì)單個(gè)企業(yè)的信用要求，能較好地滿足處于上下游小微企業(yè)或農(nóng)戶的資金需求。這些創(chuàng)新融資方式都可以市場(chǎng)化形式開(kāi)展，政府則予以引導(dǎo)、支持和規(guī)范，加深資金需求方對(duì)此類(lèi)融資方式的認(rèn)知，鼓勵(lì)以銀行為主的金融中介機(jī)構(gòu)參與推動(dòng)此類(lèi)融資模式，以及確保任何新型融資模式都在合法合規(guī)的前提下開(kāi)展。

三、完善普惠金融政策的保障體系

除了建立起普惠金融政策體系的三大支柱，還需為政策體系加以保障，形成能夠確保普惠金融的公共政策全面、準(zhǔn)確、有效落地的政策保障體系。我們認(rèn)為，這一政策保障體系應(yīng)該包括監(jiān)管機(jī)制、政策評(píng)估和法制建設(shè)三個(gè)方面。其中，監(jiān)管機(jī)制能確保政策體系的安全、穩(wěn)定、有效落實(shí)；政策評(píng)估機(jī)制則使政策落實(shí)的效果與偏差能夠得到及時(shí)、準(zhǔn)確的反饋，以便及時(shí)做出靈活調(diào)整、更好地適應(yīng)實(shí)際發(fā)展需要；法制建設(shè)則有利于將比較成熟的、行之有效的普惠金融政策上升為法規(guī)層面，形成促進(jìn)普惠金融發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)普惠金融監(jiān)管體系

由于普惠金融所涉及的機(jī)構(gòu)種類(lèi)繁多、機(jī)構(gòu)規(guī)模差距甚大，因而有必要結(jié)合地方與中央政府的共同力量，構(gòu)建一個(gè)差異化的普惠金融監(jiān)管體系。監(jiān)管內(nèi)容上，普惠金融監(jiān)管體系的構(gòu)建應(yīng)考慮圍繞普惠金融政策目標(biāo)，為各類(lèi)型機(jī)構(gòu)搭建基本的監(jiān)管框架，包括準(zhǔn)入機(jī)制、信息披露機(jī)制、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制、懲處機(jī)制、市場(chǎng)退出機(jī)制等，在保障安全的前提下將政策對(duì)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)行為的干預(yù)降至最小。監(jiān)管主體上，存款類(lèi)機(jī)構(gòu)由中央政府統(tǒng)一實(shí)施審慎監(jiān)管。非存款類(lèi)機(jī)構(gòu)，可實(shí)施非審慎監(jiān)管原則，在保證合法合規(guī)的前提下適度放開(kāi)監(jiān)管約束。另外，按照非存款類(lèi)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模與業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步分類(lèi)，對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)模小、提供本地金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)，可由地方政府予以監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)普惠金融部進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，既能根據(jù)地方特點(diǎn)提高監(jiān)管的靈活有效性，又能減輕中央政府的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。對(duì)于業(yè)務(wù)規(guī)模大或業(yè)務(wù)范圍跨地域的機(jī)構(gòu)，已超出了地方政府的監(jiān)管范圍，則還是交由上級(jí)中央政府進(jìn)行監(jiān)管。

(二)普惠金融政策評(píng)估機(jī)制

建立普惠金融政策評(píng)估機(jī)制，是對(duì)普惠金融政策體系運(yùn)行效果、效益和效率的檢驗(yàn)和反饋，是決定未來(lái)政策走向的重要依據(jù)，同樣是普惠金融政策體系中必不可少的一環(huán)。在普惠金融發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題可通過(guò)政策評(píng)估機(jī)制得到充分反映，及時(shí)調(diào)整不適應(yīng)發(fā)展需要的政策項(xiàng)目，進(jìn)而有利于保持政策體系的靈活性。

為保證政策評(píng)估機(jī)制的有效開(kāi)展，首先需建立起與國(guó)際接軌的普惠金融監(jiān)測(cè)指標(biāo)，包括能夠科學(xué)反應(yīng)普惠金融實(shí)現(xiàn)程度的測(cè)量維度和指數(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融普惠性的客觀評(píng)價(jià)。

其次需要全面收集反映普惠金融政策執(zhí)行、政策效果的相關(guān)信息。這就要求在政策執(zhí)行過(guò)程中開(kāi)展監(jiān)測(cè)，記錄關(guān)鍵指標(biāo)的變化過(guò)程。對(duì)普惠金融服務(wù)的供給方，應(yīng)分地區(qū)、分人群將基本金融服務(wù)的提供情況上報(bào)對(duì)應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)需求方的金融服務(wù)獲得情況與獲得質(zhì)量，由統(tǒng)計(jì)局定期開(kāi)展金融服務(wù)普查，通過(guò)地方政府深入農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)，了解當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的普及情況、當(dāng)?shù)鼐用衽c企業(yè)對(duì)金融服務(wù)的需求程度和滿足程度。統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)整合金融服務(wù)的供給與需求數(shù)據(jù)，建立起國(guó)家級(jí)和地方級(jí)的普惠金融數(shù)據(jù)庫(kù)，并予以更新、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。定期發(fā)布普惠金融統(tǒng)計(jì)年鑒，從而能夠?qū)θ珖?guó)及各地區(qū)的普惠金融發(fā)展情況有長(zhǎng)期的追蹤，為政策評(píng)估提供可靠依據(jù)。

再次，綜合運(yùn)用評(píng)估方法，基于監(jiān)測(cè)信息，對(duì)普惠金融政策的有效性進(jìn)行分析，客觀反映政策實(shí)際效果。包括對(duì)收集到的評(píng)估信息進(jìn)行篩選歸納，建立分析模型，并形成初步結(jié)論。

最后根據(jù)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合普惠金融的實(shí)際情況，給出結(jié)論與政策建議。根據(jù)對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)現(xiàn)有政策或繼續(xù)實(shí)施，或局部調(diào)整，或進(jìn)行變革。調(diào)整或變革后的政策還需再一次地評(píng)估。

在這一保障機(jī)制的執(zhí)行主體上，政策評(píng)估的監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)由于涉及大量信息的收集和多部門(mén)溝通，宜由政府機(jī)構(gòu)即統(tǒng)計(jì)局開(kāi)展。除此之外政策評(píng)估既可由政府內(nèi)部開(kāi)展，也可由外部市場(chǎng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展。政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)因熟知政府的運(yùn)作和管理，更容易辨別出政策執(zhí)行過(guò)程中的細(xì)微不足，但其往往會(huì)傾向于維護(hù)現(xiàn)有政策，故其評(píng)估的獨(dú)立客觀性難以得到保證，而這正是外部市場(chǎng)機(jī)構(gòu)所能避免的。因此政府在選擇評(píng)估的執(zhí)行主體時(shí)還應(yīng)對(duì)二者的利弊進(jìn)行權(quán)衡。

(三)普惠金融法制建設(shè)

為保證普惠金融政策體系能發(fā)揮良好作用，需要加快普惠金融法制建設(shè)。從國(guó)內(nèi)普惠金融發(fā)展的不足與障礙來(lái)看，尤其需要從以下三個(gè)方面抓緊推進(jìn)法制建設(shè)：

第一，從法律層面給普惠金融政策體系提供可靠的支持。應(yīng)該將平等獲得金融服務(wù)的權(quán)利寫(xiě)入普惠金融法律乃至金融的基本法，防止金融機(jī)構(gòu)對(duì)弱勢(shì)群體的歧視；調(diào)整現(xiàn)有的普惠金融各分支領(lǐng)域的指導(dǎo)意見(jiàn)和暫行辦法，將其納入普惠金融基本法律，提高其法律層次，明確各類(lèi)機(jī)構(gòu)作為普惠金融參與者的法律地位及其法律責(zé)任；同時(shí)也要加快完善普惠金融相關(guān)行業(yè)的法律文件，如《擔(dān)保法》、《征信管理?xiàng)l例》等，使其能夠與普惠金融法律相輔相成，及時(shí)跟進(jìn)普惠金融發(fā)展進(jìn)程，消除法律制度的空白。

第二，從法規(guī)上明確政府和市場(chǎng)(民間)在推進(jìn)普惠金融發(fā)展中的關(guān)系與邊界，尤其要把握好政府在普惠金融政策中參與的范圍。公共政策體系的構(gòu)建、調(diào)整與運(yùn)行顯然離不開(kāi)政府的參與，但應(yīng)以宏觀調(diào)控、引導(dǎo)和保障為主。在“三支柱”的政策框架中，政府需要重點(diǎn)介入的是第一支柱和保障體系建設(shè)，因?yàn)榻鹑诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成本大、涉及的部門(mén)眾多，不適宜商業(yè)金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)承擔(dān)，而政策保障體系屬于制度層面的建設(shè)，必然也是政府的職責(zé)。第二支柱的貨幣信貸服務(wù)政策，從長(zhǎng)期來(lái)看政府宜以適度參與的市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)為主 ，而應(yīng)避免對(duì)信貸與融資價(jià)格的直接干預(yù)，宜從成本和信用征信角度著手幫助資金需求方降低信貸利率。第三支柱的金融創(chuàng)新類(lèi)政策，政府則需將政策重點(diǎn)進(jìn)一步后移至市場(chǎng)的引導(dǎo)和監(jiān)管，確保各類(lèi)創(chuàng)新業(yè)務(wù)、新興機(jī)構(gòu)的合法合規(guī)而又不妨礙市場(chǎng)創(chuàng)新的動(dòng)力。

第三，通過(guò)修訂、完善相關(guān)法規(guī)，從法律上對(duì)小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展予以規(guī)范，尤其在兩個(gè)方面需要突破。一是小額貸款公司的身份定位依舊不清晰，按照《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，小額貸款公司雖能提供貸款服務(wù)，但并不屬于金融機(jī)構(gòu)，故其稅收還是按照一般服務(wù)型工商企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納，不能在稅前扣除貸款損失準(zhǔn)備金，無(wú)法將逾期90天的利息收入用于沖抵當(dāng)期利息收入的應(yīng)納稅所得額，也不能享受到金融機(jī)構(gòu)小額農(nóng)戶貸款的稅收優(yōu)惠，與其他金融機(jī)構(gòu)相比稅收成本過(guò)大。二是小額貸款公司融資渠道狹窄，對(duì)于只貸不存的小額貸款公司，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定其主要資金來(lái)源于三個(gè)渠道：股東的資本金、外界捐贈(zèng)資金，以及不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供的融入資金，三種渠道的資金來(lái)源有限且可持續(xù)不強(qiáng)，成為小額貸款公司普遍面臨的發(fā)展難題。因此，盡快明確小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的身份定位標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新小額貸款公司融資途徑，才能使其充分發(fā)揮在普惠金融中的推動(dòng)作用。

注釋?zhuān)?/p>

① 中國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)，2015：《2014年度銀行業(yè)客戶滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果》，http：//www.caq.org.cn/html/zyfw/xwzx/3147.html。

[1]杜曉山.小額信貸的發(fā)展與普惠性金融體系框架[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，(8)：70-73.

[2]王光宇.利率市場(chǎng)化完成最后一公里[J].銀行家，2016，(1).

[3]陶凌云.我國(guó)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)典型運(yùn)作模式的比較及啟示[J].征信，2014，32(7)：62-65.

[4]楊筱.協(xié)力共建良好的縣域金融環(huán)境[J].中國(guó)農(nóng)村金融，2015，(11).

[5]劉萍萍，鐘秋波.我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的困境及轉(zhuǎn)型路徑探析[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，(6)：33-40.