首都師范大學(xué) 程 錦

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試析英國教育行政管理體制的演變和啟示

首都師范大學(xué) 程 錦

摘要：伴隨一系列重大教育立法和改革，英國教育行政管理體制先后經(jīng)歷了國家逐步干預(yù)教育時(shí)期，中央和地方的合作伙伴關(guān)系時(shí)期，中央集權(quán)、地方服務(wù)、學(xué)校自治的新時(shí)期。梳理其演變和變遷的歷史過程，筆者總結(jié)出教育立法保障和促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展；順應(yīng)時(shí)代潮流、勇于改革變通；管理與放任、集權(quán)與分權(quán)需要“度”三點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：英國 教育行政管理體制 教育法

英國教育有悠久的歷史，但受貴族主義傳統(tǒng)和自由主義傳統(tǒng)的影響，19世紀(jì)之前的英國并不管理教育，采取放任政策。正如英國著名學(xué)者奧爾德里奇所說：“教會(huì)控制教育是英國歷史的一個(gè)基本特點(diǎn)。”長期以來，英國初等教育的管理權(quán)一直掌握在教會(huì)手中，具有鮮明的宗教性和慈善性。而中等、高等教育是上層社會(huì)貴族和僧侶的特權(quán)，具有明顯的“階級(jí)性”和“精英型”。19世紀(jì)以來，英國在教育領(lǐng)域進(jìn)行一系列重大立法與改革，伴隨各種改革措施的實(shí)施與落實(shí)，英國的教育行政管理體制也發(fā)生相應(yīng)變化。本文對(duì)其演變和變遷的歷史過程進(jìn)行梳理，試圖理清脈絡(luò)并總結(jié)啟示，借鑒經(jīng)驗(yàn)。

一、國家逐步干預(yù)教育時(shí)期

19世紀(jì)的英國處于從自由資本主義向壟斷資本主義過渡時(shí)期，社會(huì)矛盾、階級(jí)矛盾日益尖銳，要求國家管理教育的呼聲越來越強(qiáng)烈。國家干預(yù)教育使工人階級(jí)子女接受一定的初等教育符合資產(chǎn)階級(jí)的整體利益，這是促使資產(chǎn)階級(jí)政府參與教育管理的根本原因。

1833年英國國會(huì)決定每年從國庫中支付兩萬英鎊的教育款項(xiàng)。這一教育款項(xiàng)可以看成是英國開始國家干預(yù)教育的重要標(biāo)志。1839年英國政府成立樞密院教育委員會(huì)。1856年該機(jī)構(gòu)改組為教育局（教育署）負(fù)責(zé)管理初等教育，成為英國政府設(shè)立的第一個(gè)教育管理機(jī)構(gòu)。1899年英國成立由國會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)的國家教育委員會(huì)（中央教育委員會(huì)）。這一中央一級(jí)教育管理機(jī)構(gòu)的成立名義上負(fù)責(zé)監(jiān)督管理英國的教育事業(yè)，如制定教育政策、管理教育經(jīng)費(fèi)、視察教育活動(dòng)，事實(shí)上它的權(quán)限有限，只具有監(jiān)督權(quán)。有人甚至說這是一個(gè)“虛設(shè)的組織”，這種說法雖然偏激卻反映了這一機(jī)構(gòu)在管理上的乏力現(xiàn)象。另一方面，在地方一級(jí)的教育管理體制發(fā)展過程中，1870年的《初等教育法》有著重要意義，因?yàn)樗状翁岬降胤浇逃芾頇C(jī)構(gòu)：學(xué)校委員會(huì)。

二、中央和地方的合作伙伴關(guān)系時(shí)期

20世紀(jì)的英國仍存在國家對(duì)初等、中等教育管理不完善的問題。1902年英國通過《巴爾福教育法》設(shè)立地方教育當(dāng)局以取代原來的地方教育委員會(huì)。這部法令的頒布和地方教育當(dāng)局的設(shè)立加強(qiáng)了國家對(duì)教育的控制，明確了地方教育行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)，首次把初等和中等教育的直接控制權(quán)賦予地方教育當(dāng)局；第一次把初等教育和中等教育放在一起論述，提供建立國家公共教育的基礎(chǔ)；開始形成以地方教育當(dāng)局為主的英國教育行政體制。

1918年通過的《費(fèi)舍教育法》繼續(xù)加強(qiáng)地方教育當(dāng)局發(fā)展教育的權(quán)力，此次法案試圖擴(kuò)大中央教育委員會(huì)權(quán)限，但這種集權(quán)化傾向遭到地方教育當(dāng)局的強(qiáng)烈反對(duì)，中央教育委員會(huì)的職權(quán)并未有實(shí)質(zhì)性改變。

1944年通過的《巴特勒教育法》中一項(xiàng)有關(guān)教育管理體制的重大變革是：廢除1899年設(shè)立的只具有督導(dǎo)責(zé)任的國家教育委員會(huì)，設(shè)立教育部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國教育。全國教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與控制權(quán)真正掌握在代表國家的教育部手中，中央一級(jí)教育管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力有了實(shí)質(zhì)性的增強(qiáng)，明顯體現(xiàn)了英國政府對(duì)教育管理的強(qiáng)化，但地方仍保留很強(qiáng)的自治權(quán)力。

從1902年到1944年，英國最終確立和完善了以地方教育當(dāng)局為主、中央與地方在教育行政管理體制上相互合作的“伙伴關(guān)系”。地方教育當(dāng)局具有直接控制和管理教育機(jī)構(gòu)的權(quán)力，教育部雖承擔(dān)全國教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，但中央對(duì)地方的管理權(quán)限有限，中央充分尊重地方的主動(dòng)性和自主權(quán)。這種系統(tǒng)可以概括為“國家系統(tǒng)，地方管理”，屬中央和地方共同合作管理的中間型教育管理體制。

三、中央集權(quán)、地方服務(wù)、學(xué)校自治的新時(shí)期

盡管1944年教育法賦予了教育部對(duì)全國教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，但教育部長對(duì)教育的影響主要是通過建議而非指令或命令，中央仍然通過撥款和督導(dǎo)的形式對(duì)教育進(jìn)行間接管理。因此，20世紀(jì)80年代之前，英國教育仍被看作是“一項(xiàng)由地方管理的國家事業(yè)”，學(xué)校只是“地方教育當(dāng)局的行政單位”。

隨著地方教育當(dāng)局管理弊端逐步顯露，政府對(duì)教育質(zhì)量、教育標(biāo)準(zhǔn)提高重視，陸續(xù)在80年代頒布了一系列教育改革法案，以《1988年教育改革法》為重。此法案規(guī)定設(shè)立全國統(tǒng)一課程，實(shí)施全國統(tǒng)一考試，實(shí)施“擺脫選擇”政策。此外，該法案還削弱地方教育當(dāng)局的權(quán)力。

1988年教育法的頒布尤其是“擺脫選擇”政策的實(shí)施被認(rèn)為是英國打破過去中央、地方兩級(jí)分權(quán)管理教育的傳統(tǒng)，走向中央集權(quán)制的重要一步，標(biāo)志著以地方教育當(dāng)局為中心的管理體制向以中央政府為中心的管理體制轉(zhuǎn)變。

可以看出，中央集權(quán)過程是一個(gè)不斷與地方協(xié)商的過程。此次教育變革的一大特點(diǎn)是：教育權(quán)力的分配表現(xiàn)出由地方教育當(dāng)局一級(jí)向上，即向中央一級(jí)集中和向下，即向?qū)W校下放同時(shí)并進(jìn)的特點(diǎn)。地方教育當(dāng)局由原先的教育事業(yè)的提供者變成教育服務(wù)的提倡者。

四、啟示

1.教育立法保障和促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。眾所周知，教育法是國家意志在教育方面的體現(xiàn)，是以其強(qiáng)制性保證國家教育事業(yè)的發(fā)展。因此，國家通過教育法才能切實(shí)肯定教育在社會(huì)發(fā)展中的地位；才能排除教育工作中違背教育規(guī)律的隨意行為，使教育按其應(yīng)有的規(guī)律發(fā)展；才能更好地、更有效地分配教育活動(dòng)中的權(quán)力大小和權(quán)限范圍，使各方力量有條不紊地協(xié)作、管理各項(xiàng)教育事務(wù)，使整個(gè)教育事業(yè)順利高效運(yùn)轉(zhuǎn)。這一點(diǎn)在英國教育發(fā)展過程中，更在英國教育管理體制的演變過程中得到證實(shí)。

2.順應(yīng)時(shí)代潮流，勇于改革變通。一直以來，英國教育受貴族主義傳統(tǒng)和自由主義傳統(tǒng)的影響，國家和政府并不監(jiān)管教育。然而，從英國政府設(shè)立第一個(gè)教育管理機(jī)構(gòu)到如今形成中央集權(quán)、地方服務(wù)、學(xué)校自治的新型教育管理體制，這個(gè)過程就是英國教育順應(yīng)時(shí)代潮流，勇于改革變通，努力打破不良傳統(tǒng)的過程。

1988年教育法的頒布和“擺脫選擇”政策的提出就是在面對(duì)教育質(zhì)量下滑，地方教育當(dāng)局顯露因循守舊、效率低下等管理弊端的情況下的積極變革。將市場競爭引進(jìn)教育領(lǐng)域，政府根據(jù)學(xué)生人數(shù)對(duì)學(xué)校進(jìn)行撥款，使學(xué)生的多寡與學(xué)校的收入直接掛鉤，促使學(xué)校在生源上展開競爭，改善學(xué)校的教學(xué)管理、教學(xué)質(zhì)量和對(duì)資源的有效利用。

3.管理與放任、集權(quán)與分權(quán)需要“度”。英國教育行政管理體制的演變過程就是管理與放任之間的協(xié)商過程，是中央與地方在權(quán)力分配上（集權(quán)與分權(quán)）的協(xié)商過程。嚴(yán)格管理和自由放任，中央集權(quán)和地方分權(quán)需要掌握一個(gè)恰如其分的“度”。過于嚴(yán)格管理和中央集權(quán)，教育會(huì)喪失民主與活力；過于自由放任和地方分權(quán)，教育會(huì)缺乏質(zhì)量和效率。英國逐漸形成的中央集權(quán)、地方服務(wù)、學(xué)校自治的新型教育管理體制仍需在把握“度”的這條路上不斷探尋。

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文章編號(hào)：ISSN2095-6711/Z01-2016-04-0078