劉　虹， 張端鴻， 馬　磊

(1. 上海理工大學(xué) 管理學(xué)院， 上海 200093； 2. 同濟(jì)大學(xué) 高等教育研究所， 上海 200092； 3. 昭通學(xué)院 管理學(xué)院， 云南 昭通 657000)

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大學(xué)治理

權(quán)力制衡與體制創(chuàng)新：A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革研究

劉虹1， 張端鴻2， 馬磊3

(1. 上海理工大學(xué) 管理學(xué)院， 上海 200093； 2. 同濟(jì)大學(xué) 高等教育研究所， 上海 200092； 3. 昭通學(xué)院 管理學(xué)院， 云南 昭通 657000)

摘要：完善公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、推動(dòng)高等教育體制變革的關(guān)鍵要素。文章通過對(duì)A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的動(dòng)因、內(nèi)容及過程研究后指出：公立大學(xué)內(nèi)部治理變革將由強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變，推動(dòng)公立大學(xué)內(nèi)部治理變革的重要因素將逐漸由外轉(zhuǎn)向內(nèi)；平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、學(xué)校和院系兩對(duì)關(guān)系是公立大學(xué)內(nèi)部治理變革的核心問題，是否能夠處理好這兩對(duì)關(guān)系事關(guān)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革成??；以大學(xué)章程為首的公立大學(xué)制度規(guī)范將成為約束大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的“制度籠子”，將權(quán)力行使納入法制框架才能真正實(shí)現(xiàn)依法辦學(xué)、依法治校。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；治理結(jié)構(gòu)變革；公立大學(xué)

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，體現(xiàn)了與大學(xué)相關(guān)的各利益群體之間的相互關(guān)系，它通過權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制來使利益相關(guān)者之間的關(guān)系達(dá)到平衡，從而保障大學(xué)有效運(yùn)轉(zhuǎn)及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為一系列正式或非正式的制度安排，這些制度安排旨在維持大學(xué)與外部環(huán)境之間、大學(xué)內(nèi)部組成部分之間的平衡。根據(jù)所涉及利益主體范圍的不同，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)。其中，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間權(quán)力分配、制約和利益實(shí)現(xiàn)的制度安排，集中體現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部管理的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行及其規(guī)章制度。相比較外部治理結(jié)構(gòu)而言，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對(duì)大學(xué)治理能力的高低產(chǎn)生更為直接的影響，是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。文章以A大學(xué)為具體研究對(duì)象，通過對(duì)其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革動(dòng)因、內(nèi)容及過程的分析，管窺當(dāng)前我國公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的進(jìn)程及未來發(fā)展方向，以期推進(jìn)我國高校改革和發(fā)展，形成具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。

一、 大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵與構(gòu)成

張維迎認(rèn)為，無論是大學(xué)還是企業(yè)，都需要構(gòu)建一整套的制度安排，這些制度安排就是組織的治理結(jié)構(gòu)[1]。熊慶年等認(rèn)為，大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)并非抽象的理論概念，而是特定條件下的客觀存在，是組織中各利益群體相互關(guān)系的一種制度化體現(xiàn)，具有一定的相對(duì)穩(wěn)定性；大學(xué)治理結(jié)構(gòu)通過權(quán)力的配置和運(yùn)作機(jī)制達(dá)到相關(guān)利益主體之間關(guān)系的平衡，從而保障大學(xué)的有效運(yùn)行[2]。程北南進(jìn)一步闡述了這套制度安排的表現(xiàn)形式，他將大學(xué)治理結(jié)構(gòu)存在和表現(xiàn)的形式界定為兩方面：一是大學(xué)本身的組織構(gòu)架及其權(quán)力規(guī)則，二是大學(xué)和各種其他社會(huì)組織之間的相互關(guān)系及其中包含的權(quán)力規(guī)則[3]。結(jié)合前述這些學(xué)者的論述可以總結(jié)出，大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)涉及的是大學(xué)和其他社會(huì)組織的相互關(guān)系及權(quán)力規(guī)則，具體體現(xiàn)為大學(xué)與政府、社會(huì)、市場(chǎng)等不同外部主體之間的關(guān)系；大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)涉及的則是大學(xué)內(nèi)部的組織構(gòu)架及其權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，具體體現(xiàn)為大學(xué)內(nèi)部不同構(gòu)成部分之間的權(quán)力關(guān)系。

洪源渤從權(quán)力配置的視角認(rèn)為，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了權(quán)力在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項(xiàng)基本職能之間的配置，與這三個(gè)權(quán)力相對(duì)應(yīng)，決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制是構(gòu)成大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體系的組成部分[4]。這一觀點(diǎn)指出了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力構(gòu)成中關(guān)鍵的三個(gè)要素，但并不完善。潘海生等認(rèn)為，治理機(jī)制作為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)除治理主體、治理客體之外的第三個(gè)組成部分，探討的是通過怎樣的程序和機(jī)構(gòu)來合理安排利益相關(guān)者之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系[5]。張端鴻認(rèn)為，中國公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)從體制上包括決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制、共同治理體系，從機(jī)制上包括激勵(lì)約束機(jī)制和信息披露機(jī)制[6]，六個(gè)部分共同發(fā)揮作用，才能形成權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的制衡，達(dá)到平衡運(yùn)行。

一是決策體制。科學(xué)的決策體制是大學(xué)決策質(zhì)量和決策效率的保障，更是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)?！吨腥A人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。”因此，公立大學(xué)的決策體制應(yīng)依法落實(shí)黨委委員會(huì)、校長職權(quán)，明確各自的權(quán)力邊界，確立議事規(guī)則和決策程序。

二是執(zhí)行體制。完整的執(zhí)行體制是組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有力保障?！吨腥A人民共和國高等教育法》第四十一條規(guī)定：“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作?！钡谌邨l規(guī)定：“高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備?！贝髮W(xué)執(zhí)行體制的主體包括校長、副校長、職能部門、學(xué)院及其關(guān)系。隨著校院兩級(jí)管理體制改革、高校機(jī)關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變等要求的提出，理順校長、副校長、職能部門、學(xué)院的關(guān)系，優(yōu)化四個(gè)主體內(nèi)部建設(shè)是執(zhí)行體制的核心關(guān)注點(diǎn)。

三是監(jiān)督體制。監(jiān)督是制約權(quán)力的重要防線。大學(xué)黨代會(huì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、教代會(huì)、工代會(huì)、民主黨派是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的主要監(jiān)督主體，分別對(duì)大學(xué)的運(yùn)行開展政治和組織監(jiān)督、專職監(jiān)督、民主監(jiān)督。除此之外，教師和學(xué)生也是履行監(jiān)督職能的重要主體。盡管從制度規(guī)范的角度來講，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中并不缺乏監(jiān)督約束機(jī)制，但在現(xiàn)實(shí)中由于信息不對(duì)稱、監(jiān)督主體客體合一等問題的存在導(dǎo)致無法監(jiān)督、無效監(jiān)督等現(xiàn)象普遍存在。因此，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性，真正將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里是大學(xué)監(jiān)督體制建設(shè)的關(guān)鍵。

四是共同治理。大學(xué)是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，“大學(xué)提供的教學(xué)科研服務(wù)具有典型的正外部性和公共效用不可分割性等特點(diǎn)”[7]，在沒有特定受益人的情況下，大學(xué)就沒有唯一的利益主體。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度來看，大學(xué)的利益相關(guān)者包括校長、院長、教師、行政人員、學(xué)生等各類主體，不同主體組成數(shù)量眾多的委員會(huì)，進(jìn)而形成共同治理的局面[8]。《中華人民共和國高等教育法》對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)的地位和職責(zé)的確立是大學(xué)共同治理精神的重要體現(xiàn)。共同治理主要關(guān)注大學(xué)內(nèi)部各類委員會(huì)的運(yùn)作及這類組織的決策參與。

五是激勵(lì)約束機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制的作用在于調(diào)動(dòng)組織成員的積極性，保障組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。約束機(jī)制的作用在于對(duì)組織成員的行為進(jìn)行規(guī)范約束，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用和不端行為。李福華指出，大學(xué)作為一種非營利組織，組織成員不享有剩余索取權(quán)，組織性質(zhì)決定了大學(xué)無法以類似企業(yè)的分享制來對(duì)成員進(jìn)行激勵(lì)，因此需要物質(zhì)利益、行政權(quán)力和道德力量的共同協(xié)調(diào)作用，以形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制[9]。

六是信息披露機(jī)制。信息披露機(jī)制是其他約束機(jī)制實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。由于大學(xué)的管理者和利益相關(guān)者之間存在著信息不對(duì)稱，這種不對(duì)稱性導(dǎo)致利益相關(guān)者很難評(píng)價(jià)大學(xué)管理者的行為，也很難參與到大學(xué)的管理之中。因此，利益相關(guān)者參與大學(xué)共同治理的重要前提之一就是通過完善的信息披露制度獲取進(jìn)行治理活動(dòng)的信息基礎(chǔ)。只有當(dāng)大學(xué)運(yùn)行狀況的主要信息真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整地向內(nèi)部利益相關(guān)人予以公開時(shí)，才能增強(qiáng)內(nèi)部利益相關(guān)人對(duì)大學(xué)的信任感，提高大學(xué)公信力和可持續(xù)發(fā)展能力[10]。

二、 強(qiáng)制性與誘致性制度變遷共存：A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的動(dòng)因分析

從全球范圍來看，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的動(dòng)力主要來自三方面： 一是學(xué)者興趣與知識(shí)功用，二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，三是權(quán)力控制的需要[11]。從制度變遷理論的視角來看，這三大動(dòng)力中既包含誘致性的制度變遷，也有強(qiáng)制性的制度變遷。從中外大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷方式選擇上來看，西方發(fā)達(dá)國家大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷過程中多為誘致性制度變遷，這一方式的最大優(yōu)點(diǎn)在于能夠較好地遵循大學(xué)自身發(fā)展的規(guī)律，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、創(chuàng)新性和高效性[12]。中國公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷則具有較為明顯的強(qiáng)制性制度變遷特征，具體表現(xiàn)為政府對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其變遷發(fā)揮極為重要的作用。當(dāng)然，近年來隨著高等教育治理理念的變革，中國公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷方式也在朝著誘致性方式轉(zhuǎn)變。這一特征在A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革中也得到了體現(xiàn)。A大學(xué)為一所百年老校，建校以來內(nèi)部治理基本結(jié)構(gòu)經(jīng)過了校董會(huì)制度、校內(nèi)民主管理三級(jí)體制、院校兩級(jí)管理體制、校長負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的發(fā)展變遷。在這個(gè)歷程中，A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的要素和層次不斷增加，治理朝著不斷規(guī)范和完善的方向發(fā)展。2010年底，A大學(xué)入選國家教育體制改革“完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”試點(diǎn)高校，開始以章程建設(shè)為著力點(diǎn)推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革。具體來看，推動(dòng)這一變革的動(dòng)因有如下三方面。

一是國家教育政策的調(diào)整。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)一直是20世紀(jì)80年代以來中國教育管理體制改革的重要內(nèi)容。1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中明確指出：政府應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)教育宏觀管理的同時(shí)，通過簡政放權(quán)擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。1999年1月，《中華人民共和國高等教育法》提出高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)通過減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，一方面保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)，另一方面也促使學(xué)校承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。2015年5月，教育部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中再次強(qiáng)調(diào)要保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。伴隨大學(xué)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，國家對(duì)大學(xué)治校的法治化、規(guī)范化建設(shè)要求也不斷深化。國家要求大學(xué)以上位法為準(zhǔn)繩，明晰辦學(xué)規(guī)則和治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)互為條件、相互促進(jìn)，辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大有利于大學(xué)在內(nèi)部事務(wù)管理過程中擁有更大的空間，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善則有利于大學(xué)爭取和維護(hù)更多的權(quán)益。

二是學(xué)校辦學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整。隨著國家層面高等教育治理的變革，A大學(xué)也對(duì)辦學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行了重新定位，“改革”“內(nèi)涵式發(fā)展”“加快世界一流大學(xué)建設(shè)”成為近年來A大學(xué)闡述辦學(xué)理念的關(guān)鍵詞。2011年新年獻(xiàn)詞會(huì)上，A大學(xué)校長指出：“學(xué)校要堅(jiān)定不移走內(nèi)涵式發(fā)展道路，同時(shí)堅(jiān)持學(xué)術(shù)為魂、育人為本、依法治校、民主決策，全面、深入、協(xié)調(diào)、有序地實(shí)施各項(xiàng)改革，推進(jìn)學(xué)校整體發(fā)展。”這意味著對(duì)A大學(xué)而言，激發(fā)改革的動(dòng)力不僅來自于外部誘因，更重要的是自身內(nèi)部驅(qū)動(dòng)，如何調(diào)動(dòng)大學(xué)內(nèi)部因素將其作為強(qiáng)勁的發(fā)展驅(qū)動(dòng)力就有賴于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)。因此，2013年A大學(xué)第十四次黨代會(huì)明確將“基本建成中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步完善，辦學(xué)體制機(jī)制更具活力，管理服務(wù)水平顯著提高”作為面向2020年學(xué)校工作的主要目標(biāo)之一，并確立了以大學(xué)章程為抓手，充實(shí)、完善學(xué)校內(nèi)部治理的制度體系的重要任務(wù)，力爭2020年初步建成世界一流大學(xué)。

三是學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)弊端積垢。A大學(xué)傳統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的弊端主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：首先是管理效率低下，行政權(quán)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)過度干預(yù)；其次是傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)難以回應(yīng)學(xué)校內(nèi)部多元主體日益增長的利益訴求。A大學(xué)傳統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)遵循科層制基本形式，即行政部門按照自上而下逐級(jí)設(shè)置，經(jīng)由等級(jí)分明的權(quán)力鏈條行使行政權(quán)力，教學(xué)科研等學(xué)術(shù)單位散狀分布在層級(jí)體系的松散聯(lián)結(jié)線上行使學(xué)術(shù)權(quán)，這也是我國公立大學(xué)最為常見的組織結(jié)構(gòu)形式。在這一內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)下，行使管理權(quán)的行政部門的權(quán)力大于擁有學(xué)術(shù)權(quán)的學(xué)術(shù)組織的權(quán)力。而基于行政部門固有的官僚主義傾向，在行政部門的內(nèi)部容易形成管理效率低下、人浮于事、行政人員服務(wù)意識(shí)差的局面，在行政部門外部則會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)的不斷干預(yù)、行政權(quán)擠壓學(xué)術(shù)自治空間的現(xiàn)象。另外，傳統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是被行政權(quán)力包圍的封閉結(jié)構(gòu)，僅設(shè)置有限的渠道賦予教師、學(xué)生等其他主體參與學(xué)校事務(wù)管理。隨著A大學(xué)教師、學(xué)生等主體利益訴求的日益增加，傳統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以滿足和回應(yīng)這些新興訴求。

三、 健全治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化權(quán)力配置：A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的主要內(nèi)容

在國家政策推動(dòng)和學(xué)校自發(fā)改革的雙重動(dòng)力推動(dòng)下，A大學(xué)開展了以權(quán)力制衡和體制創(chuàng)新為特征，涵蓋決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制、共同治理機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、信息披露機(jī)制六方面的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革。

(一) 決策體制改革：權(quán)力制度化和均衡配置

A大學(xué)的決策體制改革圍繞決策權(quán)力制度化和均衡配置開展，具體包括三方面內(nèi)容。一是以章程建設(shè)為契機(jī)，通過章程規(guī)范和制約權(quán)力。2011年9月，校長辦公會(huì)議審議通過了《〈A大學(xué)章程〉制定方案(初稿)》，成立了《A大學(xué)章程》制定工作小組。歷經(jīng)三年，2014年10月，《A大學(xué)章程》經(jīng)教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)委員會(huì)評(píng)議和部務(wù)會(huì)議審議后正式核準(zhǔn)頒布，成為學(xué)校依法自主辦學(xué)、規(guī)范學(xué)校內(nèi)部治理和運(yùn)行的基本制度。A大學(xué)主管章程制定的校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為：“一般意義上理解，大學(xué)章程對(duì)社會(huì)外部來說是依法辦學(xué)的要求。但事實(shí)上章程建設(shè)具有雙重的意義，除了通過章程增強(qiáng)大學(xué)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、獨(dú)立治校意識(shí)外，還有很重要的一點(diǎn)是規(guī)范大學(xué)組織內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，甚至一定程度上來講后者對(duì)大學(xué)發(fā)展的意義更大?！倍峭晟萍w領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)體系，明確黨委常委會(huì)、校長辦公會(huì)議和黨政聯(lián)席會(huì)議在學(xué)校管理中的職責(zé)和權(quán)限：黨委常委會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)校“三重一大”決策；校長辦公會(huì)議負(fù)責(zé)校長職能范圍內(nèi)的學(xué)校日常行政決策；黨政聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)需要黨政共同參與的決策事項(xiàng)，僅具備決策醞釀功能，不具備直接決策的功能。這進(jìn)一步明確了黨委管大事、抓長遠(yuǎn)的職責(zé)定位，保障校長獨(dú)立自主負(fù)責(zé)日常行政決策。三是建立教授和專家咨詢制度，確保重大行政決策和重要行政舉措充分聽取師生意見。學(xué)校先后成立了發(fā)展與規(guī)劃委員會(huì)、預(yù)決算委員會(huì)，保障教師在學(xué)術(shù)事務(wù)管理上的咨詢和監(jiān)督權(quán)力；另外，完善教代會(huì)組織建設(shè)，落實(shí)教代會(huì)職權(quán)，發(fā)揮教職工在學(xué)校事務(wù)管理中的積極性和主動(dòng)性。

(二) 執(zhí)行體制改革：機(jī)關(guān)建設(shè)和權(quán)力下放

圍繞執(zhí)行體制變革這一問題，A大學(xué)一位校領(lǐng)導(dǎo)曾指出：“大學(xué)的管理現(xiàn)狀距離管理的要求還遠(yuǎn)，專門化水平很低。職能部處到底是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，還是管理機(jī)構(gòu)？我們必須明確行政部門是事務(wù)部門，是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)實(shí)是長期以來我們賦予了部處過多的職能，比如決策參謀，事實(shí)上這是超越這些部門的權(quán)限職責(zé)的。科學(xué)的管理一定要建立在具體的目標(biāo)之上，而不是空洞的概念?！睘榇?，A大學(xué)執(zhí)行體制改革過程中的核心內(nèi)容就是服務(wù)型機(jī)關(guān)建設(shè)和二級(jí)管理體制改革。服務(wù)型機(jī)關(guān)的建設(shè)主要圍繞三方面展開。一是調(diào)整合并機(jī)關(guān)部處。例如，2012年7月學(xué)校將黨委辦公室和校長辦公室合并為學(xué)校辦公室；原本科生學(xué)院、教務(wù)處、本科生招生辦公室、現(xiàn)代教育技術(shù)中心和學(xué)生服務(wù)聯(lián)合體教材中心整合為新的本科生學(xué)院等。二是重新核定機(jī)關(guān)部處科室、崗位和人員編制。2012年9月，學(xué)校成立校機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置工作小組，專項(xiàng)負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)，要求機(jī)關(guān)部處先梳理主要職責(zé)，并在職能合并、流程再造的基礎(chǔ)上對(duì)科室、崗位設(shè)置以及人員編制進(jìn)行重新調(diào)整。三是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和效能建設(shè)。學(xué)校不斷健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，強(qiáng)化激勵(lì)和淘汰機(jī)制，將師生和院系的評(píng)價(jià)作為機(jī)關(guān)考核的重要組成部分；同時(shí)在機(jī)關(guān)部處實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，簡化審批程序，提高工作效率。在二級(jí)管理體制改革方面，2014年11月學(xué)校出臺(tái)了《A大學(xué)關(guān)于推進(jìn)校院兩級(jí)管理體制改革的若干意見》，正式啟動(dòng)校院兩級(jí)管理體制改革，確定學(xué)校宏觀管理、學(xué)院自主運(yùn)行的基本原則，原先由學(xué)校行政部門決定的人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人才培養(yǎng)等審批權(quán)下放給院系等基層學(xué)術(shù)組織。在學(xué)術(shù)賦權(quán)的同時(shí)，學(xué)校不斷完善學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位分委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等基本治理組織，為院系的自主發(fā)展提供保障。

(三) 監(jiān)督體制改革：建立監(jiān)督控制系統(tǒng)

除了繼續(xù)完善由紀(jì)委、監(jiān)察處、教職工代表大會(huì)構(gòu)成的基本監(jiān)督制度外，A大學(xué)還成立了校務(wù)委員會(huì)、預(yù)決算委員會(huì)等各類共同治理組織，并賦予這些共同治理組織以監(jiān)督權(quán)，以共同參與學(xué)校事務(wù)治理的形式對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理進(jìn)行過程監(jiān)督。同時(shí)，A大學(xué)還建立完善了監(jiān)督控制系統(tǒng)，具體包括：明確政策執(zhí)行事前、事中和事后的報(bào)告和評(píng)估制度；加強(qiáng)相關(guān)委員會(huì)對(duì)政策執(zhí)行評(píng)估的功能，要求行政管理部門對(duì)相關(guān)委員會(huì)提出的評(píng)議意見必須給出合理的報(bào)告、解釋和改進(jìn)措施。在《A大學(xué)章程》所構(gòu)建的學(xué)校治理體系結(jié)構(gòu)圖中，教職工代表大會(huì)、學(xué)生、研究生代表大會(huì)、董事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)等共同構(gòu)成了A大學(xué)民主管理與監(jiān)督的重要主體。

(四) 共同治理改革：教授治學(xué)和委員會(huì)建設(shè)

2011年7月，A大學(xué)重新修訂了《學(xué)術(shù)委員會(huì)章程》，明確學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校的最高學(xué)術(shù)審議機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)民主，維護(hù)學(xué)術(shù)的獨(dú)立性和純潔性。新章程規(guī)定了在任學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)成員不得參加校學(xué)術(shù)委員會(huì)等原則，以制度的方式對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力進(jìn)行了區(qū)分。學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)與各學(xué)院(系、所)和附屬醫(yī)院學(xué)術(shù)委員會(huì)之間的關(guān)系也由以往的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變革為指導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)揮基層學(xué)術(shù)委員會(huì)的自主性。2012年3月，A大學(xué)將本科生教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)和研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)合并重組為教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)；隨后公布《A大學(xué)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)章程》，學(xué)校行政體系未來將根據(jù)教指委的意見和建議制定學(xué)校教學(xué)相關(guān)的政策和激勵(lì)機(jī)制，保障教指委的權(quán)威性。作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位管理機(jī)構(gòu)的學(xué)位委員會(huì)和承擔(dān)學(xué)校教學(xué)工作指導(dǎo)、咨詢、審議和監(jiān)督的教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)一起，共同維護(hù)A大學(xué)始終倡導(dǎo)的“學(xué)術(shù)獨(dú)立”精神。

(五) 激勵(lì)與約束機(jī)制改革：健全議事細(xì)則，防止決策權(quán)濫用

A大學(xué)對(duì)激勵(lì)與約束機(jī)制的改革內(nèi)容更多地表現(xiàn)在對(duì)決策權(quán)的約束方面。激勵(lì)約束機(jī)制改革重點(diǎn)圍繞兩個(gè)方面展開。一方面是完善了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制和學(xué)校議事規(guī)則。學(xué)校不僅確定了黨委對(duì)校長的約束，還建立了黨委委員之間的約束機(jī)制。另一方面，學(xué)校進(jìn)一步健全了共同治理體系，通過為教師參與學(xué)校決策過程提供廣泛的渠道，構(gòu)建教師對(duì)校長的問責(zé)機(jī)制，建立起教師對(duì)校長的約束機(jī)制，以期一定程度上解決訪談中一名教師所提到的問題：“教師是學(xué)校最重要的主體，我們有權(quán)利了解我們所在的學(xué)校的具體運(yùn)行情況，尤其是和我們自己切身利益相關(guān)的一些政策和規(guī)定，我們非常希望了解這些政策是如何制定出來的，制定過程中有沒有聽取了基層教師的意見，如果出現(xiàn)了狀況誰應(yīng)該對(duì)這些政策結(jié)果負(fù)責(zé)”。

(六) 信息披露機(jī)制改革： 列舉校務(wù)公開事項(xiàng)

《A大學(xué)章程》明確指出教師和學(xué)生具有學(xué)校發(fā)展的知情權(quán)。同時(shí)A大學(xué)作為具有服務(wù)社會(huì)功能的公立大學(xué)，其組織性質(zhì)要求A大學(xué)應(yīng)當(dāng)將辦學(xué)過程中的相關(guān)數(shù)據(jù)向校內(nèi)外利益相關(guān)者進(jìn)行開放。為此，A大學(xué)制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)校務(wù)公開工作的實(shí)施方案》，以列舉的方式規(guī)定了必須向全校范圍公開的事項(xiàng)和向社會(huì)公開的事項(xiàng)，如學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、年度工作總結(jié)、學(xué)科和師資隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃、學(xué)校重大改革方案與實(shí)施情況、學(xué)校財(cái)務(wù)年度預(yù)算和決算，以及教育經(jīng)費(fèi)的收入和使用管理情況，同時(shí)也包括招生計(jì)劃、招生政策、考試規(guī)程等，充分保障利益相關(guān)群體的知情權(quán)。

四、 體制創(chuàng)新基礎(chǔ)上的權(quán)力制衡：由A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革引發(fā)的思考

完善的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度建立的關(guān)鍵。通過對(duì)A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的個(gè)案分析，可以預(yù)測(cè)出未來中國公立大學(xué)內(nèi)部治理改革將呈現(xiàn)出以下特征。

(一) 公立大學(xué)內(nèi)部治理變革將由強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變

在A大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革動(dòng)因的分析中發(fā)現(xiàn)，盡管在A大學(xué)實(shí)施內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的過程中首要的動(dòng)因是高等教育政策的調(diào)整，但不難發(fā)現(xiàn)這一過程中大學(xué)自身也是變革的積極推動(dòng)者。較長時(shí)間以來，中國公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的根本動(dòng)因是政府高等教育治理理念和相關(guān)政策的改變，政府是這一過程中新制度的主要供給者，很大程度上決定了大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷的方向和速度。究其緣由，這與中國公立大學(xué)和政府之間的關(guān)系息息相關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府對(duì)高等教育實(shí)施的是集權(quán)管理，一元化的權(quán)力與利益結(jié)構(gòu)之下，公立大學(xué)甚至可以看作是政府的附屬行政機(jī)構(gòu)，不存在討論大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的語境。但近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府高等教育管理體制也發(fā)生了巨大的變革，大學(xué)法人地位的確認(rèn)、治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)以及辦學(xué)自主權(quán)的保障逐漸受到關(guān)注和重視。同時(shí)，伴隨教育治理理念的引入，大學(xué)在高等教育發(fā)展過程中的主體地位得以彰顯，盡管政府依然是公立大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)中最重要的主體，但已不再是影響大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變革的唯一主體。從政府未來高等教育管理體制的改革方向來看，政府將從教育領(lǐng)域的具體事務(wù)中逐漸退出，轉(zhuǎn)而專注于宏觀政策的制定以及教育質(zhì)量監(jiān)管和保障等相關(guān)事務(wù)，公立大學(xué)將獲得更大的自主發(fā)展空間。這也意味著推動(dòng)公立大學(xué)內(nèi)部治理變革的重要因素將逐漸由外轉(zhuǎn)向內(nèi)，即內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革將更多呈現(xiàn)出誘致性制度變遷的特征。

(二) 平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、學(xué)校和院系兩對(duì)關(guān)系是公立大學(xué)內(nèi)部治理變革的核心問題

公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革是一種體制的創(chuàng)新，從A大學(xué)的改革過程來看，建立以決策體制、執(zhí)行體制和監(jiān)督體制為核心，以共同治理機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和信息披露機(jī)制為保障的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是提升大學(xué)治理能力的體制基礎(chǔ)。體制變革的實(shí)質(zhì)是對(duì)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的重新配置，是對(duì)大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者利益訴求的積極回應(yīng)?！按髮W(xué)治理結(jié)構(gòu)的主要使命是化解大學(xué)在外部多角關(guān)系與內(nèi)部多角關(guān)系框架內(nèi)所面臨的失衡風(fēng)險(xiǎn)，重建大學(xué)變化中的力量平衡?！盵13]從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度來看，重建這種力量平衡的關(guān)鍵是平衡大學(xué)內(nèi)部各種力量之間的權(quán)力關(guān)系，其中的關(guān)鍵是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系、學(xué)校和院系之間的關(guān)系。這兩對(duì)關(guān)系是公立大學(xué)內(nèi)部治理變革中的難點(diǎn)問題，同時(shí)也是核心問題。從學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系來看，這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，對(duì)完善公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，行政權(quán)力必須逐步將其手中侵占的學(xué)術(shù)權(quán)力范疇讓位于學(xué)術(shù)主體，使大學(xué)回歸學(xué)術(shù)組織的本質(zhì)屬性。但大學(xué)的去行政化改革也并非是對(duì)行政權(quán)力的完全擯棄，而是對(duì)兩者之間權(quán)力范圍的重新思考與厘定。從學(xué)校和院系之間的關(guān)系來看，二級(jí)管理體制的改革實(shí)質(zhì)是一個(gè)權(quán)力由學(xué)校向院系下放和轉(zhuǎn)移的過程，這其中需要學(xué)校層面的強(qiáng)大外力推動(dòng)，也必須通過配套制度來培育和提升院系的治理能力，同時(shí)強(qiáng)化學(xué)校層面宏觀規(guī)劃、監(jiān)督檢查和考核評(píng)估的功能。

(三) 以大學(xué)章程為首的公立大學(xué)制度規(guī)范將成為約束公立大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的“制度籠子”

“大學(xué)身份的復(fù)雜性決定了其權(quán)力主體的多元化，多元化的主體必須通過合理的權(quán)力配置和制度安排，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的耦合，并進(jìn)而在治理層面形成制度化的結(jié)構(gòu)，才能真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立?！盵14]在A大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革過程中，明顯體現(xiàn)出以制度構(gòu)建權(quán)力體系、以制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的特征。權(quán)力的基本特征決定了沒有約束和限制的權(quán)力必然會(huì)被誤用和濫用，只有將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里才能確保權(quán)力被合法、合理地使用。從A大學(xué)的改革實(shí)踐來看，公立大學(xué)內(nèi)部治理變革的過程可以被看作是打造一個(gè)制度籠子的過程。如同憲法是國家的根本大學(xué)，章程是公立大學(xué)依法自主辦學(xué)、規(guī)范學(xué)校內(nèi)部治理和運(yùn)行的基本制度規(guī)范，因此A大學(xué)改革過程中的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)就是學(xué)校章程，利用章程建設(shè)的契機(jī)梳理和規(guī)范大學(xué)與外部社會(huì)的關(guān)系，理順大學(xué)內(nèi)部的決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本要素。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)將章程的精神和原則細(xì)化到日常運(yùn)行管理中的各項(xiàng)制度之中。例如學(xué)校以制度明確黨委常委會(huì)、校長辦公會(huì)議和黨政聯(lián)席會(huì)議的權(quán)力邊界，將黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制落到實(shí)處；以制度明確學(xué)校和院系之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分，確保權(quán)力下放后不會(huì)被隨意變更或收回。這些制度建設(shè)對(duì)于規(guī)范大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行來講都是有益的實(shí)踐。在有限政府和責(zé)任政府的理念下，人們會(huì)對(duì)政府手中公共權(quán)力可能的濫用保持警惕，但事實(shí)上，無論是何種權(quán)力，只要缺乏制度的規(guī)范和約束，都很可能被濫用，大學(xué)亦然。因此，公立大學(xué)內(nèi)部治理變革的重要目標(biāo)就是在體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，以制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力主體之間的平衡，并將權(quán)力的行使納入法制的框架，引導(dǎo)和約束高校管理機(jī)構(gòu)和管理者在制度框架和程序范圍內(nèi)行使職權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)依法辦學(xué)、依法治校。

(感謝評(píng)審人對(duì)本文提出的修改意見，同時(shí)感謝復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)博士生堵琴囡在此文寫作過程所做的資料整理工作。)

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(責(zé)任編輯馬雙雙)

doi:10.13316/j.cnki.jhem.20160614.007

收稿日期:2016-01-07

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(14YJC880107)；上海市教育科學(xué)研究項(xiàng)目(B14025)；上海理工大學(xué)人文社科攀登計(jì)劃資助項(xiàng)目(16HJPD-B07)

作者簡介：劉虹，講師，管理學(xué)博士，從事教育管理、教育政策研究。

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-8381(2016)04-0044-07

The Balance of Powers and Institutional Innovation: Study of the Internal Governance Structure Reform of A University

LIUHong1,ZHANGDuanhong2,MALei3

(1.Business School, University of Shanghai for Science and Technology, Shanghai 200093;2.Institute of Higher Education, Tongji University, Shanghai 200092;3. Business School, Zhao Tong University, Zhaotong 657000, China)

Abstract:The internal governance structure is the key factor for stimulating university’s vitality in school running and promoting university system reform. By studying the internal governance structure reform of the case university, we find that: firstly, in public universities will the reform of the internal governance structure be driven by an induced institutional change, rather than the imposed institutional change as before. Secondly, the balance of the academic power and administrative power and the balance of the authority and the schools are the core issues of the internal governance reform, and the handling of these two balances is vital to the success or failure of the internal governance reform. Thirdly, the construction of the University Statutes and other institutions should be the power constraint of the public university. Only by legalizing the exercising of power can we really implement running and administrating school by law.

Key words:internal governance structure; governance structure reform; public universities

專題主持/劉堯

張端鴻，講師，管理學(xué)博士，從事教育管理、教育評(píng)估研究。

主持人簡介： 劉堯，教授，浙江師范大學(xué)教育評(píng)論研究所所長，從事教育評(píng)論學(xué)、高等教育學(xué)和教育評(píng)價(jià)學(xué)研究。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間: 2016-06-14

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.g4.20160614.1604.014.html