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南海緊張局勢是如何步步演進的

南海漸成為中美關系的頭號問題，似乎中美地緣政治競爭正通過南海問題展現出來，彼此開始從戰(zhàn)略層面評估對方意圖。這使得雙方戰(zhàn)略互信進一步受到損害，對抗情緒在兩國社會蔓延。南海問題的本源是圍繞南沙群島及其附近海域的主權和權益之爭，是中國與菲律賓、越南等部分東南亞國家間的爭議。南海問題一直是局部和可控的，一個很好的例證就是，從上世紀90年代以來，周邊環(huán)境相對穩(wěn)定，中國與東南亞國家的關系有過“黃金二十年”。南海形勢是從2009年、特別是從2012年后逐步緊張起來的。那么，在和平與發(fā)展的時代大背景下，在東亞區(qū)域合作經歷蓬勃發(fā)展之后，南海問題是如何演進的？是什么樣的行為激發(fā)了什么樣的反應？

冷戰(zhàn)背景下的爭奪

自20世紀50年代中期，菲律賓和當時的南越政權開始在南沙動作。更大規(guī)模的侵占浪潮發(fā)生在20世紀七八十年代。越南北方政權原本明確承認了中國對南海諸島的主權，但南北統(tǒng)一大勢確立后改變了立場，1975年占據了曾經被南越當局侵占的南沙群島6個島礁，后又陸續(xù)搶占了染青沙洲、萬安灘等18個島礁。1988 年3月14日，越南還在赤瓜礁附近與中方爆發(fā)海上沖突。菲律賓陸續(xù)占據費信島、中業(yè)島等8個南沙島礁，馬來西亞則侵占了彈丸礁、南海礁和光星仔礁。這些國家還以制定國內涉海法律、發(fā)表政治聲明等方式，紛紛正式提出對南沙群島的主權訴求，對南沙周邊的海域提出權益要求。而中國方面，臺灣當局二戰(zhàn)后派人進駐太平島，中國大陸在20世紀80年代末開始控制并駐守南沙6個島礁，1994年在美濟礁上建筑了漁船避風設施。

美國在早期曾通過外交詢問、申請測量、通報航行飛越計劃等方式，顯示出承認中國對南沙群島主權的立場，中國臺灣當局還曾在太平島接待過美國軍事人員。但對于菲律賓等國在南沙奪島占礁的瘋狂舉動，美國長期未有明確態(tài)度，只是向臺灣當局咨詢過對這些島礁主權歸屬問題的意見。1957年至1961年2月間，美軍駐菲律賓的空軍人員在黃巖島及南沙群島區(qū)域實施海圖測量及氣象調查時，曾多次向臺灣當局提出申請，表明美國實際上認為臺灣當局代表中國擁有這些島礁的主權。而同期美國出版的地圖和書籍等，例如1961年版的《哥倫比亞利平科特世界地名辭典》、1963年版的《威爾德麥克各國百科全書》、1971年版的《世界各國區(qū)劃百科全書》，也都確認中國對南海諸島擁有主權。美國的政策困境是，基于道義和國際法理應承認中國對南沙島礁的主權，但出于反共和亞太戰(zhàn)略考慮，不情愿讓中國大陸占有，更不愿因此損害與菲律賓等盟友的關系。

通向《南海各方行為宣言》之路

20世紀90年代初，在冷戰(zhàn)終結、發(fā)展經濟成為主基調背景下，中國確立開創(chuàng)和維護周邊穩(wěn)定的政策，對東盟增信釋疑，推動全面合作，中國與東南亞各國以及東盟關系進入快車道。但這期間南海局勢并不平靜。一是相關國家啟動新一波占島與油氣開發(fā)行動。上世紀90年代，越南又侵占5個南沙島礁，實控島礁總數達到29個。馬來西亞1999年侵占榆亞暗沙、簸箕礁，大量開發(fā)南沙附近的油氣和漁業(yè)資源。二是菲律賓在中國的美濟礁、黃巖島、仁愛礁等多次挑釁。1995年發(fā)生中菲在美濟礁對峙的事件。1997年菲企圖侵占黃巖島未遂，1999年又在仁愛礁制造了利用舊軍艦坐灘事件。中國政府在實施有力反對措施的同時，仍進行堅持不懈的外交努力，管控局勢，維護地區(qū)合作大局，使局勢走向緩和。東盟也主動與中國商談，1998年提議“推動在爭端當事方之間建立‘南海地區(qū)行為準則’”。經過多輪商談，2002年，中國與東盟國家達成并簽署《南海各方行為宣言》。《宣言》為南沙爭議降溫和穩(wěn)定地區(qū)形勢做出重要貢獻，并遏制住各方占礁行為。但在《宣言》涵蓋范圍的稱謂上，越南堅持要求寫入不存在爭議的西沙，為避免突出中越分歧，《宣言》最終采用了“南?！倍皇恰澳仙场钡哪：幚?。而在后來的年月里，在各種因素的作用下，“南沙之爭”與“南海之爭”的概念開始混淆起來。

總體平靜但暗流涌動的十年

《宣言》簽署后的10年，中國遵守了其規(guī)定和原則，未采取使爭議擴大化的行動，同時積極推動海上和平合作和共同開發(fā)。而東盟未能約束其成員，越南、菲律賓等國不斷對所占據島礁改建和擴建，加緊油氣資源開采，還不時抓扣中國漁民等。這些國家的一個共同指向是固化非法侵占所得，否定存在爭議，而不是“擱置爭議”。這些做法不能不引起中方的嚴重關切，也不斷刺激中國民眾和輿論的反感情緒。

不過一直到2009年前，南海局勢總體上是平和的。局勢復雜化的轉折大約發(fā)生在2009年，這與聯合國大陸架界限委員會關于提交200海里外大陸架界限信息的期限（2009年5月13日）有一定關系，而美國亞太戰(zhàn)略的調整則是更大的變化因素。2009年1月，奧巴馬政府甫一履新，即釋放出將把戰(zhàn)略重點優(yōu)先放在亞太地區(qū)的信號，這顯然助長了個別爭端方在南海與中國角力的念頭。中美在南海也開始頻現摩擦，僅2009年，美國軍艦與中國船只在偵察與反偵察過程中，就至少發(fā)生5起對峙事件，最著名的當數“無暇”號事件。進入2010年，美國對南海的政策表現出“選邊站”的傾向。中國政府為穩(wěn)定南海局勢進行的艱苦外交努力未能對沖美國亞太戰(zhàn)略調整帶來的影響，更未能換來菲律賓、越南等方的克制。它們對所占南沙島礁繼續(xù)進行改擴建，與美國在南海周邊頻繁軍演，一些國家出現抱團針對中國的傾向，不斷采取完全無視中方關切的挑釁性做法。

（摘自《環(huán)球時報》2016年5 月12日 傅瑩、吳士存/文）