王玉全

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

●政治法律

行政訴訟法中明顯不當(dāng)?shù)倪m用疑難探析

王玉全

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

我國《行政訴訟法》修改新增了“明顯不當(dāng)”條款，但在個(gè)案的適用過程中，由于概念和判斷標(biāo)準(zhǔn)界定的不清，使得法院審判適用混亂等問題有所突顯，給司法實(shí)踐帶來了一些難題。文章認(rèn)為可從明顯不當(dāng)?shù)睦碚摶A(chǔ)展開闡釋，一方面立足于明顯不當(dāng)?shù)睦碚摶A(chǔ)，厘清行政行為合理性與合法性的關(guān)聯(lián)、明確明顯不當(dāng)?shù)姆尚再|(zhì)；另一方面通過界定明顯不當(dāng)?shù)暮x、確立明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)、理順撤銷判決和變更判決的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政行為與尊讓司法裁量的統(tǒng)一。

明顯不當(dāng)；法律性質(zhì)；含義；判斷標(biāo)準(zhǔn)；司法尊讓

一、引 言

行政裁量權(quán)的司法控制，一直以來就屬于行政訴訟法研究的重點(diǎn)?！皩?duì)裁量的司法審查，已成為現(xiàn)代法治的基本標(biāo)志。”［1］最新修改的《行政訴訟法》在第七十條和第七十七條中規(guī)定了“明顯不當(dāng)”的條款，從而實(shí)現(xiàn)了司法規(guī)制行政裁量權(quán)的質(zhì)的突破①。然而，一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和其發(fā)揮的實(shí)效并不能完全的對(duì)等。一項(xiàng)法律條款所設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅依賴于良好的法律制度本身設(shè)計(jì)，也倚重于該項(xiàng)條款與現(xiàn)行法律適用路徑和審判實(shí)踐的有效銜接。因此，結(jié)合審判案例，對(duì)明顯不當(dāng)諸種問題進(jìn)行界定，了解明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)方式，對(duì)現(xiàn)行行政自由裁量權(quán)控制和司法活動(dòng)做出客觀評(píng)價(jià)，是堅(jiān)持依法行政、貫徹落實(shí)法治國家不可回避的隘口。

本文選取海南省?？谑兄屑?jí)人民法院（2016）瓊01行終3號(hào)，即“?？谑忻捞m區(qū)人力資源與社會(huì)保障局（以下簡稱“美蘭區(qū)社保局”）與海口市公共交通集團(tuán)有限公司出租車分公司（以下簡稱“出租車分公司”）勞動(dòng)監(jiān)察行政處罰糾紛案”作為分析對(duì)象②。在研究的思路上，采取的是從案情經(jīng)過和裁判文書兩方面整理出所要研究的問題，再結(jié)合行政訴訟法基本原理加以分析，在此基礎(chǔ)上，提出完善明顯不當(dāng)判決的對(duì)策，實(shí)現(xiàn)對(duì)明顯不當(dāng)行政行為的規(guī)制。

二、基本案情與問題整理

（一）案情概要

2014年2月，出租車分公司與公司50名出租車司機(jī)簽訂《手機(jī)使用協(xié)議書》，約定手機(jī)及附件歸司機(jī)使用，該公司支付手機(jī)購買費(fèi)用，司機(jī)向公司繳納500元財(cái)產(chǎn)保證金。2014年10月，美蘭區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)作出《勞動(dòng)保障監(jiān)察限期責(zé)令改正決定書》，責(zé)令出租車分公司依法退還收取的對(duì)講機(jī)押金，拒不履行決定的，處以2 000元以上20 000元以下的罰款，后該公司依法退還。2014年11月，美蘭區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)作出《勞動(dòng)保障監(jiān)察行政處罰事先告知書》，告知對(duì)出租車分公司以每人1 000元的標(biāo)準(zhǔn)，處以50 000元罰款。2014年12月，美蘭區(qū)社保局作出《勞動(dòng)保障監(jiān)察行政處罰決定書》，確認(rèn)了對(duì)出租車分公司罰款50 000元的行政行為。隨之，出租車分公司向?？谑腥肆Y源與社會(huì)保障局提起行政復(fù)議，該復(fù)議機(jī)關(guān)維持了上述處罰決定書。于是，出租車分公司遂向法院提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為：處罰決定程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，但處罰過重，明顯不當(dāng)，依據(jù)《行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)撤銷。

上訴人市社保局提起上訴稱：一、上訴人的處罰是在法律規(guī)定的500元以上2 000元以下罰款范圍內(nèi)，數(shù)額適當(dāng)，并無明顯不當(dāng)。二、原審法院適用法律錯(cuò)誤。如果上訴人行政處罰明顯不當(dāng)，應(yīng)適用《行政訴訟法》第七十七條的規(guī)定，適用變更判決，第七十條沒有針對(duì)處罰內(nèi)容的行政行為。三、原審判決違背合法性審查原則。在合法性原則的標(biāo)準(zhǔn)下，除非后果確是畸輕或畸重，否則司法權(quán)不能過于干預(yù)行政主體的自由裁量活動(dòng)。四、原審判決只是撤銷處罰行為，并沒有同時(shí)判決重做行政行為，也沒有變更處罰，實(shí)質(zhì)上毫無意義。被上訴人出租車分公司答辯稱：一、只要是行政行為被認(rèn)定為明顯不當(dāng)，即可按照七十條予以撤銷。行政處罰行為也屬于行政行為，依法可以撤銷。二、第七十條是選擇性條款，沒有判定重做也不會(huì)影響行政權(quán)的行使。如果按照第七十七條的規(guī)定，則原審法院就必須代替行政機(jī)關(guān)的角色，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查，就會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)。法院經(jīng)審理判決如下：（1）撤銷原一審法院判決；（2）被上訴人處罰明顯過重，依法變更50 000元處罰為25 000元處罰；（3）上訴人關(guān)于原審違反合法性原則的主張，被上訴人關(guān)于變更導(dǎo)致司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)的主張，于法無據(jù)，不予支持。

（二）問題整理

①行政行為合法性審查和合理性審查之間的關(guān)聯(lián)如何？進(jìn)一步而言，明顯不當(dāng)?shù)男再|(zhì)究竟是什么？不合理行政行為還是違法行政行為？

②?？谑忻捞m區(qū)社保局做出的行政處罰行為是否明顯不當(dāng)？其評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

③在面對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓袨闀r(shí)，法院是運(yùn)用撤銷判決還是變更判決？

④對(duì)于明顯不當(dāng)?shù)膶徟?，司法?quán)和行政權(quán)的界限在哪里？司法權(quán)如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政行為與尊讓行政裁量的價(jià)值目標(biāo)？

三、明顯不當(dāng)理論基礎(chǔ)的展開

在對(duì)明顯不當(dāng)行政行為進(jìn)行研究前，有必要厘清明顯不當(dāng)?shù)睦碚摶A(chǔ)來源，明確回答是將其界定為合法性審查事項(xiàng)，還是合理性審查事項(xiàng)的問題，以便進(jìn)一步確立一定的標(biāo)準(zhǔn)審查體系。

（一）行政行為合法性和合理性之關(guān)聯(lián)

在界定行政行為合理性和合法性關(guān)聯(lián)之前，有必要先厘清合法性審查與合理性審查的關(guān)系。囿于1989年《行政訴訟法》第五條的規(guī)定③，長期以來，法院陷入了能不能審查行政行為合理性的糾結(jié)之中。一些學(xué)者認(rèn)為，我國行政訴訟法采用“合法性審查為原則，合理性審查為例外”的審查原則，合理性審查的例外情形僅限于濫用職權(quán)和顯失公正［2］。另有學(xué)者認(rèn)為，我國法院對(duì)行政行為的審查只限于合法性審查，但合法性審查的背后仍包含對(duì)嚴(yán)重不合理行政行為的審查，也就是說不合理達(dá)到一定程度亦可構(gòu)成違法［3-4］。兩種不同觀點(diǎn)的背后，反映的是對(duì)待合法性概念的態(tài)度分歧。隨著“明顯不當(dāng)”納入司法審查的范圍，對(duì)于一些裁量性的行政行為可以用“明顯不當(dāng)”予以撤銷，行政訴訟顯然進(jìn)入到了合理性審查的時(shí)代。

合理性和合法性起初以法律的是否明晰規(guī)定作為界定兩者的標(biāo)準(zhǔn)，但隨著行政法一般原則、行政慣例在審判實(shí)踐的運(yùn)用，兩者之間的界限就愈來愈模糊。在這個(gè)演變的過程中，一些學(xué)者便開始考慮兩者的關(guān)聯(lián)。有學(xué)者認(rèn)為“合理性原則實(shí)際上是合法性原則的引申，是合法性原則在自由裁量問題上的進(jìn)一步要求”［5］。也有一些學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為“裁量行為，是指其要件和內(nèi)容并不受法律規(guī)范的嚴(yán)格約束，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)一定裁量余地的行為”，其實(shí)質(zhì)是堅(jiān)持行政裁量一元論［6］。這兩種觀點(diǎn)的根本落腳點(diǎn)在于司法審查中，合理性審查的問題是否可以轉(zhuǎn)化成合法性審查的問題。修改后的《行政訴訟法》第六條以及“明顯不當(dāng)”的規(guī)定，顯然沒有將合法性與合理性相對(duì)立，而是將合理性審查納入到合法性審查的范疇。明顯不當(dāng)作為極端不合理而不合法的行為予以審查，暗含的則是合法性的擴(kuò)張，合理性的限縮，并且合理性很大程度上則被合法性覆蓋。

（二）明顯不當(dāng)?shù)男再|(zhì)界定

關(guān)于明顯不當(dāng)?shù)姆尚再|(zhì)界定，我國學(xué)者主要表現(xiàn)為兩種觀點(diǎn)：一、根據(jù)一般觀點(diǎn)，明顯不當(dāng)屬于不合理的范疇?！懊黠@不當(dāng)”違背了合理性行政原則，其本質(zhì)在于濫用裁量權(quán)，而且裁量權(quán)的行使背離了社會(huì)公民普通的正義觀以及是非標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值判斷，導(dǎo)致一般社會(huì)民眾都無法忍受［7］。明顯不當(dāng)行為大多數(shù)發(fā)生在行政裁量領(lǐng)域，裁量權(quán)使用的大小直接關(guān)涉到不當(dāng)行為的程度，對(duì)于在事實(shí)認(rèn)定、法定事實(shí)要件、程序和結(jié)果裁量權(quán)較大的領(lǐng)域，應(yīng)加強(qiáng)明顯不當(dāng)?shù)膶彶闃?biāo)準(zhǔn)。二、明顯不當(dāng)在現(xiàn)有的學(xué)理框架內(nèi)應(yīng)當(dāng)屬于違法的范疇，而非不當(dāng)?shù)姆懂牐?-9］。這一觀點(diǎn)主要是從文義解釋學(xué)和實(shí)務(wù)操作等方向進(jìn)行論證，而且《行政復(fù)議法》中的明顯不當(dāng)也是屬于違法的性質(zhì)。同時(shí)，認(rèn)定明顯不當(dāng)行政行為違法性的過程中，要采取要件裁量說，這不僅符合行政權(quán)力的強(qiáng)制屬性，還符合我國的司法實(shí)踐。在“唐慧案”中，湖南省高級(jí)人民法院推翻了一審永州市人民法院的判決，將“具體行政行為明顯不當(dāng)”進(jìn)行賠償，從而間接確認(rèn)了明顯不當(dāng)行政行為的違法性④。全國人大法工委在行政訴訟司法解釋讀本中也稱：行政訴訟法修改“在堅(jiān)持合法性審查原則的前提下，對(duì)合法性原則的內(nèi)涵作了擴(kuò)大解釋”，其根本上是將明顯不當(dāng)?shù)男姓袨樽鳛檫`法行為看待［10］?？傊?，明顯不當(dāng)應(yīng)當(dāng)屬于極端不合理導(dǎo)致不合法的情形，根據(jù)形式合法和實(shí)質(zhì)合法的界定，明顯不當(dāng)屬于超越法律內(nèi)部細(xì)格的行為，其性質(zhì)應(yīng)屬于實(shí)質(zhì)違法。在采取要件裁量和效果裁量的行政裁量范疇下，明顯不當(dāng)更適用于判斷余地理論，只有對(duì)極端違法的情形才予以追究行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)。雖然《行政訴訟法》新的修改將法院的審查范圍擴(kuò)展到合理性審查的程度，但在現(xiàn)行的司法審查語境下，行政行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：合法與否。

四、案件疑難評(píng)析

（一）明顯不當(dāng)?shù)母拍罱缍?/p>

1.明顯不當(dāng)?shù)暮x

新《行政訴訟法》雖然將明顯不當(dāng)行為納入到審查的范圍，究竟何為“明顯不當(dāng)”，則模糊不清。首先，“明顯”一詞意指清楚地顯露出來，容易讓人看出或感覺到；“不當(dāng)”是“不合適、不恰當(dāng)”［11］。綜而言之，明顯不當(dāng)就是指讓人容易看出的不適當(dāng)，但這其中，“容易看出”、“不適當(dāng)”這些詞語仍是模棱兩可、無法理解。其次，關(guān)于明顯不當(dāng)?shù)亩x，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)此看法不一。因?yàn)榇饲啊缎姓?fù)議法》中規(guī)定了明顯不當(dāng)條款，有學(xué)者將明顯不當(dāng)界定為行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，作出了非常不合理的行政行為［12］。也有實(shí)務(wù)界專家對(duì)明顯不當(dāng)下定義，指的是行政行為嚴(yán)重違反行政合理性原則而不合適、不妥當(dāng)或者不具有合理性。明顯不當(dāng)?shù)那樾沃饕ǎ旱谝弧?duì)違法行為的處理顯失公正的，同類違法行為，程度、后果相似而處理決定明顯不同，畸輕畸重。第二，明顯違背國家基本方針政策的。第三，為地方利益而影響大局工作的行政行為。第四，其他應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為明顯不當(dāng)?shù)那樾危?3］?；谏鲜鑫牧x、理論和審判實(shí)踐解釋，在對(duì)明顯不當(dāng)下定義的過程中，應(yīng)當(dāng)建立在行政裁量權(quán)的大前提基礎(chǔ)之下，對(duì)不合理行政行為進(jìn)行些許的界定，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出其極端不合理的屬性。

2.明顯不當(dāng)與濫用職權(quán)

隨著《行政訴訟法》新增明顯不當(dāng)撤銷事由，第七十條就出現(xiàn)了明顯不當(dāng)和濫用職權(quán)并列存在的情形，對(duì)兩種關(guān)涉到行政裁量事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)也應(yīng)當(dāng)重新定義。一種觀點(diǎn)認(rèn)為明顯不當(dāng)實(shí)際上是濫用職權(quán)的一種表現(xiàn)形式。但由于在《刑法》上有所謂“濫用職權(quán)罪”，人民法院判決認(rèn)定行政行為濫用職權(quán)的，就存在一個(gè)追究刑事責(zé)任的問題。因此，司法實(shí)踐中法官極少適用這項(xiàng)判決作出裁判，一定程度上抑制了行政訴訟的功能。為此，本次修改增加了明顯不當(dāng)?shù)那樾蝸斫鉀Q這個(gè)矛盾［13］。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，明顯不當(dāng)和濫用職權(quán)是兩種截然不同的行為方式。兩者在主觀過錯(cuò)、行為不合理的程度都有很大的不同。同時(shí)，還可以從三個(gè)方面對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分：比較行政相對(duì)人得到的權(quán)力和承擔(dān)的義務(wù)是否相稱、比較被告對(duì)同類情況案件的處理結(jié)果、與同案人進(jìn)行比較［14］。后一種觀點(diǎn)更為合理一些，首先根據(jù)法條體例的結(jié)構(gòu)，兩者之間是一種并列的關(guān)系。其次，兩者之間在不合理程度上和主觀過錯(cuò)方面存在許多差異，應(yīng)當(dāng)將兩者分別看待。而且，濫用職權(quán)的行政行為一般可以申請法院確認(rèn)其無效，同時(shí)不再判決行政機(jī)關(guān)重做此行為。最后，對(duì)于濫用職權(quán)的行政行為還應(yīng)當(dāng)追究主管機(jī)關(guān)或行政負(fù)責(zé)任人的法律責(zé)任。因此，在現(xiàn)有的立法體系和審判體制下，“明顯不當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)著重于對(duì)行政裁量合理性的審查，更為注重客觀方面的審查；“濫用職權(quán)”則應(yīng)當(dāng)著力于行政機(jī)關(guān)主觀惡意行使權(quán)力情形的規(guī)制，側(cè)重主觀的標(biāo)準(zhǔn)審查體系。

（二）明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)

1.明晰明顯不當(dāng)?shù)倪m用范圍

在審判實(shí)務(wù)中，很多法官將任何的違法情形都?xì)w為“不當(dāng)”或“明顯不當(dāng)”，或者在審判用語的后面加上“不當(dāng)”或“明顯不當(dāng)”⑤。這些限定詞的添加，直接將主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、超越職權(quán)的情形歸為“明顯不當(dāng)”的話語體系，雖然能降低行政機(jī)關(guān)抵觸的負(fù)面情緒，但卻和法院的審查初衷相背離。在英國法律史上，就曾經(jīng)把“超越職權(quán)”拉伸為統(tǒng)括一切的司法審查原則，但這些都只是特定情勢下的策略行為，是以犧牲法律的整體和諧為代價(jià)的，不足為訓(xùn)［15］。而且在實(shí)際的案件審判過程中，一些法官還將錯(cuò)誤援引或者沒有援引法律條文本本應(yīng)歸入“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”的情形，轉(zhuǎn)而歸入到明顯不當(dāng)?shù)姆懂?。例如，在李文博訴達(dá)拉特旗民政局婚姻登記處一案中，法院的判決表述就有一些瑕疵：“原告李文博與第三人王玉梅于1982年在原達(dá)拉特旗昭君墳鄉(xiāng)政府登記結(jié)婚，婚后因感情不和依達(dá)拉特旗人民法院（2000）達(dá)民初字第329號(hào)民事調(diào)解書調(diào)解離婚。達(dá)拉特旗民政局婚姻登記處為第三人補(bǔ)領(lǐng)結(jié)婚證字號(hào)為鄂達(dá)補(bǔ)010902947結(jié)婚證書并無法律依據(jù)。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，原告李文博與第三人王玉梅的婚姻已于2000年合法解除，達(dá)拉特旗民政局婚姻登記處于2009年11月25日為第三人補(bǔ)領(lǐng)結(jié)婚證字號(hào)為鄂達(dá)補(bǔ)結(jié)字010902947結(jié)婚證書的行為無法律依據(jù)，其為第三人補(bǔ)領(lǐng)結(jié)婚證的行政行為明顯不當(dāng)?！雹薜鶕?jù)合理性和合法性的關(guān)系界定，明顯不當(dāng)應(yīng)是對(duì)行政裁量的審查。違反法定程序、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、沒有法律依據(jù)、主要證據(jù)不足顯然不是屬于行政裁量的范圍。

因此，明顯不當(dāng)與其他行政行為之間不是包含與被包含的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是各有側(cè)重，各有其適用的獨(dú)特領(lǐng)域。主要證據(jù)不足適用于沒有證據(jù)或證據(jù)不充分的情況。適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤適用于沒有法律依據(jù)或適用法律、法規(guī)文本或條款錯(cuò)誤的情形。違反法定程序適用于違反法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定的程序抑或是違反正當(dāng)程序的情形，例如在利津縣公安局與吳四忠治安管理行政處罰行政糾紛上訴案中，利津縣公安局的上訴理由便是：“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，違反法定程序與行政行為明顯不當(dāng)屬于兩個(gè)不同的撤銷行政行為的理由。行政行為明顯不當(dāng)是行政行為違反行政法的合理規(guī)定，與程序違法無關(guān)?！雹叱铰殭?quán)的情形是行政機(jī)關(guān)超越法定的管轄權(quán)限和處理方式，在實(shí)務(wù)中廣泛存在的超額征收、強(qiáng)制攤牌便屬于此類情況。

2.明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)

明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)是明顯不當(dāng)問題的核心價(jià)值部分，我國行政法學(xué)界對(duì)明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)及其他相關(guān)問題進(jìn)行了認(rèn)真的研究和探討。爭論的焦點(diǎn)主要集中在明顯不當(dāng)?shù)膬?nèi)容與范圍方面，大體上有以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)從立法者的角度出發(fā)，立法過程中曾經(jīng)想確定違反平等對(duì)待原則、畸輕畸重等判斷標(biāo)準(zhǔn)，但確立這些標(biāo)準(zhǔn)恐怕會(huì)限制審判實(shí)踐的發(fā)展［16］。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為裁量明顯不當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，只需判斷裁量是否考慮相關(guān)因素，是否與立法目的和精神一致，是否遵守正當(dāng)程序，是否符合比例要求，是否保障信賴?yán)?，是否平等?duì)待各方利益主體等等。甚至，在規(guī)范性文件的附帶審查過程中，明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)也更適宜進(jìn)行一定的司法制約。它是一個(gè)包容性、實(shí)用性更強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)。裁量明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)與其他標(biāo)準(zhǔn)之間，既可以分開適用，也可以混合適用［17］。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從客觀存在的法律規(guī)定和行政慣例出發(fā)。行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則，是在法律、法規(guī)層面之外，法院據(jù)以判斷是否構(gòu)成“明顯不當(dāng)”的最佳規(guī)范性依據(jù)，除此之外，還可通過“無正當(dāng)事由不得偏離之前的裁量理由”規(guī)則的確立，形成關(guān)于裁量行使的行政慣例［18］。第四種觀點(diǎn)從審判實(shí)務(wù)的角度出發(fā)，明顯不當(dāng)?shù)那樾伟ǎ哼`反比例原則、平等原則和正當(dāng)程序原則［19］。

雖然明顯不當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)眾說紛紜，但最根本的是不能與濫用職權(quán)相重合、與法律實(shí)踐相脫離。從上文所述，明顯不當(dāng)更加側(cè)重于客觀方面的審查，故與立法目的相違背便屬于濫用職權(quán)的適用事由。綜合來看，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考量：一是相關(guān)考慮不正當(dāng)。主要包括兩種情形：考慮不相關(guān)因素或未考慮相關(guān)因素，其中未考慮相關(guān)因素適用的情形較多。例如，在王和平不服齊齊哈爾市人力資源和社會(huì)保障局給付一次性傷殘補(bǔ)助金一案中，法院的判決認(rèn)為“本案中原告王和平應(yīng)當(dāng)享受工傷保險(xiǎn)待遇，但在民事訴訟中所獲賠償僅限于醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)和交通費(fèi)，并未得到十級(jí)傷殘的賠償金，被告市人社局在對(duì)一次性傷殘補(bǔ)助金予以核定時(shí)，沒有考慮原告王和平在交通事故賠償中未獲得傷殘賠償金的實(shí)際情況，將其它項(xiàng)目賠償款扣除并予以差額補(bǔ)償給付原告，其行政行為明顯不當(dāng)?！雹喽?，在行政復(fù)議中對(duì)明顯不當(dāng)?shù)膶彶橐矆?jiān)持此標(biāo)準(zhǔn)。例如，在朱某、蘇某不服中國證監(jiān)會(huì)行政處罰決定行政復(fù)議一案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)變更行政處罰的理由便是：“對(duì)于申請人在處罰程序中提出相關(guān)董事對(duì)違法事項(xiàng)不知情的證據(jù)，處罰決定在認(rèn)定其他董事的法律責(zé)任時(shí)予以了考慮，但對(duì)申請人卻沒有予以充分考慮。因此，與同一案件中違法情節(jié)類似的其他董事相比，申請人受到的處罰偏重，處罰決定明顯不當(dāng)”［20］。二是行政行為是否符合行政慣例之要求。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守“無正當(dāng)事由不得偏離之前的裁量理由”的裁判基準(zhǔn)，對(duì)于業(yè)已形成的行政慣例，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持裁判理由及裁判尺度的前后統(tǒng)一，強(qiáng)化行政慣例的約束力。雖然行政違法行為千差萬別，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件之間的相似性，使得前后行政“判例”保持一致性。例如，在黑龍江省哈爾濱市規(guī)劃局與黑龍江匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司行政處罰糾紛上訴案（最高人民法院［1999］行終字第20號(hào)）中，從判決內(nèi)容來看，“顯失公正”的判斷比較對(duì)象是哈爾濱市規(guī)劃局之前對(duì)同一街區(qū)上其他違章建筑的處罰決定。當(dāng)哈爾濱市規(guī)劃局對(duì)同種情況進(jìn)行較輕處罰之后，實(shí)際上就形成了類似案件中法律效果選擇的行政慣例⑨。三，行政行為是否與行政裁量基準(zhǔn)相背離?！靶姓C(jī)關(guān)基于行政經(jīng)驗(yàn)、行政技術(shù)與管制背景考慮制定的裁量基準(zhǔn)，是在法律、法規(guī)層面之外，法院據(jù)以判斷是否構(gòu)成’顯失公正’和’明顯不當(dāng)’的最佳規(guī)范性依據(jù)”［18］。行政裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有約束力的行政規(guī)則，法院在審判相關(guān)案件時(shí)，可以參照適用，以此來評(píng)判行政行為的合理性幅度范圍，增強(qiáng)法院審查的說服力和科學(xué)性。在司法實(shí)踐中，也有法院以“行政裁量基準(zhǔn)”作為審判的重要標(biāo)尺，在北京金洋天藍(lán)科技發(fā)展有限公司不服北京市工商行政管理局行政處罰案中，法院的裁判理由便是“北京市工商局對(duì)金洋天藍(lán)公司作出的處罰，違反了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，顯失公正，應(yīng)當(dāng)予以糾正，具體變更數(shù)額，本院將參考北京市工商局行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)酌定?！雹饪梢姴昧炕鶞?zhǔn)作為衡量行政裁量權(quán)行使正當(dāng)與否的標(biāo)尺，具有重要的考量價(jià)值。四，判斷行政行為是否違背行政法的一般原則，行政行為的作出是否遵循符合比例原則、保障信賴?yán)?、平等原則等。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)于同一案件的當(dāng)事人或者是同類案件的當(dāng)事人，有的給予獎(jiǎng)勵(lì)，有的不給予獎(jiǎng)勵(lì)，那么就有違公平對(duì)待原則。例如，在李世華與長沙市開福區(qū)人民政府二審行政判決書中，湖南省高級(jí)人民法院便認(rèn)為“本案中上訴人在被上訴人開始公告《房屋征收補(bǔ)償決定》時(shí)曾多次要求保護(hù)其個(gè)人隱私，去掉其身份證號(hào)碼或者隱去身份證號(hào)碼中的部分?jǐn)?shù)字，但被上訴人在既不妨礙行政目的實(shí)現(xiàn)也無任何技術(shù)障礙的情況下未適當(dāng)考慮上訴人的合理請求，不加區(qū)分地公開了上訴人全部的公民身份號(hào)碼，其行為明顯不當(dāng)”?。對(duì)上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行逐一判斷的過程中，要堅(jiān)持主客觀相結(jié)合的判斷原則，綜合考慮，對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行合理的界定。

（三）明顯不當(dāng)撤銷判決與變更判決的厘清

《行政訴訟法》第七十七條中的“可以”一詞，本身就意味著對(duì)于“明顯不當(dāng)”的行政行為可以進(jìn)行變更判決，也可以做出撤銷判決。立法語言的模糊性，可能就會(huì)導(dǎo)致法官在實(shí)踐中會(huì)引用撤銷判決的情形，不動(dòng)聲色的蠶食變更判決的適用情形，一步一步擴(kuò)大撤銷判決的適用范圍。同時(shí)，如果對(duì)行政處罰的案件一律適用變更判決，那么便會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大法官的裁量權(quán)力，削減了行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立判斷權(quán)。首先，撤銷判決是指消滅被訴行政行為全部或者部分法律上效力的一種否定性裁判［21］。變更判決是指法院代替行政機(jī)關(guān)變更被訴行政行為內(nèi)容的判決［22］。后者相對(duì)于前者更加注重對(duì)行政相對(duì)人保護(hù)的實(shí)效性，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)和司法權(quán)的分工和專業(yè)要求。其次，變更判決適用于“行政處罰明顯不當(dāng)或者是對(duì)款額認(rèn)定錯(cuò)誤的情形”。撤銷判決從字面上理解適用于所有的明顯不當(dāng)行政行為。再次，根據(jù)訴訟經(jīng)濟(jì)性的要求，變更判決相對(duì)于撤銷判決更能減少訴訟成本、符合訴訟時(shí)效，在行政處罰的案件中，理應(yīng)優(yōu)先適用。但必須具有一定的限度條件：第一，只有當(dāng)有證據(jù)表明，被告行政機(jī)關(guān)有意對(duì)抗司法權(quán)，在法院宣判撤銷行政行為之后，仍然會(huì)再次作出基本相同的行政決定。第二，法官對(duì)如何變更才更加公正，有著較為客觀、有說服力的依據(jù)［23］。對(duì)于第二項(xiàng)依據(jù)的判斷，可以三個(gè)方面考慮：事實(shí)可以認(rèn)定清楚、運(yùn)用撤銷判決難以實(shí)現(xiàn)訴請目的、不抵觸原告的意愿［24］。最后，對(duì)于案情復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高的行政處罰行為，應(yīng)當(dāng)適用撤銷判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新做出行政行為。這樣既能發(fā)揮司法權(quán)和行政權(quán)的優(yōu)勢，又能體現(xiàn)司法權(quán)和行政權(quán)之間的分工合作，做到司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重。

（四）監(jiān)督行政行為與尊讓司法裁量

“明顯不當(dāng)”條款設(shè)置的背后便隱含著法院審判監(jiān)督行政行為的克制。明顯不當(dāng)意味著行政行為是不當(dāng)?shù)?，而且這種不當(dāng)具有明顯性。這其中變相的要求法院在監(jiān)督行政行為的過程中應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量行為給予必要的尊重。由于行政裁量是由行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己的主觀意志活動(dòng)做出的，而且這種主觀活動(dòng)通常很難轉(zhuǎn)化為固定的證據(jù)，因此在審判的過程中法官可能會(huì)傾向于把自己的內(nèi)心確信與具體考量，誤認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在做出此行為時(shí)的目的與考慮?！懊黠@不當(dāng)”這種主觀評(píng)價(jià)特別強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，就在一定程度上決定了法官在運(yùn)用此標(biāo)準(zhǔn)展開審查時(shí)，會(huì)背離立法預(yù)設(shè)的監(jiān)督行政行為的目的，轉(zhuǎn)而尋求突破司法與行政的權(quán)力邊界，代替行政機(jī)關(guān)做出適當(dāng)?shù)男姓袨椤?/p>

“司法審查本身帶有許多固有的職能限制，設(shè)定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標(biāo)準(zhǔn)而非確保最適宜的或最理想的行政決定”［25］。為此，法官在審判的過程中，要注意不要逾越司法權(quán)力的邊界，在合情合法的情境下判斷行政行為的不當(dāng)與否，從而保證司法判決的公正有效。在審查行政行為時(shí)，只要行政機(jī)關(guān)所考慮斟酌的因素、情形沒有明顯的偏差，便應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的決定。即使行政機(jī)關(guān)做出的行政行為沒有考慮到法院認(rèn)為的最關(guān)鍵的情形，法官也不能輕易下結(jié)論否定行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)“根據(jù)行政機(jī)關(guān)的陳述，對(duì)行政機(jī)關(guān)以何種方式考慮何種事項(xiàng)作出行政行為進(jìn)行重構(gòu)”［26］。在適用“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)過程中，可以將一些一般化不復(fù)雜的事務(wù)交由普通民眾來判斷不當(dāng)與否，針對(duì)高科技或重經(jīng)驗(yàn)的核能、醫(yī)藥、環(huán)境等領(lǐng)域，法官就應(yīng)當(dāng)遵從行政機(jī)關(guān)的專業(yè)評(píng)價(jià)。同時(shí)，法官也可以將其審查的重心從對(duì)行政行為結(jié)果的判斷轉(zhuǎn)向?qū)π姓袨檫^程合法性和合理性的判斷上面，從專業(yè)結(jié)果判斷轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)過程判斷中，而這恰恰是法官審理案件的強(qiáng)項(xiàng)所在。比如在韋安吉與廣西工學(xué)院行政裁決糾紛上訴案中?，法官的審查重心便在于行政程序的明顯不當(dāng)，回避了對(duì)專業(yè)性問題的判斷。

五、結(jié) 語

對(duì)法官而言，此案件是《行政訴訟法》修改之后出現(xiàn)的為數(shù)不多的新型案例。通過對(duì)“明顯不當(dāng)”行政行為的審查，法官實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政裁量的規(guī)制，加深了對(duì)行政訴訟判決類型的理解適用。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，此案件關(guān)注了行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使大小界限的難題。新增“明顯不當(dāng)”的審查事由，為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的靈活性和操作性確立了標(biāo)尺，給行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使預(yù)留了自主空間。相信“明顯不當(dāng)”的案件遠(yuǎn)非此一個(gè)例，未來會(huì)有更多的案件發(fā)生，而關(guān)于行政裁量權(quán)以及“明顯不當(dāng)”的討論將是行政法研究的一個(gè)永恒的話題。

注釋

①《行政訴訟法》第七十條：行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)??！缎姓V訟法》第七十七條：行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。

②一審案號(hào)（2015）龍行初字第14號(hào)，二審案號(hào)（2016）瓊01行終3號(hào)。

③《行政訴訟法》第五條：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。

④湖南省高級(jí)人民法院（2013）湘高法行終字第26號(hào)行政判決書。

⑤筆者在中國裁判文書網(wǎng)上輸入“明顯不當(dāng)”整合出26份判決書，發(fā)現(xiàn)有16例判決書運(yùn)用了其他的判決是由，只是將明顯不當(dāng)附在裁判是由的后面。而且，在2006年第5期《最高人民法院公報(bào)》公布的“肇慶外貿(mào)公司訴肇慶海關(guān)估價(jià)行政糾紛案”中，法官主要是用“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”標(biāo)準(zhǔn)來審查行政裁量。

⑥內(nèi)蒙古自治區(qū)達(dá)拉特旗人民法院《行政判決書》（［2015］達(dá)行初字第37號(hào)）。

⑦山東省東營市中級(jí)人民法院《行政判決書》（［2016］魯05行終8號(hào)）。

⑧黑龍江省齊齊哈爾市龍沙區(qū)人民法院《行政判決書》（［2015］龍行初字第10號(hào)）。

⑨詳細(xì)內(nèi)容請參見最高人民法院公報(bào)（法公布［2000］第5號(hào)），一審法院認(rèn)為“經(jīng)規(guī)劃局批準(zhǔn)在同處中央大街位置上的多處建筑均屬高層，其高度與匯豐公司所建樓房高度超過12米性質(zhì)相同。另有經(jīng)批準(zhǔn)而超高建筑給予罰款保留處理，還有未經(jīng)批準(zhǔn)而超高的建筑至今未作處理，規(guī)劃局對(duì)在中央大街上的違法建筑存在同責(zé)不同罰的現(xiàn)象。規(guī)劃局確定了中央大街保護(hù)建筑“外文書店”為影響中央大街景觀的參照標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)以匯豐公司建筑物遮擋該書店多少，就決定拆除多少是正確的。經(jīng)勘驗(yàn)規(guī)劃局所作的處罰拆除面積超過遮擋面積，故對(duì)匯豐公司的違建行為處罰顯失公正”。

⑩北京市第一中級(jí)人民法院《行政判決書》（［2006］一中行終字第668號(hào)）。

?湖南省高級(jí)人民法院《行政判決書》（［2015］湘高法行終字第10號(hào)）。

?廣西柳州市中級(jí)人民法院《行政判決書》（［2010］柳市行終字第3號(hào)），法院認(rèn)為：“根據(jù)《廣西工學(xué)院普通高等教育本科畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位授予辦法》第六條學(xué)士學(xué)位授予由’系（二級(jí)學(xué)院）學(xué)位評(píng)定委員會(huì)根據(jù)以上條件，逐個(gè)審核本系（二級(jí)學(xué)院）畢業(yè)生的學(xué)習(xí)成績和畢業(yè)鑒定等材料，將初審名單提交教務(wù)處復(fù)審后，報(bào)校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查通過，由學(xué)校授予學(xué)士學(xué)位并頒發(fā)學(xué)位證書’的程序性規(guī)定，該事項(xiàng)依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)過學(xué)校相關(guān)職能部門的一系列審核后報(bào)校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查并做出決定。但在本案訴訟過程中，被上訴人并未能向法庭提供充分證據(jù)證實(shí)其已按照自己制定的規(guī)則對(duì)上訴人的學(xué)士學(xué)位授予資格依法履行了相應(yīng)的審查職責(zé)，故其作出不授予上訴人學(xué)位的具體行政行為的主要證據(jù)是不足的，程序上存在明顯不當(dāng)，已構(gòu)成不履行法定職責(zé)”。

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On the Difficulty of Obvious Inappropriateness Application of the Administrative Litigation Law

WANG Yu-quan
（School of Law，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

“The Administrative Litigation Law”amended adds obvious inappropriateness clause，However，in the case of the application process，as the concept and the definition of the standard definition is not clear，the application of the court trial confusion and other issues have been highlighted，the judicial practice also brings about some problems.It can be explained on the basis of obvious inappropriateness theory，based on the obvious inappropriateness theoretical basis，to clarify the relationship between the rationality and legitimacy of the administrative act，the legal nature of the obvious inappropriateness；On the other hand，it is to define the meaning of the obvious inappropriateness，establish a clear standard of judgment，straighten out the relationship between the revocation of judgment and the change of judgment，so as to achieve the unity of supervision administrative acts and respect for the judicial discretion.

obvious inappropriateness；legal nature；meaning；judgment；respect for the judicial discretion

D915.4；D925.3

A

1674-8638（2016）06-0079-07

［責(zé)任編輯：胡亭亭］

2016-09-04

王玉全（1991-），男，山東棗莊人。碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)，行政法學(xué)。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.014