〔摘要〕 深化國家開發(fā)銀行改革的背景包括：國際金融危機(jī)的發(fā)生，使各國重新認(rèn)識(shí)到政策性銀行存在的價(jià)值；在經(jīng)濟(jì)下行周期，國家更加重視政策性銀行的作用；國家開發(fā)銀行內(nèi)部認(rèn)為沒必要繼續(xù)進(jìn)行商業(yè)化改革。深化改革的亮點(diǎn)有：首次提出資本約束手段，可以約束國家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)的過快增長，有效控制風(fēng)險(xiǎn)；首次在國家開發(fā)銀行董事會(huì)設(shè)置部委董事，有助于加強(qiáng)對(duì)國家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)和監(jiān)督。深化改革存在的不足有：將開發(fā)性金融單獨(dú)列為一類金融機(jī)構(gòu)是否科學(xué)；沒有明確開發(fā)性金融的業(yè)務(wù)范圍或標(biāo)準(zhǔn)；沒有明確開發(fā)性金融和商業(yè)銀行間是否為競爭關(guān)系；增加了財(cái)政的或有負(fù)債，增大了中央財(cái)政壓力。因此，需要進(jìn)一步增加國家開發(fā)銀行董事會(huì)中部委董事的數(shù)量，明確開發(fā)性金融和商業(yè)銀行間是競爭規(guī)避關(guān)系，明確國家開發(fā)銀行開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，將國家開發(fā)銀行商業(yè)性業(yè)務(wù)設(shè)立為獨(dú)立子公司。

〔關(guān)鍵詞〕 國家開發(fā)銀行，政策性銀行，開發(fā)性金融，部委董事

〔中圖分類號(hào)〕F830 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）02-0100-05

國家開發(fā)銀行是我國三大政策性銀行之一，也是我國政策性銀行改革的先行者。根據(jù)2007年全國金融工作會(huì)議要求和2008年國務(wù)院批準(zhǔn)的改革方案，國家開發(fā)銀行被定位為商業(yè)銀行，當(dāng)時(shí)還基本確立了股份制改造、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和資本市場上市的國家開發(fā)銀行改革路線圖。然而，時(shí)隔7年后，國家開發(fā)銀行并未像當(dāng)初規(guī)劃的那樣在商業(yè)化改革的道路上走下去。根據(jù)2015年3月發(fā)布的國家開發(fā)銀行深化改革方案，國家開發(fā)銀行被正式定位為“開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)”，國家開發(fā)銀行發(fā)展從此進(jìn)入了新的階段。深化國家開發(fā)銀行改革的背景是什么，深化改革有哪些亮點(diǎn)，改革存在哪些不足，該如何應(yīng)對(duì)，這些都是學(xué)術(shù)界值得研究的問題。

一、深化改革的背景

（一）國際金融危機(jī)的發(fā)生，使各國重新認(rèn)識(shí)到政策性銀行存在的價(jià)值，有的國家停止或者減緩政策性銀行商業(yè)化的步伐。各國政策性銀行的大量設(shè)立始于20世紀(jì)50年代，為各國的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。隨著金融自由化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，原來由政策性銀行提供服務(wù)的金融領(lǐng)域現(xiàn)在多數(shù)都可以由商業(yè)銀行提供，政策性銀行和商業(yè)銀行間形成越來越嚴(yán)重的不公平競爭，且政策性銀行存在較嚴(yán)重的低效率問題，各國開始對(duì)政策性銀行進(jìn)行大刀闊斧的商業(yè)化改革。如20世紀(jì)90年代開始，日本政府采取機(jī)構(gòu)撤銷、民營化和縮減業(yè)務(wù)范圍等方式對(duì)其原有的“兩行十庫”的龐大政策性金融體系進(jìn)行精簡，只保留了國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫四家機(jī)構(gòu)，并于后來合并成立一個(gè)新的政策性金融機(jī)構(gòu)——日本政策金融公庫。2008年美國次貸危機(jī)演化為全球性的金融危機(jī)后，各國政府不得不出臺(tái)各種超常規(guī)的刺激性政策與救市措施。在此過程中，政策性金融作為應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊的制度性安排，在恢復(fù)市場信心、穩(wěn)定金融體系等方面發(fā)揮了重要作用。各國開始重新認(rèn)識(shí)政策性銀行存在的價(jià)值，有的國家對(duì)其政策性銀行商業(yè)化改革政策進(jìn)行了調(diào)整。如韓國政府2008年宣布了對(duì)韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）私有化的計(jì)劃，根據(jù)計(jì)劃，韓國產(chǎn)業(yè)銀行將被拆分為兩個(gè)機(jī)構(gòu)KDB控股和韓國政策銀行公司，KDB控股將私有化成為一家商業(yè)銀行和投資銀行。金融危機(jī)發(fā)生后，由于政策性銀行在穩(wěn)定金融市場和提供增長資金方面發(fā)揮的重要作用，韓國政府認(rèn)識(shí)到了政策性金融存在的必要性，決定停止韓國產(chǎn)業(yè)銀行私有化，2014年10月，將韓國產(chǎn)業(yè)銀行、韓國政策金融公司（KOFC）和KDB控股集團(tuán)合并成新的韓國產(chǎn)業(yè)銀行。又如，株式會(huì)社日本政策投資銀行（DBJ）成立于2008年10月1日，根據(jù)《日本政策投資銀行法》，日本政策投資銀行將于成立后的5～7年內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全私有化。由于國際金融危機(jī)的發(fā)生，日本政策投資銀行成立后不久，便作為指定金融機(jī)構(gòu)投入到金融危機(jī)應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)中。日本國會(huì)于2009年6月通過了《日本政策投資銀行法部分修正案》，《修正案》允許政府在2012年3月前對(duì)DBJ注資，將DBJ完全私有化的時(shí)間延長到2012年4月后的5～7年內(nèi)。2011年日本發(fā)生阪神大地震，日本國會(huì)通過了《應(yīng)對(duì)東日本大地震特別支出和援助法》，將允許政府向DBJ提供資本的時(shí)間延長3年至2015年3月，將DBJ完全私有化的時(shí)間延長至2015年4月后的5～7年內(nèi)。2015年5月，日本國會(huì)通過了《日本政策投資銀行法部分修正案》，堅(jiān)持了DBJ的私有化改革方向，同時(shí)要求DBJ無限期承擔(dān)危機(jī)應(yīng)對(duì)職能，并且為DBJ新增了特別投資職能①?！缎拚浮芬?guī)定對(duì)于危機(jī)應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)，日本政府在DBJ的持股份額將超過1/3，對(duì)于特別投資業(yè)務(wù)，日本政府在DBJ的持股份額將超過1/2。由于國際金融危機(jī)和阪神大地震的發(fā)生，日本政府雖未改變DBJ私有化的改革方向，但多次推遲了DBJ私有化的時(shí)間。

（二）在經(jīng)濟(jì)下行周期，國家更加重視政策性銀行的作用。2012年以來，在經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的宏觀背景下，我國經(jīng)濟(jì)增速不斷下降，政府保增長的壓力不斷加大。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的壓力，政府在堅(jiān)持“調(diào)結(jié)構(gòu)”保持決策定力的同時(shí)，也加大了對(duì)保障房、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、中西部地區(qū)鐵路、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、城市管網(wǎng)和信息通訊設(shè)施等民生工程和國民經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)的投資力度。2012～2014年1～9月，全國共新開工保障房建設(shè)2745萬套，基本建成1957萬套，完成投資28501億元。2014年國家批復(fù)同意鐵路建設(shè)投資9993億元，批復(fù)同意機(jī)場建設(shè)投資893億元，2014年1～11月全國共完成公路建設(shè)投資140763億元。這些數(shù)額龐大的投資，離不開國家開發(fā)銀行的融資和支持。如國家開發(fā)銀行2014年年報(bào)顯示：國家開發(fā)銀行2014年發(fā)放棚改貸款4086億元，累計(jì)支持總建筑面積9.6億平方米，同業(yè)占比達(dá)80%以上。對(duì)外來說，我國正在實(shí)施的“一帶一路”戰(zhàn)略和推動(dòng)鐵路、核電等企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施也需要國家開發(fā)銀行的支持。2014年末，國家開發(fā)銀行外幣貸款余額2670億美元，繼續(xù)保持我國對(duì)外投資主力銀行地位。

（三）國家開發(fā)銀行內(nèi)部認(rèn)為沒必要繼續(xù)進(jìn)行商業(yè)化改革。2008年后國家開發(fā)銀行進(jìn)入商業(yè)化改革階段，隨著改革的推進(jìn)，國家開發(fā)銀行內(nèi)部漸漸有越來越強(qiáng)大的聲音認(rèn)為現(xiàn)在就挺好，沒必要繼續(xù)改革下去。國家開發(fā)銀行的實(shí)際資產(chǎn)質(zhì)量可能并不像報(bào)表看起來那么漂亮。國家開發(fā)銀行貸款多是中長期的，信貸風(fēng)險(xiǎn)的暴露要在多年以后，且國家開發(fā)銀行貸款多建立在地方政府信用之上，而地方政府信用是一個(gè)復(fù)雜的問題。真正走入市場以后，國家開發(fā)銀行對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)的管控能力有待考驗(yàn)，其對(duì)光伏行業(yè)的貸款就是一例。2007年至2010年，國家開發(fā)銀行向多家光伏產(chǎn)業(yè)巨頭承諾高達(dá)2500多億的授信。2011年光伏行業(yè)經(jīng)歷了過山車式的大崩潰，光伏“雙星”無錫尚德和賽維LDK轟然倒塌，國家開發(fā)銀行在這兩筆買賣上可能交付了近50億元的天價(jià)“學(xué)費(fèi)” 〔1 〕。像國家開發(fā)銀行現(xiàn)在這樣一方面擁有國家信用，實(shí)質(zhì)上擁有政策性銀行的待遇，另一方面能和商業(yè)銀行同臺(tái)競爭開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，從而獲得可觀利潤，無疑是最符合國家開發(fā)銀行利益的。

近年來，學(xué)界逐漸形成共識(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，政策性金融是不可缺少的，即使是發(fā)達(dá)國家，也存在政策性金融服務(wù)，成為貫徹國家戰(zhàn)略，支持本國企業(yè)“走出去”的資金推手。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長夏斌就提出，當(dāng)前中國不缺商業(yè)銀行，缺的是有實(shí)力的、經(jīng)營好的政策性銀行，不應(yīng)鼓勵(lì)政策性銀行轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行，不必去追求股份制，更不必去引進(jìn)海外戰(zhàn)略投資者。原國家開發(fā)銀行副行長劉克崮也認(rèn)為，中國不缺儲(chǔ)蓄銀行，缺的是穩(wěn)定、長期支持基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)制和大機(jī)構(gòu)，而國家開發(fā)銀行在這方面能力超強(qiáng)。

二、深化改革的亮點(diǎn)

（一）首次提出資本約束手段，可以約束國家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)的過快增長，有效控制風(fēng)險(xiǎn)。長期以來，國家開發(fā)銀行在開展政策性業(yè)務(wù)的同時(shí)，還大量開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，導(dǎo)致其資產(chǎn)規(guī)?？焖僭鲩L。1999年底國家開發(fā)銀行資產(chǎn)總額是6864億元，到2014年底資產(chǎn)總額猛增到103170億元，是1999年的15倍，年均增長19.8%，遠(yuǎn)高于我國GDP同期年均增長13.9%的增長率，也遠(yuǎn)高于國外主要開發(fā)銀行的總資產(chǎn)增長率（如圖1所示）。由于國家開發(fā)銀行的資金來源主要是依靠國家信譽(yù)發(fā)行債券，資產(chǎn)業(yè)務(wù)的快速增長導(dǎo)致國家開發(fā)銀行發(fā)債規(guī)?？焖贁U(kuò)張，2014年末國家開發(fā)銀行發(fā)債余額63536億元，是我國銀行間債券市場上僅次于央行和財(cái)政部的第三大發(fā)債主體。由于政策性銀行的負(fù)債一般需要國家財(cái)政擔(dān)保，因此對(duì)于政策性銀行的負(fù)債規(guī)?；蛸Y產(chǎn)規(guī)模，國外政策性銀行一般都從資本金和準(zhǔn)備金的角度加以限制，如《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行發(fā)行的產(chǎn)業(yè)金融債券本金余額，加上銀行擔(dān)保余額不得超過其資本金和公積金之和的10倍。我國之前對(duì)于政策性銀行的資產(chǎn)或負(fù)債總額缺少明確的限制指標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致我國政策性銀行在資本金不足的情況下發(fā)債規(guī)模快速增加，并用籌集來的資金大量開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，一方面和商業(yè)銀行開展不公平競爭，破壞了正常的市場競爭秩序，另一方面其發(fā)行的債權(quán)都享有國家信譽(yù)擔(dān)保，因此過度發(fā)債加重了國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)。此次國家開發(fā)銀行深化改革方案中首次提出了資本約束的手段，要求國家開發(fā)銀行滿足10.5%的資本充足率，這就為其資產(chǎn)的過度膨脹設(shè)置了一個(gè)“籠子”，有多少資本，才能發(fā)展多少業(yè)務(wù)，資本不夠了，規(guī)模就不能擴(kuò)張了。

（二）首次在國家開發(fā)銀行董事會(huì)設(shè)置部委董事，有助于加強(qiáng)對(duì)國家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)和監(jiān)督。目前國家開發(fā)銀行董事會(huì)構(gòu)成采用了商業(yè)銀行模式，在董事會(huì)11名成員中，除董事長、副董事長和1名獨(dú)立董事外，共有8名股東代表董事。由于董事會(huì)主要由股東董事構(gòu)成，主要代表了股東利益，必然導(dǎo)致在公司決策中追求盈利最大化，容易偏離政策性方向。從國際經(jīng)驗(yàn)看，由于政策性銀行與商業(yè)銀行經(jīng)營目標(biāo)不同，其公司治理具有自身獨(dú)特性。如德國復(fù)興信貸銀行的監(jiān)事會(huì)②成員包括：主席和副主席由聯(lián)邦政府任命；7名相關(guān)聯(lián)邦政府部門的部長；聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院分別任命7名成員；不同類別銀行向監(jiān)事會(huì)派出的5名代表；工業(yè)界派出兩名代表，市政府協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、貿(mào)易和住房產(chǎn)業(yè)各派出一名代表。由于德國聯(lián)邦政府相關(guān)部門部長、德國國會(huì)任命的委員，以及有關(guān)商業(yè)銀行委派的成員在監(jiān)事會(huì)中占絕對(duì)多數(shù)，由此保證了德國復(fù)興信貸銀行經(jīng)營的政策性以及避免與商業(yè)銀行開展不公平競爭 〔2 〕。此次國家開發(fā)銀行深化改革方案，借鑒了國際先進(jìn)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)了人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委負(fù)責(zé)人進(jìn)入董事會(huì)，將有助于加強(qiáng)對(duì)國家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)和監(jiān)督，抑制其業(yè)務(wù)發(fā)展商業(yè)性和隨意性，有助于國家開發(fā)銀行在發(fā)展中更好地堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位。但與德國復(fù)興信貸銀行等先進(jìn)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)相比，國家開發(fā)銀行此次引進(jìn)的部委董事數(shù)量還有點(diǎn)少，在董事會(huì)構(gòu)成上股東董事仍占絕對(duì)多數(shù)，部委董事在決策中究竟可以發(fā)揮多大作用尚有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

三、存在的不足

（一）將開發(fā)性金融單獨(dú)列為一類金融機(jī)構(gòu)是否科學(xué)。我們一般將金融機(jī)構(gòu)分為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)以追求盈利為目的，政策性金融機(jī)構(gòu)以追求社會(huì)目標(biāo)為目的，開發(fā)銀行一般是作為政策性銀行的一種。劉鴻儒認(rèn)為“金融機(jī)構(gòu)體系由中央銀行、商業(yè)銀行、政策性銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)組成”，“政策性銀行按業(yè)務(wù)領(lǐng)域可劃分為農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、進(jìn)出口、住房、經(jīng)濟(jì)開發(fā)，以及環(huán)境、國民福利等金融機(jī)構(gòu)” 〔3 〕 59，157。白欽先、王偉認(rèn)為，“開發(fā)性金融，如同農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）金融、中小企業(yè)金融、住房金融和進(jìn)出口金融一樣，是出于某種方便或需要，從金融機(jī)構(gòu)或金融業(yè)務(wù)的服務(wù)對(duì)象或服務(wù)領(lǐng)域的角度而做的某種劃分，它并不是金融基本理論或基本實(shí)踐中的一種基礎(chǔ)性的規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)劃分”，“上述幾種金融，每一種都又分為商業(yè)性與政策性兩類，例如開發(fā)性商業(yè)性金融和開發(fā)性政策性金融” 〔4 〕1。此次國家開發(fā)銀行深化改革方案正式將國家開發(fā)銀行定位為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，意味著將開發(fā)性金融列為與商業(yè)性金融和政策性金融的并列的一種金融類別，這種分類方法是否科學(xué)尚有待檢驗(yàn)。開發(fā)性金融的概念在國內(nèi)主要是2000年后由國家開發(fā)銀行在研究和推行，概念的提出背景是當(dāng)時(shí)國家開發(fā)銀行一方面取得了驕人的經(jīng)營業(yè)績，另一方面也因?yàn)榕c商業(yè)銀行競爭而受到“集體詬病”。開發(fā)性金融概念的提出一定程度上可以理解為國家開發(fā)銀行對(duì)當(dāng)時(shí)自己行為合理性的一種解釋——國家開發(fā)銀行現(xiàn)在從事的是開發(fā)性金融，而不是政策性銀行，所以與商業(yè)銀行進(jìn)行一定程度的競爭也是合理的 〔5 〕。開發(fā)性金融概念的基本內(nèi)容是以商業(yè)化方法實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，既能夠?qū)崿F(xiàn)國家社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，又能夠?qū)崿F(xiàn)盈利。這個(gè)概念存在兩個(gè)不足。一是以商業(yè)化手段去實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)中往往并不可行，否則我國當(dāng)初就沒必要設(shè)置三家政策性銀行了，讓商業(yè)化的四大國有銀行繼續(xù)用商業(yè)化手段去承擔(dān)政策性職能就可以了。國家開發(fā)銀行過去十多年的優(yōu)良業(yè)績，可以歸功于領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)能力和政府融資平臺(tái)貸款模式的巨大成功，仍不足以說明開發(fā)性金融可以作為一種獨(dú)立的金融形式。在目前政府融資平臺(tái)貸款模式日漸式微之后，國家開發(fā)銀行正面臨轉(zhuǎn)型的壓力，轉(zhuǎn)型是否能夠成功仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。二是開發(fā)性金融既追求政策性目標(biāo)，也追求盈利性目標(biāo)，追求矛盾的雙重目標(biāo)，不但使企業(yè)在現(xiàn)實(shí)經(jīng)營中常常無所適從，而且為企業(yè)利用信息優(yōu)勢(shì)從事敗德行為創(chuàng)造了條件。中投原副總經(jīng)理謝平評(píng)價(jià)稱，這種模式導(dǎo)致了地方政府、國家開發(fā)銀行和商業(yè)銀行三者套利的道德風(fēng)險(xiǎn)，而最終替三者承擔(dān)責(zé)任的是財(cái)政部，國家兜底為這三者提供了“福利”。

（二）沒有明確開發(fā)性金融的業(yè)務(wù)范圍或標(biāo)準(zhǔn)。深化改革方案并沒有對(duì)國家開發(fā)銀行開發(fā)性業(yè)務(wù)的范圍或判斷標(biāo)準(zhǔn)予以明確，從而為國家開發(fā)銀行今后業(yè)務(wù)劃分的混亂埋下了隱患。國家開發(fā)銀行在開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的劃分中，出于自身利益的考慮，利用其信息優(yōu)勢(shì)，必然將開發(fā)性業(yè)務(wù)范圍極力擴(kuò)張，將其資產(chǎn)業(yè)務(wù)中凡是能和國家戰(zhàn)略、中央精神或文件沾點(diǎn)邊的業(yè)務(wù)統(tǒng)統(tǒng)歸入開發(fā)性業(yè)務(wù)，導(dǎo)致其目前正在經(jīng)營開展的大部分業(yè)務(wù)都可以劃入開發(fā)性業(yè)務(wù)的范疇。結(jié)果必然是國家開發(fā)銀行2015年3月后開發(fā)性金融時(shí)期的資產(chǎn)業(yè)務(wù)與其2008～2014年商業(yè)化改革時(shí)期的資產(chǎn)業(yè)務(wù)相比，并沒有發(fā)生多大變化，只是叫法變了，可以名正言順地享有國家信譽(yù)擔(dān)保了。如果深化改革方案中能夠?qū)﹂_發(fā)性業(yè)務(wù)的內(nèi)涵、范圍和判定標(biāo)準(zhǔn)予以進(jìn)一步明確，國家開發(fā)銀行主觀隨意擴(kuò)大開發(fā)性業(yè)務(wù)范圍的空間就會(huì)大大縮減。

（三）沒有明確開發(fā)性金融和商業(yè)銀行間是否為競爭關(guān)系，不利于銀行市場的公平競爭和效率提高。國家開發(fā)銀行現(xiàn)有業(yè)務(wù)和商業(yè)銀行形成了較多交叉，在許多領(lǐng)域存在市場競爭。在商業(yè)化改革時(shí)期，國家開發(fā)銀行不應(yīng)享有國家信譽(yù)擔(dān)保③，但可以和商業(yè)銀行競爭；現(xiàn)在國家開發(fā)銀行被定位為開發(fā)性金融，可以名正言順地享受國家信譽(yù)擔(dān)保了，那么，其業(yè)務(wù)發(fā)展可以和商業(yè)銀行開展市場競爭嗎？深化改革方案對(duì)這一關(guān)鍵問題并沒有明確。從國際經(jīng)驗(yàn)看，德國復(fù)興信貸銀行④嚴(yán)格避免與商業(yè)銀行開展競爭，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要集中于中小企業(yè)、環(huán)境保護(hù)、教育、創(chuàng)新等商業(yè)銀行不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域。如果國家開發(fā)銀行今后仍然一方面在發(fā)債時(shí)享受著國家信譽(yù)擔(dān)保，一方面在市場上和商業(yè)銀行真刀真槍地競爭，就仍然避免不了來自商業(yè)銀行不公平競爭的指責(zé)。

（四）增加了財(cái)政的或有負(fù)債，增大了中央財(cái)政的壓力。2008年以來，國家開發(fā)銀行被定位為商業(yè)銀行，資產(chǎn)業(yè)務(wù)增長迅速，發(fā)債規(guī)?？焖贁U(kuò)張，2014年末國家開發(fā)銀行發(fā)債余額達(dá)6.3萬億元，已接近2014年中央財(cái)政收入（如圖2所示）。按照目前的增速，預(yù)計(jì)2015年國家開發(fā)銀行發(fā)債余額將超過中央財(cái)政年收入。將這樣一個(gè)準(zhǔn)商業(yè)化經(jīng)營的“巨無霸”定位為開發(fā)性金融，意味著國家將為其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和損失買單。首先，對(duì)目前的國家開發(fā)銀行來說，到底哪些業(yè)務(wù)是政策性的，哪些業(yè)務(wù)是商業(yè)性的，根本就說不清，國家一股腦兒買單不合理。其次承擔(dān)如此大規(guī)模的或有負(fù)債將增加中央財(cái)政的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2014年中央一般公共財(cái)政收入6.45萬億元，一般公共預(yù)算支出7.42萬億元，收支總量相抵，赤字9500億元。由于財(cái)政支出具有剛性，中央財(cái)政很難拿出大量資金去救助某一個(gè)金融機(jī)構(gòu)。雖然國家開發(fā)銀行目前賬面不良資產(chǎn)率很低，但一方面其資產(chǎn)期限長，風(fēng)險(xiǎn)的暴露一般要在多年以后，另一方面，國家開發(fā)銀行大量發(fā)放地方政府融資平臺(tái)貸款，對(duì)地方政府信用高度依賴。因此，從中長期來看，對(duì)國家開發(fā)銀行資產(chǎn)質(zhì)量不能盲目過分樂觀。按照國家開發(fā)銀行現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模，其資產(chǎn)不良率每提高1%，將會(huì)產(chǎn)生1000億元的不良資產(chǎn)，未來如果國家開發(fā)銀行出現(xiàn)大面積的不良資產(chǎn)，將對(duì)中央財(cái)政產(chǎn)生較大的壓力。

四、四點(diǎn)對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步增加國家開發(fā)銀行董事會(huì)中部委董事的數(shù)量，完善國家開發(fā)銀行公司治理。國家開發(fā)銀行深化改革方案已經(jīng)決定由人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)同志進(jìn)入國家開發(fā)銀行董事會(huì)，但在國家開發(fā)銀行董事會(huì)構(gòu)成上，股東董事仍占絕對(duì)多數(shù)。部委董事數(shù)量較少，在董事會(huì)決策中處于少數(shù)地位，不利于國家開發(fā)銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展中堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位。借鑒國際復(fù)興信貸銀行等國際先進(jìn)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，國家開發(fā)銀行應(yīng)在業(yè)務(wù)發(fā)展中加大對(duì)中小企業(yè)、環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新、保障性住房和國家對(duì)外戰(zhàn)略的支持力度，因此建議增加環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、外交部等領(lǐng)導(dǎo)同志進(jìn)入董事會(huì)。此外為了避免國家開發(fā)銀行與商業(yè)銀行的不公平競爭，建議由商業(yè)銀行向國家開發(fā)銀行董事會(huì)派出1～2名代表，可由銀行業(yè)協(xié)會(huì)提出建議名單，報(bào)國務(wù)院決定。

（二）明確開發(fā)性金融和商業(yè)銀行間是競爭規(guī)避關(guān)系。既然國家開發(fā)銀行現(xiàn)在已經(jīng)不是商業(yè)銀行了，在債券發(fā)行上享有國家信譽(yù)擔(dān)保，實(shí)際上享有政策性銀行的地位，就不應(yīng)該再與商業(yè)銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)競爭，否則這種市場競爭就是不公平的。從效率的角度講，能由商業(yè)銀行提供的金融服務(wù)，不應(yīng)由成本更高的開發(fā)性金融提供，開發(fā)性金融應(yīng)該去做那些商業(yè)銀行不愿意做而又關(guān)系國計(jì)民生的業(yè)務(wù)。如果開發(fā)銀行做的業(yè)務(wù)都是商業(yè)銀行能夠提供的，開發(fā)銀行是在和商業(yè)銀行搶業(yè)務(wù)，開發(fā)銀行就沒有存在的價(jià)值。從國際經(jīng)驗(yàn)看，世界主要國家的開發(fā)銀行，如德國復(fù)興信貸銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行，都避免與商業(yè)銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)競爭。

（三）明確國家開發(fā)銀行開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，防止其將開發(fā)性業(yè)務(wù)范圍不合理擴(kuò)大。在商業(yè)性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)的劃分中，國家開發(fā)銀行出于自身利益考慮，必然利用其信息優(yōu)勢(shì)將開發(fā)性業(yè)務(wù)的范圍極力擴(kuò)大，從而可以名正言順地享有國家擔(dān)保。關(guān)于國家開發(fā)銀行開發(fā)性業(yè)務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)是凡是能和國家戰(zhàn)略、中央精神或文件沾點(diǎn)邊，國家開發(fā)銀行就可以將該類業(yè)務(wù)劃為開發(fā)性業(yè)務(wù)。如果按這樣的標(biāo)準(zhǔn)劃分的話，那農(nóng)村信用社、大型商業(yè)銀行的許多業(yè)務(wù)也都可以劃為政策性業(yè)務(wù)。國家開發(fā)銀行和商業(yè)銀行都在做的業(yè)務(wù)不應(yīng)劃分為開發(fā)性業(yè)務(wù)，如國家開發(fā)銀行目前大量發(fā)放的鐵路、高速公路、電力貸款，盡管國家提倡增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但目前商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行為獲得這些貸款項(xiàng)目展開了激烈競爭，國家開發(fā)銀行就不應(yīng)將其列入開發(fā)性業(yè)務(wù)，國家財(cái)政就不應(yīng)該為國家開發(fā)銀行這部分業(yè)務(wù)買單。劃分為開發(fā)性業(yè)務(wù)的基本原則應(yīng)該是：關(guān)系國計(jì)民生而商業(yè)銀行又不愿意做。建議相關(guān)部門盡快出臺(tái)國家開發(fā)銀行商業(yè)性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)國家開發(fā)銀行的劃分情況進(jìn)行嚴(yán)格檢查。

（四）將國家開發(fā)銀行商業(yè)性業(yè)務(wù)設(shè)立為獨(dú)立子公司，防止產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。鑒于國家開發(fā)銀行目前既經(jīng)營開發(fā)性業(yè)務(wù)，也經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，需要將兩類不同的業(yè)務(wù)加以隔離。目前金融機(jī)構(gòu)常用的隔離政策性業(yè)務(wù)（開發(fā)性業(yè)務(wù)）和商業(yè)性業(yè)務(wù)的方法主要有兩種：分賬經(jīng)營和設(shè)立獨(dú)立子公司。就隔離的程度而言，分賬經(jīng)營要弱于設(shè)置獨(dú)立子公司。德國復(fù)興信貸銀行2008年將其商業(yè)性業(yè)務(wù)設(shè)置為獨(dú)立子公司KFW IPEX-Bank，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的徹底隔離。建議我國借鑒國際先進(jìn)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，通過設(shè)立獨(dú)立子公司的形式將國家開發(fā)銀行商業(yè)性業(yè)務(wù)和開發(fā)性業(yè)務(wù)徹底隔離，防止產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

注 釋：

①危機(jī)應(yīng)對(duì)職能指DBJ應(yīng)采取所有可能的措施提供資金以應(yīng)對(duì)大規(guī)模的自然災(zāi)害或金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)；特別投資職能指接受來自政府的一定數(shù)量的資本，為促進(jìn)地區(qū)振興和提高工業(yè)競爭力提供投資資金。

②德國公司治理采用雙層制委員會(huì)，監(jiān)事會(huì)是最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)。

③盡管銀監(jiān)會(huì)曾多次給予其債信延期，但畢竟不是承諾國家開發(fā)銀行。

④國家開發(fā)銀行倡導(dǎo)開發(fā)性金融主要以德國復(fù)興信貸銀行為典型和范例。

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責(zé)任編輯 于曉媛