魏　佳，黃謨媛

（1.中國公安人民大學，北京100000；2.廣西警察學院，廣西南寧 530028）

高校治理中引入?yún)f(xié)商民主機制的理論研究

魏佳，黃謨媛

（1.中國公安人民大學，北京100000；2.廣西警察學院，廣西南寧 530028）

高校如何契合時代發(fā)展的步伐實現(xiàn)民主管理，推進依法治校工作的開展，是高校在可持續(xù)發(fā)展過程中必須重視的問題。在高校治理中引入?yún)f(xié)商民主機制，有助于高校構建協(xié)商民主機制的法治化，從而更好地實現(xiàn)高校傳播知識、培養(yǎng)人才、科學研究和服務社會的功能。

協(xié)商民主；協(xié)商民主機制；高校治理

［Abstract］Colleges and universities how to fit the pace of the development of the times and realize democratic management，promoting law based governance to carry out，colleges and universities in the process of sustainable development must pay attention to the problem.In the university governance in introducing the mechanism of deliberative democracy，is helpful in the construction of the deliberative democracy rule of law，in order to achieve a better university to realize the communication of knowledge，personnel training，scientific research and social service function.

［Key words］deliberative democracy；deliberative democracy mechanism；university governance

一、協(xié)商民主機制的內(nèi)涵闡釋

（一）協(xié)商民主的基礎理論

20世紀80年代，西方國家的民主理論出現(xiàn)了新的動向，出現(xiàn)了一種新的民主理論——協(xié)商民主理論，它的出現(xiàn)也被視為西方民主理論的復興、發(fā)展與轉向的標志。協(xié)商民主理論的興起發(fā)展其根本原因在于傳統(tǒng)的自由民主理論在當時所面臨巨大的合法性質(zhì)疑。盡管在20世紀末，從傳統(tǒng)的自由民主理論發(fā)展而來的自由民主制度已在許多國家得到確立，但是這些所謂的自由民主制度的國家出現(xiàn)了大量的社會弊病，傳統(tǒng)的自由民主理論指導下的自由民主制度不僅無法調(diào)適所出現(xiàn)的社會弊病，更被多元文化背景影響下的西方學者將根源歸結于理論和制度本身。其理由主要集中在：第一，自由民主理論所強調(diào)的代議制度，雖然表面解決了民主的實行問題，但前提卻是限制公民參與，在精英民主理論的推動下，越來越漠視人民權利。第二，自由民主理論導致自由主義和個人利益至上思想泛濫，最終淡化人民對社會責任的擔當。第三，自由民主強調(diào)的多數(shù)人民主，未能給少數(shù)人的權利保障留下實現(xiàn)路徑，最終使得公共決策不能達到合理和公平［1］。

為了積極彌補自由民主的缺陷，西方很多學者都在理論上做出了努力，如美國著名的政治學家約瑟夫·畢塞特，他主張協(xié)商民主是在公民參與反對精英主義的一種憲政解釋的觀點，這也是在學術上使用協(xié)商民主概念的首例。在科恩、埃爾斯特、哈貝馬斯等學者的推動下，越來越多的學者開始從協(xié)商民主的內(nèi)涵、特征、價值、構建路徑等方面進行進一步的探討與研究，協(xié)商民主逐步形成了完整的理論體系。從字面中去理解協(xié)商民主，應有之義應有兩部分，即協(xié)商和民主。協(xié)商和民主之間不能割裂加以理解，只能各為前提予以解釋。如：協(xié)商所表達的含義是政策決策時應考慮和權衡各種利益和理由，但一定是保證受到政策影響的人有權發(fā)聲，且平等的考慮他們的觀點——即民主。再如：民主所表達的含義是受到政策決策影響的人都應該參與決策，但決策一定是理性的參與者討論得出的——即協(xié)商［2］。

（二）協(xié)商民主機制——一種治理的模式

綜合西方學者對于協(xié)商民主的觀點主要集中在三個方面：首先，協(xié)商民主是一種決策的體制。如戴維·米勒認為判斷協(xié)商民主體制的標準有二：一是看是否有公開討論的程序，二是看參與者能否自由表達，包括相反意見的聽取。其次，協(xié)商民主是一種決策的過程。如埃爾斯特認為是一種集體通過協(xié)商和討論，實現(xiàn)理性和公正價值的過程［3］。三是協(xié)商民主是一種組織形式，如科恩和庫克認為協(xié)商民主是組織為其成員提供一個真正實現(xiàn)民主的平臺，組織本身一定要為公平討論提供空間。從上述觀點中，我們可以知道西方學者的觀點認為，協(xié)商民主的真正要義就是要設計一種機制，機制中要實現(xiàn)四個要點，第一，充分交流和協(xié)商；第二，求同存異，相互妥協(xié)；第三，公眾充分得到參與；第四，理性決策。隨著西方協(xié)商民主實踐者的積極推動，協(xié)商民主進入政治國家領域，最終成為一種國家和社會的治理模式。成為現(xiàn)代西方所倡導的通過擴大公眾參與的范圍，更多的吸收受到公共政策影響的公眾意見，以求得公共政策決策的過程和結果能夠更公平、更合理，更體現(xiàn)公眾意愿［4］。

二、高校治理中引入?yún)f(xié)商民主機制——一個全新的視角

（一）高校治理引入?yún)f(xié)商民主機制的必然性解讀

1.高校治理的理論分析

高校治理理論是從公司治理理論中發(fā)展而來的，在中國共產(chǎn)黨十八大召開后，對如何完善高校這種公益組織的治理結構的問題，更加備受到學者們的關注。治理理論是伴隨公共管理學科發(fā)展起來的，治理理論的創(chuàng)始人之一美國著名的政治學家詹姆斯·N·羅西瑙認為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序［5］。而英國著名的學者格里？斯托克則指出：“治理的本質(zhì)在于：它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權威和制裁；它所要創(chuàng)造的結構和秩序不能從外部強加；它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。”［6］全球治理委員會的表述在理論界更具權威性和代表性。他們認為：治理是或公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。治理有四個重要特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不以支配為基礎，而以調(diào)和為基礎；治理同時涉及公、私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用［7］。至此，我們可以看出，治理的過程性、協(xié)調(diào)性、廣泛性、互動性特征是極為明顯的。

在中國，高校是一種非常復雜和特殊的社會組織，既包含了各種形式的學術組織，又是一個存在復雜層次結構的行政組織。高校的社會性、學術性、行政性決定了與高校內(nèi)外部存在眾多的利益相關者。高校治理是指以實現(xiàn)大學的戰(zhàn)略為目的，對校內(nèi)外各方利益主體的關系處理、權利分配等事宜而做出制度安排。高校治理的目的是提高辦學效率，促進教育公平，最終福澤社會。如何平衡和協(xié)調(diào)高校內(nèi)教學、科研、行政、教師、學生等多方利益，并持續(xù)推動高校正向發(fā)展。協(xié)商民主理論為高校有效治理提供了一個全新的視角和邏輯，它可以從民主治理的程序設計出發(fā)，解決了間接民主中弱化利益相關者（如教師）權利的現(xiàn)象，也克服了直接民主中效率低下的不利狀況。在強調(diào)高校中多元利益主體的框架中架設協(xié)商機制，搭建利益表達平臺，保障利益協(xié)調(diào)程序，最終實現(xiàn)各方利益。

2.高校治理的特殊性分析

高校是一個典型的非盈利公益組織，這就決定了高校承擔公益事務，完成公益目標的重要歷史使命。高校承擔的高等教育產(chǎn)品的產(chǎn)出責任，其產(chǎn)出的高等教育產(chǎn)品介于公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品之間，被學界界定為“準公共產(chǎn)品”。高等教育產(chǎn)品這種“準公共產(chǎn)品”具有公共產(chǎn)品的外部性特征，也就意味著會出現(xiàn)當市場配置出現(xiàn)問題，一方面會造成高等教育配置出現(xiàn)目標歪曲現(xiàn)象，使得高校設置的目標不能實現(xiàn)、社會責任不能完整承擔；另一方面，當政府投入不足時，又會出現(xiàn)產(chǎn)出效率低下的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象可以被認為是一種“市場失靈”。這種情況下，高校想更好的發(fā)揮自己的社會職能，必須引入民間（社會）資源，依托“政府+社會”的模式，避免“市場失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)。引入民間（社會）資源，必然在高校出現(xiàn)多方主體，只有多方的社會主體介入才能實現(xiàn)高校的治理目標。

3.高校治理引入?yún)f(xié)商民主機制的必然分析

既然多方主體介入高校中已成一種治理有效途徑，那必須解決多方主體介入后出現(xiàn)的一系列問題。一般來說，看待一所高校治理機制的優(yōu)劣主要在利益平衡問題和組織整體目標的實現(xiàn)問題。第一，如何解決利益平衡問題。社會多方主體介入后，不一定會大幅度改變高校所有權結構問題，但無可避免地要解決社會多方利益相關者關注問題。一方面，多方利益主體的存在必然要解決治理結構中的制衡和協(xié)商問題；另一方面，由于社會的資源提供者在治理結構中屬于一種委托人的角色，而高校的管理者屬于一種代理人的角色，在高校內(nèi)多元利益主體關注的事務、實現(xiàn)目標均有較大差異。如有些社會資源提供者關注的更多是高校的社會責任、有些社會資源提供者關注的是自己資本投入的回報，如何最大限度地保證高校的管理者（委托人）與社會的資源提供者（受托人）關注一致化和價值取向一致化從而實現(xiàn)利益一致化，必須設置一種機制用來保證高校的管理者和社會的資源提供者在高校治理結構中的均衡態(tài)勢。第二，高校治理目標實現(xiàn)與各方利益主體的自身要求問題。高校在平衡、協(xié)調(diào)各方利益主體的需求同時，必須實現(xiàn)自身服務社會的責任，實現(xiàn)自己的公益使命，如何信息公開透明保證各方信息對稱、如何制定與治理相關的監(jiān)督機制等等，就成為解決高校治理的重要問題［8］。協(xié)商民主機制引入高校，是均衡高校多元主體現(xiàn)象的一種現(xiàn)實最佳路徑，也是實現(xiàn)高校治理善治目標的最佳方案。原因在于協(xié)商民主機制引進的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)和推進高校內(nèi)外部各方利益主體（含政府、高校管理者、教師、科研人員、學生、投資者、捐贈者等）有序的管理參與，協(xié)商民主解決了協(xié)商與對話在解決多元利益背景下民主的問題，即高校中的各方利益應是承認且維護高校社會公益性使命的成員共同體，相互之間平等，在信息透明公開的條件下，公平參與決策，決策方式不局限于投票，而積極采取協(xié)商、對話；并積極主張事務決策的協(xié)商方式具有合法性和正當性，協(xié)商的整個過程應貫穿公正和理性，決策結果應具有公共性。

（二）高校治理引入?yún)f(xié)商民主機制的基本特征

高校治理協(xié)商引入民主機制將會呈現(xiàn)以下特征：第一，協(xié)商主體和客體的多元化。主體多元化是指參與高校治理的權利享有者和義務承擔者多元化，并伴隨利益和分歧的多元化。客體多元化則是指協(xié)商民主內(nèi)容的多元和廣泛。第二，協(xié)商民主機制下高校治理決策的合法性。高校治理中引入?yún)f(xié)商民主機制不僅是建立在尊重各方利益主體參與意愿的基礎上，而且更重要的是這種機制本身具備決策形成的科學程序，也就是經(jīng)過廣泛考慮所有主體利益的基礎上，利用公開審察、秉承公共理念的基礎上得出的決策結論。第三，協(xié)商民主機制的程序性。通過設置具體環(huán)節(jié)、共同遵守的原則等，實現(xiàn)有序和規(guī)范的協(xié)商。第四，協(xié)商民主機制的公開性。高校協(xié)商民主決策的主題、內(nèi)容、參與人員等一切具體內(nèi)容公開透明。第五，協(xié)商民主各方主體地位平等。地位平等主要體現(xiàn)在參與協(xié)商的主體獲取信息平等、決策機會平等。第六，協(xié)商各方的責任性。主要體現(xiàn)在各方對自己的觀點和言行，以及達成共識的積極性均應承擔相應責任。第七，協(xié)商民主的公共理性。高校各方利益主體在協(xié)商民主過程中不是追求情緒化的表達過程，不是將自己的觀點強加他人，而是應該通過相互理解、說服甚至妥協(xié)達成高校治理的最大利益化［9］。

三、高校治理引入?yún)f(xié)商民主的機制的實踐與展望

（一）現(xiàn)行高校治理引入?yún)f(xié)商民主的機制的有益實踐

1.高校教職工代表大會

高校教職工代表大會是國家在借鑒企業(yè)當中的職工代表大會制度的基礎上發(fā)展而來的，1985年教育部頒布了《高等學校教職工代表大會暫行條例》（以下簡稱：“暫行條例”）。暫行條例中第一條明確規(guī)定根據(jù)中華人民共和國憲法第二條“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”的規(guī)定，為實現(xiàn)黨的第十二次全國代表大會提出的建設高度社會主義民主這一根本任務，完善管理制度，高等學校應建立和健全黨委領導下的教職工代表大會制。第二條明確規(guī)定，“高等學校教職工代表大會是教職工群眾行使民主權利，民主管理學校的重要形式”。至此，國家以規(guī)章的形式第一次予以明確規(guī)定教代會的地位，為完善學校民主治理，調(diào)動教職工積極參與學校相關事務治理，起到了積極的推動作用。2011年11月9日在商定中華全國總工會的基礎上，教育部第34次部長會議通過了《學校教職工代表大會規(guī)定》（以下簡稱：“規(guī)定”）并于2012年1月1日開始實施，同時廢止了《暫行條例》?！兑?guī)定》對教代會提出了更高的要求，為依法保障教職工參與學校民主管理和監(jiān)督，完善現(xiàn)代學校制度，促進學校依法治校，提供了法律保障。根據(jù)《規(guī)定》第二條，全國各級各類高校開始積極推進教代會的發(fā)展，高校教代會的發(fā)展取得明顯成效。第一，教代會的組織體系和職權范圍已基本完善和清晰?！兑?guī)定》中第四章組織規(guī)則和第五章工作機構中明確規(guī)定，有教職工八十人以上的學校，應當建立教職工代表大會制度，大會每學年至少召開一次；大會可根據(jù)實際情況和需要設立若干專門委員會（工作小組），完成大會交辦的有關任務，專門委員會（工作小組）對教職工代表大會負責，學校工會為教職工代表大會的工作機構（類似常務委員會）。《規(guī)定》中第二章職權中明確規(guī)定教職工代表大會的職權有八個方面：分別為：聽取學校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議；聽取學校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設、教育教學改革、校園建設以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告，提出意見和建議；聽取學校年度工作、財務工作、工會工作報告以及其他專項工作報告，提出意見和建議；討論通過學校提出的與教職工利益直接相關的福利、校內(nèi)分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法；審議學校上一屆（次）教職工代表大會提案的辦理情況報告；按照有關工作規(guī)定和安排評議學校領導干部；通過多種方式對學校工作提出意見和建議，監(jiān)督學校章程、規(guī)章制度和決策的落實，提出整改意見和建議；討論法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的以及學校與學校工會商定的其他事項等。同時還規(guī)定了學校應當建立健全溝通機制，全面聽取教職工代表大會提出的意見和建議，并合理吸收采納；不能吸收采納的，應當做出說明。第二，高?，F(xiàn)實權力機構對教代會認識逐漸深化，重視程度不斷加強。在設立之初，由于規(guī)定不健全、組織結構不完善等眾多原因，“橡皮圖章”式的象征功能遠遠超過其實質(zhì)功能。高校里的決策層對其重視程度較低，其決策質(zhì)詢功能并未發(fā)揮，教職工參與的積極性不高。隨著國家民主政治意識的加強，特別在黨的十八大召開后，社會治理現(xiàn)代化的理念開始深入人心，高校的決策層開始重視教代會，也深入認識到教代會形式是促進高?？茖W民主決策的重要形式和平臺。至此，高校教代會在《條例》的保證下，對促進高校治理體系完善開始顯現(xiàn)重要作用［10］。

2.學術委員會制度

1999年出臺的《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱：“高等教育法”）第四十二條明確規(guī)定了高等學校設立學術委員會，其主要職能是審議學科、專業(yè)的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。全國各高校均開始設立逐步建立學術委員會，但由于《高等教育法》規(guī)定太過于原則，各高校設立學術委員會組成規(guī)則、職責權限、運行制度等認識不盡一致，嚴重約束了學術委員會的功能發(fā)揮。2014年，教育部審議通過《高等學校學術委員會規(guī)程》并予以施行，這對完善高校內(nèi)部治理結構，促進高校規(guī)范和加強學術委員會建設，保障學術委員會在教學、科研等學術事務中有效發(fā)揮作用起到了非常重要的作用。從《高等學校學術委員會規(guī)程》施行開始，全國各高校開始完善學術委員會制度，學術委員會制度開始走向規(guī)范化、科學化，其高校中對學術事務起到的民主協(xié)調(diào)、決策質(zhì)詢功能已逐步加強。

（二）高校治理引入?yún)f(xié)商民主機制的展望

1.充分減少高校治理受到的外部性影響

高校治理通過協(xié)商民主機制的引入，會大大降低高校受到的外部性影響，使得各方利益主體在協(xié)商民主中獲得各種形式的補償（如對方妥協(xié)、利益獲取等），這樣各方利益主體越有動力去為高校這個組織實施增益行為，而不會去做損害高校的行為，協(xié)商民主機制在高校治理中成為一個紐帶和平臺，促成各方清楚知曉自身與其他利益主體是一榮俱榮、一損俱損的關系［11］。

2.克服高校治理低效現(xiàn)象

高校治理通過協(xié)商民主機制的引入，會大幅提升高校治理效率。首先，會豐富的所需信息，信息的豐富化會提升高校治理的科學性和準確性；其次，協(xié)商民主機制會降低高校治理中出現(xiàn)的有限理性問題，通過協(xié)商民主機制，多方主體均會提供給大量的治理方案和建議，可大大降低治理中決策模糊性的風險問題；最后，協(xié)商民主機制會促成高校治理中任何決策的高效實施，通過協(xié)商民主機制，多方主體的利益、意見都會被考量，這樣在實施決策時，很容易會獲得絕大多數(shù)高校利益相關主體的支持和配合［12］。

［1］孫存良.當代中國民主協(xié)商研究——協(xié)商民主理論的視角［D］.北京：中國人民大學，2008.

［2］呂慧燕.中國社會主義協(xié)商民主的文化淵源研究［D］.吉林：吉林大學，2015.

［3］Jon Elster Edited，Deliberative Democracy，Cambridge University press，1998.

［4］楊炳超.協(xié)商民主.中國憲政民主的可能路徑［D］.山東：山東大學，2010.

［5］［美］詹姆斯·N·羅西瑙．沒有政府的治理［M］.南昌：江西人民出版社，2001：9.

［6］［英］格里·斯托克．作為理論的治理：五個論點［M］.國際社會科學（中文版），1999（2）.

［7］俞可平．治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社.2000

［8］王陸莊，周虹.高校治理模式分析［J］，教育發(fā)展研究2008.

［9］陶富源，王平.中國特色協(xié)商民主論［M］，合肥：安徽師范大學出版社，2010.

［10］任子途.基于協(xié)商民主理念旳高校教代會建設研究——以浙江工業(yè)大學為例［D］.浙江：浙江工業(yè)大學，2014.

［11］楊文方.論我國高校治理機制的改革［D］.湖南：湘潭大學，2012.

［12］尹曉敏.論高校決策中的協(xié)商民主［J］.高教探索，2009（6）.

［責任編輯：蔣慶紅］

Theoretical Research on the Introduction of Deliberative Democracy in the Governance of Universities and Colleges

WEIJia，HUANG Mo-yuan
（Guangxi Policer College，Nanning China 530028）

G642.4

A

1008-8628（2016）02-0121-05

2016-02-11

廣西教育科學“十二五”規(guī)劃2014年度廣西高校統(tǒng)戰(zhàn)工作研究專項課題《高校構建協(xié)商民主機制的法治化路徑與對策研究》（編號：2014ZTZ022）的階段性研究成果。廣西教育科學“十二五”規(guī)劃2014年度反腐倡廉建設理論研究專項課題《廣西高職高專院校教育系統(tǒng)法治反腐研究》（編號：2014ZJ135）的階段性研究成果。

魏佳（1979-），男，廣東遂溪人，中國人民公安大學博士后研究人員，廣西警察學院教授，研究方向：法學、管理學。黃謨媛（1979-），女（壯族），廣西寧明人，廣西警察學院副教授，研究方向：法學。