馮從敢

（安徽省行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中心，合肥 230061）

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利用PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項目的必要性和可行性研究

馮從敢

（安徽省行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中心，合肥 230061）

摘 要：從安徽省棚戶區(qū)改造項目運(yùn)行現(xiàn)狀入手，著重分析在棚戶區(qū)改造項目中利用 PPP融資模式的必要性和可行性，并提出發(fā)展棚戶區(qū)改造項目 PPP融資模式的政策建議，如重視頂層和框架設(shè)計，構(gòu)建統(tǒng)一的棚戶區(qū)改造項目 PPP融資模式法律制度體系，確定合理的利益分享和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，制定棚改優(yōu)惠政策，明確項目回報機(jī)制。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；棚戶區(qū)改造；必要性；可行性

棚戶區(qū)改造涉及拆遷難度大、配套資金缺口大等諸多問題，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我國傳統(tǒng)融資方式如政府投資和銀行貸款，在棚戶區(qū)改造項目方面發(fā)揮了重要的作用，但由于棚戶區(qū)數(shù)量越來越多、改造規(guī)模越來越大，傳統(tǒng)融資方式已經(jīng)捉襟見肘。因此，迫切需要政府轉(zhuǎn)變觀念，利用 PPP融資模式有效解決當(dāng)前棚戶區(qū)改造項目融資困境。

一、 安徽省棚戶區(qū)改造項目的現(xiàn)狀

根據(jù)國務(wù)院 2013年下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，棚戶區(qū)概念應(yīng)該包括城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有墾區(qū)危房等四種類型。[1]其中，城市棚戶區(qū)具體包括：集中成片棚戶區(qū)、非集中成片棚戶區(qū)、城中村以及在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有工礦棚戶區(qū)。

近幾年來，安徽省棚戶區(qū)改造項目取得了一定成效。一是政府資金投入不斷加大。2014年，安徽省一期棚改項目共獲得中央、省級保障性安居工程專項補(bǔ)助資金約 38億元；2015年， 在省財政廳、省住建廳的努力下，全省取得中央及省級補(bǔ)助資金進(jìn)一步擴(kuò)大。二是改造任務(wù)進(jìn)展順利。截止到2015年6月底，省一期棚改項目棚改總?cè)蝿?wù)量 27.8929萬套，已開工套數(shù) 22.7463萬套，開工率81.55%，工程進(jìn)度進(jìn)展順利。

但是，影響棚戶區(qū)改造項目的因素也越來越突出。首先，融資模式較為單一。安徽省棚戶區(qū)改造一期項目利用國家開發(fā)銀行政策性貸款的形式來解決的融資需求，融資渠道和融資模式的選擇較為單一，且國開行貸款支持力度有限，難以滿足全省所有棚改項目的融資需求。

其次，棚戶區(qū)后續(xù)改造項目資金缺口較大。根據(jù)安徽省棚改理事會對全省棚改融資需求的摸底調(diào)查，2015年新開工棚改項目中仍有 380個有融資需求，項目總投資 820億元，資金缺口 687億元，缺口量很大。

二、PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項目的必要性和可行性

棚戶區(qū)改造中引入 PPP融資模式，既可以拓寬融資渠道，又可以增強(qiáng)棚改產(chǎn)品的有效供給，從而達(dá)到“調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生”的目標(biāo)。PPP融資模式，即“Public Pri-vate Partnership”，是指“公用事業(yè)民營化廣泛采用的一種融資及管理機(jī)制，泛指為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的項目或服務(wù)，公共部門和私人部門建立的一種伙伴關(guān)系。”[2]

（一） PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項目的必要性

在棚戶區(qū)改造項目中，采用 PPP融資模式，是減輕財政負(fù)擔(dān)，提高棚改項目建設(shè)的質(zhì)量和管理水平，進(jìn)一步拓寬融資渠道，促進(jìn)棚改項目風(fēng)險分擔(dān)與轉(zhuǎn)移的必然要求。

1．減輕財政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變政府職能。近年來，中

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20160516.1534.004.html央雖然不斷加大對棚戶區(qū)改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助力度，各地政府也相應(yīng)加大投入，但是對于大規(guī)模棚戶區(qū)改造所需要的建設(shè)資金而言，仍然是杯水車薪。為解決這一問題，西方發(fā)達(dá)國家曾引入了 BOT模式，這種模式雖然已經(jīng)相對成熟，是應(yīng)用最為廣泛的融資模式，但其弊端也不可忽視。第一，從項目論證到開始合作，周期過長，前期費(fèi)用過高，不能很好地發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。第二，由于投資方和貸款人風(fēng)險過大導(dǎo)致融資困難。第三，政府無法對項目進(jìn)行適時監(jiān)控，等等。而在 PPP融資模式下，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項目融資，可以減少政府對棚戶區(qū)改造的投入資金，轉(zhuǎn)移、減輕政府的投資風(fēng)險，民營企業(yè)的專業(yè)性保證了更好地為棚戶區(qū)居民提供服務(wù)。政府還可以從日常事務(wù)中脫身出來，從棚戶區(qū)改造服務(wù)的提供者變?yōu)橐粋€監(jiān)管者，從而保證棚戶區(qū)改造的質(zhì)量。

2．提高棚改項目建設(shè)的質(zhì)量和管理水平。在棚改項目建設(shè)中，政府的優(yōu)勢在于能夠從整體上把握棚改安置房建設(shè)的規(guī)模與布局，以政府財力對安置房的建設(shè)提供保障,對棚改項目實(shí)施整體的檢查與監(jiān)督，促進(jìn)安置房的合理分配；劣勢在于政府的管理體制不同于企業(yè)，政府的項目運(yùn)營效率較低，容易產(chǎn)生資源浪費(fèi)及效率低下等行為。而民營企業(yè)在項目建設(shè)與運(yùn)營方面效率更高，管理技術(shù)和設(shè)計能力更強(qiáng)。民營企業(yè)的劣勢在于單個民營企業(yè)的資金有限、資源整合能力較弱。因此，在棚改項目建設(shè)中引入 PPP模式，能夠充分發(fā)揮市場機(jī)制和政府部門的各自優(yōu)勢，推進(jìn)公眾部門和市場機(jī)制的合作共贏，提高棚改項目的管理水平和運(yùn)營效率。

3．進(jìn)一步拓寬融資渠道，促進(jìn)棚改項目風(fēng)險分擔(dān)與轉(zhuǎn)移。安徽省棚戶區(qū)改造一期棚改項目融資主要通過國家開發(fā)銀行專項貸款來解決，由市縣平臺公司委托省建投公司統(tǒng)一向國開行申請貸款專項用于各地棚戶區(qū)改造項目。但是隨著國發(fā)43號文的出臺，在政府融資去平臺化的不利形勢下，采用傳統(tǒng)融資模式來解決棚改融資問題已不可行，這就要求我們在做好國開行一期棚改項目貸款資金使用的基礎(chǔ)上，緊盯國家和國開行棚改項目政策性融資的變化，利用與國開行建立的良好合作關(guān)系和全省各市縣棚改統(tǒng)借統(tǒng)還的工作基礎(chǔ)，積極采用 PPP融資模式，進(jìn)一步拓寬棚改項目融資渠道。PPP融資模式吸引了更多民營資本參與到棚戶區(qū)改造項目中，既提高效率，促進(jìn)棚改項目風(fēng)險分擔(dān)與轉(zhuǎn)移，又能彌補(bǔ)現(xiàn)行項目融資模式的不足。

（二）PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項目的可行性

PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項目，吸引社會資本參與到棚戶區(qū)改造項目，不僅必要，而且可行。

首先， PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項目，有積極的政策導(dǎo)向支撐。在PPP模式中，政府部門和民營企業(yè)的互補(bǔ)性很強(qiáng)，民營企業(yè)在棚戶區(qū)改造項目中提供公共服務(wù)，并不意味著可以替代政府部門的調(diào)控作用，國家的政策支持至關(guān)重要。2010年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》為PPP模式在棚戶區(qū)改造項目中的應(yīng)用提供了政策支持。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》明確規(guī)定，“鼓勵支持引進(jìn)社會資本參與棚戶區(qū)改造”。中共中央十八屆五中全會提出，“要完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，完善政府和社會資本合作模式。要拓寬投資項目資金來源，充分挖掘社會資金潛力?！盵3]這些規(guī)定，為棚戶區(qū)改造項目建設(shè)廣泛運(yùn)用PPP融資模式提供了政策支持。

其次，PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項目，有良好的運(yùn)作基礎(chǔ)和豐富的經(jīng)驗(yàn)可遵循。實(shí)踐證明，在棚戶區(qū)改造項目中，PPP模式是一種“雙贏”或“多贏”的機(jī)制，這方面成功的合作案例特別多。以河南省焦作市為例，該市自 2010年引用 PPP融資模式進(jìn)行棚戶區(qū)改造，政府只投入引導(dǎo)資金2.28億元，就吸引社會資金20多億元，真正發(fā)揮了政府財政資金“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)，解決了治理棚戶區(qū)改造的資金瓶頸，同時也使參與的社會資本方獲得了相應(yīng)的投資回報。

再次，PPP融資模式參與棚戶區(qū)改造項目，能獲得穩(wěn)定的投資回報。在棚戶區(qū)改造項目建設(shè)中引入民營資本，可以拓寬民營資本的投資渠道，雖然棚改項目收益不高，但從中獲得的收入具有很大的穩(wěn)定性。另外政府為了吸引民間資本會從信貸、稅收等政策上予以傾斜，給民營企業(yè)以更多的盈利空間和獲得感。在 PPP模式下，采取由專業(yè)的人員做專業(yè)的棚戶區(qū)改造項目，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)雙贏，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兼顧的良好效果。

三、發(fā)展棚戶區(qū)改造項目PPP融資模式的政策建議

為更好地鼓勵社會資本參與棚戶區(qū)改造項目，并結(jié)合我國實(shí)際，提出以下政策建議：

（一）重視頂層和框架設(shè)計，構(gòu)建統(tǒng)一的棚戶區(qū)改造項目PPP融資模式法律制度體系

鑒于PPP融資模式用于棚戶區(qū)改造項目的周期性長、時間久及涉及面廣等因素。要從國家層面上，制定PPP法律，打破各地、各部門各自為政的分散狀態(tài)，避免政出多門所帶來的沖突，同時要處理好和《合同法》、《政府采購法》、《銀行法》、《仲裁法》銜接與配套。另外，宜統(tǒng)一全國性的棚戶區(qū)改造項目PPP融資模式實(shí)施細(xì)則，全國一盤棋，規(guī)范地方和中央部委的做法。

（二）確定合理的利益分享和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

在 PPP棚改項目中，政府和企業(yè)的偏好互補(bǔ)性很大，政府傾向于社會利益，而企業(yè)傾向于經(jīng)濟(jì)利益；政府傾向于長遠(yuǎn)利益，而企業(yè)傾向于眼前利益；政府傾向于隱性的非貨幣性收益，而企業(yè)傾向于貨幣性收益。在 PPP棚改項目中，只有堅持“誰最能控制風(fēng)險、誰的管控成本最低”以及“風(fēng)險共擔(dān)”原則，政府和企業(yè)之間的聯(lián)姻才得以長久?！肮膊块T應(yīng)承擔(dān)土地風(fēng)險、法律與政策風(fēng)險、信用風(fēng)險等，而建設(shè)與開發(fā)風(fēng)險、市場運(yùn)營風(fēng)險、金融風(fēng)險則應(yīng)由私人部門承擔(dān)。在公共住房 PPP項目中還有一些風(fēng)險需要公共部門和私人部門共同承擔(dān)，如外部性風(fēng)險，即項目開發(fā)建設(shè)過程中，可能造成負(fù)外部性，使社會總福利下降，它可能包括：經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房項目破壞土地形態(tài)和生態(tài)環(huán)境等，它的控制要求公共部門和私人部門在項目決策和進(jìn)行階段，對項目做出整體的社會效益評價，而不僅僅是財務(wù)評價?！盵4]

（三）制定棚改優(yōu)惠政策，明確項目回報機(jī)制

棚戶區(qū)改造是民生工程、德政工程，具有公益性和保障性質(zhì)。政府可以出臺相應(yīng)的棚改優(yōu)惠政策，具體包括：在稅收上，可以免征各種行政事業(yè)性收費(fèi)，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造償還原拆遷房屋面積部分，按規(guī)定減免稅費(fèi)；在資金方面，可以通過獎勵的辦法給予參與棚戶區(qū)改造的企業(yè)以資金支持；在土地供應(yīng)上，政府宜采用以劃撥形式對棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的用地供應(yīng)。同時，明確棚改項目回報機(jī)制，適時“成立城市棚戶區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金”，并設(shè)立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的募集和投資。所募集資金全部用于通過 PPP模式的棚改項目上，以實(shí)現(xiàn)資金的保值增值，更大地發(fā)揮政策性資金在推進(jìn)棚戶區(qū)改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，保證民營企業(yè)合理的利潤空間。

參考文獻(xiàn)：

[1]國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見[EB/OL].[2016-03-20]. http://www.gov.cn/zwgk/2013-07/12/content_2445808.htm.

[2]王秀芹，梁學(xué)光，毛偉才.公私伙伴關(guān)系 PPP模式成功的關(guān)鍵因素分析[J].國際經(jīng)濟(jì)合作，2007（12）：59.

[3] 中央深改組要求深化投融資體制改革[N].第一財經(jīng)日報,2016-03-22 .

[4]謝書倩，杜靜.PPP模式在我國住房保障體系實(shí)施中的應(yīng)用研究[J].項目管理技術(shù)，2009（8）：40-44.

（責(zé)任編輯 夏菊子）

中圖分類號：F299.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-9255（2016）02-0052-03

收稿日期：2016-04-12

作者簡介：馮從敢（1969－ ），男，安徽五河人，安徽省行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中心研究人員。

DOI：10.13685/j.cnki.abc. 000192 網(wǎng)絡(luò)出版時間：2016-05-16 15:34

Study on the Necessity and Feasibility of Applying PPP Financing Mode to Shantytown Reconstruction Project

FENG Cong-gan
(Anhui Administrative Institution Asset Management Center, Hefei 230061, China)

Abstract:This paper analyzes the present operation of Anhui’s shantytown reconstruction project, especially the necessity and feasibility of applying PPP financing mode to the project and then it advances some policy suggestions for it, such as laying emphasis on top-level design and framework design, establishing a unified legal system for applying PPP financing mode in shantytown reconstruction project, building reasonable benefit and risk sharing mechanism, setting up shantytown reconstruction preferential policy as well as clear project return mechanism.

Key Words:PPP financing mode; shantytown reconstruction; necessity; feasibility