葉 琪

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

論當(dāng)前我國普法措施的轉(zhuǎn)變

葉 琪

(中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

普法是我國一項重要的法律活動，目前“六五”普法已經(jīng)結(jié)束。新階段的普法活動面對的是有限的社會總資源和普法總資源，當(dāng)從資源分配的視角分析時，可以發(fā)現(xiàn)普法者在新的普法階段應(yīng)當(dāng)對具體的普法措施進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新的社會背景和社會需求，提高普法資源的利用效率，促進(jìn)普法目標(biāo)的實現(xiàn)。具體而言，普法內(nèi)容方面應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從普及知識到普及理念的轉(zhuǎn)變，在普法主體上不能忽視政府的重要角色，在普法方式上以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型傳媒應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暋?/p>

普法；績效評估；互聯(lián)網(wǎng)

一、問題的提出

我國的普法工作已經(jīng)走過了三十年，三十年的普法工作對我國法治社會的建設(shè)起到了積極的作用。如今，“六五”普法已經(jīng)走向了尾聲，未來的普法工作如何進(jìn)行受到了廣泛關(guān)注。有關(guān)普法的理論討論很多，如對普法本身合理性進(jìn)行討論中有研究者將我國學(xué)界關(guān)于普法的主流看法概括為三種有代表性的觀點：一種觀點認(rèn)為普法在我們這個后法治化國家具有極其重要的意義；也有觀點對普法及其成效提出了質(zhì)疑[1]；還有的觀點介于兩者之間，既不從根本上否定普法活動，又對其目標(biāo)和作用提出質(zhì)疑。此外也有大量論著對普法的定位和作用進(jìn)行分析[2]，有的認(rèn)為普法是法律的告知和說服[3]；或是一場自上而下的法律嘗試啟蒙運動[4]30-36；或是配合立法的政治動員，將大、小傳統(tǒng)縫綴起來，整合一體，而蔚為一種法律共同體[5]。其他的討論包括普法與傳統(tǒng)中國法律傳播的比較，現(xiàn)實普法出現(xiàn)的問題和相應(yīng)對策[6]，再有細(xì)致到針對不同群體提出具體的普法建議[7]，等等。

普法的最終的目標(biāo)是促進(jìn)法治社會的建立，正如有的學(xué)者認(rèn)為,“普法”并不是一輛發(fā)送法律知識的運輸車，也不是一種旨在確立支配性關(guān)系的權(quán)力媒介，而是一條旨在讓全中國人民加入法制建設(shè)、過上一種 “法治” 生活的生產(chǎn)線[8]。當(dāng)前，新的社會環(huán)境、特定的普法階段以及普法領(lǐng)域有限的總資源都要求普法者——特別是承擔(dān)重要普法任務(wù)的政府——將資源投入到能最有效產(chǎn)生普法成果的措施中去。因此如何利用有限的資源高效普法，成為關(guān)乎普法持續(xù)性、有效性以及能否盡快實現(xiàn)普法目標(biāo)的關(guān)鍵問題。本文不意于討論普法本身的性質(zhì)或普法合理性問題，在肯定普法必要性的前提下，本文立足于當(dāng)前普法現(xiàn)實，著重討論具體普法措施的選擇，為未來普法活動提供建議。

二、普法內(nèi)容：從知識到理念

在我國過去數(shù)十年的普法中，法律知識一直是普法的主要內(nèi)容。從最早十年的“掃盲式普法”，到“三五”首次在普法目標(biāo)中提到了法制意識與法制觀念，再到“四五”“五五”對法律教育、法律素質(zhì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。到“六五”時，普法目標(biāo)已經(jīng)有了較大改進(jìn)，從純粹法律知識、法律意識、法律素質(zhì)到法治精神、法治文化方向的發(fā)展，并將公民自覺學(xué)法、守法、用法的法治實踐作為目標(biāo)予以推進(jìn)。這一轉(zhuǎn)變是值得肯定的，在未來的普法立法和普法實踐中也應(yīng)當(dāng)按照這一思路，繼續(xù)側(cè)重法律理念與法律服務(wù)，這在長期意義上將有利于提高普法效率、節(jié)約普法資源、實現(xiàn)普法目標(biāo)的要求。

首先，我國基礎(chǔ)法律體系已基本建成，與民眾生活最息息相關(guān)的《合同法》《侵權(quán)法》《物權(quán)法》《婚姻家庭法》《刑法》等都已經(jīng)頒布多年，基礎(chǔ)法律知識已經(jīng)隨著前期“掃盲式普法”“知識性普法”的進(jìn)行而得以傳播，甚至很多法律知識已經(jīng)成為了基本常識或社會經(jīng)驗，人們可以通過一般的人際交流或生活體驗進(jìn)行傳播，因此在以后的普法活動中，對這部分法律知識再進(jìn)行重復(fù)普及意義就不大了。

其次，普法的一個關(guān)鍵因素是受眾的接受程度，接受程度的高低與對法律的需求密切相關(guān)，而法律需求又來源于日常生活，因此與大眾生活距離較遠(yuǎn)的法律人們需求度并不高。而隨著我國法律體系不斷完善，相應(yīng)的司法解釋、條例細(xì)則更加復(fù)雜，社會情況更加多變，考慮到具體參與普法活動的人員并不總是法律專業(yè)人士，他們是否可以在普法過程中妥善、準(zhǔn)確地向普法受眾傳遞法律知識或是回答具體法律問題，這值得疑問。如果活動本身難以實現(xiàn)普法的目的，那我們就必須考慮改變普法內(nèi)容，否則將會造成大量普法資源的浪費。另外考慮到比較優(yōu)勢的存在，細(xì)節(jié)性、專業(yè)性的法律問題還是應(yīng)當(dāng)交給專業(yè)法律人員解決，對于非法律專業(yè)人士而言，擁有依法解決問題的法律意識遠(yuǎn)比細(xì)節(jié)性的法律知識更為重要。所以與其將普法資源投入到傳播法律知識中，更應(yīng)當(dāng)投入到普及法律理念、法治意識中。

第三，傳播法律知識并不是實現(xiàn)普法的最終目的最直接的方式。不可否認(rèn)，基本法律概念、法律知識、法律制度的普及是法治社會建立的基礎(chǔ)性條件，但普法與守法之間并不是單一的因果推導(dǎo)關(guān)系[4]30-36，知法并不能確定地產(chǎn)生守法、信法。公民對法律的遵守、接受卻并不直接衍生于法律知識，更多的是衍生于人們對法律的感知和體驗之中，或者說形成于人們的法律經(jīng)驗之中[9]。正如哈特認(rèn)為，人們遵守法律或者是基于“外在”的服從，或者基于“內(nèi)在”的認(rèn)同，而“知法”既不意味著“內(nèi)在觀點”的形成，也不意味著“外在觀點”的提升[10]。因此早期普法活動注重法律知識的傳播無可厚非，但在基本法律常識已經(jīng)得到相當(dāng)普及的今天，僅僅依靠更加全面復(fù)雜的知識普及，對于普法目標(biāo)的實現(xiàn)恐怕助益有限，因此在普法資源的分配上，實不應(yīng)過于側(cè)重知識傳播。

最后，法治理念的傳播可以有效實現(xiàn)普法目的。法治理念的普及首先是實現(xiàn)普法目的最直接的方式，正如前文所言，普法的最終目的并非僅僅是“知識的下達(dá)”，更是為了促進(jìn)法治社會的實現(xiàn)。而內(nèi)心理念的達(dá)成更有助于學(xué)習(xí)外在知識，當(dāng)法治理念、法律意識已經(jīng)在社會普遍傳播、被普遍接受時，我們可以預(yù)想民眾對法律知識、法律動態(tài)自然會保持較高的關(guān)注度和學(xué)習(xí)動力。

三、普法主體：政府績效評估

如前所述，政府在普法活動中的作用不可小視，在普法活動立法中應(yīng)當(dāng)關(guān)注如何激勵政府，促進(jìn)政府積極開展普法工作，不斷自我改進(jìn)工作方法，爭取科學(xué)普法、高效普法。一個有效的方法就是績效評估，未來的普法立法中應(yīng)當(dāng)積極鼓勵政府制定普法績效評估標(biāo)準(zhǔn)，激勵各級政府開展普法工作。

有學(xué)者提出政府普法潛藏著悖論。他們認(rèn)為政府推進(jìn)型法治道路必然帶來過度膨脹和高度集中的國家權(quán)力，這不符合法治的內(nèi)涵和基本要求，普法的最終目標(biāo)與政府自身的利益是相悖的，因為通過普法實現(xiàn)的法治社會的首要標(biāo)準(zhǔn)便是有限政府[11]。政府權(quán)力在推進(jìn)法治的過程中很難形成自我的制度約束,公民權(quán)利不斷萎縮,法律的價值合理性與形式合理性脫節(jié),這不利于建立整體、全面和具有持久實施力的法治。

這種分析和擔(dān)憂不無道理，但這并不能成為我們否認(rèn)政府普法角色的理由。第一，普法是一項需要多種社會資源的活動，除了普法者，往往還需要司法部門、行政部門、學(xué)校、媒體等多種社會群體的參加。而政府作為一個地區(qū)各項社會事務(wù)的管理協(xié)調(diào)者，有能力有渠道調(diào)動、整合社會各群體，從而可以有效推進(jìn)普法工作。第二，由政府擔(dān)任普法者可以增強(qiáng)民眾對普法活動的信任和接受度，政府作為國家行政力量的載體，與人們的日常生活接觸最多，對于大部分的普通人來說政府行為是國家力量或國家意志的代表，因此由政府主導(dǎo)的普法活動可以增強(qiáng)人們對普法內(nèi)容的信任和接受度。第三，考慮到目前社會情況，僅依靠社會力量還不足以推動普法活動的順利開展，不論是從組織力量還是資源調(diào)動，在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，政府仍然需要承擔(dān)起推進(jìn)普法的重任。最后，關(guān)于普法要求的有限政府與政府本身尋求權(quán)利膨脹相悖，這種理論上的悖論并非沒有解決之道。雖然權(quán)力天生具有自我膨脹的天然特性，但政府權(quán)力的自我收縮、自我限制是法治社會長期發(fā)展的必然要求。從近年來隨著對公民權(quán)利、法制政府的強(qiáng)調(diào)和重視我們可以看到政府自我約束的決心，因此我們不能因理論上可能的悖論就否定政府在普法中的重要角色。

政府績效考核這種方式本身也受到了質(zhì)疑，有觀點認(rèn)為考核評估導(dǎo)致普法的行政色彩太濃，與“社會主導(dǎo)型”相比無法保證普法效果的公信力和科學(xué)性[12]。誠然，在最為長遠(yuǎn)的角度上我們可以對政府主導(dǎo)普法所帶來的種種潛在問題進(jìn)行批判，并思考如何將普法完全交給社會。但考慮到目前的普法現(xiàn)狀和制度現(xiàn)狀，政府在普法中的重要角色短時間內(nèi)仍無法改變，此時更應(yīng)考慮的是，如何通過制度設(shè)計激勵政府積極普法、科學(xué)普法。這種現(xiàn)狀包括政府在普法活動中的重要地位、政府科層制、普法工作只是政府眾多工作中的一項，等等?？梢韵胂笤跊]有充足激勵之下，一個地區(qū)政府出于理性思考是不會主動為自己加重工作任務(wù)量。上級評估考核雖然是一種行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核，但確實可以提供足夠的激勵來促進(jìn)政府積極開展普法工作。從節(jié)約普法資源的角度來看，上級評估考核仍然可以實現(xiàn)資源的節(jié)約和高效利用。評估體系是對政府普法工作的指引和刺激，一個科學(xué)的評估體系——特別是對工作效果的考察——可以有效地促進(jìn)下級政府重視普法工作的實際效果，將資源投入到最有效的普法方式中，從而減少政府空耗資源走過場的情況；并且通過考察評估，開展普法工作的政府也能發(fā)現(xiàn)普法中的問題和不足，從而可以在下一考核時間段內(nèi)調(diào)整工作方法，改進(jìn)工作措施，優(yōu)化資源配置，提高普法效率。

普法工作績效評估標(biāo)準(zhǔn)的制定是地方性的專業(yè)事務(wù)，城市化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、教育情況、人口民族構(gòu)成情況、地區(qū)風(fēng)俗等因素都將影響評估體系的具體制定，本文不欲提出具體的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，僅在此提出方向性的建議，以供立法者和普法者參考。

第一，在制定績效評估標(biāo)準(zhǔn)時同時注重工作效果與工作措施。過去全國各地出臺了各類法制宣傳教育工作考核方案，但在具體考核內(nèi)容上多為重過程、輕結(jié)果。這也是政府主導(dǎo)普法飽受質(zhì)疑的一個關(guān)鍵問題。因此正如有學(xué)者指出普法在促進(jìn)社會成員守法方面是否有效及成效如何 是真正檢驗普法效果的核心指標(biāo)[13],在制定評估標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)同時注重工作效果與工作措施，特別是前者。

第二，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)量化?，F(xiàn)有的法制宣傳教育考核多為司法行政系統(tǒng)內(nèi)部考核，由上級機(jī)關(guān)制定考核方案并加以實施，難免帶有一定的主觀色彩，而且機(jī)關(guān)內(nèi)部考核指標(biāo)較難被社會公眾接受?？己藰?biāo)準(zhǔn)量化后將有助于指標(biāo)體系的客觀性，雖然具體考核仍由政府內(nèi)部進(jìn)行，但客觀化的標(biāo)準(zhǔn)可以減少各基層單位人為干預(yù)考核結(jié)果的可能，使得標(biāo)準(zhǔn)更加明確具體，比如可以使用率、比例、次數(shù)等數(shù)學(xué)單位。

第三，制定指標(biāo)時應(yīng)考慮國際通行的量化標(biāo)準(zhǔn)，讓獨立評估機(jī)制與先進(jìn)國家的主流做法接軌。以此為基礎(chǔ)開展的量化評估結(jié)果將更具有公信力，有利于提高考核結(jié)果的可接受度。人均經(jīng)費、收視率、收聽率、轉(zhuǎn)發(fā)量、犯罪率、再犯罪率、每萬人中擁有的律師數(shù)量、抽檢合格率、適用率等指標(biāo)，都已得到了國際社會的共同承認(rèn)。

第四，在確定具體指標(biāo)的過程中，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平為出發(fā)點，并綜合考慮現(xiàn)實狀況、約束條件、發(fā)展空間等多種因素，考核標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)高于現(xiàn)狀，通過追趕較高目標(biāo)來促進(jìn)地區(qū)普法的發(fā)展，但也應(yīng)注意不過分高于現(xiàn)狀，以至于脫離現(xiàn)實無法企及。

四、普法方式：網(wǎng)絡(luò)與新媒體的運用

媒介環(huán)境是指由大眾傳媒構(gòu)成的對人們思想、道德、行為和社會發(fā)展具有廣泛影響力的外部條件。媒介環(huán)境的形成是促進(jìn)普法教育載體發(fā)展的重要外部因素。在普法教育載體的發(fā)展過程中，傳統(tǒng)載體曾經(jīng)在普法教育中發(fā)揮過 “主渠道” 作用，也必將在一定時期內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但是，面對現(xiàn)代載體的強(qiáng)勢發(fā)展，傳統(tǒng)載體在實效性和時效性方面的不足逐漸暴露出來。早有實證研究發(fā)現(xiàn)，相對于報刊、書籍、宣傳手冊、普法講座等傳統(tǒng)普法模式，鄉(xiāng)村地區(qū)人們普遍承認(rèn)電視是獲得法律知識的最主要渠道[14]。

隨著現(xiàn)代媒體和信息技術(shù)的快速發(fā)展，現(xiàn)在的信息傳播渠道、傳播方式與以前已大不相同，特別是移動設(shè)備的發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)覆蓋面的擴(kuò)大、各類信息交流平臺的廣受歡迎，信息可以通過更便捷、更及時、更生動的形式得以傳遞，這大大擴(kuò)展了普法可能采取的方式和途徑。以互聯(lián)網(wǎng)平臺為例，互聯(lián)網(wǎng)平臺同時兼顧了傳輸速度的高效性和傳播內(nèi)容的生動性，一方面網(wǎng)絡(luò)的普及使得信息不再采取單一路徑的傳遞而實現(xiàn)了多角度、多向度的即時傳輸，從而很好地解決了知識傳輸 “相對滯后”的問題，從而可以在最大程度上實現(xiàn)信息的及時傳播和廣泛共享，另一方面網(wǎng)絡(luò)傳播可以節(jié)約大量宣傳資源，包括時間和財物資源，這對于資源一向有限的普法者至關(guān)重要。此外，普法的效果與受眾的接受程度密切相關(guān)，法律理念和法律意識往往被認(rèn)為是高度邏輯化、高度理性化的，有時甚至與普通人的生活感受或日常經(jīng)驗相悖，因此如何能夠讓受眾對普法內(nèi)容更感興趣，如何能以最易接受、最生動的方式普及知識、傳達(dá)理念，這是普法產(chǎn)生成效的關(guān)鍵。更為重要的是，法治思維、法治理念的養(yǎng)成絕不可能僅僅依靠一個單向知識傳播的過程，大眾媒體以及新型社交平臺不僅提供了一個信息傳播的平臺，更提供了一個將法律知識與生活充分結(jié)合和公眾平等參與、溝通互動的公共空間，這對于激發(fā)人們對法律問題的關(guān)注思考，促進(jìn)人們法律經(jīng)驗的習(xí)得、法律思維的培養(yǎng)以及對法律的正確認(rèn)識，意義十分重大。

從以上數(shù)點可以看出，大眾傳媒——特別是網(wǎng)絡(luò)傳播——可以從各個方面改變傳統(tǒng)普法宣傳方式，提高信息傳播效率，節(jié)省宣傳資源，激發(fā)普法受眾接受度，提供公眾“實踐”法律的空間，等等，這些優(yōu)勢綜合起來將極大提高普法效率，幫助普法者將有限的資源配置到最高效之處。

五、總結(jié)

普法是我國一項重要的社會工程，對于我國法治社會、法治國家的建立具有重要意義。在普法資源十分有限的情況下，如何使普法資源得到最有效利用，普法方法至關(guān)重要。首先，立法中應(yīng)強(qiáng)調(diào)法治理念、法律思維。這不僅是普法本身的要求，也是在現(xiàn)有條件下提高普法效率，有效利用普法資源的要求。其次，政府績效考核也許不是推進(jìn)普法措施最優(yōu)的措施，但確實是相當(dāng)有效的措施。最后，大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)平臺應(yīng)當(dāng)充分走入普法者的視野，立法者應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)普法資源向網(wǎng)絡(luò)傳播和大眾傳播傾斜，利用網(wǎng)絡(luò)和新媒體將極大提高信息的傳播效率和接受程度，進(jìn)而提高普法活動的成效。

普法活動是一個多社會團(tuán)體參與的活動，政府、法律人、媒體等多個角色都可以也應(yīng)當(dāng)參與其中。如同任何一種公共事務(wù)一樣，普法由于過于龐大的成本和搭便車行為的存在以及行為效果的不顯著性，個人難以有充足的動力去進(jìn)行。當(dāng)前政府仍然是主要的普法推動力，如何激勵、引導(dǎo)政府進(jìn)行有效的普法工作仍應(yīng)在普法立法中予以重點關(guān)注。但我們也應(yīng)當(dāng)看到政府并不是唯一的普法推動力，隨著人們受教育程度的不斷提高，獲得法律信息的途徑在不斷增加，至少現(xiàn)在已有相當(dāng)一部分居民不再依賴于政府組織的各類法律宣傳教育活動，在獲取法律知識信息方面已經(jīng)表現(xiàn)出相當(dāng)大的自主性。公眾傳媒和自媒體的蓬勃發(fā)展，以媒體為代表的其他社會力量將在未來的普法舞臺上發(fā)揮越來越重要的作用，因此如何促進(jìn)其他普法力量的有效參與、如何充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)與新媒體的效力應(yīng)當(dāng)成為我國未來普法立法中考慮的重點。

在努力促進(jìn)普法資源最大化利用的，同時我們也應(yīng)看到普法本身的局限性。普法的前提是良好的立法、司法、執(zhí)法環(huán)境，而就當(dāng)前整體的法治環(huán)境而言，雖然我們已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)步，但普法與司法、執(zhí)行有時仍可能構(gòu)成一對矛盾，前者所努力建立起來的人們對法律的信任或信念，可能在后者的行動中將其完全銷蝕[15]。當(dāng)民眾知法用法的熱情被高度喚起時法律卻沒有提供充足的制度通道，在這種情況下，法律信仰如何能夠形成[16]？且不論法律本身功能的有限，單就法治社會的實現(xiàn)而言或公民接受或信任法律而言，立法、司法和執(zhí)法遠(yuǎn)比普法更為重要。

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On Transformation of Methods of Law Popularization

YE Qi

(Law School, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510006, China)

Law Popularization is an important legal activity in China. For now, the Sixth Five-Year Plan of Law Popularization has already come to an end, and at new stage the popularization is facing the problem of limited social resources and law popularization resources. If analyzed from the perspective of resources distribution, it can be found that popularizers should readjust at new stage methods of law popularization so as to make the work adapt to new social background and social requirements, improve utilization efficiency of law popularization resources, and achieve the goal of popularization. In this regard, contents of popularization should transform from legal knowledge to legal consciousness, take into consideration the important role that government plays, and pay attention to new media characterized by the Internet.

law popularization; performance evaluation; the Internet

2016-07-07

葉 琪(1993-)，女，安徽合肥人，中山大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

C954

A

1009-2463(2016)05-0076-05