吳林

關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的幾點(diǎn)認(rèn)知

吳林

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)理論支撐尚不完善，決策主體和建設(shè)主體對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制還存在認(rèn)知上的誤區(qū)。本文針對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的由來(lái)、工作特點(diǎn)、工作流程、工作界定以及工作難點(diǎn)進(jìn)行了闡述。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；第三方機(jī)構(gòu)

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期的陣痛帶來(lái)的社會(huì)群體多元化和社會(huì)矛盾多樣化，使得維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工作難度加大。創(chuàng)新有效地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，首先需要建立健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，要通過(guò)社會(huì)管理模式思維上的轉(zhuǎn)變和制度上的創(chuàng)新來(lái)打破維穩(wěn)的困境，實(shí)現(xiàn)從“應(yīng)急救火”到“防患未然”的有機(jī)轉(zhuǎn)變。

自2013年以來(lái)，筆者作為第三方機(jī)構(gòu)陸續(xù)參與編制了化工、公益和拆遷等類型的穩(wěn)評(píng)報(bào)告，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作有以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、工作由來(lái)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的由來(lái)主要分兩個(gè)階段：

1.自編自審階段（2005—2012）

2005年年初，四川省遂寧市率先在重大工程領(lǐng)域試點(diǎn)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，2006年遂寧市建立《重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制》，效果顯著。2005年至今，中央維穩(wěn)辦曾多次引用遂寧經(jīng)驗(yàn)。2009年，中央要求在全國(guó)推廣遂寧市重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)做法。自此，各地政府基本沿用遂寧模式，建立重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè)化解機(jī)制，由建設(shè)主體編制穩(wěn)評(píng)報(bào)告，相關(guān)職能部門和專家進(jìn)行評(píng)審。

2.第三方評(píng)估階段（2012至今）

2012年8月16日印發(fā)的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)）明確指出，應(yīng)在重大項(xiàng)目前期工作時(shí)對(duì)其進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。至此，重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作政策指導(dǎo)性文件正式出臺(tái)，促使第三方機(jī)構(gòu)陸續(xù)參與到該項(xiàng)工作中。

南京市展開(kāi)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作后，凡是經(jīng)過(guò)穩(wěn)評(píng)的事項(xiàng)，都沒(méi)有發(fā)生重大不穩(wěn)定事端，大量矛盾問(wèn)題在穩(wěn)評(píng)過(guò)程中提前化解，有效維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，從而推動(dòng)了各級(jí)黨委政府依法、科學(xué)、民主的決策社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)。

二、工作特點(diǎn)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告不同于咨詢機(jī)構(gòu)常規(guī)類型的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、節(jié)能評(píng)估報(bào)告和資金申請(qǐng)報(bào)告“時(shí)間短、認(rèn)知淺、收益快”的工作特點(diǎn)，屬于“周期長(zhǎng)、認(rèn)知深、收益未知”的工作，故存在以下幾點(diǎn)不同：

一是周期不同。一般項(xiàng)目在合同簽署后，編制人員可以參考技術(shù)方案或建設(shè)方案即可在短期內(nèi)編制出報(bào)告，而穩(wěn)評(píng)需類比環(huán)評(píng)進(jìn)行公眾調(diào)查后，摸排風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行分析后，方有條件進(jìn)行編制報(bào)告。

二是認(rèn)知不同。常規(guī)報(bào)告需對(duì)本項(xiàng)目涉及的科技、財(cái)務(wù)、行業(yè)等進(jìn)行分析，而穩(wěn)評(píng)在對(duì)本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行分析的情況下，仍需對(duì)項(xiàng)目外其他利益群體進(jìn)行分析。

三是收益不同。此處有物質(zhì)收益和名譽(yù)收益，常規(guī)項(xiàng)目一般在報(bào)告編制結(jié)束或項(xiàng)目批復(fù)后實(shí)收全款，而穩(wěn)評(píng)項(xiàng)目則由于周期長(zhǎng)，中間需進(jìn)行公眾調(diào)查和利益相關(guān)單位的調(diào)查，無(wú)法短期內(nèi)獲得報(bào)酬。此外，穩(wěn)評(píng)報(bào)告結(jié)束后，如穩(wěn)評(píng)報(bào)告為中高風(fēng)險(xiǎn)，責(zé)任主體則會(huì)以項(xiàng)目未通過(guò)評(píng)審而不付款或者少付款；如責(zé)任主體未按照相應(yīng)措施進(jìn)行工作或政策性調(diào)整而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，則第三方機(jī)構(gòu)則面臨約談、通報(bào)等名譽(yù)上的負(fù)面影響。

三、工作流程

《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)）對(duì)工作流程簡(jiǎn)單地劃分為四步：調(diào)查分析；查找風(fēng)險(xiǎn)源；提出防范和化解措施；提出采取措施后的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議。

在江蘇省發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《省發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的通知（蘇發(fā)改規(guī)發(fā)〔2012〕1號(hào)）中，則提出了進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)應(yīng)按照四步進(jìn)行：充分聽(tīng)取意見(jiàn)；全面分析論證；確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；形成評(píng)估報(bào)告。

南京市就日常管理中的具體操作進(jìn)行了規(guī)范，大致要求從八個(gè)流程進(jìn)行實(shí)際操作：①解項(xiàng)目基本情況，制定穩(wěn)評(píng)工作方案。②項(xiàng)目公示和收集民意。③預(yù)測(cè)和化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)。④形成評(píng)估結(jié)論的建議。⑤撰寫(xiě)穩(wěn)評(píng)綜合報(bào)告。⑥專家評(píng)審。⑦檔案歸置和穩(wěn)評(píng)預(yù)案。⑧全程溫控的相關(guān)工作。

南京市對(duì)第三方機(jī)構(gòu)何時(shí)、何地、何工作進(jìn)行了規(guī)范，并在規(guī)范操作流程中提出了撰寫(xiě)“穩(wěn)評(píng)綜合報(bào)告”的名詞，就報(bào)告的篇幅和介紹的要素進(jìn)行了具體的指導(dǎo)，針對(duì)具體項(xiàng)目分類進(jìn)行了界定，并且就檔案歸置和穩(wěn)評(píng)預(yù)案進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的實(shí)際操作具有針對(duì)性和可行性的指導(dǎo)作用。

四、工作界定

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的工作界定體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.利益群體的界定

政府的決策很大程度上是針對(duì)社會(huì)相關(guān)利益群體的資源配置或政策變更，其具體執(zhí)行的成效往往取決于利益相關(guān)者的回應(yīng)質(zhì)量。只有讓利益相關(guān)群體更廣泛參與評(píng)估中來(lái)，了解該事項(xiàng)的真正社會(huì)需求，才有可能從根源上緩解和化解社會(huì)矛盾。較為理想的辦法構(gòu)建是由政府理性主導(dǎo)、利益相關(guān)者積極暢言、第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)獻(xiàn)策的共同參與的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式。

2.評(píng)估范圍的界定

不同的地區(qū)由于自然地理、人員構(gòu)成和金融經(jīng)濟(jì)等條件的不同，社會(huì)不穩(wěn)定因素的風(fēng)險(xiǎn)源也不盡相同，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)也不相同。推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，應(yīng)以察覺(jué)民情、體恤民意、愛(ài)惜民力、關(guān)護(hù)民生為出發(fā)點(diǎn)，著眼點(diǎn)應(yīng)是決策或項(xiàng)目對(duì)利益相關(guān)者的互適性，落腳點(diǎn)應(yīng)是維護(hù)群眾利益。凡是關(guān)系到人民群眾切身利益的事項(xiàng)均可視作重大事宜，包括征地拆遷、環(huán)境影響、社會(huì)保障、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、民族宗教、公益事業(yè)、企事業(yè)單位改革和城鄉(xiāng)發(fā)展與移民等方面，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在推出決策之前，均應(yīng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

3.評(píng)估責(zé)任的界定

以前采取的多是“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”以及“誰(shuí)決策，誰(shuí)評(píng)估”的原則，這種原則體現(xiàn)了權(quán)責(zé)的絕對(duì)統(tǒng)一，某個(gè)部門不僅負(fù)責(zé)重大政策的出臺(tái)，而且評(píng)估該項(xiàng)政策出臺(tái)的社會(huì)穩(wěn)定，抑或工程項(xiàng)目的負(fù)責(zé)單位一方面要求進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，另一方面又強(qiáng)調(diào)該工程是重點(diǎn)工程須盡快進(jìn)行，可以預(yù)測(cè)的就是評(píng)估的結(jié)果必然傾向于該政策或者該工程項(xiàng)目。

確保社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不成為“為批而評(píng)”的運(yùn)動(dòng)式工作，必須明確責(zé)任主體、第三方機(jī)構(gòu)和地方維穩(wěn)辦的責(zé)任歸屬。責(zé)任的界定不應(yīng)單一認(rèn)定為責(zé)任主體的責(zé)任，還應(yīng)分別體現(xiàn)評(píng)估實(shí)施、評(píng)估審核、評(píng)估督辦和評(píng)估復(fù)查等環(huán)節(jié)責(zé)任，其中評(píng)估責(zé)任主體承擔(dān)主要責(zé)任，審核和督辦等機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任，在問(wèn)責(zé)機(jī)制上，不僅關(guān)注個(gè)人的責(zé)任，更應(yīng)追求更深層次的制度責(zé)任。

五、工作難點(diǎn)

1.費(fèi)用問(wèn)題

對(duì)于公共政策類的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，責(zé)任主體即政策制定部門承擔(dān)責(zé)任且負(fù)擔(dān)費(fèi)用；對(duì)于重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，費(fèi)用堅(jiān)持“誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)”。承擔(dān)費(fèi)用的單位為了政策或項(xiàng)目的盡快實(shí)施，使用經(jīng)濟(jì)條件對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行施壓，從而或多或少地影響到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性和公正性。為體現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、評(píng)審過(guò)程和結(jié)果的公正性，合同主體和付費(fèi)方建議改為地方維穩(wěn)部門和第三方機(jī)構(gòu)，由財(cái)政支出，政策制定部門和項(xiàng)目建設(shè)主體僅作為被評(píng)估事宜的主體出現(xiàn)，與評(píng)估機(jī)構(gòu)不出現(xiàn)權(quán)益關(guān)系，從而保證第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性以及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性和公正性。

2.公眾參與問(wèn)題

在進(jìn)行公眾調(diào)查時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)作為民間組織沒(méi)有對(duì)當(dāng)?shù)卣莆盏谝皇置袂?、社情，進(jìn)行調(diào)查時(shí)無(wú)法更廣泛地了解到群眾最直接的呼聲，甚至出現(xiàn)利益相關(guān)時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)接觸的都是支持者或“吃瓜群眾”，信息反饋渠道不夠暢通。此時(shí)需地方維穩(wěn)辦予以協(xié)調(diào)溝通，地方街道、社區(qū)予以配合，需政府機(jī)關(guān)通過(guò)廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)載體進(jìn)行宣傳。

總之，第三方機(jī)構(gòu)在地方黨委和各級(jí)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)和工作實(shí)踐，必然能為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作貢獻(xiàn)出自己的“光”和“熱”。

[1]張小明.我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與對(duì)策[J].行政管理改革，2014（06）.

[2]蔣俊杰.我國(guó)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)向評(píng)估機(jī)制：現(xiàn)狀、難點(diǎn)與對(duì)策[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（7）.

[3]朱正威.健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-10-8（011）.

[4]謝圣遠(yuǎn)，彭萍.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在的問(wèn)題與探討[J].懷化學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（4）.

（作者單位：南京工程咨詢中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.010