何占濤

新形勢(shì)下城市黨委、政府與人大關(guān)系探析

何占濤

本文論述了以政府為主體、黨委為核心、人大為依托，實(shí)現(xiàn)城市黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督的良好政治局面，全面促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新高度。

城市黨委；城市政府；城市人大；關(guān)系

一、問題的提出

黨政關(guān)系①一直是影響我國(guó)政治實(shí)踐道路的重要因素，能否正確處理好城市黨委、政府與人大關(guān)系，是當(dāng)前城市政治改革和城市治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要問題，直接關(guān)系到執(zhí)政能力的提高、人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新發(fā)展。[1]

二、城市治理中處理好城市黨委、政府與人大關(guān)系的價(jià)值

城市治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化在城市領(lǐng)域具體實(shí)踐的縮影，在城市治理中處理好城市黨委、政府與人大的關(guān)系，是使其形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，共同致力于服務(wù)市民、推動(dòng)城市改革新發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

1.是新形勢(shì)下城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)新發(fā)展的客觀需要

城市經(jīng)濟(jì)是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要增長(zhǎng)極，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城市治理中各種新問題不斷涌現(xiàn)情況下，必須正確處理好城市黨委、政府與人大的關(guān)系，使其形成合力，從戰(zhàn)略全局的高度，處理好與市場(chǎng)、社會(huì)組織和市民之間的關(guān)系，匯聚各方力量，共同推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新高度。

2.是推進(jìn)服務(wù)型城市政府建設(shè)的有力支撐

城市黨委、政府與人大行使職權(quán)、履行職責(zé)所追求的目標(biāo)一致，都是為市民提供滿意、周到的服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。正確處理好城市黨委、政府與人大的關(guān)系，共同致力于提高城市政府的整體服務(wù)能力，必然帶給市民高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，提高政府在市民心中的良好形象，為推進(jìn)服務(wù)型政府提供有力支撐。

3.是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要保障

以政府為主體、黨委為核心、人大為依托，正確處理好城市黨委、政府與人大關(guān)系，使其形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，猶如握緊的拳頭才能發(fā)揮整體效能，推動(dòng)政策措施有效制定和執(zhí)行，帶動(dòng)社會(huì)各方力量積極參與城市治理，快速推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

三、新形勢(shì)下城市黨委、政府與人大關(guān)系出現(xiàn)的問題

1.城市黨政職能需進(jìn)一步理清

傳統(tǒng)的城市黨政職能不清的問題依然存在，職能“越位”“錯(cuò)位”和“缺位”等現(xiàn)象嚴(yán)重，政府領(lǐng)導(dǎo)往往只分管具體事務(wù)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城市改革等城市治理工作中卻處于尷尬地位，因?yàn)槿耸聶?quán)基本上都在城市黨委，甚至大部分資金審批權(quán)也在城市黨委成員手中，使城市政府的工作開展經(jīng)常受阻，一些部門甚至對(duì)城市政府領(lǐng)導(dǎo)安排的工作應(yīng)付了事。同時(shí)，城市黨政雙軌運(yùn)行，機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，行政效率低下，行政成本居高不下。[2]

2.以黨代政的現(xiàn)象依然存在

在當(dāng)前城市治理中，盡管城市黨委一把手的權(quán)力得到一定緩解，但各級(jí)黨委部門的權(quán)力越來越集中，大事小事都需要召開城市黨委會(huì)決定，處理政務(wù)的質(zhì)量往往得不到保證，辦事拖拉、相互推諉，貪污腐敗、權(quán)力尋租等不良現(xiàn)象隨之頻頻發(fā)生。如城市黨委往往越過人大直接就一些事關(guān)城市發(fā)展大局和市民切身利益的重大問題、重大事項(xiàng)做出決定或批示，抑或直接以城市政府工作聯(lián)合發(fā)布通知、公告、決定等[3]，并組織相關(guān)部門直接實(shí)施，以此不斷強(qiáng)化城市黨委的絕對(duì)權(quán)威。

3.城市人大監(jiān)督權(quán)力相對(duì)弱化

城市人大對(duì)城市黨委、政府的責(zé)任監(jiān)督缺乏強(qiáng)制性、有效性，在重大事項(xiàng)的監(jiān)督上不能發(fā)揮實(shí)效。大多數(shù)情況下表現(xiàn)為任前知情不夠，會(huì)中審議不深，日常監(jiān)督不力，專項(xiàng)工作審議走調(diào)等，城市人大對(duì)城市黨委、政府組成人員的選舉、任命只是履行程序起不到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。

四、新形勢(shì)下理順城市黨委、政府與人大關(guān)系的考量

為了適應(yīng)新形勢(shì)下城市治理現(xiàn)代化建設(shè)的要求，進(jìn)一步合理、科學(xué)地配置權(quán)力資源，應(yīng)當(dāng)以政府為主體、黨委為核心、人大為依托，正確處理好城市黨委、政府與人大的關(guān)系。

1.正確處理城市黨委和政府關(guān)系

城市黨委和政府，都擔(dān)負(fù)著推進(jìn)城市發(fā)展進(jìn)步和提高人民生活水平的責(zé)任，目標(biāo)一致，但城市黨委與政府職責(zé)不清、關(guān)系不順，直接影響了城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程，為此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)理順城市黨委和政府的關(guān)系。

首先，明確職能定位。在城市治理中，城市黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，擔(dān)負(fù)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用；城市政府是黨在城市執(zhí)政的重要載體，需要絕對(duì)服從黨委領(lǐng)導(dǎo)，主要履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，具體負(fù)責(zé)滿足市民的公共需求與服務(wù)。

其次，改革領(lǐng)導(dǎo)模式。城市黨委要適應(yīng)當(dāng)前城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的直接管人、管錢、管物向政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)方向作徹底性轉(zhuǎn)變，通過自己的先進(jìn)性、凝聚力、戰(zhàn)斗力以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的先鋒模范作用對(duì)城市政府、人大等機(jī)關(guān)的黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。

第三，規(guī)范工作機(jī)制。通過法定程序把城市黨委的主張、決策、議案等轉(zhuǎn)化為城市政府的政策、政令并付諸實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范城市黨委向政府及其黨組織推薦、委派領(lǐng)導(dǎo)干部與城市政府在重大事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)向同級(jí)黨委匯報(bào)等工作機(jī)制；同時(shí)，不斷優(yōu)化和規(guī)范城市黨委與政府分工負(fù)責(zé)制，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，注重權(quán)責(zé)一致，充分發(fā)揮城市黨委與政府的積極作用。[4]

2.正確處理城市人大與黨委的關(guān)系

城市人大要在城市黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，同黨組織保持政治上的高度一致，積極發(fā)揮自己在城市治理中的重要作用，應(yīng)該處理好城市黨委與人大的關(guān)系。

首先，牢固樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)觀念。在城市治理中，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的城市人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)自覺服從城市黨委的領(lǐng)導(dǎo)。但服從領(lǐng)導(dǎo)不是唯唯諾諾，抑或唯命是從，也不是在一切問題上不假思索或者盲目地舉手表決；在重大問題上事先向黨委匯報(bào)，但對(duì)城市黨委的錯(cuò)誤決策及不正當(dāng)行為要敢于提出批評(píng)反對(duì)意見，為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極建言獻(xiàn)策。

其次，充分發(fā)揮城市人大在城市治理中的作用。城市人大在城市治理中實(shí)際行使的權(quán)力與憲法賦予的權(quán)力及其實(shí)際地位與理論地位之間存在很大差距，其作為城市最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用并不能有效發(fā)揮，城市黨委的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)放在城市發(fā)展大局方面，[5]應(yīng)致力于帶領(lǐng)市民不斷完善和創(chuàng)新人民代表大會(huì)制度的作用形式和內(nèi)容，正確認(rèn)識(shí)和高度重視城市人大決定權(quán)的地位與作用，樹立城市人大權(quán)威，充分發(fā)揮城市人大在把握重大問題中的作用。

第三，理順關(guān)系，擺正位置。城市人大在城市治理中要做到不越位、不越權(quán)、不失職，在接受城市黨委領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)，不能把自己的責(zé)任推給黨委，讓其代自己直接行使國(guó)家權(quán)力。同時(shí)，在憲法、法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)，城市人大要勇于挑起重?fù)?dān)，依法有序開展工作，自覺把城市黨委的主張、方針政策與決議等通過合法的程序、途徑轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦墓餐庠?，依靠市民力量，共同提高城市治理效能。[6]

3.正確處理城市人大與政府的關(guān)系

在城市黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，城市政府與人大的工作目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)相一致，都是為市民謀福利、推動(dòng)城市改革新發(fā)展，為此，應(yīng)把握好城市政府與人大的關(guān)系。

首先，正確處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。城市人大與政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)在城市層面的載體，在法律上是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但在城市治理中互相支持、共同促進(jìn)。憲法和法律賦予城市人大依法對(duì)城市政府實(shí)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的權(quán)力，促使城市政府及其職能部門堅(jiān)持依法行政，不斷提高城市治理能力與水平，切實(shí)為市民提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

其次，正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系。一方面城市人大及其常委會(huì)在城市治理中監(jiān)督、規(guī)范城市政府的施政行為，另一方面充分尊重和支持城市政府治理工作的有效開展，兩方面相融相成，追求目標(biāo)一致。城市人大開展監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)選準(zhǔn)著力點(diǎn)，督促城市政府提高工作效率，糾正其錯(cuò)誤行為，并按規(guī)定程序撤銷其不當(dāng)決定。同時(shí)，協(xié)助城市政府向市民宣傳和釋疑公共政策、法規(guī)等，促進(jìn)其工作的順利開展，也便于市民知情知政。這樣既保護(hù)了市民利益，又維護(hù)了城市政府的良好形象。[7]

第三，應(yīng)當(dāng)以搞好城市新發(fā)展②為中心工作。城市人大依法履行職能，獨(dú)立展開工作，但絕不允許脫離中心工作搞特權(quán)，應(yīng)當(dāng)以“圍繞中心工作、服務(wù)城市新發(fā)展”為基本準(zhǔn)則，確保城市黨委、政府與人大都能在政治上同向，思想上同心，目標(biāo)上同步，發(fā)展上同力；切實(shí)環(huán)繞“城市新發(fā)展”這個(gè)中心，一心一意謀發(fā)展，聚精會(huì)神搞建設(shè)，做到輿論無“雜音”，工作無“分歧”，行動(dòng)無“障礙”，從而開創(chuàng)城市治理發(fā)展新局面。

五、結(jié)語

當(dāng)前我國(guó)正處于“兩化疊加”的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，日益突顯的各種城市問題對(duì)城市治理提出了更大的挑戰(zhàn)。面對(duì)新形勢(shì)，正確地處理好城市黨委、政府與人大的關(guān)系，是適應(yīng)我國(guó)城市治理現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求，是當(dāng)前推進(jìn)城市政治民主化與行政體制改革的關(guān)鍵舉措，也是中國(guó)政治改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。這是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，不可能一蹴而就，一勞永逸。

引文注釋

①本文所指的黨政關(guān)系是指較寬泛的黨政關(guān)系，包括城市黨委、城市政府及城市權(quán)力機(jī)關(guān)——城市人大的關(guān)系。

②本文城市新發(fā)展為中心工作，不是指以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的城市發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)為一體的全方位、綜合協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

[1]劉炳香.改革開放以來黨政關(guān)系的科學(xué)化進(jìn)程與趨勢(shì)[J].中國(guó)黨政干部論壇,2013(11):49-52.

[2]臧乃康.城市黨政關(guān)系規(guī)范化悖論與消解[J].政治與法律,2006(04):47-52.

[3]成正.重大事項(xiàng)決定權(quán)行使過程中城市人大與黨委、政府之間決策權(quán)力配置機(jī)制探討[J].人大研究,2013(01):29-32.

[4]張曉燕,吳學(xué)麗.完善城市黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的思考與建議[J].理論學(xué)刊,2013(01): 29-38.

[5]蔣勁松.論黨委與人大關(guān)系之理順[J].法學(xué), 2013(08):21-36.

[6]苗光新.正確處理黨的決策權(quán)與人大決定權(quán)的關(guān)系[J].科學(xué)社會(huì)主義,2011(04):69-71.

[7]許耀桐.黨政關(guān)系的論點(diǎn)與新說[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué), 2012(17):7-9.

（作者單位：天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.004