李萍　　崔鵬程

我國政府應(yīng)對氣象災(zāi)害綜合能力建設(shè)路徑研究

李萍崔鵬程

全球氣候變化背景下，氣象災(zāi)害已成為限制社會與經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素，努力提高應(yīng)對氣象災(zāi)害的綜合能力是我國政府面臨的重要課題。本文通過剖析當(dāng)前我國政府在應(yīng)對氣象災(zāi)害綜合能力建設(shè)中存在的難點(diǎn)和問題，較為系統(tǒng)地提出了政府應(yīng)對氣象災(zāi)害綜合能力建設(shè)的路徑與選擇。

政府；氣象災(zāi)害；綜合能力建設(shè)；路徑選擇

氣象災(zāi)害是自然災(zāi)害中最頻繁而又嚴(yán)重的危害形式。我國各種氣象災(zāi)害占自然災(zāi)害總量的70%以上。氣象災(zāi)害對社會的影響程度極大，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，其造成的實(shí)際損失亦呈上升趨勢，已經(jīng)成為限制我國社會與經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。努力提高政府應(yīng)對氣象災(zāi)害的綜合能力是當(dāng)前我國面臨的重要課題。

一、政府應(yīng)對氣象災(zāi)害綜合能力建設(shè)的難點(diǎn)

1.薄弱的災(zāi)前預(yù)警和防御能力

目前，災(zāi)前預(yù)警和防御能力仍然是政府綜合減災(zāi)能力的薄弱環(huán)節(jié)。隨著氣象災(zāi)害的日益頻發(fā)，政府部門越來越重視災(zāi)害的預(yù)警防御工作，比如，應(yīng)急預(yù)案編制得越來越多，政府救災(zāi)投入也日益增多，但是“無論從監(jiān)測、預(yù)警到服務(wù)，都存在著薄弱環(huán)節(jié)”，很多工作并未真正落到實(shí)處。由于地方政府應(yīng)急管理辦公室等應(yīng)急機(jī)構(gòu)通常忙于應(yīng)急預(yù)案的持續(xù)編制，常常忽視對預(yù)案的不斷完善，注重追求預(yù)案的數(shù)量而忽視其科學(xué)性和可操作性，災(zāi)前預(yù)警、防御還有諸多亟待解決的問題。

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，抗災(zāi)能力低下，是長期以來制約我國災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)提高防御能力的一大瓶頸。無論村鎮(zhèn)、水庫、學(xué)校、工礦企業(yè)，還是城市建設(shè)規(guī)劃均存在很多隱患，長期得不到徹底解決。目前，我國防減自然災(zāi)害基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀極度惡劣。不健全的災(zāi)害防減基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重制約了我國防御和救助災(zāi)害的能力。有專家在向中國科協(xié)提交的一份調(diào)研報告《中小城鎮(zhèn)氣象致災(zāi)問題亟待關(guān)注》中呼吁，預(yù)警防御機(jī)制不健全已經(jīng)成為中小城鎮(zhèn)致災(zāi)的主要原因。

2.低下的災(zāi)時應(yīng)急救援能力

在全球氣候變化背景下，氣象災(zāi)害不斷呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：“時空分布、損失程度、影響的深度和廣度出現(xiàn)新的變化，各類災(zāi)害的突發(fā)性、異常性、難以預(yù)見性日顯突出”（國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃2011-2015年）。比如，氣象災(zāi)害的分布點(diǎn)多面廣；北方洪澇突發(fā)性、異常性特征加??；超強(qiáng)臺風(fēng)頻繁密集登陸，影響范圍縱橫跨度增大；城市氣候異常加劇、大氣污染嚴(yán)重等等。這些惡劣氣候和災(zāi)害的出現(xiàn)，地方政府在史無前例的新災(zāi)種或重大災(zāi)情面前，往往表現(xiàn)出應(yīng)災(zāi)經(jīng)驗(yàn)不足、科技支撐能力不夠、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力差、專業(yè)救援隊(duì)伍缺乏等薄弱點(diǎn)。因此，面對氣象災(zāi)害的新特點(diǎn)，地方政府的應(yīng)急救災(zāi)能力面臨著極大地挑戰(zhàn)。

3.失衡的災(zāi)后恢復(fù)重建能力

重大氣象災(zāi)害不僅嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)，亦會在一定程度上影響人們的心理健康，導(dǎo)致“創(chuàng)傷后綜合癥障礙”等心理疾病的產(chǎn)生。災(zāi)后恢復(fù)重建工作不僅包括房屋、公共基礎(chǔ)設(shè)施、工農(nóng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等物質(zhì)方面的恢復(fù)重建，還包括對受災(zāi)群眾的情緒疏導(dǎo)、心理撫慰等精神方面的恢復(fù)重建。通常，政府關(guān)注更多的是物質(zhì)方面的恢復(fù)重建而忽視了心理精神救助。習(xí)近平總書記針對災(zāi)后恢復(fù)重建工作作出重要批示，強(qiáng)調(diào)要“探索出一條中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與的恢復(fù)重建新路子”。這就需要各級政府不折不扣地步步落實(shí)，真抓實(shí)干。

二、政府應(yīng)對氣象災(zāi)害綜合能力建設(shè)難點(diǎn)的成因

1.缺乏科學(xué)的應(yīng)災(zāi)理念

面對自然災(zāi)害，政府理念的不科學(xué)性首先體現(xiàn)在危機(jī)意識不強(qiáng)上。長期以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終是地方政府最核心工作。對于自然災(zāi)害，政府或多或少存在僥幸心理，更愿意把財力、物力、人力投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，對防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)重視不足。其次，全民減災(zāi)教育意識薄弱。盡管學(xué)界和政府自身對于加強(qiáng)公民減災(zāi)教育的呼聲日高，但效果不盡如人意，與日本等減災(zāi)教育發(fā)達(dá)的國家差距甚遠(yuǎn)。再次，政府綜合減災(zāi)意識有待增強(qiáng)。國家減災(zāi)委副主任閃淳昌認(rèn)為，中國的防災(zāi)救災(zāi)理念要從長期固守的單項(xiàng)減災(zāi)理念，真正轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合減災(zāi)理念并切實(shí)付之以實(shí)踐。

2.缺乏健全的長效管理機(jī)制

由于氣象災(zāi)害的發(fā)生是不可避免的，隨時都可能在任何場合下發(fā)生，所以建立健全長效的災(zāi)害管理機(jī)制，把災(zāi)害損失降到最低程度，確保社會的穩(wěn)定與和諧尤為重要。

災(zāi)害管理是政府的主要功能之一。應(yīng)建立一套從中央到地方的災(zāi)害管理體系，這是氣象災(zāi)害管理的執(zhí)行中樞。我國目前還沒有真正成立一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的氣象災(zāi)害管理部門。盡管災(zāi)害發(fā)生時國家由國務(wù)院辦公廳、各省市由各自的辦公廳來指揮協(xié)調(diào)救災(zāi)行動，但這只是領(lǐng)命進(jìn)行災(zāi)害管理的臨時機(jī)構(gòu)，其作用的發(fā)揮受到了一定的限制。

3.缺乏優(yōu)質(zhì)的應(yīng)災(zāi)投入

應(yīng)災(zāi)投入是指在應(yīng)對氣象災(zāi)害時所需的人力、物力、財力的投入。應(yīng)災(zāi)投入是否充足、投入結(jié)構(gòu)是否合理、投入方式是否科學(xué)將直接影響到救災(zāi)的效果。盡管當(dāng)前我國的氣象災(zāi)害救災(zāi)投入持續(xù)增加，但隨著未來可能出現(xiàn)的氣象災(zāi)害次數(shù)的增多、災(zāi)害形式的多樣，受災(zāi)地區(qū)的擴(kuò)大，將出現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)投入總量不能滿足需要，尤其是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村等脆弱地區(qū)投入尤其不足等問題。全國政協(xié)委員駱沙鳴在今年的兩會上建議，要加大基層氣象防災(zāi)減災(zāi)投入。此外，我國當(dāng)前的應(yīng)災(zāi)投入主體、投入結(jié)構(gòu)等也均存在不完善的地方。比如，由于我國目前防災(zāi)減災(zāi)的投入主體是政府，社會、企業(yè)以及個人參與不多，導(dǎo)致一方面政府不堪沉重負(fù)擔(dān)，另一方面社會力量不能得到充分發(fā)揮，影響了投入資金的穩(wěn)定性、充足性和有效性。在投入結(jié)構(gòu)方面，重財力、物力投入，輕人力資源投入；重救災(zāi)和重建投入，輕防災(zāi)投入，也使得應(yīng)災(zāi)投入沒有發(fā)揮最大效用。

4.缺乏堅(jiān)強(qiáng)的應(yīng)災(zāi)科技支撐

科技是防災(zāi)減災(zāi)工作的重要支撐，科技水平的高低直接影響著防災(zāi)減災(zāi)的效果。近年來，我國防災(zāi)減災(zāi)總體科技實(shí)力有了顯著提高，但與世界發(fā)達(dá)國家相比，我國的科技減災(zāi)水平仍然存在較大的差距，還不足以有效支撐復(fù)雜多變的應(yīng)災(zāi)要求。在具體的災(zāi)害防御和救災(zāi)過程中，由于技術(shù)裝備能力薄弱或技術(shù)裝備使用的體制性問題，嚴(yán)重影響了救災(zāi)效果的科技不力現(xiàn)象比比皆是。

三、政府應(yīng)對氣象災(zāi)害綜合能力建設(shè)的路徑

1.健全氣象災(zāi)害管理機(jī)制

在政府長效管理機(jī)制建設(shè)方面，我國目前除了急需成立專門的能夠統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的氣象災(zāi)害管理部門，還應(yīng)該根據(jù)災(zāi)害管理的事前、事中、事后這三個基本階段，建立和完善包括預(yù)警機(jī)制、保障機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制和善后機(jī)制在內(nèi)的一套完整的氣象災(zāi)害管理機(jī)制。

預(yù)警機(jī)制是預(yù)先發(fā)布警告的制度。通過及時提供警示的機(jī)構(gòu)、制度、網(wǎng)絡(luò)、舉措等構(gòu)成的預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息的超前反饋，為及時布置、防風(fēng)險于未然奠定基礎(chǔ)。

保障機(jī)制是要為氣象災(zāi)害管理活動提供物質(zhì)保障和精神保障的機(jī)制，政府要提前做好物資儲備和人力資源儲備，確保有充足的人力、物力和財力來應(yīng)對氣象災(zāi)害。

應(yīng)急機(jī)制是為應(yīng)對突發(fā)的自然災(zāi)害而采取的一系列應(yīng)急措施和制定的規(guī)章制度，包括建立起系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案框架體系和部門聯(lián)動體系，做到既能統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能分工協(xié)作，有章可循。

善后機(jī)制是災(zāi)害管理的重要組成部分。善后處理的主要任務(wù)是鞏固災(zāi)害管理的前期成果，預(yù)防次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害的發(fā)生，也是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、改進(jìn)災(zāi)害管理方法，提高政府災(zāi)害管理能力。

2.加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)

公共服務(wù)建設(shè)本質(zhì)上是防災(zāi)減災(zāi)的長效機(jī)制，比應(yīng)急預(yù)案更重要，因?yàn)閼?yīng)急預(yù)案主要是在長效機(jī)制出現(xiàn)問題時的一種補(bǔ)救措施。政府只有從根本上改善公共基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)質(zhì)量，才能更有效地應(yīng)對氣象災(zāi)害。

3.規(guī)范科技倫理體系

科學(xué)技術(shù)是人類防災(zāi)減災(zāi)的強(qiáng)大武器?？萍歼M(jìn)步在很大程度上改變了災(zāi)害的原有屬性，并擴(kuò)大了人們的倫理責(zé)任，如果缺乏自然災(zāi)害救助的倫理規(guī)范，將嚴(yán)重影響災(zāi)害防御的全球共享。在印度洋地震海嘯發(fā)生8分鐘后，美國觀測站就收到了海嘯波并迅速將信息通報了日本、澳大利亞等國家。而東南亞國家因無預(yù)警系統(tǒng)沒有獲得信息，導(dǎo)致東南亞國家和地區(qū)遭受重創(chuàng)。可見，在科技日新月異的今天，規(guī)范和健全自然災(zāi)害救助的科技倫理體系勢在必行。

4.組建高素質(zhì)的災(zāi)害防救隊(duì)伍

組建高水平的防災(zāi)隊(duì)伍，建立強(qiáng)有力的科研團(tuán)隊(duì)，科學(xué)制定災(zāi)害預(yù)防措施，是災(zāi)害防御的智力保障。我國必須進(jìn)一步加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，牢固樹立科技減災(zāi)觀念，推進(jìn)氣象災(zāi)害管理的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)理論研究和實(shí)踐運(yùn)用，大力提升我國氣象災(zāi)害管理水平。

組建高素質(zhì)的救災(zāi)隊(duì)伍，是有效實(shí)施災(zāi)害救助的人力保障。首先，要盡可能挑選熟悉專業(yè)知識并善于使用各種救災(zāi)設(shè)備的人員；其次，專業(yè)救災(zāi)人員應(yīng)當(dāng)具備敏銳的判斷能力，能夠迅速把握可能致災(zāi)的隱患并果斷采取防御措施；再次，救災(zāi)人員還應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的災(zāi)害應(yīng)變能力和心理承受能力，做到災(zāi)害面前臨危不亂；最后，救災(zāi)人員還需具備較強(qiáng)的心理干預(yù)能力，能夠?qū)κ転?zāi)個體和群體進(jìn)行及時疏導(dǎo)。

5.提高公眾參與意識

當(dāng)前，我國還沒有真正構(gòu)建起一個正規(guī)化、專業(yè)化的防災(zāi)減災(zāi)教育體系，導(dǎo)致災(zāi)害教育存在諸多問題。首先，要把氣象災(zāi)害的基本常識切實(shí)作為素質(zhì)教育的一部分，把應(yīng)急能力培訓(xùn)納入學(xué)校日常教學(xué)體系中，幫助兒童從小樹立較強(qiáng)的災(zāi)害防范意識和提高應(yīng)災(zāi)能力；其次，要把災(zāi)害風(fēng)險管理教育納入政府官員和公共管理人員的日常培訓(xùn)工作中，以提高災(zāi)害風(fēng)險意識，促使他們在進(jìn)行重大決策、制定社會發(fā)展規(guī)劃以及實(shí)施重大工程項(xiàng)目時，能夠認(rèn)真開展風(fēng)險評估，最大可能降低決策風(fēng)險；第三，加大力度多途徑、多渠道對廣大人民群眾進(jìn)行災(zāi)害防范知識和技能以及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育；第四，理論和實(shí)踐相結(jié)合，有關(guān)部門定期組織民眾開展應(yīng)對氣象災(zāi)害的模擬訓(xùn)練，使人們能夠在“實(shí)踐”中熟練掌握應(yīng)對災(zāi)害的基本技能和方法，做到災(zāi)害面前臨危不亂、從容應(yīng)對。

6.加強(qiáng)氣象災(zāi)害法制建設(shè)

針對氣象災(zāi)害制定氣象災(zāi)害管理法規(guī)，建立完備的氣象災(zāi)害管理制度，應(yīng)對各種突發(fā)性氣象災(zāi)害，是氣象災(zāi)害管理的有力保障。我們既要制定國家層面的應(yīng)對自然災(zāi)害的基本大法，使我國在災(zāi)害管理過程中有法可依，同時也要根據(jù)不同的氣象災(zāi)害制定相應(yīng)的單項(xiàng)法律法規(guī)。此外，還要加強(qiáng)國家氣象災(zāi)害保險法的制定。

7.優(yōu)化緊急狀態(tài)下各方利益關(guān)系

突發(fā)性災(zāi)害事件會對各方利益造成嚴(yán)重影響，各種無法預(yù)期的損失將使整個地區(qū)在一定時間內(nèi)不可避免地陷入無序混亂狀態(tài)。對此，政府有必要積極協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定。在氣象災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)區(qū)政府部門必須立即啟動應(yīng)急預(yù)案，堅(jiān)持把保民生問題放在首位，各級各部門層層實(shí)行責(zé)任制。比如公安、交通等部門要組織力量確保道路暢通；民政部門、衛(wèi)生部門等要組織應(yīng)急物資對受災(zāi)群眾開展應(yīng)急救援；電力部門要積極做好應(yīng)急搶險工作，保障電網(wǎng)安全；工商管理部門要加強(qiáng)市場物價的監(jiān)管，確保物價穩(wěn)定。

8.完善和加強(qiáng)氣象災(zāi)害信息管理

災(zāi)害發(fā)生后，政府對災(zāi)害信息采取封閉式管理也許在災(zāi)害發(fā)生初期會起到穩(wěn)定人心，降低群眾恐慌情緒等作用，但如果一味瞞報災(zāi)情，始終沒有權(quán)威消息發(fā)布，就可能錯失救災(zāi)的有利條件和最佳時機(jī)，導(dǎo)致小道消息、各類謠言滿天飛，造成更大的社會恐慌，影響救災(zāi)工作的正常開展和政府的公信力。因此，政府要對災(zāi)害信息進(jìn)行科學(xué)管控，幫助群眾了解災(zāi)害的基本信息，消除不必要的群體性恐慌，以利于積極組織抗災(zāi)和重建工作。

9.積極參與國際合作

聯(lián)合國秘書長布特羅斯·加利在橫濱世界減災(zāi)大會上的講話中指出：減災(zāi)“工作不能單靠一個村莊、一個社會團(tuán)體，一個國家去做。科學(xué)、政治、經(jīng)濟(jì)和變幻莫測的大自然是緊密相連的。這就要求我們從國際前景的角度強(qiáng)調(diào)減災(zāi)。”隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的步伐日益加快，突發(fā)性災(zāi)害防御與救助的國際合作愈加頻繁和受人關(guān)注。政府機(jī)構(gòu)不僅自身應(yīng)當(dāng)主動參與國際救助，還要積極支持民間組織廣泛參與。

10.加強(qiáng)災(zāi)后撫慰和心理干預(yù)

自然災(zāi)害是給老百姓造成精神創(chuàng)傷和經(jīng)濟(jì)損失的最大因素，要求政府重視對災(zāi)民進(jìn)行物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)上的賑濟(jì)，同時給予精神上的撫慰。在現(xiàn)代社會，依靠堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和強(qiáng)大的社會組織能力，根據(jù)災(zāi)害性質(zhì)，組織大量有經(jīng)驗(yàn)的災(zāi)害服務(wù)專家對其進(jìn)行危機(jī)干預(yù)。例如，精神科醫(yī)生、護(hù)士、急診工作人員、精神病學(xué)家、心理學(xué)家、社會工作者、志愿者等對危機(jī)心理反應(yīng)比較強(qiáng)烈的民眾個體和群體進(jìn)行及時疏導(dǎo)和干預(yù)，以幫助人們消除危機(jī)心理，恢復(fù)心理平衡。

[1]氣象災(zāi)害防御存在薄弱環(huán)節(jié)五大舉措提高防御水平.http://www.gov.cn/wszb/zhibo326/ content_1310391.htm [1].

[2]光明日報.2013-7-17.

[3]屈振輝.論災(zāi)害倫理研究中的若干基本問題[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009（1）.

（作者單位：南京信息工程大學(xué)氣候變化與公共政策研究院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.006

本文為2015年度氣象軟科學(xué)課題“氣法函〔2014〕27號地方政府應(yīng)對氣象災(zāi)害綜合能力建設(shè)研究”的階段性研究成果]