王建從

國(guó)庫(kù)集中收付制度下海事部門預(yù)算編制問題及改進(jìn)

王建從

（天津海事測(cè)繪中心天津300222）

隨著國(guó)庫(kù)集中收付及部門預(yù)算制度改革的不斷深入，海事部門預(yù)算編制過程中存在的問題日益凸顯。本文對(duì)部門預(yù)算編制存在的問題及原因進(jìn)行分析，并結(jié)合工作實(shí)際，提出改進(jìn)部門預(yù)算編制的對(duì)策。

國(guó)庫(kù)集中收付制度；預(yù)算編制；問題與對(duì)策

在國(guó)庫(kù)集中收付制度下，各級(jí)海事部門需要根據(jù)細(xì)化的預(yù)算科目及內(nèi)容編制下一年度的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)后準(zhǔn)予支出，并通過零余額賬戶進(jìn)行結(jié)算。國(guó)庫(kù)集中收付制度在海事系統(tǒng)能否順利實(shí)施，關(guān)鍵在于各級(jí)海事部門預(yù)算編制是否真實(shí)、科學(xué)、完整。這是預(yù)算管理實(shí)踐中需要解決的重要課題。

一、目前部門預(yù)算編制存在的問題

1.相關(guān)部門溝通配合意識(shí)不強(qiáng)，缺乏長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃

部門預(yù)算涉及單位發(fā)展規(guī)劃、業(yè)務(wù)、資金、人事等各方面，往往相關(guān)部門對(duì)預(yù)算編制工作不夠重視，財(cái)務(wù)部門只能綜合往年數(shù)據(jù)或征詢各部門意見后粗略估算。由于缺乏長(zhǎng)期計(jì)劃，各期預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性不高，銜接性差，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中頻繁追加和調(diào)整。

2.預(yù)算編制時(shí)間不足，且業(yè)務(wù)發(fā)展的需要與預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足矛盾日益突出

從下達(dá)預(yù)算編制的通知到完成上報(bào)的周期很短，造成測(cè)算預(yù)算收支指標(biāo)等資料掌握不完備、不準(zhǔn)確，收支安排可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，航測(cè)單位每年的測(cè)繪工作量增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)，供需矛盾突出。

3.尚未建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系和項(xiàng)目管理體系

由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確、真實(shí)，不能正確反映各部門正常消耗的實(shí)際水平，無法形成科學(xué)合理的經(jīng)常性支出的定額體系。面對(duì)項(xiàng)目支出，既缺乏可行性論證及支出標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)照審核，又缺乏事中事后的監(jiān)管，加上傳統(tǒng)的預(yù)算編制觀念根深蒂固，財(cái)力在部門之間配置不合理的現(xiàn)象無法從根本上改觀，加劇了資金供需矛盾。

4.各單位爭(zhēng)要預(yù)算規(guī)模，脫離實(shí)際需求

許多部門在上報(bào)預(yù)算建議數(shù)時(shí)，傾向于超量申請(qǐng)財(cái)政資金。各預(yù)算單位害怕按實(shí)上報(bào)預(yù)算，考慮到財(cái)政部門會(huì)削減一部分經(jīng)費(fèi)，往往在編制預(yù)算時(shí)注入一定水分；財(cái)政部門憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)核報(bào)的預(yù)算進(jìn)行削減，而削減幅度的合理性成為審批部門最棘手的問題，導(dǎo)致雙方始終處于“討價(jià)還價(jià)”狀態(tài)。

二、部門預(yù)算編制中存在問題的原因

1.缺乏對(duì)部門預(yù)算編制人員的培訓(xùn)

從預(yù)算編制通知下達(dá)到上報(bào)正式數(shù)據(jù)報(bào)表資料只有十幾天的時(shí)間。各基層單位對(duì)部門預(yù)算的編制方法、程序和注意事項(xiàng)缺乏系統(tǒng)有效的培訓(xùn)，以至于預(yù)算編制多年后依然對(duì)相關(guān)軟件的操作程序不熟悉，導(dǎo)致匯總上報(bào)時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤。

2.部門預(yù)算編制粗化，管理不夠規(guī)范

在部門預(yù)算編制和管理中，預(yù)算編制比較粗糙，一般仍按照基數(shù)加因素的編制方法，尚未細(xì)化到具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容，預(yù)算支出還達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求；預(yù)算剛性不夠，長(zhǎng)官意識(shí)調(diào)整預(yù)算較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，影響了國(guó)庫(kù)集中支付制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.部門預(yù)算的編制與執(zhí)行脫節(jié)

上級(jí)部門普遍對(duì)預(yù)算的編制缺乏有效的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。基層單位對(duì)預(yù)算的編制數(shù)據(jù)是否完整準(zhǔn)確，項(xiàng)目安排是否可行，人員費(fèi)用和公用費(fèi)用比例是否合理，資產(chǎn)是否存在重復(fù)配置等問題卻沒有認(rèn)真的分析，造成有些費(fèi)用預(yù)算在執(zhí)行時(shí)存在偏差，甚至嚴(yán)重超出預(yù)算數(shù)，不得不擠占其他公用經(jīng)費(fèi)的支出。

三、部門預(yù)算編制的改進(jìn)對(duì)策

1.提前統(tǒng)籌安排，全員共同參與

為確保部門預(yù)算順利執(zhí)行，各個(gè)職能部門在預(yù)算編制和執(zhí)行中都要發(fā)揮重要作用。如海事測(cè)繪業(yè)務(wù)工作量及費(fèi)用預(yù)算由測(cè)繪業(yè)務(wù)部門編制；固定資產(chǎn)等設(shè)備的購(gòu)置及政府采購(gòu)計(jì)劃的預(yù)算由資產(chǎn)技術(shù)管理部門和實(shí)物管理部門共同編制；船舶運(yùn)行及維護(hù)費(fèi)用預(yù)算由船舶管理部門負(fù)責(zé)編制；人員費(fèi)用及培訓(xùn)費(fèi)等預(yù)算由人事勞資部門編制；“三公”經(jīng)費(fèi)及會(huì)議費(fèi)預(yù)算由辦公室負(fù)責(zé)編制；辦公用品及日常行政運(yùn)行消耗費(fèi)用預(yù)算由后勤部門負(fù)責(zé)編制；專項(xiàng)項(xiàng)目由項(xiàng)目管理部門依據(jù)項(xiàng)目發(fā)展的重要性、可行性，合理編制預(yù)算。財(cái)務(wù)部門根據(jù)各部門上報(bào)的預(yù)算，分析近年來財(cái)務(wù)收支狀況及預(yù)算執(zhí)行情況，合理確定收入來源，按照上級(jí)要求統(tǒng)籌編制單位整體預(yù)算，集中上報(bào)，做到“預(yù)算編制財(cái)務(wù)圍繞業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)，預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)圍繞財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)”。

2.制定定額標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化預(yù)算編制

測(cè)算確定單項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的定額標(biāo)準(zhǔn)，首先要有科學(xué)合理的業(yè)務(wù)工作量化指標(biāo)體系。以測(cè)繪單位為例，上級(jí)主管部門按港口航道圖測(cè)量、通航尺度核定測(cè)量、定線制和航路掃測(cè)、應(yīng)急測(cè)量四大項(xiàng)任務(wù)面積之和上報(bào)下一年度測(cè)繪計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，但核撥的經(jīng)費(fèi)與上報(bào)數(shù)有一定差距。建議上級(jí)在核定預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)，人員費(fèi)用按照上報(bào)的預(yù)算數(shù)據(jù)實(shí)撥付，且全部在基本支出經(jīng)費(fèi)中反映；同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人員費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)的制定，逐步實(shí)現(xiàn)按定員定額核撥人員經(jīng)費(fèi)；船舶運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用建議按照不同的測(cè)量船舶級(jí)別單獨(dú)核撥經(jīng)費(fèi)。公用經(jīng)費(fèi)按照制定的測(cè)繪費(fèi)用定額核算下達(dá)經(jīng)費(fèi)，而制定測(cè)繪費(fèi)用定額時(shí)，建議采用兩種方式，一種是采取分段制定的方式，如每年測(cè)量面積在20000平方公里，7000平方公里內(nèi)，固定核撥4000萬經(jīng)費(fèi)；7001-15000平方公里，每平方公里單價(jià)6000元，15000平方公里以上，每平方公里7000元。另一種可根據(jù)不同的測(cè)繪任務(wù)分別制定費(fèi)用定額，如港口航道圖測(cè)量每平方公里6000元，通航尺度核定測(cè)量每平方公里4000元，定線制和航路掃測(cè)每平方公里8000元，應(yīng)急測(cè)量每平方公里5000元。

3.重視項(xiàng)目編制，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理

面對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)壓力與事業(yè)發(fā)展剛性需求的矛盾，應(yīng)不斷改進(jìn)預(yù)算管理方法，適應(yīng)全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算滾動(dòng)管理，按照統(tǒng)籌考慮當(dāng)前需要與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、有效融合屬地政策和單位發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施財(cái)政支出滾動(dòng)管理、強(qiáng)化預(yù)算管理約束機(jī)制的工作原則，結(jié)合單位“十三五”規(guī)劃編制及事業(yè)發(fā)展情況，優(yōu)先保障安全生產(chǎn)，優(yōu)先保障航海保障業(yè)務(wù)發(fā)展，優(yōu)先保障人員經(jīng)費(fèi)，優(yōu)化財(cái)政資金年度分配和分解，對(duì)擬申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研和論證，并按照輕重緩急進(jìn)行排序，建立滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)庫(kù)內(nèi)的項(xiàng)目制定項(xiàng)目預(yù)算管理辦法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確項(xiàng)目的申報(bào)、審查程序和管理權(quán)限、職能，逐步提高項(xiàng)目評(píng)審論證能力，按照單位事業(yè)發(fā)展和海事業(yè)務(wù)工作的實(shí)際情況，提出預(yù)算安排的重點(diǎn)和順序，優(yōu)先安排重點(diǎn)單位和單位重點(diǎn)項(xiàng)目的支出，逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)支出項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理。

4.嚴(yán)格編制程序，建立績(jī)效考評(píng)制度

單位要嚴(yán)格按照“兩上兩下”的程序編制部門預(yù)算。以預(yù)算管理為中心，做到“先有預(yù)算，后有支出；沒有預(yù)算，不能支出”。人員費(fèi)用要執(zhí)行國(guó)家工資和社會(huì)保障的有關(guān)政策、規(guī)定及開支標(biāo)準(zhǔn)，不得突破下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)；日常公用經(jīng)費(fèi)支出要按國(guó)家、部門或單位規(guī)定的支出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，部門預(yù)算需求不得超出法律賦予部門的職能。在預(yù)算執(zhí)行過程中要建立考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)部門預(yù)算資金使用過程的監(jiān)督和使用效益的考核分析，促使預(yù)算資金的安排由“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。

責(zé)任編輯：張明