周盛盈

（珠海市社會主義學(xué)院，廣東 珠海 519000）

珠中江陽一體化法治保障路徑選擇

周盛盈

（珠海市社會主義學(xué)院，廣東 珠海 519000）

本文從法律障礙入手，全面分析珠中江陽一體化進程中在環(huán)境保護等地方性法規(guī)和規(guī)范性文件存在沖突的表現(xiàn)形式，簡要分析其產(chǎn)生的原因，并從改革立法體制、創(chuàng)新執(zhí)法機制、推動區(qū)際司法協(xié)助等方面，探索珠中江陽一體化法治保障的路徑。

珠中江陽一體化；法治保障；地方立法權(quán)

一、珠中江陽一體化進程中的法律障礙

為加快珠三角一體化的進程，2009年4月17日，首屆珠海、中山、江門三市緊密合作工作會議簽訂了《推進珠中江緊密合作框架協(xié)議》提出，三市將率先在規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、應(yīng)急處理等方面展開合作，以促進要素合理流動，形成珠中江三地互動共贏的良性發(fā)展，全面提高珠江口西岸地區(qū)的綜合發(fā)展水平和整體競爭力。同時，珠中江三市還先后簽訂了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、旅游、警務(wù)、農(nóng)漁業(yè)、環(huán)保合作等具體領(lǐng)域的合作協(xié)議。

2014年11月20日，《陽江市人民政府關(guān)于陽江市加入珠中江經(jīng)濟圈的請示》獲廣東省人民政府《批復(fù)》。該《批復(fù)》原則同意陽江市按“3+1”（珠中江+陽江）模式參與經(jīng)濟圈建設(shè)，同時建議，陽江市與珠中江之間主要依托珠海--陽江對口幫扶，重點加強珠江西岸先進裝備制造產(chǎn)業(yè)帶、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、社會民生事業(yè)、區(qū)域環(huán)境治理等方面對接合作，逐步帶動經(jīng)濟社會全面融合發(fā)展。

2015年7月16日，珠中江陽區(qū)域緊密合作第十次黨政聯(lián)席會議在珠海召開，四市通過了《2015年珠中江陽區(qū)域合作重點工作安排》，在加大與港澳合作力度、完善基礎(chǔ)設(shè)施平臺、加強產(chǎn)業(yè)協(xié)作、發(fā)揮資源優(yōu)勢、推進環(huán)保共治、提升民生服務(wù)方面進行了細化。

在珠中江陽四市一體化的進程中，四市取得立法權(quán)的時間及立法的權(quán)限不一樣，導(dǎo)致四市的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間的沖突。

早在二十年前，作為經(jīng)濟特區(qū)的珠海就取得了地方立法權(quán)。 1996年3月17日，八屆全國人大四次會議授予珠海市人大及常委會制定經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。根據(jù)2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，珠海市被賦予較大市立法權(quán)（后改為設(shè)區(qū)的立法權(quán)），至此，珠海市成為經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)“雙權(quán)并用”的城市。20年來，珠海市人大常委會共通過法規(guī)89件，包括特區(qū)法規(guī)56件、設(shè)區(qū)的市法規(guī)33件；廢止法規(guī)29件，現(xiàn)行有效60件，包括《珠海市供水用水管理條例》《珠海市排水條例》《珠海市防治船舶污染水條例》《珠海市環(huán)境保護條例》《珠海市生態(tài)文明建設(shè)促進條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)人才開發(fā)條例》《珠海市企業(yè)工資支付條例》《珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)民營經(jīng)濟促進條例》《珠海市道路交通安全管理條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)相對集中處罰權(quán)條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》。

而中山、江門、陽江取得地方立法權(quán)的時間較晚。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定，其中賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年5月28日，《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于確定佛山、韶關(guān)、梅州、惠州、東莞、中山、江門、湛江、潮州市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)的時間的決定》正式表決通過，中山、江門兩市取得地方立法權(quán)。

2015年9月25日，廣東省十二屆人大常委會第二十次會議通過并公布相關(guān)決定，決定河源、陽江、茂名、肇慶、清遠、揭陽市人民代表大會及其常務(wù)委員會自25日起，可以開始制定地方性法規(guī)。至此，中山、江門、陽江三市均已取得地方立法權(quán)。中山市首部地方性法規(guī)《中山市水環(huán)境保護條例》已經(jīng)廣東省人大常委會批準，于2016年6月1日起施行。江門市已將《江門市市區(qū)山體水域保護條例》《江門市潭江流域水資源保護管理條例》《江門市城市管理條例》等地方性法規(guī)列入近期立法計劃。

在此之前，中山、江門、陽江三市人民政府已經(jīng)出臺了有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護等方面的規(guī)范性文件，其中中山256件、江門22件、陽江141件。這些規(guī)范性文件涉及到勞動人事、道路交通、城市規(guī)劃、招商引資、環(huán)境保護、公共服務(wù)、土地開發(fā)等方面，內(nèi)容繁多。下面就珠海、中山兩市在環(huán)境保護等方面存在的法律和政府規(guī)范性文件方面的沖突進行分析。

環(huán)境保護涉及水污染防治、噪聲污染防治、大氣污染防治及固體廢物污染防治等方面。其中，水污染防治是重點，需要建立跨市的防治體系，水環(huán)境治理地方性法規(guī)的沖突不利于水環(huán)境的保護。

珠海市在水環(huán)境保護方面出臺了《珠海市供水用水管理條例》《珠海市排水條例》《珠海市防治船舶污染水條例》《珠海市環(huán)境保護條例》《珠海市生態(tài)文明建設(shè)促進條例》，既有綜合性的環(huán)境保護條例，也有專門的水環(huán)境保護條例?！吨猩绞兴h(huán)境保護條例》解決了中山市水環(huán)境保護職能部門職責(zé)分工問題，明確了市、鎮(zhèn)人民政府為內(nèi)河涌整治責(zé)任主體，對轄區(qū)內(nèi)水體進行排查，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達標期限，有計劃地采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生態(tài)修復(fù)等措施綜合整治；同時還明確了水質(zhì)監(jiān)測與數(shù)據(jù)共享和水污染防治、內(nèi)河涌整治等方面的問題。由此觀之，珠海、中山有關(guān)水環(huán)境保護的地方性法規(guī)必將存在一系列沖突：

1.立法的體系不一樣。珠海有關(guān)水環(huán)境的保護采取分散立法的方式，將水環(huán)境的保護和水污染的治理分別從供水用水管理、排水、防治船舶污染水域、環(huán)境保護等四個方面制定四個水環(huán)境保護地方性法規(guī)。而中山對水環(huán)境的保護采取集中立法的方式，通過制定 《中山市水環(huán)境保護條例》，保護和改善水環(huán)境，防治水污染，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)。

2.適用范圍不一樣?！吨楹Ｊ信潘畻l例》第二條明確規(guī)定“本市行政區(qū)域內(nèi)的排水及相關(guān)管理活動適用本條例，但農(nóng)田水利排灌除外”?！吨猩绞兴h(huán)境保護條例》第二條規(guī)定“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)江、河涌、湖、水庫等地表水體和地下水體水環(huán)境的保護”。

3.監(jiān)督部門不一樣?！吨楹Ｊ信潘畻l例》第六條明確規(guī)定“市水務(wù)行政主管部門是本市排水行政主管部門，對排入排水設(shè)施的污水進行監(jiān)測，對排水設(shè)施的運營進行監(jiān)督管理”?！吨猩绞兴h(huán)境保護條例》第六條規(guī)定“市環(huán)境保護主管部門對全市水環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，組織實施本條例”，第十四條規(guī)定“市環(huán)境保護、水行政和建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對排污口進行排查，對無責(zé)任的排污口進行封堵”。

4.經(jīng)費保障方式不一樣。珠海市有關(guān)水環(huán)境保護和治理的地方性法規(guī)在經(jīng)費保障方式上并沒有作出規(guī)定?！吨猩绞兴h(huán)境保護條例》第五條規(guī)定“市、鎮(zhèn)人民政府每年應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護經(jīng)費納入財政預(yù)算，并向同級人民代表大會或常務(wù)委員會報告執(zhí)行情況，接受監(jiān)督。”

5.處罰標準不一樣?！吨楹Ｊ信潘畻l例》第五十七條明確規(guī)定“建設(shè)單位擅自施工或者不申請竣工驗收的，由排水主管部門責(zé)令限期改正，并處以兩萬元以上五萬元以下的罰款”?！吨猩绞兴h(huán)境保護條例》第四十條規(guī)定“建設(shè)單位未按照環(huán)境影響評價批復(fù)采取水污染防治措施的，由市環(huán)境保護主管部門責(zé)令改正，處五萬元以上十萬元以下的罰款”。

此外，兩市水環(huán)境保護地方性法規(guī)對兩市跨界內(nèi)河流域如前山河流域、跨界海域如淇澳島海域水環(huán)境保護的主體、監(jiān)督的主體、處罰的程序、處罰的依據(jù)都沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，存在立法上的空白。兩市地方性法規(guī)中監(jiān)督實施的主體不一致，必然會給一體化進程中共同治理部分內(nèi)容的對等談判帶來不便，既不利于達成一致的共同治理計劃，也不利于實踐中水環(huán)境保護的合作共治。兩市水環(huán)境保護法規(guī)中處罰標準的不一致，使得跨行政區(qū)域中水環(huán)境污染處罰缺乏統(tǒng)一標準，容易產(chǎn)生行政處罰的不公平現(xiàn)象，也會造成兩市執(zhí)法部門在行政處罰中的沖突，阻礙了兩市在水環(huán)境保護聯(lián)動治理的合作進程。

珠中江陽四市在一體化的進程中，地方性法規(guī)及規(guī)范性文件之所以存在沖突，主要是由于：一是地方利益的驅(qū)動。珠海、中山、江門、陽江四市同屬于珠江口西岸，每個城市都有自己管轄的土地、居民及人文自然資源等，具有相對獨立性甚至對立的利益。雖然現(xiàn)在各地政府淡化了GDP的排名，但仍強調(diào)經(jīng)濟總量及GDP的發(fā)展速度，其根本目的在于保護和擴大本地方利益。在這種地方利益的驅(qū)動下，珠中江陽四市從自身利益需求和本地經(jīng)濟發(fā)展的目標出發(fā)，通過制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件的形式，設(shè)定經(jīng)濟運行規(guī)則、社會治理規(guī)則、環(huán)境治理規(guī)則和其他規(guī)范性要求，從而導(dǎo)致地方性法規(guī)及規(guī)范性文件的沖突。二是四市取得立法權(quán)的時間及權(quán)限不一樣。珠海作為經(jīng)濟特區(qū)，早在1996年3月就取得了特區(qū)立法權(quán)，后來又被賦予較大市立法權(quán)（后改為設(shè)區(qū)的立法權(quán)），至此，珠海市成為經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)“雙權(quán)并用”的城市，具有比較豐富的立法經(jīng)驗，儲備了一批立法專門人才。而中山、江門、陽江則在2015年才取得立法權(quán)，中山已經(jīng)制定了第一部地方性法規(guī)，江門、陽江至今只有立法計劃，還未進入實質(zhì)性操作。所以，中山、江門、陽江三市主要是政府規(guī)范性文件和政府部門的紅頭文件。三是立法者、政府規(guī)范性文件的制定者法律素養(yǎng)和水平參差不齊。立法人員及政府規(guī)范性文件的制定者法律素養(yǎng)和水平不高，在制定地方性法規(guī)和規(guī)范性文件時，由于沒有準確理解和把握上位法規(guī)定的內(nèi)容，從而導(dǎo)致上位法與下位法之間的沖突以及政府規(guī)范性文件與國家法律的沖突。

珠中江陽四市在一體化的進程中，地方性法規(guī)及規(guī)范性文件之間的沖突，將給珠中江陽一體化帶來很大的危害：一是阻礙了珠江口西岸統(tǒng)一市場的建立。珠中江陽通過制定地方性法規(guī)及規(guī)范性文件對資金、人才、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素的自由流動設(shè)定程度不一的條件，筑起經(jīng)濟流通制度壁壘，使各種生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)不暢，阻礙了各類市場資源的融合。二是增加了交易成本及政府行政成本。珠中江陽通過制定地方性法規(guī)及規(guī)范性文件在城市規(guī)劃、環(huán)境治理、生態(tài)保護等方面單打獨斗、互不來往，導(dǎo)致市場經(jīng)濟活動的交易成本和市場風(fēng)險增加，降低了政府解決區(qū)域問題的效率，使政府各種決策成本、治理成本大為增加。三是加劇了珠中江陽的惡性競爭和發(fā)展的不平衡。珠中江陽四市在區(qū)位優(yōu)勢、政策環(huán)境、發(fā)展基礎(chǔ)等方面本來就存在著較大的差異，而四市基于本地利益的訴求所制定的地方性法規(guī)及規(guī)范性文件則進一步加劇了四市的惡性競爭和發(fā)展不平衡。

二、珠中江陽一體化法治保障的路徑選擇

珠中江陽一體化的目的是為了實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，克服產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和惡性競爭而謀求產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和升級，打破行政壁壘而謀求市場的自由、統(tǒng)一和資源整合。這就需要珠中江陽四市的立法部門、行政執(zhí)法部門以及司法部門樹立合作共贏的理念，創(chuàng)新體制機制，合理選擇珠中江陽一體化法治保障的路徑：

（一）樹立現(xiàn)代立法理念，創(chuàng)建協(xié)同共贏的立法機制

1.樹立利益協(xié)同和合作共贏的立法理念。

珠中江陽四市的立法部門在制定地方性法規(guī)及規(guī)范性文件時首先要考慮是否會對區(qū)域利益有所增進以及區(qū)域利益最大化作為衡量選擇地方性法規(guī)及規(guī)范性文件內(nèi)容的根本依據(jù)；樹立立法溝通協(xié)調(diào)和合作共贏觀念，通過立法過程中的協(xié)調(diào)合作，建立有效的利益分配和利益補償機制，減少和避免四市法律和規(guī)范性文件的沖突，實現(xiàn)珠中江陽四市經(jīng)濟社會發(fā)展的互動共贏結(jié)局。

2.盡快清理現(xiàn)有的地方性法規(guī)及規(guī)范性文件。

珠中江陽四市的人民代表大會及其常委會和四市的人民政府依據(jù)《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，對四市人大及其常委會、人民政府制定的涉及珠中江陽一體化的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進行審查并作出處理。通過對現(xiàn)有的地方性法規(guī)及規(guī)范性文件的清理，整合立法資源，確?，F(xiàn)行法律和規(guī)范性文件符合珠中江陽一體化的需要。

3.創(chuàng)建立法信息交流平臺，實現(xiàn)立法信息資源共享。

珠中江陽四市的人大常委會及其法制委員會和四市的人民政府法制部門，設(shè)置專門機構(gòu)，安排專門人員負責(zé)整理立法信息，建立立法信息交流平臺，及時公布年度立法計劃、法規(guī)文本及規(guī)范性文件文本，及時交流立法技術(shù)、立法經(jīng)驗、立法評估方法；定期召開四市立法部門例會，商討有關(guān)跨界治理、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃等立法難題，切實提高四市的立法質(zhì)量和水平。

4.借鑒美國洲際示范法經(jīng)驗，創(chuàng)新四市協(xié)同立法機制。

區(qū)域經(jīng)濟一體化就是為了破除由地方立法、地方“紅頭文件”而形成的行政壁壘。為此，可借鑒美國洲際法制協(xié)調(diào)中的洲際示范法經(jīng)驗，對地方性法規(guī)和規(guī)章進行清理并協(xié)同立法。對珠中江陽四市群眾所關(guān)注的熱點、難點、重點立法項目，四市成立立法工作組，共同進行立法調(diào)研、確定立法方法，制定法規(guī)文本，分別由各自的立法部門審議通過實施。對于共性的立法項目，由其中一市牽頭組織起草，其他三市予以配合。對于各市有共識的其他項目，由各市獨立立法，而結(jié)果四市共享。上述協(xié)同立法的方法可分別概括為緊密型、半緊密型和分散型協(xié)同立法方法。這些方法，為珠中江陽一體化營造更好的法治環(huán)境。

（二）創(chuàng)新體制機制，建立區(qū)域性的行政執(zhí)法合作機制

珠中江陽的行政執(zhí)法合作，是指珠中江陽各行政執(zhí)法主體

在進行跨區(qū)域行政執(zhí)法過程中所進行的信息溝通、執(zhí)法協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法等活動，以及對各執(zhí)法主體的法律地位、職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法標準與程序、協(xié)助形式以及監(jiān)督機制等予以規(guī)范的總稱。通過珠中江陽的行政執(zhí)法合作，推動體制機制創(chuàng)新，破除地方保護、條塊分割、惡性競爭的弊端，協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，創(chuàng)造公平、開放的市場環(huán)境，形成統(tǒng)一、高效、規(guī)范、有序的珠江口西岸大市場，促進生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，應(yīng)對發(fā)展的外來壓力，激活發(fā)展的內(nèi)生動力，實現(xiàn)珠中江陽經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展目標。從2009年以來，珠中江在環(huán)境保護、警務(wù)等方面開展一系列執(zhí)法合作：2009年5月26日，珠中江在珠海簽署了《珠中江環(huán)境保護區(qū)域合作協(xié)議》(下稱《協(xié)議》)，《協(xié)議》對區(qū)域水環(huán)境、大氣環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、環(huán)境設(shè)施資源及信息共建共享、應(yīng)急機制聯(lián)動等方面作了規(guī)定；在日常環(huán)境監(jiān)管方面，《協(xié)議》則規(guī)定建立珠中江環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)互動機制，構(gòu)建珠中江環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，建立跨界環(huán)境違法案件區(qū)域移送機制，打擊跨界環(huán)境違法行為，加強環(huán)境宣傳工作互動，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境信息定期通報制度。2009年6月6日，珠中江三市的公安局局長均在《珠海、中山、江門三市警務(wù)合作協(xié)議》上簽了字。根據(jù)這份協(xié)議，這三個市的警方將在珠海、中山、江門一體化、珠海澳門同城化的發(fā)展大局下，著力創(chuàng)新和優(yōu)化三地警務(wù)合作機制，實現(xiàn)全方位、多角度、深層次的警務(wù)聯(lián)動，構(gòu)建三市警務(wù)大合作平臺和打防管控大治安格局，首批確定的警務(wù)合作的內(nèi)容有十項：建立完善指揮聯(lián)動機制、信息共享機制、偵查協(xié)作機制、聯(lián)合整治機制、警務(wù)交流機制、友鄰協(xié)作機制、警情首接制度，并協(xié)調(diào)解決三地案件管轄爭議，定期開展110警情提示和加強流動人口管理服務(wù)合作。此外，珠中江三市的司法、旅游等行政部門也簽署了類似合作協(xié)議。

然而，目前珠中江陽的行政執(zhí)法合作存在如下問題：開展執(zhí)法合作的意識淡薄、受制于地方保護主義、難以形成統(tǒng)一體系、缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)制。

1.強化區(qū)域經(jīng)濟合作一體化下的行政執(zhí)法合作理念。

由于長期以來，我國都以行政區(qū)劃為基本單位來劃分管轄區(qū)域，同級政府之間鮮有合作，更多的是一種形式上的交流活動。如上所述，從2009年以來，珠中江三市還先后簽訂了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、旅游、警務(wù)、農(nóng)漁業(yè)、環(huán)保合作等具體領(lǐng)域的合作協(xié)議，但這些合作流于形式，并無實際進展，尤其在跨境水資源保護、環(huán)境治理、交通對接、城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面。珠海、中山這幾年來在前山河流域的治理、跨界交通對接、跨界環(huán)境保護方面的合作取得了一定的成績，但進展緩慢、效率低下、行政成本太高。究其原因，主要還是政府間的合作流于形式，通力合作的觀念仍未深入人心，少數(shù)基層政府和個別部門公務(wù)人員合作意識淡薄，合作行為的穩(wěn)定性較差，地方保護主義嚴重。因此，在珠中江陽一體化的進程中，首先要破除行政壁壘、地方保護主義等狹隘思想，建立區(qū)域合作執(zhí)法的新理念。珠中江陽四市政府官員要從珠中江陽一體化的整體利益出發(fā)，以區(qū)域整體利益的最大化作為合作的總體目標，站在全局和長遠角度來理解開展珠中江陽執(zhí)法合作的必要性和重要性。

2.建立執(zhí)法合作信息交流平臺，完善執(zhí)法合作信息通報機制。

信息的交流通報，是珠中江陽執(zhí)法合作的前提和基礎(chǔ)。沒有及時準確完整的信息，暢通的交流機制，各方掌握的信息不對稱，執(zhí)法合作就無從談起。目前，珠中江陽各執(zhí)法單位大多各自為政，執(zhí)法信息的公開性、執(zhí)法信息傳遞的及時性、信息內(nèi)容的準確性都有待于進一步加強。因此，珠中江陽各執(zhí)法單位首先要建立一個執(zhí)法信息交流平臺，向其他參與合作的各方主動公開自身的與執(zhí)法相關(guān)的信息，如執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法標準和注意事項。與此同時，珠中江陽各執(zhí)法單位還要建立信息交流機制，各執(zhí)法合作單位定期交流執(zhí)法信息，并一同磋商、研究，以解決某個具體的執(zhí)法合作問題。

3.建立執(zhí)法合作磋商平臺，完善執(zhí)法合作聯(lián)席會議機制。

所謂聯(lián)席會議是指相互之間沒有隸屬關(guān)系的各主體，為了解決沒有規(guī)定或規(guī)定尚不夠明確的事物時，由一方或多方牽頭，以召開會議的形式，在充分發(fā)揮民主的基礎(chǔ)上，通過溝通或協(xié)商，形成規(guī)范性意見，以更好地解決問題的制度。聯(lián)席會議機制是當(dāng)前珠中江陽開展行政執(zhí)法合作行之有效的磋商平臺。通過該平臺，四市的行政首長或行政執(zhí)法機關(guān)主要負責(zé)人對區(qū)域執(zhí)法中的一些重大問題進行溝通、磋商。經(jīng)協(xié)商一致，聯(lián)席會議可就有關(guān)執(zhí)法事項達成行政協(xié)議，以明確各自的職責(zé)權(quán)限，做到相互配合，形成區(qū)級間的執(zhí)法協(xié)作機制，保障行政執(zhí)法的正常高效運轉(zhuǎn)。然而，目前的珠中江陽聯(lián)席會議機制也存在如下問題：會議的層次有時不高，會議的內(nèi)容比較單一，會議召開的時間和次數(shù)比較隨意，沒有國定期限。因此，今后要進一步完善聯(lián)席會議機制，增強該機制的規(guī)范性，降低該機制的隨意性。

4. 創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法機制，提高行政執(zhí)法效率。

所謂聯(lián)合執(zhí)法是指多個執(zhí)法部門聯(lián)合組成執(zhí)法機構(gòu)對相對人進行監(jiān)督檢查，但分別以各自的名義對相對人實施處理或者處罰的活動。而區(qū)域性的聯(lián)合執(zhí)法是區(qū)域內(nèi)多個執(zhí)法主體聯(lián)合組成執(zhí)法機構(gòu)，對區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的相對人進行的執(zhí)法活動，它是加強區(qū)域執(zhí)法合作、攻克執(zhí)法難題、整合執(zhí)法資源、共同處理區(qū)域內(nèi)帶有共同性、互聯(lián)性、全局性執(zhí)法問題而開展的執(zhí)法活動。與單一執(zhí)法相比，區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法在執(zhí)法主體、執(zhí)法力度、執(zhí)法效果、執(zhí)法影響上都有很大的進步，它有助于區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)打破地區(qū)之間、部門之間的隔閡，將不同區(qū)域、不同職能的執(zhí)法力量集中，形成執(zhí)法合力，以有效解決當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的執(zhí)法任務(wù)繁重、違法問題復(fù)雜所帶來的矛盾。雖然珠中江的環(huán)保部門、警務(wù)部門已簽訂合作協(xié)議，在環(huán)保執(zhí)法、警務(wù)執(zhí)法方面開展合作，但執(zhí)法效果甚微，并且存在聯(lián)合執(zhí)法的合法性問題、效率與公正問題、責(zé)任追究和權(quán)利救濟等問題。因此，今后珠中江陽應(yīng)通過區(qū)域協(xié)同立法，建立健全聯(lián)合執(zhí)法依據(jù)、明確聯(lián)合執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)、規(guī)范聯(lián)合執(zhí)法程序、加強聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究、暢通行政相對人的權(quán)利救濟途徑等方面完善區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法制度。

5. 建立跨地區(qū)案件移送制，提升行政執(zhí)法水平。

跨地區(qū)案件移送是從無管轄權(quán)的執(zhí)法主體移送至有管轄權(quán)的執(zhí)法主體，或者雖然某一執(zhí)法主體對該案件有管轄權(quán)，但考慮到其它區(qū)域執(zhí)法主體更適宜管轄的，由上級執(zhí)法部門決定將該案件移送至其它區(qū)域的執(zhí)法主體的活動。在珠中江陽區(qū)域執(zhí)法合作中，案件移送是執(zhí)法主體相互配合、協(xié)助做好執(zhí)法工作的基本方式之一，也是區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)的重要方式和內(nèi)容。但目前珠中江簽訂的有關(guān)環(huán)保執(zhí)法合作、警務(wù)執(zhí)法合作只規(guī)定了該制度，并沒有對案件移送制度的具體操作程序、步驟和適用范圍作出詳細規(guī)定。

（三）推進司法制度改革，完善區(qū)域司法協(xié)助機制。

隨著珠中江陽一體化的深入，跨地區(qū)的有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護、投資、金融、商事合同等類型的案件將會大幅增加，如因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引發(fā)的征地拆遷案件數(shù)量將會明顯上升，跨界環(huán)境治理水資源保護引發(fā)的公益訴訟案件進一步增多。在此背景下，通過珠中江陽的司法協(xié)助，有效地整合區(qū)域司法資源，降低行政成本，提高司法效率，最大限度地發(fā)揮司法功能，服務(wù)于一體化的大局：通過區(qū)域司法協(xié)助，外地司法機關(guān)可通過委托當(dāng)?shù)厮痉C關(guān)進行調(diào)查取證、送達法律文書、執(zhí)行等事項，從而減少經(jīng)費支出，節(jié)省司法成本；通過區(qū)域司法協(xié)助，可以以較快的速度查清案件事實，給違法者造成較大的震懾力，從而使跨區(qū)案件得到及時處理；通過區(qū)域司法協(xié)助，可以加強區(qū)域間司法機關(guān)的學(xué)習(xí)與交流，從而提高司法水平。

然而，珠中江陽四市的司法協(xié)助除文書送達、調(diào)查取證和協(xié)助執(zhí)行等傳統(tǒng)異地司法協(xié)助制度還有待于進一步完善外，還存在如下問題：四市司法機關(guān)對司法協(xié)助的重要性重視不足、在法律適用的標準上不統(tǒng)一造成對當(dāng)事人實際上的不公平、司法信息公開與共享機制不完善，缺乏行之有效的協(xié)調(diào)機制、經(jīng)費保障機制和考核機制。

1.更新司法理念，提高對區(qū)域司法協(xié)助的重視。

黨的十八屆四中全會明確指出，公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。然而，珠中江陽四市的司法機關(guān)在案件審理和案件執(zhí)行中存在著各種形式的司法地方保護主義，損害了司法機關(guān)的形象，影響了司法公正的實現(xiàn)，從而在一定程度上阻礙了區(qū)域經(jīng)濟一體化的順利進行。因此，珠中江陽四市司法機關(guān)的工作人員要更新司法理念，牢固樹立公正公平意識，強化大局意識、區(qū)域意識、協(xié)助意識、司法為民意識，把區(qū)域司法協(xié)助提高到保障司法公正的高度，超越本地意識，依法依規(guī)加強司法協(xié)助工作，促進區(qū)域司法協(xié)助的制度完善，為珠中江陽一體化建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的司法保障。

2.深化司法體制改革，規(guī)范區(qū)域司法機關(guān)的自由裁量權(quán)。

2015年2月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。《實施方案》在保證公正司法、提高司法公信力方面，提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，完善人民陪審員和人民監(jiān)督員制度等，這些改革措施的推行，加快了區(qū)域司法改革的進程。目前廣東省正在推動司法人員分類管理制度改革，健全司法人員職業(yè)保障制度，實行省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。為此，建議廣東省高級人民法院為規(guī)范廣東省各地市司法機關(guān)自由裁量權(quán)的行使，制定一系列自由裁量權(quán)規(guī)則，包括合法規(guī)則、符合目的規(guī)則、正當(dāng)考量規(guī)則、平等對待規(guī)則、尊重先例規(guī)則、比例規(guī)則、利害權(quán)衡規(guī)則、價值衡量規(guī)則、避免專橫規(guī)則等，并規(guī)定法官在行使自由裁量權(quán)的時候不得違反這些基本規(guī)則，否則視為濫用自由裁量權(quán)；全面落實審判公開制度，包括公開裁判的理由、公開裁判所依據(jù)的事實、公開裁判所依據(jù)的法律規(guī)范等，讓法官行使自由裁量權(quán)的過程透明化，防止法官濫用自由裁量權(quán)。與此同時，廣東省高級人民法院、廣東省人民檢察院可參照《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，實行案例指導(dǎo)制度，即：在廣東省各地市司法機關(guān)設(shè)立檢察指導(dǎo)案例制度、審判案例指導(dǎo)制度，明確司法機關(guān)處理某類案件的事實認定、法律適用原則和標準，珠中江陽四市的司法機關(guān)的司法人員在今后遇到類似案件時，參考已有的案例進行裁處，減少司法人員在司法認知上的差異，防止珠中江陽四市不同司法機關(guān)、不同司法人員對同類案件作出的有重大差別的裁處。

3. 大力推行司法公開制度，完善司法公開保障機制。

黨的十八屆四中全會明確要求，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光機制，推進審判公開、檢務(wù)公開，依法及時公開司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書，杜絕暗箱操作，加強司法文書釋法說理，建立司法文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度。根據(jù)目前我國法律法規(guī)的規(guī)定，除涉及國家秘密、個人隱私、商業(yè)秘密、人民法院未審結(jié)的案件信息以及其它法律法規(guī)明確規(guī)定不予公開的信息外，其它司法信息均應(yīng)向社會公開。為確保珠中江陽司法信息公開的實現(xiàn)，我們應(yīng)該建立健全司法公開共享機制、權(quán)利救濟機制和司法公開程序等保障機制：建立健全珠中江陽司法資源共享的政策法律體系、組織協(xié)調(diào)體系和信息網(wǎng)絡(luò)體系；允許當(dāng)事人對司法機關(guān)不予公開的行為不服時，可向有關(guān)司法機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的可向上一級司法機關(guān)申請復(fù)核，對司法機關(guān)違法不予公開造成當(dāng)事人權(quán)益受損的，當(dāng)事人可依照《國家賠償法》的規(guī)定，獲得賠償；對已有的司法公開制度從程序上加以規(guī)范，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；建立統(tǒng)一的證據(jù)公開標準機制，將證據(jù)公開的對象、證據(jù)公開的范圍、證據(jù)公開的途徑進行統(tǒng)一。

4.規(guī)范司法協(xié)助行為，推進司法協(xié)助行為制度化。

區(qū)域司法協(xié)助行為包括司法案件管轄協(xié)調(diào)、司法案件調(diào)查取證協(xié)助、司法執(zhí)行協(xié)助以及司法文書協(xié)助送達等司法協(xié)助行為。要確保珠中江陽司法協(xié)助行為的有序進行，必須將上述司法協(xié)助行為制度化：在司法案件管轄協(xié)助方面，由廣東省司法機關(guān)確立一個司法案件管轄協(xié)助的基本規(guī)則，即最先接到報案或收到申請材料的司法機關(guān)進行初步審查，并作出相應(yīng)處理，如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)案件屬于自己管轄的，但案件相關(guān)內(nèi)容可能會影響到其它司法機關(guān)相關(guān)案件處理時，則應(yīng)該將案件相關(guān)內(nèi)容告知其它司法機關(guān)；如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)自己對本案沒有管轄權(quán)的，則應(yīng)該直接將案件移送給有管轄權(quán)的司法機關(guān)處理；如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)案件涉及共同管轄問題，則應(yīng)該告知共同管轄機關(guān)，由共同管轄機關(guān)協(xié)商確定由哪一個司法機關(guān)具體管轄該案件，不能協(xié)商確定的，由最先接到報案或收到申請材料的司法機關(guān)管轄。在司法案件調(diào)查取證協(xié)助方面，由于我國現(xiàn)行的《刑事訴訟法》對審判機關(guān)、檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)有著較嚴格的地域限制，因此區(qū)域內(nèi)的司法機關(guān)相互委托調(diào)查取證將會常態(tài)化，必須將委托事項、接受委托、調(diào)查取證、結(jié)果反饋、證據(jù)移交等程序加以規(guī)范，實現(xiàn)區(qū)域司法機關(guān)案件調(diào)查取證協(xié)助的制度化，從而提高調(diào)查取證的效率，節(jié)約辦案成本。在區(qū)域司法執(zhí)行協(xié)助方面，建立統(tǒng)一規(guī)范的跨區(qū)委托執(zhí)行手續(xù)，形成以委托執(zhí)行為主、自行執(zhí)行為輔的方式；不斷加強對協(xié)助執(zhí)行力度的制度規(guī)范。在司法文書協(xié)助送達方面，廣東省高級人民法院應(yīng)該根據(jù)最高人民法院的有關(guān)規(guī)定，對委托送達文書種類、格式、期限、責(zé)任等作出具體規(guī)定，從而進一步完善區(qū)域司法文書協(xié)助送達制度。

[1] 楊樺．論區(qū)域行政執(zhí)法合作——以珠三角地區(qū)執(zhí)法合作為例．暨南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版 ）[J],2012,(4)．

[2] 石佑啟 潘高峰．論區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作的執(zhí)法協(xié)調(diào) ．武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版 ）[J], 2014,(1):45-51．

[3] 朱最新 ．珠三角一體化政策之法律化研究 ． 暨南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版 ）[J],2012,(5)．

[4] 石佑啟 朱最新． 珠三角一體化政策法律化研究[M]．北京：人民出版社，2012．

[5] 石佑啟 潘高峰 ．論區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作的立法協(xié)調(diào) [J]．廣東社會科學(xué),2014,(3):240-249．

[6] 鄭元 ．長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下的司法協(xié)助[J]．江南論壇,2009,(4):17-19．

[責(zé)任編輯：杜聯(lián)藩]

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1671-6949（2016）04-0100-07

廣東省黨校系統(tǒng)哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃2016年度課題（16fx02）

2016-09-02

周盛盈，珠海市社會主義學(xué)院教授。