陸開月

我國女性參政的政策促進路徑分析

陸開月

國家政策在女性參政的過程中發(fā)揮著重要的作用，女性參政的促進政策對提高女性參政比例和性別平等程度具有重要的影響。雖然我國出臺的促進性別平等的法律法規(guī)和政策對促進女性參政產(chǎn)生了一定的積極作用，但是當(dāng)前我國的女性參政狀況仍然不能令人滿意，在國際上亦居于后位。本文分析了當(dāng)前我國女性參政的基本情況，以及針對女性參政高層政策空泛化、婦聯(lián)組織作用發(fā)揮和相關(guān)支持政策缺乏的政策現(xiàn)狀，探索政策改進的路徑和未來發(fā)展，試圖從性別意識的政策塑造、性別保護制度的改進、建立性別平等相關(guān)政策的監(jiān)察促進機制和構(gòu)建女性參政的社會支持系統(tǒng)四個方面建構(gòu)起我國女性參政的政策促進框架。

女性參政；名額保障制度；性別平等

長期以來，女性被作為男性的相對面、非本質(zhì)的“他者”而存在。婦女運動對于女性地位的提升、女性身份的重構(gòu)產(chǎn)生了巨大的推動作用，然而由于歷史和道德的因素，即便在歷經(jīng)變革的當(dāng)代，女性仍然在就業(yè)、教育、政治等各個領(lǐng)域承受著不公平的待遇。女性參政是社會平等的表現(xiàn)，同時也促進了社會平等的實現(xiàn)，女性在政治生活中作用的發(fā)揮有助于社會利益多元化的充分實現(xiàn)，社會民主程度的提高，其是社會文明提升的重要內(nèi)容。女權(quán)運動在公共空間、就業(yè)市場得到共鳴，而參政的兩性平等作為性別平等的重要內(nèi)容，因其與實際生活的距離感而被擱置了。

一、當(dāng)前我國女性參政的基本現(xiàn)狀

女性參政有廣義和狹義上的區(qū)分：“國內(nèi)學(xué)者在談到女性的政治參與時，習(xí)慣性地將其分為基礎(chǔ)層面的民主參與和高層次的權(quán)力參與兩個層面。”①本文主要關(guān)注女性參政的狹義層面，即女性參政是指女性進入政治系統(tǒng)、國家政權(quán)機構(gòu)，從而對國家政治生活產(chǎn)生影響。

就女性人口將近50%的比例而言，無論是人大還是政協(xié)的女性參政比例都處于弱勢，與世婦會要求的議會女性代表最低比例25%～30%仍有差距。

此外，女性在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中所占的比例有限：一方面女性占國家黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例較低，另一方面女性干部在整個權(quán)力體系中呈現(xiàn)金字塔結(jié)構(gòu)，越往高層女性干部的比例越低，縱向上省級女性領(lǐng)導(dǎo)干部占比低于縣級，橫向上正職女性領(lǐng)導(dǎo)干部占比較少。女性在政府部門中掌握較少的實權(quán)，高層的女性干部趨少。此外，職務(wù)性別化現(xiàn)象廣泛存在，教育文化衛(wèi)生等部門中往往有更多女性成員，因為這些職務(wù)被認(rèn)為更適合由女性擔(dān)任。職務(wù)的性別化在權(quán)力參與中幾乎已經(jīng)成為某種集團意識，它不僅導(dǎo)致婦女可承擔(dān)的職務(wù)和進入的崗位大大縮減，而且導(dǎo)致婦女在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的邊緣化，從而難以進入權(quán)力的核心層。②這種現(xiàn)象不利于女性的利益表達，對女性政治參與的質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。

1995年我國提出將“男女平等”作為一項基本國策，《憲法》《婦女權(quán)益保障法》都對擴大女性參政做出了相關(guān)政策規(guī)定，2011年國務(wù)院頒發(fā)了《中國婦女發(fā)展綱要（2011-2020年）》，十八大首次將男女平等作為基本國策寫入報告。盡管出臺了相關(guān)政策，但是女性參政仍然發(fā)展緩慢，政策鴻溝阻礙了女性參政的促進實效。

1.高層政策空泛化，名額保障制度的保障實效有限

盡管黨和政府出臺了相關(guān)文件，并且在一些文件中做出了推動女性參政和提高女性政治地位的指示，但是往往流于抽象，或一筆帶過。比如在《2013-2017年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》中只有一句話提到女性參政“重視抓好女干部的教育培訓(xùn)”，對于提高女性的政治地位的具體措施完全沒有提及。政策對女性參政的促進只停留在關(guān)注層面，長期以來故步自封囿于以往既有政策，對于新的促進手段的探索遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，目前廣泛采用的名額保障制度在執(zhí)行過程中往往難以獲得實際效果。諸如“至少有一名女干部”的規(guī)定最終往往演化為只有一名女干部，因此女性在黨政機構(gòu)中的代表性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，即便在一些女性公務(wù)員比例高達40%的地區(qū)，女性領(lǐng)導(dǎo)干部仍然是鳳毛麟角。女性進入政治系統(tǒng)后，難以持續(xù)晉升到?jīng)Q策層，從而導(dǎo)致難以對政治過程產(chǎn)生實質(zhì)性作用。

2.婦聯(lián)組織的位置尷尬

婦聯(lián)在政治活動中，更多地扮演著政府政策的推動實施者的角色，而其作為一個婦女組織自下而上反映女性需求和利益的功能被弱化了。在有推動社會、經(jīng)濟和政治平等的婦女組織的國家，其在性別平等上往往可以取得更大進步，通過這些婦女組織，女性更可能競選公職，選民也更可能選舉女性。這些組織能夠為婦女提供其政治生涯中所必需的政治和資金資源，幫助婦女獲得選票，同時培養(yǎng)女性參政意識。更廣泛地說，這些組織可能用有利于女性發(fā)展的方式改變一個國家的政治文化。但是我國的婦聯(lián)組織作為主要的婦女組織缺乏自主性，自身的組織能力有待提高，其組織活動往往應(yīng)政府要求而為，流于形式。其團結(jié)廣大婦女、發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的作用在其越發(fā)向當(dāng)權(quán)靠攏的情況下得不到有效發(fā)揮。

3.配套的女性參政支撐系統(tǒng)的建設(shè)缺乏

職業(yè)生涯可能導(dǎo)致更高的自信和獨立，因此便引起了更高的政治參與。工作可以提供資金支持政治運動，可以帶來政治聯(lián)系，也可能通過商業(yè)活動和商業(yè)聯(lián)合會為政治活動提供組織基礎(chǔ)。更高的婦女勞動參與可能帶來更多的有激情的社會關(guān)系良好的女性候選人，她們愿意站出來爭取更高的女性投票率。這些都帶來了女性代表比例的提高。③女性即使接受過良好的教育，但其最終在社會中承擔(dān)的主要任務(wù)仍然是回歸家庭。由于對于女性承擔(dān)家務(wù)勞動的傳統(tǒng)的默認(rèn)，家務(wù)勞動和家庭生活占據(jù)了女性的大部分精力，而對于政治領(lǐng)導(dǎo)者來說，家務(wù)纏身的女性只有更少的精力投入競爭，人們也傾向于默認(rèn)女性的家庭生活會妨礙其工作能力、領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮，從而在晉升中對女性采取排他性態(tài)度。因此大多女性在參政道路上遭遇天花板，在中低層次徘徊。

二、促進政策的改進

女性理應(yīng)以平等的公民身份參與政治生活，不應(yīng)該以任何理由被排除在政治領(lǐng)域之外。馬克思曾言道：“沒有婦女的酵素就不可能有偉大的變革，社會的進步可以用女性的社會地位來衡量?！雹芫臀覈?dāng)前的女性參政狀況而言，仍然存在廣泛的政策行動的需要和空間。透過女性參政的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的公共政策在推動女性參政的過程中顯得軟弱無力，公共政策并沒有適應(yīng)時代發(fā)展的變化，沒有準(zhǔn)確地找到解決婦女參政這一社會問題的方法，且缺乏公共政策所應(yīng)有的前瞻性和引導(dǎo)性。⑤女性參政的強化是一個政治體統(tǒng)、社會系統(tǒng)、文化系統(tǒng)互動作用的過程，需要在政策自身價值厘清的基礎(chǔ)上，政策系統(tǒng)行動的共同。

1.性別意識的政策塑造

1995年的《北京行動宣言》就提出要求各國在性別主流化策略中將性別平等作為政策的主流。社會性別意識主流化意味著將社會性別意識納入社會發(fā)展和政府的公共決策主流，其核心內(nèi)涵是從人的基本權(quán)利出發(fā)，重新審視和反思現(xiàn)存的兩性關(guān)系和性別規(guī)范，清理和消除兩性發(fā)展中的政治、經(jīng)濟、文化壁壘和障礙，促進男女兩性的全面健康發(fā)展。政府必須意識到當(dāng)前廣泛存在于各個領(lǐng)域的性別差異，在政策制定的過程中樹立性別意識，廓清政策價值，有意識地采用社會性別視角考慮公共問題，制定公共政策。在政策制定過程中，吸納女性群體的意見，擴大女性群體在政治決策中的代表性和作用。綜合考慮女性視角，評析政策制定對女性群體的可能影響，只有在有女性真實參與的前提下，才能保證政策對女性的公平。

2.性別保護制度的改進

性別保護制度在當(dāng)前男女不平等的社會背景下是對男女兩性之間的差異和深層的機會不平等的正視，為女性群體增進機會和選擇權(quán)利的政策和措施，有利于促進性別平等和發(fā)展，符合民主公正的政治內(nèi)涵，是政府擔(dān)責(zé)的體現(xiàn)。

由于名額保障制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)扭曲，偏離了政策保障女性參政代表性的初衷，需要進一步改進現(xiàn)在實施的名額保障制度。首先，擴大最低比例制實施范圍，從原來的基層組織向縣市級升級，并逐步擴大，使其覆蓋幾乎所有的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。其次，逐步提高最低比例。在政府文件中對女性參政的比例規(guī)定往往以“提高”二字概括，而對提高的結(jié)果模糊不清，當(dāng)前要把人大代表的最低比例數(shù)提高到不低于世婦會要求的25%～30%的范圍的基礎(chǔ)上，進一步提高比例水平，達到國際先進水平，從而保證女性參政的代表性。此外，應(yīng)當(dāng)提高女性領(lǐng)導(dǎo)崗位的比例，為女性保留席位。女性在政府機構(gòu)大多擔(dān)當(dāng)副職，女性正職的缺少不利于女性參政的長期發(fā)展，因此需要對女性正職做出一定的規(guī)定，從而確保女性意見對決策結(jié)果產(chǎn)生作用。

3.建立性別平等相關(guān)政策的監(jiān)察促進機制

政策實施的結(jié)果與政策本身的目標(biāo)之間存在發(fā)生誤差的可能，因此便需要對政策的執(zhí)行過程進行監(jiān)測，在政策執(zhí)行發(fā)生偏離或不能完成目標(biāo)時，做出反饋，從而確保政策不會在執(zhí)行當(dāng)中被架空，使結(jié)構(gòu)優(yōu)良的政策能夠得到執(zhí)行，達到預(yù)期的效果。盡管當(dāng)前我國制定了女性參政的促進政策，但是由于缺乏政策的監(jiān)察系統(tǒng)導(dǎo)致政策輸出結(jié)果與政策目標(biāo)之間相互分割，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程的失控，政策制定過程是一個不斷調(diào)適的過程，因此必須建立政策的評估反饋系統(tǒng)。

在我國已經(jīng)出臺了相關(guān)促進女性參政的政策的前提下，政府應(yīng)盡快建立起相關(guān)政策監(jiān)察機制，及時對政策做出評估，建立政策的動態(tài)適應(yīng)機制。從國際上看，一些國家都有具體執(zhí)法部門負(fù)責(zé)婦女權(quán)益保障法的實施，也有專門指定的機構(gòu)、人員辦理相關(guān)事宜，因此可以使婦女權(quán)益保障法落到實處。

4.構(gòu)建女性參政的社會支持系統(tǒng)

政治系統(tǒng)是開放互動的系統(tǒng)，它與社會系統(tǒng)相互作用。良好的社會支持系統(tǒng)是女性參政健康持續(xù)發(fā)展的保障。社會支持系統(tǒng)的構(gòu)建依賴于社會對女性價值的認(rèn)可。長期以來，社會性別分工的價值判定掩蓋了兩性合作勞動的歷史，直接導(dǎo)致女性生育的私人化，女性家務(wù)勞動的價值被嚴(yán)重低估了。只有實現(xiàn)社會性別分工平等化，才能完全打破男女在公域和私域的慣性分割，使女性參政沒有后顧之憂。家務(wù)勞動社會化將為滿足家庭成員自身生存、維系家庭諸功能所必需的各項家務(wù)勞動，逐步轉(zhuǎn)化為社會組織提供的社會化服務(wù)的過程。在此前提下，女性價值將得到社會認(rèn)可，女性經(jīng)濟地位將得到提升，性別平等的強化促使女性在參與政治過程中得到更為平等的對待。社會性別分工平等化有賴于公共政策的推進，公共政策使女性的家庭地位得到社會認(rèn)可更為快捷有效的方法，政府應(yīng)該制定反就業(yè)歧視的細(xì)化政策，發(fā)展促進女性參政的項目，落實家務(wù)勞動社會化的政策支持，為女性參與政治生活提供支持。

引文注釋

①李曉廣.當(dāng)代中國性別政治與制度公正［M］.南京：南京大學(xué)出版社，2012：88.

②李慧英.婦女與參政［A］.王金玲.中國婦女發(fā)展報告［C］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006.

③L.KenworthyandM.Malam.GenderInequal?ityinPoliticalRepresentation：AWorld?wide，ComparativeAnalysis.SocialForces，1999，78（1）：235-269.

④［德］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第4卷）［M］.北京：人民日報出版社，1995：586.

⑤梁麗萍.女性參政與公共政策的選擇［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2006（1）.

（作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.017