安治民

(中共貴州省委黨校 發(fā)展研究院，貴州 貴陽(yáng) 550028)

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武漢市“陽(yáng)光家園”殘疾人托養(yǎng)服務(wù)研究*

安治民

(中共貴州省委黨校 發(fā)展研究院，貴州 貴陽(yáng) 550028)

陽(yáng)光家園計(jì)劃是由中殘聯(lián)和財(cái)政部實(shí)施的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)計(jì)劃。文章分析了武漢市陽(yáng)光家園托養(yǎng)服務(wù)的政府主導(dǎo)、社區(qū)協(xié)調(diào)、社會(huì)參與等特征，揭示了陽(yáng)光家園托養(yǎng)服務(wù)存在的社會(huì)資金投入不足、社會(huì)力量動(dòng)員不力、容納殘疾人有限等問(wèn)題，并從社會(huì)管理創(chuàng)新的視角探討殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑。

陽(yáng)光家園；殘疾人；托養(yǎng)服務(wù)；社會(huì)管理創(chuàng)新

2009年11月22日，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)和財(cái)政部在京正式啟動(dòng)實(shí)施“陽(yáng)光家園” 計(jì)劃。根據(jù)計(jì)劃，從2009年至2011年，中央財(cái)政每年安排2億元專(zhuān)項(xiàng)資金，用于補(bǔ)助開(kāi)展就業(yè)年齡段智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作。符合規(guī)定條件的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和居家照料家庭，可獲得資助。[1]“陽(yáng)光家園”計(jì)劃是在我國(guó)踐行社會(huì)管理創(chuàng)新方針和政策的背景下提出的，這項(xiàng)社會(huì)政策和社會(huì)實(shí)踐的出現(xiàn)為我們從社會(huì)管理創(chuàng)新的視野去審視當(dāng)前的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)提供了依據(jù)。

本文將從社會(huì)管理創(chuàng)新的視角剖析武漢市“陽(yáng)光家園”的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，揭示其存在的問(wèn)題，為托養(yǎng)服務(wù)理念和實(shí)踐水平的提升做一些基礎(chǔ)性的探索。

一、武漢市陽(yáng)光家園的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

(一)概況

2008年，武漢市全面啟動(dòng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作(殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一命名為“愛(ài)心家園”)；2009年，武漢市政府與中殘聯(lián)正式簽訂共建以托養(yǎng)服務(wù)為重點(diǎn)的“殘疾人服務(wù)體系專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)城市”協(xié)議，進(jìn)一步明確了托養(yǎng)服務(wù)工作的方向。2010年，武漢市殘聯(lián)將殘疾人“陽(yáng)光家園”建設(shè)推向縱深，并以社區(qū)作為基點(diǎn)，就近就便為殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)。與此同時(shí)武漢市政府與市財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)“殘疾人陽(yáng)光家園”和“殘疾人服務(wù)社”的意見(jiàn)》(武殘聯(lián)[2010]44號(hào))，決定三年內(nèi)在全市中心城區(qū)三分之二的街道建設(shè)“殘疾人陽(yáng)光家園”，在遠(yuǎn)城區(qū)三分之一的街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))建立“殘疾人服務(wù)社”。2010年，市區(qū)財(cái)政投入690萬(wàn)元，首批建成了21所“陽(yáng)光家園”和6所“殘疾人服務(wù)社”。截至目前，全市共建成各級(jí)殘疾人“陽(yáng)光家園”83家，殘疾人服務(wù)社21所，投入資金近6000萬(wàn)元，實(shí)際在托殘疾人達(dá)4261人，超額完成中殘聯(lián)下達(dá)的“陽(yáng)光家園”計(jì)劃。

(二)陽(yáng)光家園的服務(wù)內(nèi)容

一般而言，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是集中托養(yǎng)。集中托養(yǎng)是為日常飲食起居生活需要專(zhuān)人護(hù)理而家庭護(hù)理起來(lái)有困難的智力、精神和重度殘疾人提供的托養(yǎng)服務(wù)，包括“寄宿”加“日托”托養(yǎng)服務(wù)。二是日托照料。日托照料是為家庭因工作等原因白天無(wú)法給予照料的智力、精神和重度殘疾人提供的托養(yǎng)服務(wù)。日托照料方便殘疾人白天就近得到生活照料、康復(fù)訓(xùn)練、技能培訓(xùn)、文化娛樂(lè)、庇護(hù)性勞動(dòng)等公益性服務(wù)。三是居家托養(yǎng)。居家托養(yǎng)是為無(wú)生活自理能力、但適合在家庭照料的智力、精神和重度殘疾人提供的托養(yǎng)服務(wù)。居家托養(yǎng)通過(guò)整合社區(qū)服務(wù)資源和結(jié)對(duì)關(guān)愛(ài)等方式，為殘疾人提供定期上門(mén)和針對(duì)性服務(wù)，如家政服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、緊急援助等。[2]

武漢市殘疾人“陽(yáng)光家園”的文件中雖然規(guī)定了陽(yáng)光家園服務(wù)的內(nèi)容包括居家托養(yǎng)、“日托”照料和集中托養(yǎng)三種類(lèi)型。但從調(diào)查情況來(lái)看，武漢市的陽(yáng)光家園目前主要是為殘疾人提供日托照料服務(wù)。例如武昌區(qū)紫陽(yáng)街陽(yáng)光家園曾榮獲湖北省“陽(yáng)光家園” 計(jì)劃首期績(jī)效考核優(yōu)秀機(jī)構(gòu)及武漢市殘聯(lián)授予的“四星級(jí)陽(yáng)光家園”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。該陽(yáng)光家園為殘疾人提供日間照料、醫(yī)療服務(wù)、康復(fù)訓(xùn)練、生活認(rèn)知及社會(huì)適應(yīng)能力訓(xùn)練、職業(yè)技能培訓(xùn)、庇護(hù)性勞動(dòng)、文體活動(dòng)、志愿者服務(wù)及心理咨詢(xún)等“十位一體”的免費(fèi)服務(wù)。這些服務(wù)總體來(lái)說(shuō)，都可以歸入日托照料的范疇。武漢市青山區(qū)的一家陽(yáng)光家園的服務(wù)內(nèi)容同樣也僅限于日托照料，沒(méi)有“寄宿”服務(wù)。其托養(yǎng)服務(wù)范圍主要包括：康復(fù)訓(xùn)練、殘疾人及其親屬心理疏導(dǎo)、文體活動(dòng)、就業(yè)技能培訓(xùn)和日間照料等五個(gè)方面。之所以出現(xiàn)文件規(guī)定和實(shí)際服務(wù)內(nèi)容上的這種差異，其主要原因在于服務(wù)資金和人力資源等方面的不足。

二、陽(yáng)光家園服務(wù)的特征

(一)政府主導(dǎo)

陽(yáng)光家園服務(wù)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是由政府主導(dǎo)。陽(yáng)光家園的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是政府財(cái)政撥款，地方各級(jí)政府將殘疾人工作納入公共服務(wù)體系及其職責(zé)范圍。

陽(yáng)光家園計(jì)劃是由中殘聯(lián)和財(cái)政部聯(lián)合啟動(dòng)的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)計(jì)劃，由中央財(cái)政支持。具體方式主要是通過(guò)成立“陽(yáng)光家園”機(jī)構(gòu)開(kāi)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。雖然陽(yáng)光家園計(jì)劃在啟動(dòng)之時(shí)，明確指出受資助的機(jī)構(gòu)包括地方各級(jí)政府及殘聯(lián)興辦的公益性殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織和個(gè)人興辦的不以營(yíng)利為目的的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是從調(diào)查情況來(lái)看，武漢市的陽(yáng)光家園基本上是由政府和殘聯(lián)組織建立的，是典型的具有官方色彩的托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)?！啊?yáng)光家園’托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)定性為非盈利性經(jīng)濟(jì)組織，以政府為主導(dǎo)，社會(huì)力量支持為輔，業(yè)務(wù)歸口為區(qū)級(jí)以上殘聯(lián)指導(dǎo)?！盵3]

從調(diào)研的多家社區(qū)陽(yáng)光家園得知，不管是在陽(yáng)光家園的前期建設(shè)投入還是后期的運(yùn)營(yíng)、管理環(huán)節(jié)，都充分體現(xiàn)著政府主導(dǎo)的色彩。以武漢市武昌區(qū)紫陽(yáng)街“陽(yáng)光家園”為例，紫陽(yáng)街黨工委、辦事處領(lǐng)導(dǎo)高度重視“陽(yáng)光家園”志愿服務(wù)基地的建設(shè)，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)多次親臨現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)基地的建設(shè)給予全面的支持。領(lǐng)導(dǎo)班子召開(kāi)專(zhuān)題研討會(huì)，制定具體可行的工作方案，將陽(yáng)光家園建設(shè)與志愿服務(wù)基地建設(shè)有機(jī)結(jié)合，在街道志愿者協(xié)會(huì)及各社區(qū)志愿服務(wù)站建成基礎(chǔ)上，研發(fā)了“民生網(wǎng)絡(luò)呼叫平臺(tái)”。在陽(yáng)光家園的管理人員安排上也如此。有些陽(yáng)光家園的領(lǐng)導(dǎo)人員或管理人員就直接由殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)兼任，例如在武漢市紫陽(yáng)街陽(yáng)光家園，街殘聯(lián)與街陽(yáng)光家園一體化辦公，街殘聯(lián)工作人員兼任陽(yáng)光家園的管理人員，或社區(qū)殘疾人工作協(xié)理員兼任陽(yáng)光家園的工作人員。

(二)社區(qū)協(xié)調(diào)

陽(yáng)光家園一般都建在社區(qū)，立足于社區(qū)，讓殘疾人在社區(qū)中接受服務(wù)。因此，社區(qū)是陽(yáng)光家園生存和發(fā)展的土壤。武漢市陽(yáng)光家園的發(fā)展，除了政府和殘聯(lián)的協(xié)同推進(jìn)外，離不開(kāi)社區(qū)的支持與協(xié)調(diào)。從調(diào)研的眾多陽(yáng)光家園了解到，武漢市陽(yáng)光家園的建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)實(shí)施，建成使用等每一個(gè)環(huán)節(jié)，都得到了社區(qū)的廣泛支持。陽(yáng)光家園在建設(shè)初期，各個(gè)社區(qū)居委會(huì)為了落實(shí)建設(shè)場(chǎng)地，主動(dòng)出擊，積極配合，協(xié)助所轄區(qū)殘聯(lián)認(rèn)真做好協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)或街道辦事處，還負(fù)責(zé)委派一名分管民政或聯(lián)系殘聯(lián)工作的專(zhuān)職干部對(duì)陽(yáng)光家園日常的管理事務(wù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以保證社區(qū)陽(yáng)光家園日間照顧的質(zhì)量和水平。例如，百步亭文卉陽(yáng)光家園位于武漢市江岸區(qū)，是集經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房為一體的武漢市最大的保障性住房小區(qū)，大量困難人群集中居住，苑區(qū)共有殘疾人348人。在陽(yáng)光家園建設(shè)的前期，由該區(qū)居委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)，跟投資興建該區(qū)的百步亭集團(tuán)溝通協(xié)商，最后由社區(qū)居委會(huì)落實(shí)建設(shè)場(chǎng)地，百步亭集團(tuán)企業(yè)出資113萬(wàn)，市區(qū)殘聯(lián)出資30萬(wàn)共同投資興建，建筑面積400多平方米，內(nèi)設(shè)生活技能培訓(xùn)室、康復(fù)訓(xùn)練室、健康驛站、心靈港灣、午間休息室、愛(ài)心洗衣間、盥洗室等。與此同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)還發(fā)動(dòng)社區(qū)居民，積極投入到助殘的公益活動(dòng)中來(lái)，在文卉陽(yáng)光家園，每月都會(huì)有大量的社會(huì)志愿者與殘疾人面對(duì)面的交流溝通，幫助殘疾朋友打掃衛(wèi)生、清洗衣物，還教他們?nèi)粘５纳罴寄?，怎樣洗碗、洗菜、切菜，煮面等等?/p>

社區(qū)支持還包括更廣泛的社區(qū)義工或是社區(qū)志愿者的支持，社區(qū)內(nèi)的志愿者與其他志愿者相比，具有服務(wù)時(shí)間靈活，服務(wù)地點(diǎn)固定，服務(wù)成本低廉等特點(diǎn)，所以，陽(yáng)光家園的志愿者主體以就近的社區(qū)志愿者為主。例如，文卉陽(yáng)光家園每年都會(huì)招募大量的社區(qū)志愿者，他們廣泛參與各項(xiàng)助殘服務(wù)，為殘疾人提供情感支持、物質(zhì)支持、技能支持等服務(wù)，幫助殘疾人自立自強(qiáng)。

這樣看來(lái)，陽(yáng)光家園的托養(yǎng)服務(wù)雖然是一種機(jī)構(gòu)式服務(wù)，但是又具有社區(qū)照顧的某些特征。社區(qū)照顧強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)社區(qū)的資源和人員來(lái)照料殘疾人，是一種人性化的社區(qū)殘疾人照顧模式。陽(yáng)光家園的這種特征在很大程度上得益于我們對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新理念的傳播與踐行。

(三)社會(huì)參與

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是典型的社會(huì)事業(yè)，社會(huì)事業(yè)需要社會(huì)的廣泛參與。社會(huì)管理創(chuàng)新的真諦就是要發(fā)動(dòng)社會(huì)去管理社會(huì)，或者說(shuō)讓社會(huì)自己去管理社會(huì)。社會(huì)既是社會(huì)事業(yè)的目的，也是社會(huì)事業(yè)的手段。說(shuō)社會(huì)是社會(huì)事業(yè)的目的，是因?yàn)樯鐣?huì)事業(yè)最終是為了社會(huì)的和諧、民眾的福祉；說(shuō)社會(huì)是社會(huì)事業(yè)的手段，是因?yàn)樯鐣?huì)事業(yè)不能僅僅依靠政府，社會(huì)事業(yè)最終需要依靠社會(huì)的參與和支持來(lái)推動(dòng)和維系。武漢市的不少陽(yáng)光家園也得到了社會(huì)各界的廣泛支持。一些陽(yáng)光家園致力于整合社會(huì)資源，創(chuàng)新服務(wù)方式，引導(dǎo)社會(huì)各方面參與陽(yáng)光家園的建設(shè)與服務(wù)。例如紫陽(yáng)街陽(yáng)光家園發(fā)動(dòng)志愿服務(wù)活動(dòng)，先后成立黨員義工服務(wù)隊(duì)、愛(ài)心家教服務(wù)隊(duì)、物業(yè)修理服務(wù)隊(duì)等特色志愿者服務(wù)隊(duì)。同時(shí)與武漢理工大學(xué)、湖北工業(yè)大學(xué)等高校掛牌組建助殘基地，建立健全志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。紫陽(yáng)街陽(yáng)光家園在開(kāi)展志愿活動(dòng)中，充分利用社區(qū)的小廣播、宣傳欄、發(fā)放宣傳冊(cè)、文藝演出等多種形式深入到轄區(qū)，整合社區(qū)資源，強(qiáng)化服務(wù)功能。同時(shí)讓轄區(qū)居民都能深刻的認(rèn)識(shí)到社區(qū)志愿服務(wù)工作是一種助人自助，快樂(lè)你我的活動(dòng)形式。引導(dǎo)群眾全面參與志愿服務(wù)活動(dòng)，先后開(kāi)展了“一鍵式”求助熱線(xiàn)電話(huà)、助殘行動(dòng)、法律援助、醫(yī)療志愿者社區(qū)行等一系列志愿者服務(wù)活動(dòng)。在一定程度上豐富了社區(qū)助殘的活動(dòng)內(nèi)容，傳遞了社區(qū)親情，促進(jìn)了鄰里之間友好關(guān)系的建立，讓殘疾朋友感受到來(lái)自社區(qū)大家庭別樣的溫暖。

(四)家庭支持

家庭是殘疾人日常生活的重要場(chǎng)所，有三個(gè)主要趨勢(shì)表明殘疾人社區(qū)服務(wù)必須堅(jiān)持以家庭為中心：人口老齡化、醫(yī)療服務(wù)日益增長(zhǎng)的不確定性，以及潛在用戶(hù)的可能增多降低了當(dāng)前的系統(tǒng)容量。殘疾問(wèn)題與家庭密切相關(guān)，主要是由于家庭在康復(fù)訓(xùn)練中扮演著重要的角色，以及殘疾對(duì)家庭成員及其身心功能的影響。家庭向殘疾人提供了幾乎全部的情感性支持，滿(mǎn)足自尊的支持、物質(zhì)性支持、工具性支持和撫育性支持。殘疾人也給其家庭增加額外的經(jīng)濟(jì)、精神負(fù)擔(dān)和壓力。因此，生理性殘疾往往與家庭的經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層性和承受力的脆弱性聯(lián)系在一起。殘疾人家庭正在或即將面臨前所未有的困難，包括預(yù)防、康復(fù)、培訓(xùn)、輔助器具、無(wú)障礙環(huán)境、照料服務(wù)、經(jīng)濟(jì)支持等各個(gè)方面。殘疾人家庭對(duì)社區(qū)陽(yáng)光家園托養(yǎng)服務(wù)的認(rèn)可是殘疾朋友得以入園的基本條件。由于武漢市陽(yáng)光家園困于資金、人力、場(chǎng)地等因素的制約，不可能吸納過(guò)多的殘疾人入園，所以設(shè)立了入園門(mén)檻，大量重度殘疾人因自身?xiàng)l件限制而無(wú)法入園，殘疾人照顧的重?fù)?dān)則由家庭承擔(dān)。同時(shí)，已入園的殘疾人的大部分時(shí)間也是在家庭中度過(guò)的，所以家庭支持發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，黨和政府應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上給予殘疾人家庭更多的關(guān)懷和幫助，保障家庭支持，緩解家庭壓力。

(五)社會(huì)管理創(chuàng)新視野下的新氣象

陽(yáng)光家園計(jì)劃主要是通過(guò)成立“陽(yáng)光家園”機(jī)構(gòu)開(kāi)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。從這個(gè)角度看，陽(yáng)光家園的托養(yǎng)服務(wù)就類(lèi)似于傳統(tǒng)的院舍(機(jī)構(gòu))照顧。但是陽(yáng)光家園計(jì)劃是在新時(shí)期黨的社會(huì)管理創(chuàng)新理念和政策的指引下推出的新型殘疾人服務(wù)項(xiàng)目，打上了社會(huì)管理創(chuàng)新的烙印。所以，陽(yáng)光家園雖然仍以機(jī)構(gòu)為依托，但是這種機(jī)構(gòu)和傳統(tǒng)的殘疾人福利機(jī)構(gòu)已有很大不同。首先是在機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)的殘疾人福利機(jī)構(gòu)是典型的科層機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)中的各層級(jí)之間、領(lǐng)導(dǎo)和工作人員之間；領(lǐng)導(dǎo)、工作人員和殘疾人之間都有著明顯的等級(jí)關(guān)系或隸屬關(guān)系，相互之間的交流溝通存在著科層阻隔。而陽(yáng)光家園的結(jié)構(gòu)是典型的扁平結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)中的層級(jí)少，管理崗位不多，一般只有一個(gè)，其他崗位主要是公益崗位。例如江漢區(qū)萬(wàn)松街陽(yáng)光家園只有一個(gè)具體管理崗位，五個(gè)公益崗位。其次是在機(jī)構(gòu)的服務(wù)理念上，傳統(tǒng)的殘疾人福利機(jī)構(gòu)重管理輕服務(wù)，將殘疾人視作自己的管理對(duì)象，而不是和自己身份平等的服務(wù)伙伴。陽(yáng)光家園則更強(qiáng)調(diào)對(duì)殘疾人的服務(wù)意識(shí)，將殘疾人視作和自己具有同樣人格和尊嚴(yán)的、身份平等的服務(wù)對(duì)象。例如，萬(wàn)松街陽(yáng)光家園引進(jìn)了兩名專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者，社會(huì)工作的理念是助人自助，由此可知，陽(yáng)光家園引進(jìn)社工在很大程度上體現(xiàn)了其服務(wù)意識(shí)，是對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新理念的一種踐行。所以，從形式上看，陽(yáng)光家園具有傳統(tǒng)院舍照顧的某些特征，但是從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來(lái)看，陽(yáng)光家園顯然又不同于傳統(tǒng)的院舍照顧。

因此，陽(yáng)光家園的托養(yǎng)服務(wù)在性質(zhì)上具有多樣性和復(fù)雜性。陽(yáng)光家園是國(guó)家主導(dǎo)、殘聯(lián)組織建設(shè)的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，從這個(gè)視角來(lái)說(shuō)，陽(yáng)光家園的托養(yǎng)服務(wù)屬于院舍照顧(或機(jī)構(gòu)照顧)。但是，陽(yáng)光家園在服務(wù)理念和服務(wù)模式上又不同于傳統(tǒng)的院舍照顧。陽(yáng)光家園建在社區(qū)、立足于社區(qū)，和社區(qū)有著緊密的聯(lián)系，具有社區(qū)照顧的某些特征。

這種復(fù)雜性和多樣性的性質(zhì)，可能在很大程度上正好反應(yīng)了新時(shí)期我國(guó)殘疾人事業(yè)在理念和實(shí)踐上從舊到新的過(guò)渡和轉(zhuǎn)型，既可以從中看到社會(huì)管理創(chuàng)新理念在殘疾人事業(yè)中的體現(xiàn)，如陽(yáng)光家園的服務(wù)意識(shí)；又可以從中發(fā)現(xiàn)我們對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新理念理解和踐行的不足，如陽(yáng)光家園自上而下的運(yùn)作模式。

三、陽(yáng)光家園托養(yǎng)服務(wù)存在的問(wèn)題

(一)政府主導(dǎo)資金來(lái)源，社會(huì)資金投入不足

陽(yáng)光家園的建立資金主要來(lái)自于政府的財(cái)政撥款。中央財(cái)政每年拿出2億元，3年總共6億元，用于資助殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。這么大的一個(gè)國(guó)家，這么多的殘疾人，6億元的資金肯定是不足的，不用說(shuō)陽(yáng)光家園的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，就是建立資金都不夠，不夠的部分就靠地方政府的財(cái)政支持。但地方政府的財(cái)政支持也主要是支持陽(yáng)光家園的建立。陽(yáng)光家園建立后的日常運(yùn)轉(zhuǎn)資金政府給予的較少，其余部分就依靠陽(yáng)光家園自籌。例如萬(wàn)松街陽(yáng)光家園的責(zé)任人說(shuō)：“陽(yáng)光家園日常的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，政府投入很少，主要是靠我們自己?！比f(wàn)松街陽(yáng)光家園所在社區(qū)覆蓋范圍廣，轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)殘疾人分布多，入園數(shù)量有限，加之政府投入資金有限，不夠維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。那么，在這種情況下，陽(yáng)光家園自身就不得不尋求生存之道。通過(guò)社會(huì)化的方式去獲取生存與發(fā)展資源。這就產(chǎn)生了一個(gè)矛盾：陽(yáng)光家園是政府主導(dǎo)的，控制權(quán)和管理權(quán)都在各級(jí)政府及殘聯(lián)，陽(yáng)光家園在很大程度上成了地方政府和殘聯(lián)的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，而并非一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)性的組織，但是其運(yùn)轉(zhuǎn)資金和資源卻需要以社會(huì)化的方式去募集。這種矛盾必然會(huì)限制陽(yáng)光家園以社會(huì)化的方式去尋求生存發(fā)展之路。

就拿萬(wàn)松街陽(yáng)光家園來(lái)說(shuō)，它主要是通過(guò)給企業(yè)做一些簡(jiǎn)單的來(lái)件加工獲取運(yùn)轉(zhuǎn)資金。陽(yáng)光家園借助其地緣優(yōu)勢(shì)，周?chē)髽I(yè)比較多的有利條件，跟有關(guān)企業(yè)接洽溝通，以其良好的信譽(yù)獲得多家企業(yè)的認(rèn)可，合作企業(yè)比較多，有時(shí)候來(lái)件加工都忙不過(guò)來(lái)。通過(guò)承接這些企業(yè)的來(lái)件手工制作，獲得可觀的經(jīng)濟(jì)效益，不僅解決陽(yáng)光家園日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)難的問(wèn)題，同時(shí)殘疾朋友通過(guò)自己的辛勤勞動(dòng)，也可獲得相應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬，使其社會(huì)價(jià)值得以體現(xiàn)。但要注意的是，這種跟企業(yè)的合作在很大程度上緣于陽(yáng)光家園的負(fù)責(zé)人和管理者通過(guò)私人關(guān)系跟企業(yè)接洽。也就是說(shuō)，這種陽(yáng)光家園與企業(yè)的合作并未形成一種穩(wěn)定的制度。那么，這種收入來(lái)源自然也是不穩(wěn)定的，主要取決于陽(yáng)光家園負(fù)責(zé)人的人脈關(guān)系。除此之外，陽(yáng)光家園還接受一些企業(yè)或愛(ài)心人士的捐贈(zèng)，但數(shù)量有限，對(duì)于維系陽(yáng)光家園的長(zhǎng)期有效運(yùn)轉(zhuǎn)則是杯水車(chē)薪。從調(diào)研的情況看，武漢市的許多陽(yáng)光家園在服務(wù)資源上面臨著資金和人員兩大瓶頸。

(二)社會(huì)力量動(dòng)員不力

目前各陽(yáng)光家園開(kāi)展得比較頻繁的活動(dòng)是庇護(hù)性勞動(dòng)。庇護(hù)性勞動(dòng)可以給陽(yáng)光家園和殘疾人都帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)收入，還可以讓殘疾人從事一些力所能及的勞動(dòng)，鍛煉其動(dòng)手能力，因此受到很多陽(yáng)光家園的青睞。由于資金、人員等方面的局限，很多陽(yáng)光家園在殘疾人的康復(fù)訓(xùn)練、生活認(rèn)知、社會(huì)適應(yīng)能力訓(xùn)練、醫(yī)療服務(wù)、心理咨詢(xún)等方面的服務(wù)的開(kāi)展上存在著較大的不確定性。因?yàn)檫@些方面的服務(wù)往往需要專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員才能開(kāi)展，但是在陽(yáng)光家園資金有限的情況下，是沒(méi)有辦法在陽(yáng)光家園里設(shè)置這么多服務(wù)崗位的。服務(wù)人員不足是武漢市陽(yáng)光家園托養(yǎng)服務(wù)面臨的普遍問(wèn)題。很多陽(yáng)光家園的實(shí)際情況是：有工作人員卻不能為殘疾人提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，有少數(shù)條件較好的陽(yáng)光家園能夠聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的社工，如文卉陽(yáng)光家園，但是更多的陽(yáng)光家園是請(qǐng)不起專(zhuān)門(mén)的社工的，如青山區(qū)陽(yáng)光家園。在沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的服務(wù)人員崗位的情況下，會(huì)出現(xiàn)兩種情形：一是陽(yáng)光家園里只有一些素質(zhì)不高的工作人員，很多專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)只能流于形式，或者干脆就無(wú)法開(kāi)展，大多數(shù)陽(yáng)光家園的工作人員主要來(lái)自居委會(huì)或者是低工資聘請(qǐng)的社區(qū)內(nèi)居民，這些人大多不是專(zhuān)業(yè)的服務(wù)人員、素質(zhì)也不高；二是雖然陽(yáng)光家園里缺乏專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)人員，但是通過(guò)開(kāi)展志愿活動(dòng)，調(diào)動(dòng)社會(huì)上的專(zhuān)業(yè)人員來(lái)陽(yáng)光家園為殘疾人提供服務(wù)。這兩種情形正好形成對(duì)照。目前，這兩種情形在武漢市的陽(yáng)光家園中都存在。例如，紫陽(yáng)街陽(yáng)光家園就做到了有效整合志愿者服務(wù)資源，開(kāi)展多種形式的扶殘助殘活動(dòng)。但很顯然，這些工作在很大程度上取決于陽(yáng)光家園領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力或社會(huì)關(guān)系，也并未形成一種穩(wěn)定的制度。

(三)容納有限，入園門(mén)檻高

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，由于政府投資有限，導(dǎo)致陽(yáng)光家園資金投入不足，運(yùn)轉(zhuǎn)資金緊張，同時(shí)受場(chǎng)地限制，陽(yáng)光家園不能容納過(guò)多的殘疾人入住，大多數(shù)陽(yáng)光家園的殘疾人都只在20人左右，青山區(qū)的一家陽(yáng)光家園比較固定的入園殘疾人只有13人左右。萬(wàn)松街陽(yáng)光家園有殘疾人23個(gè)，而該街現(xiàn)有登記殘疾人1107人。真正入園的殘疾人在社區(qū)中占據(jù)的比例過(guò)小。目前，武漢市實(shí)際在托殘疾人只有4261人。

入園門(mén)檻過(guò)高。陽(yáng)光家園的服務(wù)對(duì)象原則上是處于就業(yè)年齡段(男性16-59歲，女性16-54歲)的不在業(yè)的，有托養(yǎng)服務(wù)需求的智力、精神和喪失生活能力的重度殘疾人。且托養(yǎng)服務(wù)對(duì)象需持有《中華人民共和國(guó)殘疾人證》(第二代)。但實(shí)際上，有一定自理能力的殘疾人才能入園，廣大重癥殘疾人被排斥在陽(yáng)光家園之外，殘疾人照顧的重任依然主要由家庭來(lái)承擔(dān)，無(wú)疑加劇了殘疾人家庭的負(fù)擔(dān)。

雖然陽(yáng)光家園計(jì)劃在啟動(dòng)之時(shí)指出受資助的機(jī)構(gòu)包括地方各級(jí)政府及殘聯(lián)興辦的公益性殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織和個(gè)人興辦的不以營(yíng)利為目的的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是從調(diào)查情況來(lái)看，武漢市的陽(yáng)光家園基本上是由政府和殘聯(lián)組織建立的。這就是說(shuō)，社會(huì)組織和社會(huì)力量辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的情況目前還較少。而僅靠政府的力量，要完全解決數(shù)量眾多的殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)問(wèn)題自然不容易，這也是導(dǎo)致陽(yáng)光家園容納有限，入園門(mén)檻過(guò)高的主要原因。

四、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的新路徑

社會(huì)管理創(chuàng)新，需要轉(zhuǎn)變政府的角色，使政府由原來(lái)的社會(huì)事務(wù)的管理者變?yōu)樯鐣?huì)公共服務(wù)者，由原來(lái)的社會(huì)力量的控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N社會(huì)力量的協(xié)調(diào)者。社會(huì)管理創(chuàng)新除了明確政府的角色，還需明確社會(huì)組織和市場(chǎng)組織在社會(huì)管理中的責(zé)任和地位。我國(guó)目前社會(huì)組織發(fā)育不健全，這是我國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后的一個(gè)重要原因，因此我們要大量培育社會(huì)組織，使其成為社會(huì)管理中的重要力量。我們要大力動(dòng)員社會(huì)力量和市場(chǎng)力量與政府協(xié)同參與社會(huì)管理。具體到殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，我們要從社會(huì)管理創(chuàng)新的視角去探索科學(xué)路徑。

(一)政府扮演立法者和協(xié)調(diào)者的角色

在社會(huì)管理創(chuàng)新視野下，政府需轉(zhuǎn)變自己的角色，扮演殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的立法者和協(xié)調(diào)者的角色?！凹訌?qiáng)和創(chuàng)新殘疾人社會(huì)管理，必須以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。服務(wù)型政府的建設(shè)有利于殘疾人在內(nèi)全體公民政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)權(quán)利的行使，有利于殘疾人基本公共服務(wù)需求的滿(mǎn)足，有利于為殘疾人平等參與、共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)掃除障礙。”[4]政府不應(yīng)作為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的具體實(shí)施者或操作者，而應(yīng)該是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的立法者，為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)制定相關(guān)的法律制度，制定殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、地方服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，等等。政府不應(yīng)是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的管理者或控制者，而應(yīng)在各種社會(huì)力量和市場(chǎng)力量之間扮演協(xié)調(diào)者的角色，協(xié)調(diào)社會(huì)力量和市場(chǎng)力量共同參與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。在陽(yáng)光家園工程中，我們的政府還是過(guò)多地扮演了控制者、管理者和操作者的角色，在很大程度上主導(dǎo)了陽(yáng)光家園的運(yùn)作，沒(méi)有給社會(huì)力量和市場(chǎng)力量足夠的運(yùn)作空間。而政府的力量畢竟有限，所以就出現(xiàn)了陽(yáng)光家園托養(yǎng)服務(wù)的資金和資源緊缺、服務(wù)的軟硬件基礎(chǔ)不足的問(wèn)題。

(二)動(dòng)員社會(huì)力量、市場(chǎng)力量參與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)

在社會(huì)管理創(chuàng)新視野下，要明確社會(huì)組織和市場(chǎng)組織的責(zé)任和地位，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量、市場(chǎng)力量參與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是一個(gè)宏大的社會(huì)事業(yè)，僅僅依靠政府是很難完成的，需要政府組織、社會(huì)力量和市場(chǎng)力量協(xié)同作用。在我國(guó)，政府擁有其他組織無(wú)可比擬的政治資源、物質(zhì)資源和強(qiáng)大的號(hào)召力。因此，政府作為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的規(guī)劃者和主要組織者的地位是毋庸置疑的。但是在很多具體的事務(wù)上，可以發(fā)動(dòng)社會(huì)組織和市場(chǎng)組織去具體實(shí)施。社會(huì)組織以權(quán)利、公正、平等等社會(huì)價(jià)值為導(dǎo)向，以志愿性的方式推動(dòng)殘疾人托養(yǎng)事業(yè)發(fā)展，動(dòng)員廣大的社會(huì)力量以自愿的方式從事或支持殘疾人托養(yǎng)事業(yè)。市場(chǎng)組織雖是營(yíng)利性部門(mén)，但是具有優(yōu)化資源配置和運(yùn)行效率高的優(yōu)點(diǎn)，同樣可以為殘疾人托養(yǎng)事業(yè)服務(wù)。在陽(yáng)光家園托養(yǎng)服務(wù)中，武漢市的有些陽(yáng)光家園能充分地發(fā)動(dòng)社會(huì)力量和市場(chǎng)力量參與殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，例如動(dòng)員大學(xué)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、康復(fù)機(jī)構(gòu)的人員、社區(qū)人員作為陽(yáng)光家園的志愿者，投身于殘疾人托養(yǎng)服務(wù)；還有些陽(yáng)光家園通過(guò)和企業(yè)接洽，拿下加工制作的訂單，解決了家園的生存與發(fā)展問(wèn)題。但是這些工作都沒(méi)有制度化，有很大的偶然性和不確定性，我們下一步的工作就應(yīng)該將動(dòng)員社會(huì)力量和市場(chǎng)力量投身殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的制度化、規(guī)范化中來(lái)。

(三)建立、健全殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的社會(huì)組織

在社會(huì)管理創(chuàng)新視野下，要大力培育社會(huì)組織從事殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。武漢市的陽(yáng)光家園加上殘疾人服務(wù)社總共才100多家，接受托養(yǎng)服務(wù)的殘疾人總共才4261人，而且目前的托養(yǎng)服務(wù)也主要限于日托照料。這充分說(shuō)明了僅僅依靠政府和殘聯(lián)，我們是無(wú)法真正解決廣大殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)問(wèn)題的。政府和殘聯(lián)費(fèi)了很大勁仍然無(wú)法解決廣大殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)問(wèn)題，很重要的一個(gè)原因是殘疾人社會(huì)組織仍然不夠發(fā)達(dá)。目前，我國(guó)最重要的殘疾人社會(huì)組織是殘聯(lián)，其他的殘疾人社會(huì)組織較為弱小，無(wú)法為政府和殘聯(lián)分憂(yōu)。在以后的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作中，我們?cè)谕苿?dòng)殘聯(lián)組織發(fā)展的同時(shí)，還要大力推動(dòng)其他殘疾人社會(huì)組織的發(fā)展，使殘疾人社會(huì)組織呈現(xiàn)多元化的良性發(fā)展格局，這樣才能真正解決殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)問(wèn)題。

(四)探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的托養(yǎng)模式

為了適應(yīng)滿(mǎn)足更廣大殘疾人接受托養(yǎng)服務(wù)，同時(shí)降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的需要，政府需轉(zhuǎn)變社會(huì)管理思路，由原來(lái)的政府主導(dǎo)社會(huì)管理轉(zhuǎn)向政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，將過(guò)去由政府直接提供的公共服務(wù)交由更有效率的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。這里的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是指政府為履行服務(wù)公眾的職責(zé)，通過(guò)政府財(cái)政向有資質(zhì)的各類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用，用以購(gòu)買(mǎi)其以契約方式提供的、由政府界定種類(lèi)和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)，是一種“政府出資、定向購(gòu)買(mǎi)、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)的供給方式。[5]其實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)以契約委托的方式，轉(zhuǎn)由民間營(yíng)利或非營(yíng)利組織來(lái)生產(chǎn)與供應(yīng)。[6]

具體到殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，政府可以通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)資質(zhì)進(jìn)行審查，審查合格的社會(huì)組織通過(guò)招投標(biāo)取得承擔(dān)服務(wù)的資格。接下來(lái)政府就可以與之簽訂合作協(xié)議，付給其一定的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)資金，政府聘請(qǐng)具有資質(zhì)的第三方組織對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。政府也可以項(xiàng)目形式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以推動(dòng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)向更好的方向發(fā)展。

(五)降低入園門(mén)檻，提高容納能力

陽(yáng)光家園作為殘疾人“兩個(gè)體系”建設(shè)中的惠民舉措，是社會(huì)管理創(chuàng)新的體現(xiàn)，目的是為更多的殘疾人提供服務(wù)。所以，必須規(guī)范管理，放寬入園門(mén)檻，使更多的殘疾朋友能夠在陽(yáng)光家園享受各種服務(wù)。政府要加大投資力度，擴(kuò)大陽(yáng)光家園場(chǎng)地，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，提高陽(yáng)光家園的服務(wù)能力和容納能力，例如建立專(zhuān)項(xiàng)資金投入機(jī)制，選聘一定數(shù)量的專(zhuān)職人員，擴(kuò)大志愿者的數(shù)量和規(guī)模。對(duì)缺乏自理能力的殘疾人來(lái)說(shuō)，陽(yáng)光家園更應(yīng)拓展服務(wù)項(xiàng)目，使托養(yǎng)服務(wù)更具針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性，真正達(dá)到改善殘疾人自身局限和更好的融入社會(huì)生活的目的，推動(dòng)殘疾人事業(yè)的和諧發(fā)展。

[1]楊樂(lè).中國(guó)殘聯(lián)、財(cái)政部啟動(dòng)“陽(yáng)光家園計(jì)劃”[J].中國(guó)殘疾人,2009(12):15-16.

[2]柳州市殘聯(lián).關(guān)于印發(fā)《柳州市實(shí)施智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項(xiàng)目方案》的通知[DB/OL](2010-07-20).[2015-10-19]https://www.baidu.com/s?ie=utf-8&f=8&rsv_bp=0&rsv_idx=1&tn=baidu&wd.

[3]侯文坤.“陽(yáng)光家園”殘疾人托養(yǎng)服務(wù)模式研究[D].武漢：華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[4]王名,丁晶晶.中國(guó)殘疾人社會(huì)管理的創(chuàng)新路徑[J].學(xué)會(huì),2012(9):37-39.

[5]崔正,王勇,魏中龍.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系研究[J].中國(guó)行政管理，2012(8):26-29.

[6]WONG H K.Reforming Social Services in Hong Kong:The Role of Contracting and Performance Management in the Non-Profit Sector[J].Australian Journal of Public Administration,2007(1):7-105.

[責(zé)任編輯：陳紹松]

Research on "Sunshine home" foster service for disabled persons in Wuhan city

An Zhi-min
(Guizhou provincial Party School of the CPC, Development Research, Guiyang, Guizhou 550028)

Sunshine garden program is initiated by China Disabled Persons' Federation and the Ministry of Finance to provide foster service for disabled people. This paper analyzed the government-leading Wuhan sunshine home foster service, community coordination, social involvement, revealed current issues of the sunshine home foster service such as underfunding, inadequate mobilizing social forces and limited capacities for disabled people, and discussed the practical path to realize the true foster service from the perspective of social management innovation.

Sunshine home; Disabled people; Foster service; Innovation of social management

2016-03-03

安治民(1986-)，男， 貴州省中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究中心省委黨?；馗苯淌冢┦?。研究方向：社會(huì)保障。

F062

A

1671-9549(2016)03-0058-07