鄧路遙，何崢嶸（．廣西社會主義學院，廣西南寧530007；.廣西政法管理干部學院，廣西南寧53003）

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事業(yè)單位改革與民辦非企業(yè)組織的發(fā)展

鄧路遙1，何崢嶸2
（1．廣西社會主義學院，廣西南寧530007；2.廣西政法管理干部學院，廣西南寧530023）

摘要：事業(yè)單位改革的目的之一是讓民辦非企業(yè)組織承接部分公共服務職能，從而在公共服務領(lǐng)域引入競爭機制，促進公共服務績效的改善。目前我國民辦非企業(yè)組織力量弱小，要取得長足發(fā)展，需要相應的法律制度保障、資金支持以及自身制度的建立和完善。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；民辦非企業(yè)組織；改革

基于公共服務領(lǐng)域“市場失靈”與“政府失靈”的客觀存在，非政府組織的社會化提供即“志愿提供”成為不少國家和地區(qū)公共服務供給體制改革的一種選擇。在中國，民辦非企業(yè)組織提供公共服務也是一種現(xiàn)實存在。民辦非企業(yè)組織的發(fā)展作為打破事業(yè)組織壟斷公共服務的替代性措施，旨在增加公共服務的供給總量并促進公共服務績效的改善，某種程度上彌補公共服務領(lǐng)域供給的“政府失靈”。無論是改革的決策者或?qū)嵺`者，還是相關(guān)問題的研究者，對“中國需要全面、協(xié)調(diào)的事業(yè)單位改革”有著一致的認識[1]，在整體的改革戰(zhàn)略中，促進民辦非企業(yè)組織的發(fā)展、讓民辦非企業(yè)組織承接部分公共服務職能是重要的內(nèi)容之一。

目前過于龐大的事業(yè)組織規(guī)模擠占、壓縮了民辦非企業(yè)組織在公共服務領(lǐng)域的生存和發(fā)展空間。民辦非企業(yè)組織與事業(yè)組織雖然同為公共服務組織，但是民辦非企業(yè)組織力量較弱，其發(fā)展面臨各種困境，既難以承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務職能，在公共服務領(lǐng)域也難以與事業(yè)組織形成競爭態(tài)勢，在促進公共服務績效改善方面未能充分發(fā)揮預期的作用。本文嘗試在事業(yè)單位改革的背景下探討民辦非企業(yè)組織的發(fā)展問題，以期為新形勢下民辦非企業(yè)組織的發(fā)展提供理論借鑒。

一、民辦非企業(yè)組織的內(nèi)涵及功能定位

基于“全能政府”的理念建立起來的國家事業(yè)制度改革要面臨的首要問題，就是重新界定政府的公共服務職能，“這將成為改革的核心問題，而且也是邁向‘服務型政府’的必要步驟”[1]，并不是所有公共服務都需要政府設立事業(yè)組織來提供。實際上，自社會主義市場經(jīng)濟體制改革以來，民間力量逐步涉入公共服務領(lǐng)域，在公共服務領(lǐng)域形成了“公辦”與“民辦”并存的格局。

“民辦”是相對于“公辦”而言的。政府興辦的社會服務組織依據(jù)《事業(yè)單位登記管理條例》被界定為“事業(yè)單位”，社會興辦的社會服務組織在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）頒布實施后則正式被稱為“民辦非企業(yè)單位”，概指“企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”①參見《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條。，是與“公辦”事業(yè)組織對應的一種民間組織形式，其業(yè)務活動范圍與我國國有公益類事業(yè)組織大致相同，政府文件中曾稱之為“民辦事業(yè)單位”②參見1996年7月《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈中共中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見〉的通知》。。

由于“事業(yè)單位”表征國家（政府）性質(zhì)，企業(yè)表征營利性，對于非政府提供公共服務的組織，立法上創(chuàng)造性地使用了“民辦非企業(yè)單位”的概念。但是，“單位”原本是中國計劃經(jīng)濟時期對體制內(nèi)（國家編制內(nèi)）一切組織的概稱，以非國家財政經(jīng)費為發(fā)展資金的民間組織，冠以“單位”是不合適的，雖然這體現(xiàn)了國家利用民間（私人）資本實現(xiàn)公共目的的意圖。源于體制內(nèi)嚴格控制的管理理念，“單位”也意味著民辦非企業(yè)發(fā)展的國家管控，意味著組織內(nèi)部難以實現(xiàn)自我治理。而且“單位”也不是一個法律概念，根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)登記包括個體、合伙和法人三種形式，對個體、合伙冠以單位也不合適?；谏鲜隹紤]，本文使用“民辦非企業(yè)組織”，泛指不在事業(yè)編制內(nèi)提供公益服務的社會組織，是具有獨立法律地位的組織之一，不包括個體或合伙。

《暫行條例》對民辦非企業(yè)組織的界定標準有兩個，一是設立宗旨和目的；二是經(jīng)費來源及財產(chǎn)分配。以此，“民辦事業(yè)單位”能更準確地揭示其與事業(yè)組織的區(qū)別及其存在的意義，即為發(fā)展社會事業(yè)而設立以及具有非營利性，與改革后的公益事業(yè)組織有共同之處。

非營利性體現(xiàn)在兩個方面。一是不以營利為目的。一般而言，營利是企業(yè)的目的，而民辦非企業(yè)組織設立宗旨是提供公共服務，促進社會的進步與發(fā)展，即社會公益性，這也是民辦非企業(yè)組織的基本特征，也正因為如此，國家才會在稅收等方面對民辦非企業(yè)組織實行一些特殊的減免政策。二是從財務管理和財產(chǎn)分配體制上來看，禁止分配。企業(yè)盈利可以分紅，清算后的財產(chǎn)可以分配，而民辦非企業(yè)組織的盈余和清算后的剩余財產(chǎn)則只能用于社會公益事業(yè)，不得在成員中分配。

需要指出的是，非營利性是指不以營利為目的，并不意味著提供服務不收費或不盈利。如民辦學校的宗旨應該是彌補國家教育力量的不足，促進教育事業(yè)的發(fā)展，但為了自身的生存和發(fā)展，又允許其按規(guī)定收取一定的費用，并且可以盈利，但盈利的資金應投入到擴大教育事業(yè)中去，而不是用于分配。

面對日益增長的社會需求，公共服務的政府壟斷供給使得有限的國家財政捉襟見肘，鼓勵社會力量興辦公共服務事業(yè)，增加體制外公共服務供給，成為滿足社會需求、緩解社會矛盾的重要舉措。隨著民間力量的逐步輸入，在公共服務領(lǐng)域形成了“官辦”與“民辦”并存的格局。與此相適應的立法，包括《公益事業(yè)捐贈法》、《民辦教育促進法》、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律法規(guī)，對民辦非企業(yè)組織的登記及其監(jiān)管以及稅收優(yōu)惠等作出了規(guī)定，在規(guī)范民辦非企業(yè)組織的同時促進其發(fā)展。截至2014年底，全國共有民辦非企業(yè)單位29.2萬個，比2013年增長14.7%，主要分布在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、科技、體育、環(huán)保、社會福利等領(lǐng)域[2]。

民辦公共服務組織的發(fā)展與壯大，拓寬了公共服務的范圍，豐富了公共服務的內(nèi)容，對于滿足多樣化的社會需求有著積極意義。同時，與事業(yè)組織一樣，民辦非企業(yè)組織承接了政府的部分公共服務職能，不僅減輕了國家財政負擔，也促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。

二、事業(yè)單位改革與民辦非企業(yè)組織的發(fā)展

由于事業(yè)組織在公共服務領(lǐng)域占有絕對的支配地位，事業(yè)單位改革的方向和進程，將直接影響到民辦非企業(yè)組織能否成長為公共服務的重要供給主體之一。總體來看，隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，隨著政府、市場、社會三維社會結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，隨著市場決定性作用的發(fā)揮，減少行政權(quán)力配置社會資源，壓縮權(quán)力尋租的可能空間，政府職能呈現(xiàn)收縮趨勢。因此，事業(yè)單位改革總體上傾向于縮減事業(yè)組織的規(guī)模，拓寬民辦非企業(yè)組織的發(fā)展空間。

民辦非企業(yè)組織承接事業(yè)組織的部分服務職能，將促進民辦非企業(yè)組織的發(fā)展作為事業(yè)單位整體改革戰(zhàn)略的一部分，與事業(yè)單位改革統(tǒng)籌考慮，這對于擴大公共服務供給、改進公共服務績效是十分有益的。2011年，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于推進事業(yè)單位分類改革的指導意見》，在推進事業(yè)單位分類改革的同時促進民辦非企業(yè)組織發(fā)展，相關(guān)規(guī)定主要有：第一，確定事業(yè)單位改革的階段性目標之一，即進一步優(yōu)化社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境，構(gòu)建涵蓋民辦非企業(yè)組織在內(nèi)的公益服務新格局。第二，規(guī)定事業(yè)單位管理體制改革的具體措施之一，即引導包括民辦非企業(yè)組織在內(nèi)的社會力量廣泛參與到公益服務中來，在公益服務領(lǐng)域引入公平競爭機制。其后，又通過相關(guān)政策文件規(guī)定，在事業(yè)單位改革的過程中，以推進政府向民辦非企業(yè)等社會組織購買公共服務等方式支持和鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，將加大政府購買公共服務的力度作為鼓勵民間資本、社會力量進入公共服務領(lǐng)域的重要措施，這些都有利于促進公共服務供給主體多元化，以滿足日益多樣化的社會需求，也為民辦非企業(yè)組織拓寬了發(fā)展空間。

對當下各地正在進行的事業(yè)單位分類改革而言，民辦非企業(yè)組織的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢是必須予以考慮的重要因素。民辦非企業(yè)組織的現(xiàn)狀，對于確定事業(yè)組織的范圍具有參照意義，在假定公共服務總需求不變的情況下，事業(yè)組織與民辦非企業(yè)組織呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系，實際上體現(xiàn)著民間力量與政府之間的互動。民辦非企業(yè)組織力量越強，提供的公共服務越多，事業(yè)組織的范圍越窄，反之，民辦非企業(yè)組織力量越弱，提供的服務越少，政府責任越重，事業(yè)組織的范圍相應增加。

因各地民辦非企業(yè)組織的發(fā)展不平衡，事業(yè)組織范圍的劃定在不同地區(qū)宜有所區(qū)別，比如在我國東部沿海經(jīng)濟較為發(fā)達、市場發(fā)育較為充分的地區(qū)，民辦非企業(yè)組織較為發(fā)達，提供公共服務相對較多，可以加強政府購買公共服務的力度，減少事業(yè)組織的設立和規(guī)模；而在貧困落后地區(qū)，民辦非企業(yè)組織力量較弱的地方，政府則需承擔更多的公共服務尤其是基本公共服務供給責任，需要設立更多的事業(yè)組織。

民辦非企業(yè)組織成為公共服務供給主體之一，使得公共服務中的行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了新的形勢，客觀上促進了我國事業(yè)組織管理體制從“管辦不分”到“管辦分離”的改革，這種改革首先發(fā)生在目前民辦非企業(yè)組織最多的教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。事業(yè)組織與民辦非企業(yè)組織實際上履行相同或相似的社會公益服務職能，在提供公共服務方面，應該有著統(tǒng)一的服務質(zhì)量、行業(yè)標準等要求，事業(yè)發(fā)展主管部門對公共服務質(zhì)量的監(jiān)管不僅要面對體制內(nèi)的事業(yè)組織，還要監(jiān)管體制外的民辦非企業(yè)組織，“管辦不分”的監(jiān)管體制不利于監(jiān)管的實施。

此外，民辦非企業(yè)組織的發(fā)展，有利于促進公共服務供給領(lǐng)域競爭機制的形成，從而促進事業(yè)組織公共服務績效的改善。由于公辦的事業(yè)組織與民辦非企業(yè)組織在公共服務活動領(lǐng)域大致相同，且都具有公益性。從現(xiàn)實情況看，民辦非企業(yè)組織在工作效率、運營成本、服務意識等方面具有較強的優(yōu)勢。因此，民間力量的加入，使得公共服務多元主體之間存在競爭，這種競爭機制有利于促進事業(yè)組織公共服務績效的改善。

雖然，事業(yè)單位改革為民辦非企業(yè)組織拓寬了發(fā)展空間，提供了發(fā)展契機，但是，目前我國民辦非企業(yè)組織的發(fā)展由于受到現(xiàn)行政策制度等因素制約，與西方一些發(fā)達國家相比，還存在較大差距，這種差距實際上已經(jīng)影響到當前事業(yè)單位改革的進程。

三、民辦非企業(yè)組織發(fā)展的困境

從目前情況來看，我國民辦非企業(yè)組織提供的公益服務十分有限，這里既有現(xiàn)有公益服務供給制度的限制、制約，如民辦非企業(yè)組織過于嚴格的登記制度以及限制競爭、限制發(fā)展規(guī)模等相關(guān)規(guī)定，客觀上限制了民辦非企業(yè)組織的發(fā)展；還有因為民間公益服務很難滿足民間資本的逐利動機，因而很難獲得民間資本的支持。此外，也有民間公益機制本身所無法克服的問題，如缺乏可以調(diào)配的各種社會資源、缺乏公權(quán)力的權(quán)威性以及對社會整體利益宏觀考慮方面的欠缺等。

（一）法律制度障礙

目前，關(guān)于民辦非企業(yè)組織的專門立法是1998年國務院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，以及《公益事業(yè)捐贈法》、《民辦教育促進法》、《醫(yī)療機構(gòu)管理暫行條例》等法律法規(guī)，文本不少，但內(nèi)容偏頗或缺失，以及各相關(guān)制度之間缺乏協(xié)調(diào)性及有效的銜接，這種立法欠缺造成的制度障礙，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.限制競爭。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，對于民辦非企業(yè)組織的登記申請，登記機關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)組織，認為沒有必要成立的，不予登記，并且對這種不予登記的行政行為缺乏相應的法律救濟機制。源于計劃體制的慣性，主管部門要防止民辦非企業(yè)組織之間出現(xiàn)惡性競爭，這也是出于避免資源浪費的考慮。就滿足社會公共需求而言，政府捕捉瞬息萬變的信息的能力相對直接面對服務群體的民間資本來說，相對處于劣勢，因而這種考慮體現(xiàn)了全能政府觀念的較大影響。

2.限制民辦非企業(yè)組織的發(fā)展規(guī)模。根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)組織“不得設立分支機構(gòu)”，實際上這是沿襲大公有制嚴格限制民間力量的政治考慮，以及擔心無法進行有效監(jiān)管。民辦非企業(yè)組織少而弱小，政府控制和監(jiān)管就簡單多了，為了便于管理而刻意抑制民辦非企業(yè)組織的發(fā)展。這項規(guī)定顯然與目前的社會發(fā)展形勢不相符合，也與黨的十八大精神不一致，而實際情況是，在私營經(jīng)濟較為發(fā)達的浙江、廣東等地，改革已經(jīng)突破了《暫行條例》的規(guī)定。

3.嚴格的登記制度及薄弱的監(jiān)管制度。《暫行條例》規(guī)定民辦非企業(yè)組織實行“歸口登記、雙重負責、分級管理”的體制，即由各級民政部門負責民辦非企業(yè)組織的登記管理，但登記需業(yè)務主管部門的前置審批，登記條件中就有“業(yè)務主管單位的批準文件”，這一規(guī)定致使大量民辦非企業(yè)組織或難以找到主管部門，或難以得到業(yè)務主管部門的批準而無法登記，不登記就無法取得合法身份，以至于目前已經(jīng)登記的民辦非企業(yè)組織數(shù)量與事實上存在的民辦非企業(yè)組織數(shù)量相去甚遠。

與嚴格的登記前置審查制度并存的問題是并無明確的審查標準，實踐中行政機關(guān)及其工作人員可以任意而為，更嚴重的問題是這種審批行為事關(guān)民辦非企業(yè)組織的生死存亡，卻無法律上的救濟途徑。此外，與嚴格登記制度同時存在的問題是缺乏有效監(jiān)管，管理方面的重登記審查輕監(jiān)管、重管理輕服務的現(xiàn)象十分突出。一方面，壓制了民辦非企業(yè)組織的發(fā)展；另一方面，民辦非企業(yè)組織一旦登記成立，在過于寬松的監(jiān)管制度下，容易忽視自身的制度建設和完善。

4.民辦非企業(yè)組織法律地位模糊?！稌盒袟l例》規(guī)定了民辦非企業(yè)組織的非營利性，其目的在于限制民間資本逐利。從目前來看，民辦非企業(yè)組織登記的形式包括個體、合伙、法人三種形式。與“單位”一樣，“個體戶”也是一個頗具中國特色的詞語，是計劃經(jīng)濟體制中相對于集體、國家而言的一種經(jīng)營形式，根據(jù)《個體工商戶條例》等相關(guān)法律的規(guī)定，個體工商戶實際上是一種工商業(yè)經(jīng)營者，是營利性的，合伙也是民法中的一種營利組織，這與民辦非企業(yè)組織的非營利性是不一致的。我國《民辦教育促進法》明確規(guī)定了出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報，這明顯違反非營利性組織的禁止分配原則。

《暫行條例》規(guī)定了民辦非企業(yè)組織的法人登記形式，但民辦非企業(yè)法人屬性不明，既不屬于《民法通則》中的企業(yè)法人，也不是機關(guān)事業(yè)單位法人或社團法人，有學者認為實際上民辦非企業(yè)單位是一個“簡陋型的財團法人制度”[3]。法律上的自相矛盾或含糊其辭導致認定民辦非企業(yè)組織的行為能力困難，致其行為方式選擇上的困惑和無所適從，也使得其與政府、市場的邊界不清，從而難以構(gòu)建相應的監(jiān)管體制。

（二）發(fā)展資金問題

發(fā)展資金不足是目前民辦非企業(yè)組織發(fā)展較為普遍的問題。這不僅與各地的經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)，也與培育扶持意識以及公共財政支持力度不足有關(guān)。

我國政府雖已按照國際通行做法對民辦中小學教育、民辦醫(yī)院和民辦養(yǎng)老機構(gòu)等民辦非企業(yè)組織實行了免稅費的優(yōu)惠政策，但是一些地方在落實相關(guān)政策的時候縮小了政策適用的范圍。如在《上海市財政局、上海市地方稅務局關(guān)于本市社會團體和民辦非企業(yè)單位票據(jù)及稅收管理問題的通知》中，對應享受免稅優(yōu)惠政策的民辦非企業(yè)組織的規(guī)定采取了列舉的方法，導致一些新型的公益性民辦非企業(yè)組織因未被列入而不能享受稅收優(yōu)惠待遇。2014年，廣西自治區(qū)財政廳發(fā)布《關(guān)于減免養(yǎng)老和醫(yī)療機構(gòu)行政事業(yè)性收費有關(guān)問題的通知》，對非營利性養(yǎng)老和醫(yī)療機構(gòu)建設全額免征行政事業(yè)性收費，對其他民辦非企業(yè)組織卻沒有作出規(guī)定。

近幾年來，政府在購買民間公共服務方面有了較大進步，但是這種支持形式在不少地方還沒有真正落實，有些地方具體措施還停留在文件規(guī)定階段，已經(jīng)實施的地方，也存在一些問題，如政府購買公共服務力度不夠、操作程序性規(guī)定欠缺，且存在不透明、程序不公正等問題。政府對民辦非企業(yè)組織的發(fā)展資金支持十分有限。

（三）民辦非企業(yè)組織及其治理結(jié)構(gòu)問題

隨著政府購買服務工作的推進，社會組織承接政府公共服務能力不足的問題日益顯現(xiàn)。突出表現(xiàn)為社會組織在數(shù)量、規(guī)模等方面相對滯后，專業(yè)素質(zhì)不夠高，內(nèi)部治理不健全，政社不分、管辦一體、責任不清，獨立運作能力較弱，社會公信力偏低，籌集和整合社會資源能力不強，這些問題成為影響社會組織承接政府購買服務工作的重要因素。

從目前來看，民辦非企業(yè)組織大多缺乏有效的法人治理結(jié)構(gòu)，既缺乏明確的權(quán)責分配的制度化結(jié)構(gòu)，也沒有有效的外部監(jiān)督機制。一方面，這與民辦非企業(yè)組織的發(fā)展觀念及自身建設有關(guān)；另一方面，也與民辦非企業(yè)組織生存過分依賴政府有關(guān)。

政府支持對民辦非企業(yè)組織的發(fā)展至關(guān)重要，但實踐中這種支持往往以民辦非企業(yè)組織失去自主為代價，民辦非企業(yè)組織難以保持其作為民間組織應有的獨立性。

此外，一些地方培育意識薄弱，在思想上，對民辦非企業(yè)組織持有一種警惕和懶政的心態(tài)，認為其發(fā)展壯大會帶來社會不穩(wěn)定因素，而且難以監(jiān)管，同時受計劃經(jīng)濟體制下“政府包攬一切”的慣性思維影響，對民辦非企業(yè)組織發(fā)展的趨勢、規(guī)律及功能作用認識不足，不重視民辦非企業(yè)組織的發(fā)展及其作用的發(fā)揮，這些都影響了民辦非企業(yè)組織的發(fā)展。

四、促進民辦非企業(yè)組織發(fā)展的對策與建議

促進民辦非企業(yè)組織的發(fā)展，需要從法律制度、政策環(huán)境以及民辦非企業(yè)組織自身建設等多方面入手。相關(guān)法律法規(guī)有待修訂和完善，相應的財稅扶持政策有待落實，民辦非企業(yè)組織內(nèi)部運行機制有待完善，相應的監(jiān)管機制有待建立和完善。有些問題是國家制度層面的，但同樣的制度環(huán)境，各地民辦非企業(yè)組織發(fā)展卻不平衡，有些地方如浙江、廣東等地民辦非企業(yè)組織發(fā)展狀況相對較好，廣西等西部各省區(qū)相對發(fā)展較慢?？梢?，有些問題屬于地方執(zhí)行以及地方政策、地方發(fā)展建設的問題，這取決于地方政府的培育意識強弱、探索改革的勇氣以及具體措施的有效性。

就當前地方改革而言，正確認識民辦非企業(yè)組織的發(fā)展與當下事業(yè)單位改革、政府職能轉(zhuǎn)變以及地方經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，抓住事業(yè)單位改革的機遇，引導民間力量進入公共服務尤其是基本公共服務領(lǐng)域，積極培育民辦非企業(yè)組織的發(fā)展是十分必要的。為此，地方政府不僅要借鑒發(fā)達地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，落實民辦非企業(yè)組織直接登記制度，完善政府向民辦非企業(yè)組織購買服務制度，落實與民辦非企業(yè)組織有關(guān)的財政、稅收、社會保障等相關(guān)政策，建立評估和社會監(jiān)督體系，加強對民辦非企業(yè)組織的監(jiān)管，解決困擾社會組織發(fā)展的突出問題，改善民辦非企業(yè)組織發(fā)展的環(huán)境，引導民辦非企業(yè)組織加強自身建設和規(guī)范管理。

（一）修訂相關(guān)法律法規(guī)，落實民辦非企業(yè)組織直接登記制度

目前，規(guī)范民辦非企業(yè)組織的法律法規(guī)主要是《暫行條例》，是行政法規(guī)，也是試行性立法。2012以來國務院已經(jīng)部署《暫行條例》的修訂工作，但一直未有實質(zhì)性的進展。實際上，在民辦非企業(yè)組織的管理中，主要發(fā)揮作用的是民政部以及其他部委的具體規(guī)定，這些數(shù)量龐大的“紅頭文件”中，除了少數(shù)屬于行政規(guī)章因而具有較嚴格的形式要求和發(fā)布方法外，大量的規(guī)定是行政機關(guān)內(nèi)部的文件，是上級對下級機關(guān)的工作指示，也沒有制度化的公布渠道，是否公開以及何時公開帶有相當?shù)碾S意性。因此，民辦非企業(yè)組織的管理實際上是一項政策性很強的工作。

2013年，四類社會組織直接登記制度在《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中得以明確，并寫入了十八屆三中全會《決定》中。實踐中，廣東等地的改革探索已經(jīng)突破了某些規(guī)定，如登記時的業(yè)務主管部門批準制度，但多數(shù)地方直接登記制度并未真正實行。而且登記制度的改革并未使大多數(shù)民辦非企業(yè)組織受益，因為在社會需求最多的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域聚集了數(shù)量眾多的教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類民辦非企業(yè)組織，但目前仍然依照《民辦教育促進法》和《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》的規(guī)定實行雙重管理體制，相關(guān)法律的修訂迫在眉睫。

（二）完善監(jiān)管制度，加強監(jiān)管

監(jiān)管制度是影響民辦非企業(yè)組織發(fā)展的重要因素。目前，雖有中央精神及相關(guān)文件政策確定四類社會組織直接登記制度，地方上主要顧慮相應的監(jiān)管機制缺乏，擔心管理失控，因而不敢放手登記。為此，需要修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，改變重登記審批、輕監(jiān)管的管理體制，以及規(guī)范政府的監(jiān)管行為。

改變重登記審查輕監(jiān)管的傳統(tǒng)做法，加強對民辦非企業(yè)組織內(nèi)部各項制度的建立和完善，以及開展活動情況的跟蹤監(jiān)管。第一，在財務管理方面，結(jié)合政府購買公共服務，引導、督促民辦非企業(yè)組織建立健全財務制度，加強對財政資金、社會捐贈、資助資金等使用情況的審計監(jiān)督。第二，事業(yè)發(fā)展主管部門應當根據(jù)實際情況制定行業(yè)服務標準以及服務收費標準，建立服務投訴處理機制，加強對公共服務質(zhì)量、收費等監(jiān)管。第三，建立民辦非企業(yè)組織的評估制度，包括定期的綜合評估制度，或承接政府購買服務的專項評估，建立評估程序中的服務對象或社會公眾參與制度。第四，建立民辦非企業(yè)組織信息公開制度，監(jiān)督民辦非企業(yè)組織的信息披露。

規(guī)范政府的監(jiān)管行為，防止對民辦非企業(yè)組織的不當干預。對民辦非企業(yè)組織的監(jiān)管應當建立在尊重民辦非企業(yè)組織的自主性、獨立性的基礎(chǔ)上，減少對民辦非企業(yè)組織日常事務及其內(nèi)部運作上的行政干預。此外，改變重管理輕服務的傾向，切實為民辦非企業(yè)組織的發(fā)展提供各項服務和指導，引導民辦非企業(yè)組織加強自身建設和管理。

（三）完善政府購買公共服務制度，加大財政支持

黨的十八屆三中全會提出，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。2013年國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，2014年財政部、民政部發(fā)布《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》，對加大政府向社會組織購買公共服務的力度以及規(guī)范購買作了原則性規(guī)定?？梢灶A見，這些政策的實施將使民辦非企業(yè)組織獲取更多的發(fā)展資源。

近幾年來，政府在購買社會組織的公共服務方面有了較大進步，購買范圍明顯擴大，但也還存在一些問題，如購買內(nèi)容主要集中在養(yǎng)老等領(lǐng)域，而在衛(wèi)生、教育等需求最多的公共服務領(lǐng)域卻很少；由于在購買服務中政府處于主導地位，購買時傾向于與其關(guān)系更近的民辦非企業(yè)組織，購買關(guān)系更像是行政管理關(guān)系而非契約與合作關(guān)系；由于民辦非企業(yè)組織實力弱小，既無力承接某些項目，對政府的不合理傾向也缺乏有效的監(jiān)督和制約，因而難以形成獨立、公平的購買與合作關(guān)系等。

為促進民辦非企業(yè)組織的發(fā)展，需要相應的立法制約政府的購買公共服務行為，建立公平競買機制，以激勵民辦非企業(yè)組織提升公共服務的質(zhì)量與能力。就目前而言，地方在制定具體的實施意見及操作性的規(guī)定以落實國務院及相關(guān)部門的政策文件時，需要做好以下幾個方面的工作。

1.承接主體適當向民辦非企業(yè)組織傾斜。民辦非企業(yè)組織與事業(yè)組織同為提供公共服務的社會組織，地方政府在購買服務時，應當確保公平競爭。根據(jù)財政部、民政部的文件規(guī)定，在購買民生保障、社會治理、行業(yè)管理等公共服務項目時，同等條件下優(yōu)先向社會組織購買，即適當向民辦非企業(yè)法人傾斜的政策。

利用政府采購，引導民辦非企業(yè)組織法人化發(fā)展。在設定承接組織的條件時，財政部、民政部文件規(guī)定的條件包括具有健全的法人治理結(jié)構(gòu)，把合伙與個體排除在外，這與購買公共服務優(yōu)先考慮公共服務能力較強、治理結(jié)構(gòu)較完善的民辦非企業(yè)組織的要求是一致的。

2.進一步細化、完善購買程序。從上述文件的規(guī)定來看，都籠統(tǒng)規(guī)定公開、公平、公正，對具體采購服務的規(guī)程缺乏具體細致的規(guī)定，實踐操作中，容易存在不透明、不公開的現(xiàn)象，權(quán)力尋租以及不公正也就在所難免。要具體推進這項工作，細化、完善采購流程以確保公開、透明、規(guī)范、有效是當務之急。

3.細化監(jiān)管措施，加強監(jiān)管。中央及部門政策文件對監(jiān)管作了較為原則的規(guī)定，地方政府制定實施方案時，應對承接主體資格審查及其程序，資金使用情況及監(jiān)管方式，績效評估主體、程序、結(jié)果公布，以及對違規(guī)違法行為的查處等事項作出具體細致便于操作的規(guī)定。其中，確保資金規(guī)范管理和合理有效使用是重中之重，應著重建立和完善兩項制度：一是承接主體政府購買服務的財務制度，便于審計等監(jiān)管部門對資金使用情況進行監(jiān)督檢查；二是購買服務績效評價制度，細化購買主體、服務對象及專業(yè)機構(gòu)綜合性評價的具體操作程序。

（四）探索民辦學校的分類管理

《教育法》規(guī)定，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)。實際上，在目前的體制下，民辦學校很難享受與公辦學校同等的政策扶持，不允許營利，難以吸引民間資本進入教育服務領(lǐng)域。

《民辦教育促進法》規(guī)定出資人可以從辦學節(jié)余中“取得合理回報”。從全國及部分地區(qū)的統(tǒng)計情況來看，在所有登記的民辦非企業(yè)組織中，民辦學校占比超過50%[4]，從活動領(lǐng)域來看，我國民辦非企業(yè)組織為教育主導型[5]，與《民辦教育促進法》可以取得“合理回報”的規(guī)定具有相關(guān)性。但“合理回報”實際上是在公益服務組織非營利的強制規(guī)定中對營利性的遮遮掩掩的表述。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出要探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。2015年初，國務院決定提請全國人大常委會審議教育法、高等教育法、民辦教育促進法等修正案草案，明確對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校[6]。實際上，包括溫州等地已經(jīng)在探索民辦學校分類登記管理，部分地方將非營利性民辦學校登記為民辦事業(yè)單位，營利性民辦學校登記為企業(yè)，這些探索促進了民辦學校的發(fā)展。

對民辦學校實施分類管理，允許并鼓勵學校實現(xiàn)盈利，能夠吸引更多社會力量興辦教育，更多承接教育公共服務，滿足多樣化的社會需求。

[參考文獻]

[1]世界銀行.中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務提供[J].經(jīng)濟研究，2005（8）.

[2]2014社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].（2015-06-10）[2015-11-03].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

[3]蘇力.規(guī)制與發(fā)展：第三部門的法律環(huán)境[M].杭州：浙江人民出版社，1999：189.

[4]2011年廣西教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報統(tǒng)計[EB/OL].（2013-02/21）[2015-11-15].http://cn.Chinagate.cn/infocus/2013-02/21/content_28021932.htm.

[5]安楊，王春知.社會管理創(chuàng)新背景下的民辦非企業(yè)單位發(fā)展探析[J].江淮論壇，2013（5）.

[6]國務院：擬通過立法允許興辦營利性民辦學校[EB/OL].（2015-01-08）[2015-12-05].http://edu.qq.com/a/20150108/009942.htm.

責任編輯：楊緒強

作者簡介：鄧路遙，男，廣西社會主義學院副院長、教授，研究方向為經(jīng)濟法學；何崢嶸，女，廣西政法管理干部學院教授，研究方向為行政法學。

基金項目：國家社會科學基金項目（13XFX007）。

收稿日期：2015-12-23

［中圖分類號］D616

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-0339（2016）01－0092-07

doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2016.01.018