陳鵬飛

(重慶市北碚區(qū)人民檢察院，重慶 400711)

人民檢察院司法責(zé)任制改革二篇(之二)

當(dāng)前檢察體制改革的關(guān)鍵:
辦案組織及責(zé)任制

陳鵬飛

(重慶市北碚區(qū)人民檢察院，重慶 400711)

檢察機(jī)關(guān)辦案組織形式主要有獨(dú)任制與團(tuán)隊(duì)制兩種。我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織屬于行政審批制特色，辦案責(zé)任被行政分割而難以落實(shí)。對于辦案組織的模式選擇，我國當(dāng)前應(yīng)當(dāng)結(jié)合檢察業(yè)務(wù)的特征和積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以獨(dú)任制為主，團(tuán)隊(duì)制為輔；辦案責(zé)任制應(yīng)堅(jiān)持承辦責(zé)任的原則，將承辦案件的檢察官作為主要責(zé)任主體；在處理二級部門與辦案組之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)盡可能采取部門負(fù)責(zé)人與辦案組負(fù)責(zé)檢察官合一的機(jī)制模式。

檢察機(jī)關(guān)；辦案組織；辦案責(zé)任制

推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)辦案組織改革，建立科學(xué)合理的辦案責(zé)任制，是我國本輪司法改革中檢察改革的核心內(nèi)容和重要著力點(diǎn)，是深化檢察體制改革的關(guān)鍵所在。我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織具有濃厚的行政審批制色彩，一件案件的辦理需要經(jīng)過“三級審批”，檢察官?zèng)]有獨(dú)立的訴訟法地位。在行政審批制的辦案組織下，辦案責(zé)任被人為分割，導(dǎo)致辦案責(zé)任難以真正落實(shí)。如何理解和重構(gòu)檢察機(jī)關(guān)辦案組織及其責(zé)任制，并以此作為檢察改革的依托和檢察權(quán)運(yùn)行的載體，是當(dāng)前司法體制改革中的重要一環(huán)。關(guān)于我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織問題，一直以來都不缺乏關(guān)注，理論上的研究和實(shí)踐中的探索也從未停止過。但由于各方面的原因，檢察機(jī)關(guān)辦案組織改革的成效并不明顯，相應(yīng)辦案責(zé)任制也沒有真正建立起來，在很大程度上影響了案件辦理質(zhì)量，也制約了檢察工作的深入發(fā)展。關(guān)于辦案組織與辦案責(zé)任制，學(xué)界在探討時(shí)一般都分別進(jìn)行單獨(dú)論述。事實(shí)上，辦案組織和辦案責(zé)任制相輔相成、不可分割，辦案組織是辦案責(zé)任制的基礎(chǔ)，辦案責(zé)任制是辦案組織的落腳點(diǎn)，辦案組織形式?jīng)Q定辦案責(zé)任制的分配，辦案責(zé)任制又影響著辦案組織的運(yùn)行狀態(tài)。本文從檢察機(jī)關(guān)辦案責(zé)任制的角度，分析我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織相關(guān)問題，以期為檢察體制改革略盡綿薄之力。

一、檢察機(jī)關(guān)辦案組織及責(zé)任制的基礎(chǔ)性問題：獨(dú)任制與團(tuán)隊(duì)制

縱觀世界各國檢察機(jī)關(guān)的辦案組織所采取的法定形式，不外乎獨(dú)任制與團(tuán)隊(duì)制兩種。所謂的獨(dú)任制辦案組織，是指負(fù)責(zé)承辦案件的檢察官，獨(dú)立地承辦案件和行使決定權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任的一種辦案組織。當(dāng)然，獨(dú)任制辦案組織中，并非只有承辦檢察官一人來負(fù)責(zé)所有的辦案事務(wù)，而往往是由一名檢察官或主任檢察官主導(dǎo)、指揮、決定辦案，并配備有數(shù)名檢察官助理或者檢察輔助人員。團(tuán)隊(duì)制則是相對于獨(dú)任制而言的，由數(shù)名主任檢察官或檢察官組成辦案團(tuán)隊(duì)，共同承辦案件、各自承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的辦案組織。總體上看，獨(dú)任制是各國檢察機(jī)關(guān)所采取的基礎(chǔ)的辦案組織形式，檢察官具有訴訟上的獨(dú)立主體地位，集權(quán)力與責(zé)任于一體，多數(shù)檢察業(yè)務(wù)都是通過獨(dú)任制的辦案組織來完成的。

獨(dú)任制被作為檢察機(jī)關(guān)最主要的辦案組織形式，首先是由檢察權(quán)的屬性所決定的。盡管關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)爭議很大，還沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，但無論何種觀點(diǎn)，都不否認(rèn)檢察權(quán)帶有司法權(quán)屬性，甚至司法權(quán)屬性在檢察權(quán)中處于主導(dǎo)、決定性地位。[1]既然檢察權(quán)具有司法權(quán)屬性，而司法權(quán)的主要特征便是判斷，那么檢察官辦理案件便是在思考的基礎(chǔ)上作出判斷，并作出如何適用法律的決定過程。判斷是一種主觀性的行為，是檢察官基于證據(jù)、法律、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和良心等因素得出是或非的結(jié)論，這個(gè)過程最終只能是在冷靜、獨(dú)立的環(huán)境下完成。集體討論雖然可以群策群力，但也容易導(dǎo)致檢察官隨波逐流，并成為規(guī)避責(zé)任的方式，因而只能是表達(dá)意見的渠道，絕不能作為獨(dú)立判斷的途徑。同時(shí)，為保證檢察官獨(dú)立作出的判斷和決定是合乎法律的，在賦予檢察官獨(dú)立地位的同時(shí)，也相應(yīng)地施加了獨(dú)立承擔(dān)后果的責(zé)任。相較于團(tuán)隊(duì)制而言，獨(dú)任制之所以能夠成為檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)辦案形式，這與獨(dú)任制所具有的優(yōu)勢是分不開的。在獨(dú)任制之下，承辦檢察官獨(dú)自判斷并作出決定，能夠有效地排除來自外界的影響，理性地分析和判斷案件，有利于得出最為接近客觀真實(shí)和最為合理的結(jié)論。并且，獨(dú)任制還意味著“誰承辦、誰負(fù)責(zé)”，將具體責(zé)任明確到了具體的承辦檢察官身上，有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，增強(qiáng)檢察官的責(zé)任感和榮譽(yù)感，承辦檢察官為了避免職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，必定會(huì)盡可能提高判斷的準(zhǔn)確性，努力確保案件質(zhì)量。

當(dāng)然，獨(dú)任制并不是惟一的辦案組織形式，除此之外，團(tuán)隊(duì)制有時(shí)也充當(dāng)重要角色，對于某些檢察業(yè)務(wù)還只能是通過團(tuán)隊(duì)制才能完成。檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍十分繁雜，就大陸法系來看，通常包括偵查、起訴和執(zhí)行三大主要業(yè)務(wù)，而這些不同的檢察業(yè)務(wù)需要采取不同的辦案組織。起訴與執(zhí)行通常采取的是獨(dú)任制辦案組織，而偵查則往往采取的是團(tuán)隊(duì)制辦案組織。特別是重大、復(fù)雜案件，如貪污賄賂犯罪案件和經(jīng)濟(jì)犯罪案件，獨(dú)任檢察官幾乎不可能獨(dú)自完成偵查任務(wù)，必須數(shù)名檢察官分工協(xié)作才能開展和完成偵查活動(dòng)。對于少數(shù)特別復(fù)雜的起訴案件，案件審查與指控的任務(wù)也會(huì)十分繁重，也有可能出現(xiàn)一名檢察官無力承擔(dān)的情況，這時(shí)就需要多名檢察官臨時(shí)組成辦案團(tuán)隊(duì)共同完成指控任務(wù)。團(tuán)隊(duì)制是一種典型的行政性質(zhì)的組織形式，在團(tuán)隊(duì)制內(nèi)部也往往具有較為明顯的行政層級特征，因而團(tuán)隊(duì)制辦案組織也主要是應(yīng)用于具有行政性的檢察業(yè)務(wù)——刑事偵查當(dāng)中。事實(shí)上，團(tuán)隊(duì)制辦案組織是獨(dú)任制的一種變形，在團(tuán)隊(duì)制辦案組織中，并非就是各自完成各自的任務(wù)，而往往指定了一名主要負(fù)責(zé)的承辦檢察官，負(fù)責(zé)對案件的總體把握和任務(wù)分配，其他檢察官則處于協(xié)辦地位，主要負(fù)責(zé)承辦檢察官對全案承擔(dān)辦案責(zé)任，而其他參與檢察官只對承辦的具體事項(xiàng)負(fù)責(zé)。[2]總體而言，獨(dú)任制的基礎(chǔ)地位仍無法動(dòng)搖，多數(shù)案件的辦理還是要通過獨(dú)任制方式來完成，團(tuán)隊(duì)制則是應(yīng)對特殊案件時(shí)所采取的補(bǔ)充性辦案組織形式。

就我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織形式來看，經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，根據(jù)不同的檢察業(yè)務(wù)特征設(shè)置了不同形式的辦案組織，基本形成了我國的辦案組織構(gòu)架。公訴、批捕、民事行政檢察、刑事執(zhí)行檢察、控告申訴等檢察業(yè)務(wù)基本上采取的就是帶有一定獨(dú)任制色彩的辦案組織，承辦檢察官可以獨(dú)立進(jìn)行案件審查；而對于職務(wù)犯罪偵查則采取的是團(tuán)隊(duì)制的辦案組織，整個(gè)辦案團(tuán)隊(duì)統(tǒng)一行動(dòng)、分工協(xié)作、上命下從。當(dāng)然，我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織也只是在外部形式上具有一定的獨(dú)任制或團(tuán)隊(duì)制特征，實(shí)質(zhì)上并非是真正的獨(dú)任制或團(tuán)隊(duì)制，而是帶有強(qiáng)烈的行政化色彩的辦案組織。

二、我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織與辦案責(zé)任制

雖然我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織形式具備某些獨(dú)任制或團(tuán)隊(duì)制特征，但實(shí)際并不是真正意義上的獨(dú)任制或團(tuán)隊(duì)制，而是具有強(qiáng)烈的行政化色彩的辦案組織。我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織的現(xiàn)狀，可以說是偏離了主流形式：外觀上，檢察機(jī)關(guān)辦案組織具有一定的獨(dú)任制或團(tuán)隊(duì)制色彩；內(nèi)在方面，檢察機(jī)關(guān)辦案組織官僚層級分明，行政色彩濃厚，辦案責(zé)任難以落實(shí)。

(一)行政審批制的辦案組織。

在我國，檢察機(jī)關(guān)職能與檢察權(quán)的定位明顯區(qū)別于其他國家和地區(qū)，其中最為突出的特點(diǎn)，就在于檢察機(jī)關(guān)被定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了司法和行政性的職能之外，其職權(quán)范圍還延伸到了訴訟監(jiān)督等領(lǐng)域，監(jiān)督范圍基本上實(shí)現(xiàn)了對各類型訴訟以及訴訟各階段的全方位覆蓋。在長期的辦案過程中，不同的檢察業(yè)務(wù)要適用不同的辦案組織形式，對于起訴、批捕等具有明顯司法屬性的檢察職能，一般強(qiáng)調(diào)承辦檢察官相對獨(dú)立辦理；對于具有監(jiān)督屬性的訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督職能，一般也強(qiáng)調(diào)承辦檢察官獨(dú)立辦案，不過有時(shí)也采取團(tuán)隊(duì)協(xié)作的辦案組織形式；對于職務(wù)犯罪偵查這一明顯具有行政屬性的職能，則強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)協(xié)作、上下一體。從表面特征來看，我國似乎也有獨(dú)任制和團(tuán)隊(duì)制兩種，但這事實(shí)上并非真正意義上的獨(dú)任制或團(tuán)隊(duì)制。我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織中的獨(dú)任制，僅僅局限于承辦檢察官獨(dú)立對案件進(jìn)行初步審查，至于最終要作出何種處理決定，承辦檢察官是無權(quán)決定的，甚至于下一步該采取何種辦案措施都需要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。也就是說，我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織中的獨(dú)任成分僅僅在于獨(dú)自初步審查案件，獨(dú)任的程度非常低。至于訴訟監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督，同樣是極為有限的獨(dú)任制。而對于職務(wù)犯罪偵查，辦案組織形式與公安機(jī)關(guān)并無太大區(qū)別，都是統(tǒng)一部署、按命令行動(dòng)。

事實(shí)上，不論是獨(dú)任制程度相對較高的獨(dú)任制的公訴、批捕辦案組織，還是完全團(tuán)隊(duì)制的職務(wù)犯罪偵查辦案組織，都有一個(gè)共同的特征，就是它們都是行政審批制的辦案組織，官僚層級貫徹得十分徹底，體現(xiàn)著強(qiáng)勢的行政性色彩。我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織運(yùn)行的基本套路就是：承辦檢察官負(fù)責(zé)案件審查→部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審核把關(guān)→檢察長或者檢委會(huì)負(fù)責(zé)審批決定，有學(xué)者將這種辦案制度稱為“三級審批制”。在行政審批制的辦案組織中，承辦檢察官都只是案件的初步審查者，或者說是“案件加工者”，只能獨(dú)立地對案件進(jìn)行初步審查，發(fā)現(xiàn)案件主要問題，提出傾向性的處理意見，不擁有決定權(quán)，完全聽命于上級領(lǐng)導(dǎo)。在行政審批式的辦案組織中，檢察官?zèng)]有獨(dú)立的訴訟地位，他們只是訴訟主體——檢察機(jī)關(guān)的代表而已。需要提出的是，2000年左右在全國檢察機(jī)關(guān)推廣的主訴檢察官制度，將一部分案件的決定權(quán)從分管檢察長和部門負(fù)責(zé)人手中分配給了主訴檢察官，在一定程度上減少了審批環(huán)節(jié)，使得一部分資深檢察官具有一定的決定權(quán)。但是，主訴檢察官能夠決定的只是極少數(shù)案情特別簡單的案件，加之主訴檢察官制度并未解決權(quán)、責(zé)、利的問題，為了避免承擔(dān)，有些主訴檢察官主動(dòng)將一些本可自行決定的案件交由上級領(lǐng)導(dǎo)審批或集體討論，以致主訴檢察官成為承辦檢察官與審批領(lǐng)導(dǎo)之間的另一道審批環(huán)節(jié)。主訴檢察官制度的效果實(shí)際上十分有限，經(jīng)過初期的熱烈探索之后，要么名存實(shí)亡，要么又回到了原來的老路上。[3]

采取行政審批制的辦案組織有著深刻的現(xiàn)實(shí)因素和存在基礎(chǔ)，相對而言，部門負(fù)責(zé)人或者檢察長一般都是從業(yè)務(wù)能力突出的人員中選拔出來的，由這些人來審核把關(guān)并作出決定，對于保證辦案質(zhì)量起到重要作用。在辦案人員普遍能力不足的情況下，有利于保證案件質(zhì)量，防止冤假錯(cuò)案。并且，在案外影響因素嚴(yán)重干擾辦案的歷史條件下，行政審批制在很大程度上化解了這些干擾因素。但隨著客觀條件的變化，這種行政審批制的辦案組織也越來越顯現(xiàn)出其固有的弊端，其中備受詬病的就是違背了檢察工作的規(guī)律。一個(gè)案件從最開始受理到最終作出決定，承辦檢察官是全程參與的，對案件情況最為熟悉，而審批領(lǐng)導(dǎo)基本上只是通過書面報(bào)告來接觸案件，接觸案件的時(shí)間和對案件的了解程度，實(shí)際上都不及承辦檢察官，由領(lǐng)導(dǎo)審批決定，特別是改變檢察官意見或者承辦檢察官?zèng)]有提出明確意見時(shí)作出的審批決定，很難說其決定就是合理的。辦案者無權(quán)能決定，而決定者又不辦案，這本身就是一個(gè)矛盾。正如龍宗智教授所言，“最具司法權(quán)的檢察機(jī)關(guān)而最不以司法的方式辦案，這是一個(gè)突出的悖論。”濃厚的行政審批色彩，導(dǎo)致承辦檢察官只能從事一些初加工性質(zhì)的事務(wù)，既影響了檢察官的積極性和責(zé)任感，還抑制了檢察官的成長。加上近年來法治水平的提高和司法體制改革的推進(jìn)，檢察官群體的法律素質(zhì)得以大幅提升，干擾司法辦案的外部因素也在很大程度上得到遏制，全面的行政審批制的存在基礎(chǔ)已不復(fù)存在或者正在逐漸消亡，行政審批制需要予以淡化。

(二)行政審批式辦案組織下的辦案責(zé)任。

在行政審批制辦案組織中，承辦權(quán)與決定權(quán)分離，導(dǎo)致了辦案責(zé)任的分離，即承辦檢察官負(fù)責(zé)具體承辦責(zé)任，審批人只對審批行為負(fù)責(zé)，都只是對自己具體承辦的事項(xiàng)負(fù)責(zé)，不存在完整的辦案責(zé)任。在這種責(zé)任機(jī)制之下，責(zé)任主體分離，責(zé)任劃分不明，真正要追究辦案責(zé)任非常困難，往往最終就是都沒有責(zé)任，這也是很多責(zé)任追究最后都不了了之的重要原因。

事實(shí)上，一般類型的案件絕大部分工作都是由承辦檢察官完成的，而承辦者不決定，不承擔(dān)辦案責(zé)任，既不科學(xué)，也不符合司法規(guī)律，容易導(dǎo)致承辦檢察官的疏忽和隨意，對其積極性和職責(zé)榮譽(yù)感來說是一個(gè)嚴(yán)重的打擊。對于負(fù)責(zé)審批的領(lǐng)導(dǎo)而言，由于只是負(fù)責(zé)審批，并不實(shí)施具體的辦案業(yè)務(wù)，通過承辦檢察官的書面或口頭匯報(bào)來作出決定，難免會(huì)出現(xiàn)判斷失誤的情況。法律學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué)，必定不會(huì)像自然科學(xué)那么精確，而是存在著很多模糊的空間，只能通過人的智慧和能力來加以應(yīng)對。具體到責(zé)任劃分問題，由于先天的模糊性導(dǎo)致責(zé)任判斷不可能達(dá)到精確的程度，相應(yīng)的責(zé)任劃分也就不甚清晰。在很多劃分責(zé)任的場合，很難區(qū)分清楚到底是誰的過錯(cuò)，該由誰來承擔(dān)責(zé)任，承辦檢察官和審批領(lǐng)導(dǎo)分別要承擔(dān)何種責(zé)任，這個(gè)問題至今都沒有很好地理清。而對于處于中間審批環(huán)節(jié)的部門負(fù)責(zé)人，其辦案責(zé)任更加難以確定，部門負(fù)責(zé)人雖然也要審批，但這一審批并不具有終局性，而部門負(fù)責(zé)人一般又不實(shí)施具體的辦案事務(wù)，部門負(fù)責(zé)人實(shí)際上既非辦案者，也非審批者，責(zé)任的判斷和劃分更加復(fù)雜。在職務(wù)犯罪偵查過程中，雖然指定了一名主要負(fù)責(zé)的檢察官，但這名負(fù)責(zé)的檢察官同樣是在科長、局長和檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施偵查活動(dòng)，辦案責(zé)任同樣是分離狀態(tài)，至于其他普通辦案人員，由于只對自己的具體行為負(fù)責(zé)，所以就容易出現(xiàn)消極、不作為的問題。一些偵查人員意識(shí)到責(zé)任就是“多做多錯(cuò)，不做不錯(cuò)，不做就無過”，為了避免承擔(dān)責(zé)任，就盡可能地推脫、逃避，能不做事就盡量不做事，這種情形在實(shí)踐中是實(shí)際存在的。從某種程度上說，現(xiàn)行的這種責(zé)任機(jī)制在客觀上起到了鼓勵(lì)懈怠、偷懶的作用，不僅影響偵查效率，也不利于辦案人員的培養(yǎng)。

在行政化的辦案組織之下，辦案責(zé)任被人為割裂，這也是我們一方面不斷地強(qiáng)調(diào)辦案責(zé)任，另一方面又不斷地出現(xiàn)無法落實(shí)責(zé)任的根源。由于檢察官的權(quán)力來自于檢察長的授權(quán)，而且將統(tǒng)一的辦案權(quán)分別授予了不同的主體，可以說，在目前的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部只有檢察長才擁有承辦、決定和責(zé)任于一體的完整辦案權(quán)，除檢察長之外，其他的檢察官的權(quán)力均處于不完整狀態(tài)。也就是說，在理論上只有在檢察長親自承辦案件的情況下，才可能真正落實(shí)辦案責(zé)任，但檢察長大量辦案是不切實(shí)際的，也是不可取的。可見，行政審批制的辦案組織之下的辦案責(zé)任被分解到了不同的主體身上，責(zé)任的分離導(dǎo)致責(zé)任無落實(shí)，實(shí)際上就只有檢察長責(zé)任制，而沒有檢察官責(zé)任制。

三、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)辦案組織及責(zé)任制的改革路徑

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)辦案組織及責(zé)任制改革的主要方向，就是要如何改變高度行政化的模式，摒棄以行政性的方式來辦理司法性事務(wù)的做法，促進(jìn)檢察工作運(yùn)行的司法化，讓司法的回歸司法，讓行政的回歸行政。令人欣慰的是，正在推進(jìn)的檢察體制改革，特別是辦案責(zé)任制、檢察人員分類管理等改革措施，能夠比較有力地推進(jìn)辦案組織和辦案責(zé)任的優(yōu)化。經(jīng)過幾十年的經(jīng)驗(yàn)積累，對于何種檢察業(yè)務(wù)要適用何種辦案組織形式，我國已經(jīng)有了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，今后的辦案組織及責(zé)任制改革應(yīng)當(dāng)吸收這些有益的經(jīng)驗(yàn)積累，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，服務(wù)于檢察工作的需要。

(一)辦案組織的模式選擇。

辦案組織的模式選擇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各項(xiàng)檢察權(quán)能的不同屬性進(jìn)行配置，加之我國檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容具有自身的獨(dú)特性，辦案組織形式不可能千篇一律。根據(jù)我國檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)內(nèi)容，辦案組織形式主要采用獨(dú)任制與團(tuán)隊(duì)制相結(jié)合，但絕非照搬此前的辦案組織形式，而是要體現(xiàn)新的內(nèi)涵。2015年9月，中央通過的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第4條明確規(guī)定，根據(jù)履行職能需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，實(shí)行獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式。該文件實(shí)際上就確定了檢察機(jī)關(guān)兩種基本的辦案組織形式，今后我國檢察機(jī)關(guān)辦案組織的改革也必須根據(jù)文件精神來展開。

公訴、批捕、民事行政檢察等多數(shù)檢察業(yè)務(wù)可以采取獨(dú)任制的辦案組織形式，賦予檢察官以獨(dú)立承辦、決定的權(quán)力。公訴、批捕等檢察業(yè)務(wù)的司法屬性較強(qiáng)，體現(xiàn)著司法權(quán)的獨(dú)立性與判斷性，需要承辦檢察官獨(dú)立思考與判斷，采取獨(dú)任制是合理的，也是世界各國通行做法。在獨(dú)任制之下，檢察官應(yīng)當(dāng)被視為獨(dú)立的個(gè)體，不受外界干擾和影響，只服從于法律，根據(jù)法律作出最合法合理的判斷與決定。但是，我們也不能不考慮到我國政治體制的特殊性，即包括審判權(quán)與檢察權(quán)在內(nèi)的司法權(quán)，并非如國外那樣與立法權(quán)、行政權(quán)并立，而是立法權(quán)之下的二級權(quán)力，行使權(quán)力的主體也不是檢察官個(gè)體，而是整個(gè)機(jī)關(guān)。[4]加之現(xiàn)實(shí)中影響辦案人員獨(dú)立性的因素還大量存在，外部監(jiān)督不足，辦案人員的獨(dú)立辦理所有案件的能力也尚未達(dá)到完全獨(dú)立承辦和決斷的要求。同時(shí)，獨(dú)任制還意味著權(quán)力的下放，我國目前對于權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不成熟，如何保證承辦檢察官不去濫權(quán)也是必須面對的問題。因此，筆者并不主張如國外那樣將承辦檢察官視為獨(dú)立的公署，一步到位地構(gòu)建徹底的獨(dú)任制，而是充分考慮到現(xiàn)實(shí)因素循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革。

我國應(yīng)當(dāng)建立權(quán)力清單，明確哪些案件可由檢察官自行辦理和決定，哪些案件要由主任檢察官審批，除了少數(shù)特別重大、社會(huì)敏感度高的案件保留審批制之外，其他案件可以盡可能地下放給檢察官。獨(dú)任制辦案組織，需要對目前的各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行重組。以公訴部門為例，要取消行政審批制的辦案組織，建立若干個(gè)檢察官辦案組，每個(gè)辦案組指定一名負(fù)責(zé)檢察官或主任檢察官，再配置若干名其他檢察官或檢察輔助人員，多數(shù)普遍案件直接交由檢察官辦案組，由承辦檢察官獨(dú)任辦理和決定，相關(guān)文書和決定經(jīng)主任檢察官簽署后生效。要注意的是，主任檢察官此時(shí)只是監(jiān)督者，而非承辦者或決定者，案件的承辦和決定者仍然是承辦檢察官。對于少數(shù)特殊類型的案件，如某些重大復(fù)雜的案件，獨(dú)任檢察官難以獨(dú)任辦理的，可以決定臨時(shí)組成辦案團(tuán)隊(duì)，由數(shù)名檢察官共同組成辦案組織，并指定一名主要負(fù)責(zé)的承辦檢察官。對于少數(shù)特別重大、社會(huì)敏感度高的案件，如可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的案件，或危害國家安全案件，由于滋事體大，社會(huì)關(guān)注度高，應(yīng)當(dāng)實(shí)行層級審批制。[5]保留一定的層級審批制，是案件本身性質(zhì)、外界因素影響和整個(gè)國家權(quán)力制約機(jī)制現(xiàn)狀所決定的，同時(shí)也是為了保證探索期的平穩(wěn)，避免步子邁得過快導(dǎo)致新的問題。在檢察官辦案組內(nèi)，并非只有負(fù)責(zé)的檢察官辦案或承擔(dān)全部責(zé)任，其他的檢察官也應(yīng)獨(dú)立辦理一定的案件范圍，并對自己承辦的負(fù)責(zé)。

采用團(tuán)隊(duì)制辦案組織的檢察業(yè)務(wù)則主要是職務(wù)犯罪偵查。我國檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)行使方式與國外不同，不是指揮警察進(jìn)行偵查活動(dòng)，而是像警察那樣親自實(shí)施偵查活動(dòng)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)作為一種行政性的權(quán)力，具有主動(dòng)性、效率性、強(qiáng)制性和秘密性的特點(diǎn)。[6]職務(wù)犯罪偵查難度大，取證困難，對偵查能力、偵查組織和偵查紀(jì)律有著很高的要求，只能采取上令下從、統(tǒng)一調(diào)配力量的團(tuán)隊(duì)制辦案組織完成偵查任務(wù)，這一點(diǎn)不存在爭議。[7]具體來講，將偵查部門分為若干個(gè)檢察官辦案組，每個(gè)辦案組指定一名負(fù)責(zé)檢察官或主任檢察官，指揮辦案組的其他檢察官與檢察官輔助人員從事偵查活動(dòng)。相應(yīng)的，通過權(quán)力清單的方式將偵查權(quán)力進(jìn)行劃分，將查詢一般文件資料、發(fā)動(dòng)任意性詢問、組織證據(jù)體系等普通偵查活動(dòng)的決定權(quán)下放至辦案組，上級主任檢察官或檢察長只保留涉及限制人身自由、重大財(cái)產(chǎn)利益、重大個(gè)人或商業(yè)秘密等措施的決定權(quán)，這也是基于防止權(quán)力濫用的考量?？傮w來看，檢察機(jī)關(guān)辦案組織還是以獨(dú)任制為基本形式，以團(tuán)隊(duì)制為輔助或者是補(bǔ)充。

(二)辦案責(zé)任的落實(shí)。

辦案責(zé)任制是檢察改革過程中一個(gè)重點(diǎn)問題，與辦案組織相生相息，是辦案組織能否正常運(yùn)行，發(fā)揮其應(yīng)有功能的基本保障。從目前試點(diǎn)地區(qū)的做法和有關(guān)文件的表述來看，主要做法是將一部分權(quán)力下放給主任檢察官或檢察官，賦予他們一定權(quán)限的同時(shí)，也賦予其相應(yīng)的辦案責(zé)任。[8]這一改革在一定程度上緩解了辦案責(zé)任問題，但是改革力度還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)，辦案責(zé)任還應(yīng)進(jìn)一步明確，到底如何認(rèn)定辦案責(zé)任，如何認(rèn)定是否存在過錯(cuò)，如何劃分責(zé)任。將主任檢察官或檢察官作為辦案責(zé)任的直接主體，雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了辦案組織的扁平化，有利于激發(fā)檢察官的責(zé)任心和榮譽(yù)感，但也存在著認(rèn)知上的問題。由于目前的改革都還大面積地適用主任檢察官審批制，所謂的辦案責(zé)任實(shí)際上就成了主任檢察官的責(zé)任，只有在主任檢察官親自辦案時(shí)才符合“誰承辦、誰決定、誰負(fù)責(zé)”的基本原理，忽視了作為絕大多數(shù)辦案主體——普通檢察官的責(zé)任問題。之所以要推進(jìn)辦案責(zé)任制，就是為了解決當(dāng)前這種“辦案的不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的不辦案”的不正?，F(xiàn)象；而將辦案責(zé)任制等同于主任檢察官責(zé)任制，一則有失公允，二則又可能導(dǎo)致新的行政審批制辦案組織以變換名稱的形式繼續(xù)存在。事實(shí)上，主任檢察官是根據(jù)檢察長授權(quán)對承辦檢察官辦理案件進(jìn)行監(jiān)督，而非決定者的角色。[9]

按照筆者的設(shè)想，建立上文所述的辦案組織，多數(shù)普通案件就是由普通檢察官自行辦理和決定，這樣責(zé)任主體和責(zé)任劃分就比較明確。筆者認(rèn)為，在各個(gè)檢察官辦案組內(nèi)，承辦檢察官負(fù)責(zé)案件的審查并作出決定，主任檢察官審批后生效，實(shí)際上的承辦主體就是承辦檢察官，那么承辦檢察官就是責(zé)任主體，對其承辦的案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。而作為審批者的主任檢察官或檢察官，雖然行使了審批權(quán)，但這種審批權(quán)多為程序性事項(xiàng)，并不直接干預(yù)承辦檢察官的審查和決定過程。因而，在責(zé)任劃分時(shí)就應(yīng)明確區(qū)分承辦責(zé)任和審批責(zé)任，原則上案件責(zé)任由承辦檢察官承擔(dān)，主任檢察官只承擔(dān)程序性審批事項(xiàng)時(shí)，一般不承擔(dān)辦案責(zé)任，承擔(dān)實(shí)體性審批事項(xiàng)時(shí)只要沒有故意違法、重大疏忽或者明顯失職的，也無須承擔(dān)辦案責(zé)任。對于采取團(tuán)隊(duì)制辦案組織的，主要負(fù)責(zé)的檢察官對整個(gè)案件負(fù)責(zé)，其他處于協(xié)辦地位的檢察官則對各自承擔(dān)的部分負(fù)責(zé)。此外，我們還要吸取主訴檢察官改革效果不佳的教訓(xùn)，在進(jìn)行辦案組織和辦案責(zé)任制改革的同時(shí)，要真正解決檢察官的權(quán)責(zé)利問題，提高檢察官待遇，使之行使的權(quán)力、承擔(dān)的責(zé)任和享有的利益相互平衡，讓檢察官成為一個(gè)值得向往的職業(yè)。否則，只強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)問題，必然會(huì)導(dǎo)致檢察官積極性和責(zé)任感下降，時(shí)間一久又會(huì)重新回到原來的老路上去。

(三)理順辦案組與二級部門之間的關(guān)系。

推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，淡化辦案組織的行政色彩，實(shí)現(xiàn)組織體系的扁平化，是很多試點(diǎn)地區(qū)改革的重要內(nèi)容。從目前試點(diǎn)地區(qū)的情況來看，推行“大部制”改革是普遍性的做法，將若干職能相近的二級部門組合成一個(gè)大的部門，在新的部門內(nèi)設(shè)置若干個(gè)檢察官辦案組，也有少數(shù)直接取消了二級部門，檢察官辦案組直接向檢察長負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)說，上述改革方向都體現(xiàn)了檢察工作的規(guī)律，有利于將辦案力量盡可能地投入到一線。但是，主任檢察官或檢察官領(lǐng)導(dǎo)的辦案組與二級部門之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，卻又是一個(gè)新的問題，一些試點(diǎn)地區(qū)也確實(shí)出現(xiàn)了二者相沖突的局面。直接取消二級部門，由主任檢察官直接向檢察長負(fù)責(zé)的方式固然合乎理論設(shè)計(jì)，但不具普遍適用性，只能在案件數(shù)量少和機(jī)關(guān)規(guī)模小的檢察機(jī)關(guān)里實(shí)行，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)還是要在檢察長與辦案組之間設(shè)置一層二級部門。保留二級部門，是緩沖檢察長與檢察官辦案組之間矛盾的有效設(shè)置，也有利于上下級檢察機(jī)關(guān)之間的業(yè)務(wù)銜接。然而，在這種情況下，二級部門負(fù)責(zé)人與辦案組主任檢察官的關(guān)系如何，行政性職權(quán)與辦案職能如何區(qū)分，卻是一個(gè)難題。

筆者認(rèn)為，解決辦案組與二級部門、主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人之間的機(jī)制矛盾，盡可能地將二級部門負(fù)責(zé)人和辦案組主任檢察官或負(fù)責(zé)檢察官合一，這是解決二者之間機(jī)制矛盾的最佳途徑。在二者合一的情況下，擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人的(主任)檢察官既要負(fù)責(zé)案件辦理業(yè)務(wù)，同時(shí)也要負(fù)責(zé)其它行政性事務(wù)。如果實(shí)行部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官雙軌制，就很難保證部門負(fù)責(zé)人完全從事行政性事務(wù)而不干預(yù)辦案業(yè)務(wù)，一旦出現(xiàn)干預(yù)的時(shí)候，負(fù)責(zé)的檢察官可能也難以完全排除這些干擾，而且有些事務(wù)呈現(xiàn)出行政與辦案交叉的情形，難以完全區(qū)分清楚。雙軌制下的雙首長制，極易產(chǎn)生矛盾與沖突，最終還要影響到檢察權(quán)的有序運(yùn)行，所以雙首長職位合一是理順辦案組與二級部門之間關(guān)系的優(yōu)先選擇。

[1] 周菊.我國檢察權(quán)性質(zhì)定位的再思考[J].嶺南學(xué)刊，2010，(2).

[2] 龍宗智.檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究[J]．中國法學(xué)，2015，(1)．

[3] 杜磊.檢察官辦案責(zé)任制改革探討[J]．環(huán)球法律評論，2015，(3)．

[4] 石茂生.論檢察權(quán)的憲政地位[J]．鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2008，(2)．

[5] 林必恒.主任檢察官辦案責(zé)任制實(shí)踐思考與路徑選擇[J]．人民檢察，2014，(11)．

[6] 汪建成，王一鳴.檢察職能與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(1).

[7] 戴萍，陳鵬飛.以審判為中心的訴訟制度改革對檢察機(jī)關(guān)的影響及應(yīng)對[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(4).

[8] 徐盈雁，許一航.依法賦予主任檢察官執(zhí)法辦案相應(yīng)決定權(quán)：高檢院在全國7個(gè)省份17個(gè)檢察院試點(diǎn)檢察官辦案責(zé)任制[N]．檢察日報(bào)，2013-12-27(2)．

[9] 施慶堂，林麗瑩.臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度[J]．國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(6)．

責(zé)任編輯：晏中

2016—05—29

陳鵬飛(1986—)，男，湖北黃岡人，重慶市北碚區(qū)人民檢察院助理檢察員，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)、檢察學(xué)。

D926.3

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1008—4533(2016)06—0081—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.06.011