郭 萍

南京市南京奧體中心管理有限公司

政府公共工程招投標規(guī)范化建設對策

郭 萍

南京市南京奧體中心管理有限公司

在本文中，我們對政府公共工程和問題管理的現(xiàn)狀作了比較深入的探討。在吸收研究前人成果的基礎上，探討了國家政府公共工程招投標管理的和實踐理論，整理了政府公共工程的發(fā)展過程中招投標相關理論，探索政府公共工程招投標過程中存在的問題，對工程招投標的問題提供了一些實用的建議。

公共工程；招投標；對策

隨著中國經濟社會的持續(xù)進步，城市化進的加快，政府為推動公共工程項目與經濟發(fā)展和社會管理的和諧發(fā)展，加大推進公共工程項目建設，各類公共工程項目得到了很大發(fā)展。同時，我國的政府管理方式及公共服務供給的模式發(fā)生了轉變。為改進政府管理和提高公共服務的水平，政府從大包大攬的劃槳又掌舵的角色向掌舵為主轉變。政府改革公共工程項目建設，引入市場機制以降低政府的財政支出，提高監(jiān)管效率，保證工程項目建設的質量。

1.積極推行工程招標代理制

招標代理是指對公共工程建設的勘察﹑設計﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備﹑材料采購的代理。近年來我國隨著建設市場的逐步建立和完善，各類招標代理機構應運而生，并且呈現(xiàn)出較快的發(fā)展及上升趨勢。國際上，招標代理的現(xiàn)象非常普遍，主要表現(xiàn)形式是一些顧問公司﹑咨詢機構等參與工程總承包和項目管理。業(yè)主把工程項目作為一種商品經營，體現(xiàn)在每一個環(huán)節(jié)上，不管是政府項目，還是私人投資，委托代理機構組織招標和管理項目已成為習慣。招標代理機構作為市場活動的主體之一，其承攬業(yè)務的范圍不受地區(qū)﹑部門限制，但不也能超出資質范圍承擔代理業(yè)務，更不得出借﹑轉讓﹑或者涂改資格證書。

1.1 工程招標代理制度是完善建設市場體系的需要

公共工程項目招投標是一個系統(tǒng)工程，具有自身的規(guī)律性。招標相對專業(yè)性較強，情況較復雜，要求招標組織具備更高的專業(yè)水準和良好服務信譽。前面已經闡述過，當前，我國招標組織在結構及組織行為上均存在許多嚴重問題，但是作為市場主體之一的投標人的行為也很不規(guī)范，導致工程項目長期處于有市無場的狀態(tài)，暗箱操作屢見不鮮。進入 21 世紀，我國經濟快速增長，建筑行業(yè)空前繁榮，但普遍感覺到在改革管理體制﹑健全法律制度和完善運行機制等方面應接不暇。一方面，招標人需要通過委托代理招標，解決自身專業(yè)技術力量和招標能力不足的難題。另一方面，政府監(jiān)管部門希望運用市場的手段，監(jiān)督指導招投標活動公正﹑依法﹑規(guī)范的開展。在這種情況下，招標代理機構就應運而生，并以其立場公正﹑技術力量雄厚﹑專業(yè)性強﹑和經驗豐富﹑服務水平高的優(yōu)勢進入建設市場，成為新的市場活動主體。在工程建設的各個階段，代理機構以提供技術智力服務為主要方式，發(fā)揮著橋梁和紐帶作用，同時還起到社會監(jiān)督作用。招標代理制度的建立和發(fā)展，將推動規(guī)劃設計市場從無形到有形﹑從無序到有序的向前發(fā)展，有利于促進招標組織的規(guī)范化運作，有利于提高管理工作效率。

1.2 推行招標代理制度是全面深化改革的需要

招標代理機構具有獨立性﹑公正性和服務性等中介特點，同時，又是專業(yè)技術密集型企業(yè)。隨著改革的深入，政府管理職能在轉變，產業(yè)結構在調整，包括基本建設程序和設計管理體制改革在內的各種制度改革正在不斷深入，一部分結構剩余專業(yè)技術人員﹑行業(yè)協(xié)會﹑專業(yè)學會高校和科研團體，在社會需求下，重新調整社會分工和實現(xiàn)角色轉換，開始從事代理活動。招標代理機構與臨時組建的招標機構不同，專業(yè)性和適應性較強，能滿足市場各種層次的不同需求，具有可提供綜合性服務的特點。在代理活動中，一方面，受招標人委托，為實現(xiàn)招標人利益服務，自然會抵制有損招標人利益的各種違規(guī)行為；另一方面，又要維護自身的公正形象，依法從事代理活動。對不合理的要求，既便是招標人提出的，也不予采納。這樣，通過代理機構的介入和公正辦事，在交易雙方之間建立起良好的合作關系，從而可以防止領導武斷﹑行政干預﹑以權謀私﹑索賄受賄等不正之風和腐敗現(xiàn)象，提高設計招標的透明度，促使設計單位樹立公平競爭意識，提高核心競爭力，提高設計水平和質量。

1.3 推行招標代理制度是加快與國際慣例接軌的需要

國際上，業(yè)主(包括政府業(yè)主)委托咨詢公司代理服務的范圍非常寬泛，而是包括前期策劃﹑施工招標﹑重要設備材料招標﹑施工監(jiān)理以及竣工投產準備全過程的服務。目前，國內招標代理機構的服務功能比較單一，加上建設項目實施方式的不同，要達到國際上的代理服務水平顯然需要一段較長時間。但是，隨著經濟全球化和中國入世，招標代理在概念上﹑服務定位上﹑服務范圍﹑服務標準和服務方式上都將受到極大沖擊，必將融入國際工程設計咨詢服務業(yè)的大家庭。我國已經建立工程招標代理制度，而且正在不斷完善和發(fā)展。在與國際慣例接軌的進程中，通過理順管理體制和進行行業(yè)整合，建立類似于 FIDIC 模式的工程咨詢公司或項目管理公司，參與國內外市場競爭，應是代理機構的追求目標。

2.完善公共工程招標投標管理和監(jiān)督體系

2.1 建立和健全法律結構體系

采取強有力措施使這些法律法規(guī)得到切實的貫徹執(zhí)行。要合理劃分標段，在建設初期，應著手制定工程施工總體進度計劃，合理劃分標段，標段的劃分應以項目結構的技術說明為依據，保持施工方法與空間上的一致性，宜粗不宜細，過細會增加合同界面，增加業(yè)主施工管理工作量，同時還會增加招標成本和人為干預因素。

從招投標程序上考慮，評標是招標過程中的核心環(huán)節(jié)，也是容易出問題的階段，如果對評標過程不進行保密，則影響公正評標的不正當行為有可能發(fā)生。因此，加強對評標專家的監(jiān)督管理，確保工程評標的公正性，成了亟須引起重視的問題。從評標委員會的選擇來看，評標委員會成員名單一般應于開標前確定，從專家?guī)熘须S機抽取，技術經濟專家不能少于三分之二，而且該名單在中標結果確定前應當保密，評標委員會在評標過程中是獨立的，任何單位和個人都不得干預，影響評標過程和結果。行政監(jiān)督部門必須尊重招標人的招標自主權，不能越俎代庖，既是裁判員，又是運動員，還是教練員。

2.2 積極采用工程量清單招標

公開﹑公平﹑公正和誠實信用的原則是進行建筑工程發(fā)包與承包的招標與投標活動的基石。實現(xiàn)“三公”原則除了在內容形式及程序上應有嚴格的規(guī)定外，當前看來，使其真正具有可操作性，還應在內容上加以細化，從而使參與招標投標行動的各方真正站在同一個平臺上，而現(xiàn)階段利用工程量清單計價的改革正是構建了統(tǒng)一量﹑指導價﹑競爭費﹑的公平競爭平臺，使企業(yè)真正具有了自主定價的權力，真正具有了參與市場競爭的意識，真正具有了展現(xiàn)企業(yè)自身實力的舞臺，從而進一步推動﹑完善和規(guī)范了“公開﹑公平﹑公正”的市場運行機制和競爭秩序。采用工程量清單報價，由業(yè)主或招標單位根據同一的工程量清單項目設置規(guī)則和工程量清單計量規(guī)則編制工程量清單，鼓勵企業(yè)自主報價，業(yè)主根據其報價，結合質量﹑工期等因素綜合評定，選擇最佳的投標企業(yè)中標。在這種模式下，標底不再成為評標的主要依據，甚至可以不編標底。

2.3 進一步加強招標投標活動的監(jiān)督管理

加大對招投標活動中違規(guī)違法的處罰力度，作為監(jiān)督部門應嚴格遵守“公平﹑公正﹑公開”的原則，加強對招投標每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)督：一是招標過程中，公開招標的招標公告是否通過合法媒介公開發(fā)布，內容是否真實﹑合法，招標單位是否有隱瞞自身真實情況的行為，有無歧視或者排斥潛在投標單位的行為，是否邀請了不具備資格的投標單位投標，是否一視同仁的向所有投標單位提供信息，是否偏向某個投標單位，是否與投標單位有串通行為，招標文件的內容是否公平﹑合理﹑合法，并符合工程的實際情況；二是投標過程中，投標單位之間是否有串標行為，是否有采取欺騙方式騙取中標或者以向招標單位人員﹑評委行賄的方式牟取中標的行為；三是評標過程中，有無泄漏標底﹑評委會名單等依法應當保密內容的行為。評委的產生組成是否符合法律規(guī)定，是否遵守了保密和回避的規(guī)定，是否有由幾個評委會經常同時選進同一個評委會，某個評委是否與某一個或幾個招標單位投標單位的人員或其他評委有某種妨礙公平競爭的特殊關系；四是定標過程中，定標結果是否符合法律規(guī)定。

3.要加強內部審計監(jiān)督，從嚴治理管理者的違規(guī)行為

因為不論內部控制制度多么完善，如果得不到管理層的有效執(zhí)行，再好的制度永遠只能是一個構思，一個空架子，因此制定完善的內部獎懲制度，從嚴查處業(yè)主方違規(guī)操作行為，是規(guī)范招投標工作的有力保障，這樣就堵住了招標方違規(guī)操作的源頭。加強工程項目招投標的經濟責任審計。工程項目招投標經濟責任審計的重點是：招標方應負的經濟責任和法律責任；投標方應負的經濟責任和法律責任；招標代理機構應負的經濟責任和法律責任；評標委員會應負的經濟責任和法律責任，根據《招投標法》相關規(guī)定，審計機關可以采取相應的處理和處罰措施。工程項目招投標程序合法性審計。

4.積極發(fā)展網上招投標

信息在招標工作中，貫穿于各個環(huán)節(jié)。信息是否溝通及時﹑是否掌握充分﹑是否公開透明，都可以直接影響招標工作的質量和效果。如招標階段需要發(fā)布招標信息﹑發(fā)投標邀請﹑出售標書等，而在評標定標階段還要依據于信息。總之，在招標過程中，事前對投標人的信息，如價格﹑質量﹑技術和財務狀況等掌握的越充分，招標過程就越主動，招標效果也會越好。如果發(fā)布的招標信息為更多的潛在投標人了解，招標的選擇性就越大。因此，信息在整個招標中發(fā)揮著非常重要的作用。在招標工作中，信息發(fā)布﹑信息交流﹑信息管理﹑信息服務等有關信息的內容貫穿于整個過程，有些情況下甚至就是信息本身的工作。信息工作的質量和效率直接影響招標工作的質量和效率。隨著中國加入WTO，在全球經濟一體化的大趨勢下，招投標工作將越來越多地參與全球化的合作與競爭，信息服務的領域不斷拓寬。這樣就必須提供最佳方式和規(guī)范的信息服務，同樣有必要對招標工作中的信息服務方式進行比較研究，選擇最佳的方式方法。

4.1 用網絡可以提高管理效率

在網上招標中，實現(xiàn)了政府對招投標管理的自動化﹑系統(tǒng)化和網絡化，政府可利用嚴密的系統(tǒng)對招投標進行集中統(tǒng)一管理，這無疑有利于政府加強對招投標的監(jiān)督及宏觀調控的力度。

4.2 利用網絡為招標投標走向國際化創(chuàng)造了條件

我國早已加入 WTO，工程﹑貨物和服務等方面的采購將全面融入國際國內兩個市場競爭，第一方面需要及時準確了解世界范圍內的招標信息，第二方面也要把自己的招標信息發(fā)布給世界，只有互聯(lián)網才能高效地完成這一任務。

4.3 利用網絡可以有效克服人為因素障礙

在網上招投標過程中，招投標雙方都以數(shù)字形象出現(xiàn)，不會發(fā)生實際的“接觸”，可以從根本上克服“地方保護主義”以及諸如“賄標”等不正之風。

4.4 利用網絡可以降低招投標成本

在網上招投標中，用高速且費用相對低廉的互聯(lián)網代替?zhèn)鹘y(tǒng)的電話﹑傳真﹑郵件，極大降低了通訊成本，并使通訊效率成倍提高，還可以通過文件的加密傳輸?shù)确绞酱嬉酝恼袠舜髸p開標大會，用多媒體手段代替承包方的現(xiàn)場考察。所有這些都將有效地降低招投標成本，進而降低采購成本。

4.5 利用網絡，有利于克服招投標風險

在網上招投標中，將建立起一套嚴格的資格審查體系，并對招標投標雙方施行多指標的動態(tài)管理，可以保證招標投標雙方的資格和信用。尤其投標方可以通過網絡 24 小時不間斷的服務，對項目所涉的自然﹑人文﹑經濟﹑法律等情況作深入了解，一經發(fā)現(xiàn)可及時采取糾正措施，從而降低自身風險。

目前，互聯(lián)網上已出現(xiàn)了對公共工程和設備招投標的嘗試，但大多還停留在利用網上發(fā)布招投標信息的層面上，并且由于沒有有效的約束機制使得這種信息的發(fā)布存在很大的隨意性，甚至有惡意利用網絡進行招標欺騙的情況發(fā)生。所以網絡招投標急需一整套嚴密的管理體系，保證招標投標安全﹑高效。同時，從國家層面還需解決網絡安全﹑在線支付和物流體系等問題。

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郭萍，南京奧體中心經營管理有限公司，碩士，從事工程招投標研究與實踐。