崔玨（廣州市社會主義學(xué)院，廣東廣州510030）

開放性與中國政黨制度的創(chuàng)新發(fā)展

崔玨
（廣州市社會主義學(xué)院，廣東廣州510030）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是獨具中國特色的政黨制度，是符合中國政治特質(zhì)的制度安排。中國政黨制度在創(chuàng)新發(fā)展中體現(xiàn)的政治開放性，表現(xiàn)為制度體系的包容性、對政策過程的參與度擴大以及制度功能的擴展，而這也正是中國政黨制度的適應(yīng)性和生命力所在。

開放性；中國政黨制度；創(chuàng)新

改革開放以來中國政治是在“不變”中“變化”著。不變的是基本政治制度，變化的是政治過程。政治制度擴大包容性以適應(yīng)社會變化，公眾參與政策過程的程度前所未有。中國政治改革的穩(wěn)步推進，歸功于它注重了民主政治發(fā)展的自主性、平衡性和開放性。政治的民主和開放，既包含競爭、選舉，也包括自由、包容、參與、透明以及政府對公民承擔(dān)責(zé)任等?！斑@種開放性，在西方是通過外部多元主義即多黨政治實現(xiàn)的，每一個社會群體都試圖找到能夠代表其利益的政黨。在中國，是依靠內(nèi)部多元主義實現(xiàn)的。執(zhí)政黨通過開放機制，代表最廣大人民的根本利益，擁有最廣泛的社會基礎(chǔ)”［1］。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是獨具中國特色的政黨制度，是符合中國政治特質(zhì)的制度安排。中國政黨制度在實踐中探索、創(chuàng)新、發(fā)展，避免了封閉性、排他性，體現(xiàn)了開放性。這種開放性從制度體系來看，表現(xiàn)為包容性以及對變化社會的適應(yīng)性；從政治過程看，表現(xiàn)為參與渠道、參與程度的不斷擴大；從制度功能看，表現(xiàn)為基本功能的擴展和遞增。

一、多黨合作體系具有包容性

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在經(jīng)濟社會利益多元化的條件下，一方面用不斷發(fā)展的中國特色社會主義理論作為主流意識形態(tài)整合社會，強調(diào)構(gòu)建社會主義和諧社會，充當(dāng)社會利益整合者，同時增強了組織對新的社會階層的吸納能力，并向各社會群體開放政治過程，形成一黨領(lǐng)導(dǎo)的開放型政黨體系。

作為參政黨的各民主黨派，在參政議政的過程中也逐步擴大其主體界別，以適應(yīng)履行職能的需要。對于民主黨派發(fā)展新的社會階層代表性人士，2004年頒布的《關(guān)于進一步做好民主黨派組織發(fā)展工作座談會紀(jì)要》提出的基本要求是：從參政黨建設(shè)的目標(biāo)、原則出發(fā)，按照章程規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，遵循組織發(fā)展基本方針，從嚴掌握，擇優(yōu)、少量發(fā)展其中政治素質(zhì)好、層次高的代表性人士。對私營企業(yè)主，民建可適當(dāng)發(fā)展其中符合條件的代表性人士，其他民主黨派可個別發(fā)展與本黨派重點分工范圍相關(guān)的代表性人士。對于其他新的社會階層人士，各民主黨派可少量發(fā)展其中符合條件的、與本黨派重點分工范圍相關(guān)的代表性人士［2］。新世紀(jì)以來，民主黨派組織發(fā)展范圍隨著社會結(jié)構(gòu)的變化以及參政議政領(lǐng)域的擴大，在原來的基礎(chǔ)上進行了一些調(diào)整。有的黨派如致公黨密切聯(lián)系出國和歸國留學(xué)人員，民革和農(nóng)工黨開始在參政議政重點領(lǐng)域發(fā)展新成員。民革在堅持原有重點分工的基礎(chǔ)上，新增加社會和法制作為民革界別特色，重點發(fā)展社會和法制專業(yè)的代表性人士。農(nóng)工黨主體界別范圍在原來“醫(yī)藥衛(wèi)生界”基礎(chǔ)上增加了“人口資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域”。

當(dāng)今中國政黨制度的特征被表述為“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，多黨派合作；共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨派參政”。在合作、參政的“多黨派”中，不僅有穩(wěn)定的八個民主黨派，還包含無黨派人士。無黨派人士與我國政黨相伴產(chǎn)生，是中國政治發(fā)展中特別的現(xiàn)象。在歷史發(fā)展中形成的這一界別，先后被稱為無黨者、社會賢達、無黨派民主人士、無黨派人士等，是中國社會重要的政治力量。當(dāng)今中國處于社會轉(zhuǎn)型時期，新階層、新群體不斷涌現(xiàn)，政治參與需求急劇擴大。美國政治學(xué)家亨廷頓在分析發(fā)展中國政黨制度的適應(yīng)性時，認為“政治穩(wěn)定的先決條件在于有一個能夠同化現(xiàn)代化過程所產(chǎn)生出來的新興社會勢力的政黨制度［3］”。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度中，無黨派人士也是重要主體，為包容、吸納新的社會力量提供了空間，增強了政黨制度對社會發(fā)展變化的適應(yīng)性。這就意味著，一些沒有參加中國共產(chǎn)黨和民主黨派的代表人士，不通過組織新的政黨，也有參與國家政治生活的制度平臺和途徑，增強了制度的包容性。

目前，我國無黨派人士隊伍迅速擴大，越來越多經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的精英人士保持無黨派身份，這就要求政黨制度進一步明確無黨派人士政治參與的方式和途徑。中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議在強調(diào)提高多黨合作制度效能時，明確要發(fā)揮好民主黨派、無黨派人士的作用，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》第一次明確無黨派人士參照民主黨派履行職責(zé)，即參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。在實踐中，中國共產(chǎn)黨組織的民主協(xié)商會、調(diào)研活動都有無黨派人士參加，無黨派代表人士參加政黨協(xié)商已經(jīng)成為政治慣例。在人民政協(xié)中也設(shè)有無黨派人士界別。在實職安排、政治安排中，也有相當(dāng)比例的無黨派人士。一些地方的無黨派人士為了適應(yīng)參政議政的需要，成立了“無黨派人士建言獻策小組”等機構(gòu)，有利于整合分散的資源，提升無黨派人士政治參與的有效性。

當(dāng)今中國政黨制度中，無黨派人士的政治參與應(yīng)該是參與有平臺，組織不固化。保留穩(wěn)定的“沒有黨派組織但有黨派性”的無黨派人士，既符合當(dāng)今社會結(jié)構(gòu)的特點，符合無黨派人士的特點，又體現(xiàn)政黨制度的開放性，有助于我國政黨制度更具包容性和生命力。

二、多黨合作對政策過程的嵌入和影響加深

在我國現(xiàn)行的政治體制中，中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)核心，“由于黨處在國家權(quán)力系統(tǒng)的最高層級，這種最高的決策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)、否決權(quán)的運用，必然形成對行政、立法、司法等機關(guān)的支配”［4］。因此，它在國家決策體制中處于核心地位，在公共政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控中起著主導(dǎo)作用。黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張通過法定程序，變成國家意志。黨制定出具有綜合指導(dǎo)性和根本性的方針、政策，掌握國家和社會生活的發(fā)展方向。可見，中國共產(chǎn)黨是我國決策過程中最重要的決策主體。

多黨合作中民主黨派、無黨派人士的政治參與經(jīng)歷了從動員性參與為主向決策參與發(fā)展。研究者們很早就發(fā)現(xiàn)，政治參與不僅是擴大公民民主權(quán)利的需要，也是進行社會政治動員，增進政治認同的需要。多黨合作制度本身是在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線理論和實踐基礎(chǔ)上發(fā)展而來，新中國成立后相當(dāng)長一段時間里，民主黨派、無黨派人士的政治參與很大程度上是進行政治動員的需要。1978年12月，中共召開十一屆三中全會，作出全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上的戰(zhàn)略決策。在民主黨派恢復(fù)組織的過程中，相繼召開全國代表大會，提出工作重點轉(zhuǎn)移到為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)上來。在之后10余年時間里，民主黨派的社會功能突出表現(xiàn)在科技咨詢、社會服務(wù)等方面。1989年12月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》頒布，參政黨地位確立，多黨合作制度上升為國家基本政治制度，民主黨派的政治參與在原有的意義上，發(fā)揚民主、參與決策的功能凸現(xiàn)出來。1990年后，各民主黨派參政議政熱情高漲，針對國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題，深入調(diào)研，出謀獻策，為政策的制定提供參考，參與重大決策的協(xié)商活動，發(fā)揮了越來越重要的咨詢建議及參與決策的作用。今天的民主黨派和無黨派代表人士，直接在各級國家權(quán)力機關(guān)和政府部門參與管理，不僅可以充分反映民主黨派及其所聯(lián)系群眾的利益和要求，并且能將其體現(xiàn)在國家的法律、政策之中；不僅能在與執(zhí)政黨的“高層協(xié)商”中提出意見和建議，促進決策的科學(xué)化和民主化，并且能吸引廣大民主黨派成員參政議政，發(fā)揮他們在民主監(jiān)督、咨詢服務(wù)、建言獻策等方面的重要作用，以達到擴大各界人士有序地政治參與，拓寬社會利益表達渠道，促進社會和諧發(fā)展的目的。

雖然多黨合作制度中的政治參與始終都包含動員性參與、咨詢性參與和決策性參與，但這種參與在不同時期的變化仍然是十分明顯的。以全國政協(xié)的“雙周座談會”為例，可以看出這種變化和發(fā)展。20世紀(jì)五六十年代的雙周座談會，參與者是中共領(lǐng)導(dǎo)人和民主黨派、無黨派代表人士，主要是溝通思想，就政策時事等問題交換意見，目標(biāo)是增進共識。而2013年恢復(fù)至今的“雙周協(xié)商座談會”，主題都緊扣“黨和國家的重大關(guān)鍵性課題、研究涉及人民群眾根本利益”，參加者包括相關(guān)問題的政協(xié)委員、專家學(xué)者和政府有關(guān)部門，既有專業(yè)的充分討論，又實現(xiàn)了黨內(nèi)黨外、政協(xié)和政府部門的直接溝通，會議紀(jì)要直接報送中央決策層，加大了協(xié)商成果對決策的影響。

值得注意的是，2005年、2006年中共中央相繼頒布的《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，都提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。將協(xié)商納入決策程序，意味著先協(xié)商后決策作為一條原則是貫穿于黨委、人大、政府的決策和執(zhí)行過程，協(xié)商是必經(jīng)程序，但目前法律上、制度上并沒有硬性規(guī)定，執(zhí)行上也就不具有確定性?！斑@種政治協(xié)商仍屬于權(quán)力主體與權(quán)利主體的‘溝通’、聽取或交換意見而已。這種政治協(xié)商權(quán)只是一種程序性的權(quán)利，而非權(quán)力”［5］。對此，2015年中共中央頒布的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》對我國協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵進行界定時，明確指出“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式”。同年中辦印發(fā)的《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》也體現(xiàn)了同樣的精神。雖然目前協(xié)商仍然是程序性權(quán)利而非權(quán)力，但作為我國長期以來努力探索、不斷完善的民主形式，它通過各種豐富的參與渠道，廣泛吸納來自執(zhí)政黨以外的各種意見、建議和訴求，體現(xiàn)了民主作風(fēng)，以協(xié)商、溝通塑造了決策過程的開放性。

從提高政黨制度有效性的角度看，政策過程中黨委、人大、政府、政協(xié)之間的銜接機制需要建立和完善，參政議政、政治協(xié)商中民主黨派、無黨派人士的主體地位、主動作用需要受到進一步重視和保障。

三、多黨合作基本功能不斷擴展

政治制度都有特定的功能。有學(xué)者指出政黨制度的功能包含兩個維度：“一是政黨制度是國家政治上層建筑的重要組成部分，由一定經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定，又反過來為一定經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會制度服務(wù)。這是政黨制度的根本功能。二是政黨制度作為獨立的政治結(jié)構(gòu)，發(fā)揮著與結(jié)構(gòu)相關(guān)的功能，即結(jié)構(gòu)性功能。這是政黨制度的基本功能”［6］。對于中國政黨制度的基本功能，2007年中國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的政黨制度》白皮書第一次作出概括，即政治參與、利益表達、社會整合、民主監(jiān)督、維護穩(wěn)定。

政治制度的包容性、開放性，還體現(xiàn)在制度基本功能不斷適應(yīng)社會變化進行拓展并在發(fā)展中累積遞增。政黨是國家和社會之間的政治組織，在肯定上述五個功能的同時還應(yīng)該看到，在國家建設(shè)、社會建設(shè)中發(fā)揮作用是發(fā)展中國家政黨、政黨制度不同于西方國家政黨、政黨制度的顯著特點。我國正處在全面建設(shè)小康社會進程中，各項政治制度的不斷完善是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求，政治制度服務(wù)于全面建設(shè)小康社會目標(biāo)也是現(xiàn)實需要。多黨合作制度服務(wù)社會發(fā)展的功能應(yīng)該得到重視和拓展。

就執(zhí)政黨而言，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)了中國革命的進程，并在中國建設(shè)現(xiàn)代化國家的過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，“從而創(chuàng)造了有中國特色的發(fā)展邏輯：黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行現(xiàn)代化國家建設(shè)”［7］。中國共產(chǎn)黨在國家建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但政黨主導(dǎo)本身不是目的，目的是推進現(xiàn)代國家體系形成，全面實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、政治的制度化發(fā)展。

多黨合作的社會建設(shè)、社會服務(wù)功能在改革開放后開始啟動。1978年12月，中共十一屆三中全會作出全黨工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上的戰(zhàn)略決策。民主黨派恢復(fù)組織的過程中，相繼召開全國代表大會，也相應(yīng)提出工作重點轉(zhuǎn)移到為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)上來。在之后10余年時間里，民主黨派在辦學(xué)、科技咨詢、扶貧等方面做了大量工作。民主黨派社會服務(wù)的基本涵義就是通過經(jīng)濟、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律等活動，以服務(wù)為宗旨，注重社會效益，促進社會和諧與科學(xué)發(fā)展。在民主黨派的社會服務(wù)活動中，以“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”為主題的貴州畢節(jié)實驗區(qū)就是多黨合作、同心共建的一個成功典范。1988年，在中央統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭組織下，各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士發(fā)揮自身優(yōu)勢，將參與畢節(jié)試驗區(qū)脫貧攻堅作為多黨合作服務(wù)改革發(fā)展的突破點和著眼點，全力投入到支持幫扶畢節(jié)試驗區(qū)發(fā)展的工作中，取得令人驕傲的成就。28年來，畢節(jié)試驗區(qū)生產(chǎn)總值增長81倍，財政收入增長150倍，農(nóng)民人均純收入增長22倍，經(jīng)濟實力從全省倒數(shù)第一躍居第三；森林覆蓋率從14.94%提高到46.23%，人口自然增長率從19.91‰下降到6.04‰，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化［8］。畢節(jié)試驗區(qū)實現(xiàn)了人民生活從普遍貧困到基本小康、生態(tài)環(huán)境從不斷惡化到明顯改善兩大跨越，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎(chǔ)。與此同時，各民主黨派還與當(dāng)?shù)卣⒘朔€(wěn)定的聯(lián)系服務(wù)機制，溝通情況、協(xié)商問題、提供指導(dǎo)，發(fā)揮了民主黨派參與經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)的功能。

政黨與社會的關(guān)系是政黨制度中的基本關(guān)系。在現(xiàn)代國家中，政黨與社會的關(guān)系模式大體上有三種：一是控制模式，政黨通過強有力的組織方式和相關(guān)手段實現(xiàn)對社會的控制；二是交換模式，政黨通過公共政策宣傳和社會公關(guān)力量投入，換取民眾更多支持和選票；三是服務(wù)模式，政黨通過各種途徑、方法服務(wù)民眾，通過服務(wù)民眾、團結(jié)民眾，增強政黨的社會基礎(chǔ)和社會認同［9］。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，與社會的關(guān)系集中表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)、整合、服務(wù)。我國民主黨派發(fā)揮特長和優(yōu)勢開展社會服務(wù)，初步建立其服務(wù)性的社會溝通模式。當(dāng)然，民主黨派由于其政治地位、組織結(jié)構(gòu)、活動領(lǐng)域等方面的獨特性，與社會的溝通聯(lián)系相對不足。參政黨社會溝通的動力如何激活、穩(wěn)定的渠道如何建立、協(xié)調(diào)社會關(guān)系的機制如何形成等還需要理論與實踐的進一步探索。

［1］鄭永年.在開放基礎(chǔ)上競爭和參與契合中國文化的制度安排［N］.人民日報，2016-04-22（07）.

［2］廣州市社會主義學(xué)院.統(tǒng)一戰(zhàn)線理論學(xué)習(xí)文件資料匯編［C］.［內(nèi)部資料］，2008：195—196.

［3］［美］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華，等，譯.北京：三聯(lián)書店，1989：388.

［4］李景鵬.權(quán)力政治學(xué)［M］.哈爾濱：黑龍江教育出版社，1995：223—224.

［5］郭道暉，劉永艷.政黨與憲制［M］.北京：法律出版社，2016：149.

［6］袁廷華.中國特色政黨制度研究［M］.北京：中國書籍出版社，2013：28.

［7］林尚立.政治建設(shè)與國家成長［M］.北京：中國大百科全書出版社，2008：29.

［8］在多黨合作服務(wù)改革發(fā)展實踐中探索新經(jīng)驗［N］.光明日報，2016-04-11（11）.

［9］崔玨.試論我國民主黨派的職能與功能［J］.重慶社會主義學(xué)院學(xué)報，2012（2）.

責(zé)任編輯：顧榕昌

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.03.011

D665

A

1009-0339（2016）03-0051-04

2016-03-28

崔玨，女，廣州市社會主義學(xué)院教研室主任、教授，研究方向為中國政黨制度、民主黨派、政治發(fā)展問題。