史鳳景

河南省舞陽(yáng)縣委黨校

全球治理的變革：向國(guó)際制度的過(guò)渡

史鳳景

河南省舞陽(yáng)縣委黨校

習(xí)近平同志指出，“各國(guó)經(jīng)濟(jì)，相通則共進(jìn)，相閉則各退?！遍_(kāi)放帶來(lái)進(jìn)步、封閉導(dǎo)致落后，這已經(jīng)被古今中外的發(fā)展實(shí)踐所證明。這一發(fā)展規(guī)律在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代表現(xiàn)得尤為明顯。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)全球化浪潮風(fēng)起云涌，生產(chǎn)的國(guó)際化程度空前提高，各國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密。根據(jù)世界銀行發(fā)布的一份報(bào)告，全球有13個(gè)經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)了持續(xù)25年以上的高速增長(zhǎng)，它們的共同特征就是實(shí)行對(duì)外開(kāi)放?？梢灶A(yù)期，隨著全球交流的強(qiáng)度與程度的日益提高，未來(lái)對(duì)新國(guó)際制度的需要將日益增加。

國(guó)際制度；全球化

一、全球化為國(guó)際制度的產(chǎn)生提供了豐富的土壤

首先，全球化產(chǎn)生的一些問(wèn)題無(wú)法在民族國(guó)家的領(lǐng)土邊界內(nèi)解決。因?yàn)槿找嬖黾拥膰?guó)家間交易需要在不同國(guó)家間進(jìn)行規(guī)范的調(diào)整與統(tǒng)一，而產(chǎn)生的注入銀行或生產(chǎn)安全之類(lèi)的問(wèn)題，源于民族國(guó)家的跨境污染等問(wèn)題，如影響國(guó)內(nèi)的販毒問(wèn)題明顯產(chǎn)生于非法的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)，這一國(guó)際網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)超越了任何單一的國(guó)家所管轄的范圍。為了解決這些問(wèn)題，有必要發(fā)展超越任何單一民族國(guó)家單獨(dú)行動(dòng)所不能完成的策略。

第二，全球化可能會(huì)創(chuàng)造條件，使某些社會(huì)價(jià)值觀得到廣泛的接受，這也會(huì)導(dǎo)致對(duì)國(guó)際行動(dòng)的需求。全球化可能會(huì)有助于人們對(duì)人權(quán)與民主有更全面的理解，盡管積極人權(quán)與原則可能會(huì)在某些特定國(guó)家得到保護(hù)?；诿褡鍑?guó)家的全球治理體系或許在保證公平與人權(quán)保護(hù)的統(tǒng)一方面不是最佳的，或許需要有效的國(guó)際制度來(lái)保證人權(quán)。

第三，國(guó)際制度可以為政治驅(qū)動(dòng)下的私人利益服務(wù)。通過(guò)貿(mào)易與商業(yè)慣例中的一致性，私人的利益將得到有效實(shí)現(xiàn)。像國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一樣，全球市場(chǎng)上的私人企業(yè)存在著追求規(guī)范化的動(dòng)力，因?yàn)楹笳呖梢宰鳛闈撛诟?jìng)爭(zhēng)者參與競(jìng)爭(zhēng)的障礙。這樣的障礙與其他政治體制如果在國(guó)際上被采納，將在全球化市場(chǎng)中發(fā)揮更有效的作用。對(duì)私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，與吸引和影響幾十個(gè)國(guó)家政府相比，它更易于吸引中央集權(quán)化的國(guó)際制度的注意力與影響中央集權(quán)化的國(guó)際制度。正因?yàn)橐陨喜呗孕缘脑?，私營(yíng)企業(yè)有時(shí)可能會(huì)支持建立國(guó)際制度的努力。

二、全球化條件下，民族國(guó)家的制度反應(yīng)

民族國(guó)家對(duì)國(guó)際需求可能會(huì)做出怎樣的反應(yīng)呢？持續(xù)的全球化將使國(guó)家做出這樣的選擇：內(nèi)部控制、相互承認(rèn)、同意、委托與退出。每種可能的反應(yīng)程度根據(jù)國(guó)家擁有的政治權(quán)力的程度存在不同的差異。

第一項(xiàng)選擇是民族國(guó)家實(shí)施內(nèi)部控制，保留其全部的權(quán)力。在處理跨越民族國(guó)家領(lǐng)土邊界的問(wèn)題時(shí)，這一選擇結(jié)果通常是無(wú)效的。但是，它有自身的優(yōu)點(diǎn)，即允許民族國(guó)家對(duì)境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)交易與其他活動(dòng)的政治治理進(jìn)行最大化的控制。

第二項(xiàng)選擇是相互承認(rèn)，包括民族國(guó)家采納的協(xié)調(diào)原則。根據(jù)協(xié)調(diào)原則，國(guó)家在特定的情況下承認(rèn)其他民族國(guó)家的政策。在決定哪條規(guī)則應(yīng)用于不同國(guó)家的企業(yè)與個(gè)體的交易時(shí)，相互承認(rèn)的方式為決定交易規(guī)則提供了基礎(chǔ)。兩個(gè)或多個(gè)相互承認(rèn)的國(guó)家在各自疆域內(nèi)都保持其內(nèi)部控制，但是它們將規(guī)范涉及國(guó)家間交往的情況。例如，A國(guó)可能會(huì)出售某種產(chǎn)品，這種產(chǎn)品達(dá)到了B國(guó)的安全標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)B國(guó)同意A國(guó)的產(chǎn)品銷(xiāo)售到B國(guó)時(shí)，這種承認(rèn)是相互的。

第三項(xiàng)選擇是同意，指民族國(guó)家通過(guò)條約來(lái)采納共同政策。政策權(quán)力仍然屬于民族國(guó)家，因?yàn)槊總€(gè)民族國(guó)家必須統(tǒng)一跳躍中的政策。在一定程度上，現(xiàn)實(shí)中的每個(gè)國(guó)家，其決定都將在談判中受到限制，因?yàn)闂l約中所包括的條款往往無(wú)法與各國(guó)的最佳選擇相符。但是，每個(gè)國(guó)家擁有決定是否同意條約的全部權(quán)力。

第四項(xiàng)選擇是委托，意味著建構(gòu)自己享有政策權(quán)力的國(guó)際制度。歐洲聯(lián)盟與世界貿(mào)易組織是這種制度的兩種典型例子。民族國(guó)家首先做出委托的決定，但是國(guó)際制度在創(chuàng)立、實(shí)施與執(zhí)行政策時(shí)有自由裁量權(quán)。委托的結(jié)構(gòu)可能會(huì)產(chǎn)生極大的變化，以至于一些委托很狹隘，而其他的有可能會(huì)寬泛。在決定民族國(guó)家將在多大程度上將政策權(quán)力委托給國(guó)際制度以及這些制度的最終有效性方面，這些委托結(jié)構(gòu)的變化將起到重要作用。

筆者認(rèn)為，與其他反應(yīng)相比，即使民族國(guó)家經(jīng)常使用條約來(lái)解決跨國(guó)境的問(wèn)題與協(xié)調(diào)不同的政策，但在日益全球化的情況下，委托將得到更廣泛的使用。條約需要每個(gè)國(guó)家的同意，這種一致同意的原則會(huì)阻礙對(duì)全球性問(wèn)題處理的效率以及影響處理的及時(shí)性。民族國(guó)家或許日益需要同意（通過(guò)條約）把政策權(quán)力委托給國(guó)際制度，因?yàn)檫@樣做民族國(guó)家就沒(méi)有必要受條約形式的妨礙。就像立法機(jī)關(guān)把國(guó)內(nèi)政策權(quán)力委托給行政機(jī)構(gòu)一樣，民族國(guó)家將常常面臨以下抉擇：是否把需要作出決策與及時(shí)實(shí)施決策的權(quán)力真已給新的國(guó)際制度。

三、國(guó)際制度的設(shè)計(jì)

在全球化背景下，委托的需要日益增加，但是我們不應(yīng)該期望民族國(guó)家會(huì)輕易地把權(quán)力委托出去。在當(dāng)前的全球化模式產(chǎn)生的同時(shí)，人們也開(kāi)始關(guān)注分權(quán)與委托。民族國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人希望保證自己國(guó)家利益不會(huì)因?yàn)楦鲊?guó)在國(guó)際制度范圍內(nèi)創(chuàng)立的新制度而受到損害。

民族國(guó)家關(guān)注權(quán)力向國(guó)際制度的委托，就像立法機(jī)關(guān)把權(quán)力委托給行政機(jī)構(gòu)，或者私人參與者把商業(yè)決定委托給第三方一樣。委托需要依靠代理來(lái)實(shí)施任務(wù)，因?yàn)槲袩o(wú)法有效或低成本實(shí)施這一任務(wù)。有時(shí)候，代理的目標(biāo)背離了其委托者的目標(biāo)。對(duì)于任何民族國(guó)家來(lái)說(shuō)，在創(chuàng)立新國(guó)際制度時(shí)，都會(huì)產(chǎn)生這樣的困惑：多大程度上的制度決定與國(guó)家利益相背離。

因?yàn)閲?guó)際制度是在民族國(guó)家同意的情況下建構(gòu)的，它們將受其制約，制度的建立程序與其他情況下委托人把權(quán)力委托給代理人的情況相似。為了使代理人的行為與其委托人利益相悖的可能性盡可能最小，委托過(guò)程往往包括了委托人監(jiān)督代理人的措施。

雖然我們需要更多的經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)說(shuō)明這些機(jī)制的不同組合如何在不同情況下影響國(guó)際制度的功能發(fā)揮，但代理理論也表明了國(guó)際制度中可能產(chǎn)生的兩種問(wèn)題。第一是制度受的約束太強(qiáng)。對(duì)制度權(quán)力的狹隘描述越多，制度對(duì)隨機(jī)問(wèn)題的反應(yīng)就越困難，也就是說(shuō)制度缺少靈活性。制度約束的第二個(gè)方式是制度決策的自由度。在各種制度中，權(quán)力共享是相互聯(lián)系的，制度的決定必須所有成員同意，因此制度的發(fā)展很困難。這種各成員國(guó)制度相互牽制的實(shí)施并沒(méi)有讓出過(guò)多的權(quán)力，只不過(guò)是提供了國(guó)際上同意采取授權(quán)某種行動(dòng)的平臺(tái)。約束過(guò)于嚴(yán)格，制度就不會(huì)那么有效。

當(dāng)然，約束嚴(yán)密的制度，其優(yōu)勢(shì)在于它們不會(huì)采取有爭(zhēng)議的行動(dòng)或作出的決定不會(huì)遭到成員國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。國(guó)際制度可能產(chǎn)生的第二個(gè)問(wèn)題是，其約束可能太過(guò)松散。如果民族國(guó)家真的把許多不受約束的權(quán)力移交出來(lái)，制度將對(duì)新的挑戰(zhàn)作出有效的反應(yīng)。但是這樣也會(huì)使國(guó)際制度擁有易犯錯(cuò)誤的權(quán)力，或者在行動(dòng)時(shí)違背委托者的意愿和利益。權(quán)力太大的國(guó)際制度與隨意行使權(quán)力的國(guó)際制度會(huì)在那些創(chuàng)立它的民族國(guó)家中失去合法性。民族國(guó)家可能會(huì)抵抗那些權(quán)力太大的制度的行動(dòng)，或者撤銷(xiāo)采取措施，退出這些國(guó)際制度。

顯而易見(jiàn)，在創(chuàng)立足夠獨(dú)立的國(guó)際制度的需要與維持民族國(guó)家支持的需要之間存在著平衡，民族國(guó)家也會(huì)對(duì)新制度擁有的權(quán)力保持高度警惕。任何新制度的確立必須沒(méi)有太多的羈絆，從而能夠使制度解決全球問(wèn)題，但是，任何新制度必須有成分的約束，這才會(huì)使制度成為那些同意建立并維持它的民族國(guó)家所接受。為了使這兩者充分結(jié)合起來(lái)，民族國(guó)家需要探索如何對(duì)權(quán)力機(jī)制進(jìn)行組合。

四、結(jié)束語(yǔ)

由上文可以看出，民族國(guó)家將權(quán)力委托給國(guó)際制度是為了使自己的國(guó)家利益能夠更好的實(shí)現(xiàn)，一旦國(guó)際制度的實(shí)施損害了創(chuàng)立它的成員國(guó)的利益，就會(huì)被遺棄，失去效力。但是，國(guó)際制度的實(shí)施并不會(huì)讓所有的成員國(guó)滿(mǎn)意，這就必然會(huì)削減國(guó)際制度的法定效力，這就存在著平衡的問(wèn)題。隨著全球化的程度越來(lái)越高，這樣的問(wèn)題還會(huì)在其他領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，但是，我們也應(yīng)該相信，隨著人們認(rèn)識(shí)的不斷提高，隨著國(guó)際監(jiān)督機(jī)制的不斷完善，在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，人類(lèi)還是可以解決這些問(wèn)題的。

［1］湯偉.全球治理的新變化：從國(guó)際體系向全球體系的過(guò)渡［J］.國(guó)際關(guān)系研究.2013（04）